Affaire C-170/96

Commission des Communautés européennes
contre
Conseil de l’Union européenne

«Acte du Conseil – Action commune relative au régime du transit aéroportuaire – Base juridique»

	Conclusions de l’avocat général M. N. Fennelly, présentées le 5 février 1998

	Arrêt de la Cour du 12 mai 1998

Sommaire de l’arrêt

1.. Recours en annulation – Compétence de la Cour – Actes adoptés sur le fondement de l’article K.3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne – Limites
(Traité CE, art. 100 C et 173; traité sur l’Union européenne, art. K.3, § 2, L et M)

2.. Rapprochement des législations – Article 100 C du traité CE – Champ d’application – Régime du visa de transit aéroportuaire – Exclusion – Matière relevant d’une action commune au sens de l’article K.3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne
(Traité CE, art. 3, d), et 100 C, § 1; traité sur l’Union européenne, art. K.3, § 2)

1. Il ressort de l’article M du traité sur l’Union européenne qu’une disposition telle que l’article K.3, paragraphe 2, qui prévoit l’adoption d’actions communes par le Conseil dans les domaines visés à l’article K.1, n’affecte pas les dispositions du traité CE. Or, selon l’article L du traité sur l’Union européenne, les dispositions relatives à la compétence de la Cour et à l’exercice de cette compétence s’appliquent à l’article M. Il incombe donc à la Cour de veiller à ce que les actes dont le Conseil prétend qu’ils relèvent de l’article K.3, paragraphe 2, n’empiètent pas sur les compétences que les dispositions du traité CE attribuent à la Communauté. Il en résulte que, saisie d’un recours visant à faire constater qu’un acte adopté par le Conseil sur le fondement de l’article K.3, paragraphe 2, sous b), du traité sur l’Union européenne entre, par son objet, dans le champ d’application de l’article 100 C du traité CE, en sorte qu’il aurait dû être fondé sur cette disposition, la Cour est compétente pour procéder à l’examen du contenu de l’acte à la lumière dudit article 100 C afin de vérifier si l’acte n’affecte pas la compétence de la Communauté en vertu de cette disposition. 2. Interprétée à la lumière de l’article 3, sous d), du traité CE, qui mentionne, parmi les actions de la Communauté aux fins énoncées à l’article 2, celle qui comporte des mesures relatives à l’entrée et à la circulation des personnes dans le marché intérieur conformément à l’article 100 C, la notion de franchissement des frontières extérieures des États membres figurant à l’article 100 C, paragraphe 1, vise, dans un aéroport, le franchissement de ces frontières par un point de contrôle frontalier, qui permet au détenteur d’un visa d’entrer et de circuler dans le marché intérieur. Or, le visa de transit aéroportuaire, instauré par l’action commune adoptée par le Conseil sur le fondement de l’article K.3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, relative au régime de transit aéroportuaire, n’autorise pas son titulaire à franchir les frontières extérieures des États membres au sens de l’article 100 C du traité CE. En conséquence, l’action commune précitée ne relève pas de cette disposition.

ARRÊT DE LA COUR
12 mai 1998 (1)

«Acte du Conseil – Action commune relative au régime du transit aéroportuaire – Base juridique»

Dans l’affaire C-170/96,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. Pieter van Nuffel, membre du service juridique, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Carlos Gómez de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

soutenue par Parlement européen, représenté par MM. Johann Schoo, chef de division au service juridique, et José-Luis Rufas Quintana, membre du même service, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg au secrétariat général du Parlement européen, Kirchberg,

partie intervenante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. Julian Schutte, directeur au service juridique, et Michael Bishop, membre du même service, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Alessandro Morbilli, directeur général de la direction des affaires juridiques de la Banque européenne d’investissement, 100, boulevard Konrad Adenauer,

partie défenderesse,

soutenu par Royaume de Danemark, représenté par M. Peter Biering, chef de division au ministère des Affaires étrangères, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l’ambassade du Danemark, 4, boulevard Royal, République française, initialement représentée par M ^me Catherine de Salins, sous-directeur à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, puis par M ^me Kareen Rispal-Bellanger, sous-directeur à la même direction, et M. Claude Chavance, secrétaire des affaires étrangères à la même direction, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l’ambassade de France, 8 B, boulevard Joseph II, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par M. John E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l’ambassade du Royaume-Uni, 14, boulevard Roosevelt,

parties intervenantes,

ayant pour objet l’annulation de l’action commune, du 4 mars 1996, adoptée par le Conseil sur la base de l’article K.3 du traité sur l’Union européenne, relative au régime du transit aéroportuaire (96/197/JAI) (JO L 63, p. 8),

LA COUR,,

composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, C. Gulmann, H. Ragnemalm, M. Wathelet et R. Schintgen, présidents de chambre, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn (rapporteur), J. L. Murray, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann, L. Sevón et K. M. Ioannou, juges, avocat général: M. N. Fennelly,
greffier: M^me D. Louterman-Hubeau, administrateur principal,

vu le rapport d’audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l’audience du 9 décembre 1997,

ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 5 février 1998,

rend le présent

Arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 15 mai 1996, la Commission des Communautés européennes a demandé, en vertu de l’article 173 du traité CE, l’annulation de l’action commune, du 4 mars 1996, adoptée par le Conseil sur la base de l’article K.3 du traité sur l’Union européenne, relative au régime du transit aéroportuaire (96/197/JAI) (JO L 63, p. 8, ci-après l’ acte). 2 Il ressort du deuxième considérant de cet acte que ce dernier a pour objet l’harmonisation des politiques des États membres dans le domaine de l’imposition d’un visa de transit aéroportuaire afin d’améliorer la maîtrise de la voie aérienne, qui, notamment lorsqu’il s’agit de demandes d’entrée ou d’entrée de fait, lors d’un transit aéroportuaire, constitue un moyen important de pénétration en vue notamment d’un établissement illégal sur le territoire des États membres. 3 L’article 1 ^er de l’acte définit le visa de transit aéroportuaire comme l’autorisation à laquelle sont soumis les ressortissants de certains pays tiers, par exception au principe de libre transit posé par l’annexe 9 de la convention de Chicago relative à l’aviation civile internationale [signée le 7 décembre 1944 ( Recueil des traités des Nations unies , volume 15, n° 102)], pour transiter par la zone internationale des aéroports des États membres. 4 L’article 2, paragraphe 1, de l’acte dispose que Le visa de transit aéroportuaire est délivré par les services consulaires des États membres. L’article 2, paragraphe 2, second alinéa, de l’acte fixe les conditions principales de délivrance du visa de transit aéroportuaire.
Il s’agit notamment de s’assurer que la demande de visa de transit aéroportuaire est justifiée au vu des documents présentés par le demandeur et que ces documents garantissent autant que possible, notamment par la présentation d’un visa lorsque celui-ci est nécessaire, l’entrée dans le pays de destination finale. 5 L’article 3 de l’acte prévoit que Chaque État membre exige un visa de transit aéroportuaire des ressortissants des pays tiers énumérés sur la liste commune figurant à l’annexe s’ils ne sont pas déjà titulaires d’un visa d’entrée ou de transit dans cet État membre, lors de leur passage par les zones internationales des aéroports situés sur son territoire. 6 L’article 4 de l’acte permet aux États membres de prévoir des exceptions à l’obligation de visa de transit aéroportuaire;
bénéficient de ces exceptions non seulement les membres d’équipage des avions et navires et les titulaires de passeports diplomatiques, officiels ou de service, mais également les titulaires de titres de séjour ou de documents d’effet équivalent délivrés par un État membre et les titulaires des visas délivrés par un État membre, ou par un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen. 7 L’article 5 de l’acte prévoit que Chaque État membre décide s’il y a lieu d’exiger un visa de transit aéroportuaire des ressortissants des pays tiers non mentionnés sur la liste commune figurant à l’annexe et l’article 6 dispose que Chaque État membre détermine le régime de transit aéroportuaire applicable aux apatrides et réfugiés statutaires. 8 Enfin, l’article 7 de l’acte prévoit le délai de communication des mesures prises après l’entrée en vigueur de l’acte et l’article 10 précise la date d’entrée en vigueur dudit acte ainsi que le délai supplémentaire accordé aux États membres qui ne connaissent pas encore le visa de transit aéroportuaire. 9 Par son recours, la Commission vise à faire reconnaître que le Conseil, en adoptant l’acte sur le fondement de l’article K.3, paragraphe 2, sous b), du traité sur l’Union européenne, a violé l’article 100 C du traité CE. 10 L’article 100 C, paragraphes 1 et 3, dispose: 1. Le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, détermine les pays tiers dont les ressortissants doivent être munis d’un visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres.
…
3. A compter du 1 ^er janvier 1996, le Conseil adoptera à la majorité qualifiée les décisions visées au paragraphe 1. Avant cette date, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête les mesures relatives à l’instauration d’un modèle type de visa.
11 Par ordonnance du président du 13 novembre 1996, le Parlement a été autorisé à intervenir à l’appui des conclusions de la Commission. Par ordonnances des 19, 20 et 27 novembre 1996, le président de la Cour a respectivement autorisé la République française, le royaume de Danemark et le Royaume-Uni à intervenir à l’appui des conclusions du Conseil. Sur la compétence de la Cour 12 Le Royaume-Uni a fait valoir que la Cour, en vertu de l’article L du traité sur l’Union européenne, n’est pas compétente pour connaître du recours de la Commission puisque l’acte, étant adopté sur le fondement de l’article K.3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, ne relève pas des actes susceptibles d’être annulés par la Cour en vertu de l’article 173 du traité CE. 13 A cet égard, il y a lieu de relever d’abord que le recours de la Commission vise à faire constater que l’acte adopté par le Conseil entre, par son objet, dans le champ d’application de l’article 100 C du traité, en sorte qu’il aurait dû être fondé sur cette disposition. 14 Il convient d’observer ensuite qu’il ressort de l’article M du traité sur l’Union européenne qu’une disposition telle que l’article K.3, paragraphe 2, qui prévoit l’adoption d’actions communes par le Conseil dans les domaines visés à l’article K.1 du traité sur l’Union européenne, n’affecte pas les dispositions du traité CE. 15 Or, selon l’article L du traité sur l’Union européenne, les dispositions du traité CE relatives à la compétence de la Cour et à l’exercice de cette compétence s’appliquent à l’article M du traité sur l’Union européenne. 16 Il incombe donc à la Cour de veiller à ce que les actes dont le Conseil prétend qu’ils relèvent de l’article K.3, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne n’empiètent pas sur les compétences que les dispositions du traité CE attribuent à la Communauté. 17 Il en résulte que la Cour est compétente pour procéder à l’examen du contenu de l’acte à la lumière de l’article 100 C du traité CE afin de vérifier si l’acte n’affecte pas la compétence de la Communauté en vertu de cette disposition et pour l’annuler s’il devait apparaître qu’il aurait dû être fondé sur l’article 100 C du traité CE. 18 Il y a donc lieu de constater que la Cour est compétente pour examiner le recours de la Commission. Sur le fond 19 Selon la Commission, soutenue par le Parlement, les mots franchissement des frontières extérieures des États membres figurant à l’article 100 C du traité CE visent l’entrée physique des ressortissants de pays tiers sur le territoire des États membres. A cet égard, elle fait valoir que le transit par la zone internationale d’un aéroport dans un État membre doit être considéré comme une entrée sur le territoire de cet État membre, étant donné que les voyageurs qui se trouvent dans la zone internationale ont nécessairement dû franchir la frontière de l’État membre concerné. Il s’ensuit, selon la Commission, que, dans le cas du transit par la zone internationale d’un aéroport, le critère de franchissement d’une frontière extérieure figurant à l’article 100 C est rempli, en sorte que, en vertu de cette disposition, la Communauté est compétente pour établir des règles relatives au régime du transit aéroportuaire. 20 En revanche, le Conseil ainsi que les gouvernements danois, français et du Royaume-Uni considèrent que l’article 100 C vise le franchissement d’un point de contrôle frontalier. Puisque le visa de transit aéroportuaire ne permet pas à son titulaire de franchir les frontières de l’État de transit en vue d’entrer et de circuler sur le territoire de cet État membre, ainsi qu’il ressort de l’acte, il s’ensuit que la compétence pour établir des règles en matière de transit aéroportuaire ne relève pas de l’article 100 C. 21 Afin de déterminer la portée des termes lors du franchissement des frontières extérieures des États membres figurant à l’article 100 C, paragraphe 1, du traité, il convient de les interpréter à la lumière de l’article 3, sous d), du traité CE qui mentionne, parmi les actions de la Communauté aux fins énoncées à l’article 2, celle qui comporte des mesures relatives à l’entrée et à la circulation des personnes dans le marché intérieur conformément à l’article 100 C. 22 Il ressort de cette disposition que l’article 100 C du traité ne vise des mesures relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres par des ressortissants de pays tiers que pour autant qu’elles se rapportent à l’entrée et à la circulation dans le marché intérieur de ces ressortissants qui doivent, à cette fin, être munis d’un visa. 23 Or, l’entrée et la circulation dans le marché intérieur par un ressortissant d’un pays tiers implique nécessairement non seulement qu’il se trouve sur le territoire d’un État membre, mais également qu’il a été dûment autorisé à circuler sur ce territoire.
S’agissant d’une entrée sur le territoire d’un État membre par un aéroport, cette autorisation de circuler signifie que l’intéressé est autorisé à passer le point de contrôle frontalier de la zone internationale de l’aéroport de cet État membre. 24 Il s’ensuit que l’article 100 C, paragraphe 1, du traité ne concerne que des visas qui permettent à leurs détenteurs de franchir les frontières extérieures d’un État membre par de tels points de passage afin de séjourner ou de voyager dans le marché intérieur pendant la période et aux conditions prévues par ces visas. 25 Cette interprétation ne saurait être infirmée par la constatation que, en l’état actuel du droit communautaire, un visa, au sens de l’article 100 C du traité, ne confère pas à son détenteur le droit de circuler librement dans l’ensemble du marché intérieur et qu’il est même permis à l’État membre qui le délivre de limiter ce droit à la circulation sur son propre territoire ou, en vertu d’accords conclus par lui avec d’autres États membres, à l’ensemble de leurs territoires. 26 Il en résulte que, interprétée à la lumière de l’article 3, sous d), du traité, la notion de franchissement des frontières extérieures des États membres, figurant à l’article 100 C, paragraphe 1, vise, dans un aéroport, le franchissement de ces frontières par un point de contrôle frontalier, qui permet au détenteur du visa d’entrer et de circuler dans le marché intérieur. 27 C’est en tenant compte de ces considérations qu’il y a lieu d’examiner si l’acte aurait dû être fondé sur l’article 100 C.
28 Aux termes de l’article 1 ^er de l’acte, le visa de transit aéroportuaire est une autorisation à laquelle sont soumis les ressortissants de certains pays tiers pour transiter par la zone internationale des aéroports des États membres. 29 Selon le libellé de l’article 1 ^er ainsi que du troisième considérant de l’acte, l’imposition d’un visa de transit aéroportuaire constitue une exception au principe de libre passage en transit par la zone internationale des aéroports posé par l’annexe 9 de la convention de Chicago, précitée. 30 Le visa de transit aéroportuaire concerne la situation d’un passager d’un avion en provenance d’un pays tiers qui reste dans l’aéroport de l’État membre dans lequel l’avion a atterri pour embarquer dans le même avion ou dans un autre avion à destination d’un autre pays tiers. L’imposition, en vertu de l’article 1 ^er de l’acte, d’un tel visa suppose donc que son titulaire reste dans la zone internationale dudit aéroport sans être autorisé à circuler sur le territoire de cet État membre. 31 Cette interprétation est corroborée par l’article 3 de l’acte, dont il ressort que l’exigence d’un visa de transit aéroportuaire n’est pas applicable aux ressortissants des pays tiers qui, lors de leur passage par les zones internationales des aéroports situés sur le territoire des États membres, sont déjà titulaires d’un visa d’entrée ou d’un visa de transit. 32 Il en résulte qu’un visa de transit aéroportuaire n’autorise pas son titulaire à franchir les frontières extérieures des États membres au sens de l’article 100 C du traité CE. En conséquence, il y a lieu de constater que l’acte ne relève pas de cette disposition. 33 Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté.
Sur les dépens 34 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. Le royaume de Danemark, la République française, le Royaume-Uni ainsi que le Parlement, parties intervenantes, supporteront leurs propres dépens, conformément à l’article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure.

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête: 1) Le recours est rejeté. 2) La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens. 3) Le royaume de Danemark, la République française, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ainsi que le Parlement européen supporteront leurs propres dépens.

Rodríguez Iglesias	Gulmann	Ragnemalm
Wathelet	Schintgen	Mancini
Moitinho de Almeida	Kapteyn	Murray
Edward	Puissochet	Hirsch
Jann	Sevón	Ioannou

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 mai 1998.

Le greffier

Le président

R. Grass

G. C. Rodríguez Iglesias

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1 – Langue de procédure: le français.