Affaire C-117/20

bpost SA

contre

Autorité belge de la concurrence

(demande de décision préjudicielle, introduite par la Cour d’appel de Bruxelles)

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 22 mars 2022

« Renvoi préjudiciel – Concurrence – Services postaux – Système de tarification adopté par un prestataire de service universel – Amende infligée par une autorité nationale de régulation du secteur postal – Amende infligée par une autorité nationale de concurrence – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 50 – Principe ne bis in idem – Existence d’une même infraction – Article 52, paragraphe 1 – Limitations apportées au principe ne bis in idem – Cumul de poursuites et de sanctions – Conditions – Poursuite d’un objectif d’intérêt général – Proportionnalité »

1. Droits fondamentaux – Principe ne bis in idem – Consécration tant par la charte des droits fondamentaux que par le protocole additionnel no 7 à la convention européenne des droits de l’homme – Sens et portée identiques

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50 et 52, § 3)

   (voir points 22, 23)

2. Droits fondamentaux – Principe ne bis in idem – Conditions d’application – Cumul de poursuites et de sanctions de nature pénale – Critères d’appréciation de la nature pénale – Qualification juridique de l’infraction en droit interne, nature de l’infraction et degré de sévérité de la sanction encourue

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50)

   (voir points 24-27)

3. Droits fondamentaux – Principe ne bis in idem – Conditions d’application – Existence d’une décision antérieure définitive – Critères d’appréciation – Décision définitive rendue à la suite d’une appréciation portant sur le fond de l’affaire

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50)

   (voir points 29, 30)

4. Droits fondamentaux – Principe ne bis in idem – Conditions d’application – Existence d’une même infraction – Critère d’appréciation – Identité des faits matériels

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50)

   (voir points 33-38)

5. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Limitation de l’exercice des droits et libertés consacrés par la charte – Limitation du principe ne bis in idem – Conditions – Respect du contenu essentiel dudit principe – Appréciation

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50 et 52, § 1)

   (voir point 43)

6. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Limitation de l’exercice des droits et libertés consacrés par la charte – Limitation du principe ne bis in idem – Conditions – Poursuite d’un objectif d’intérêt général – Cumul de poursuites et de sanctions au titre d’une réglementation sectorielle et du droit de la concurrence – Réglementations poursuivant des objectifs légitimes distincts

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50 et 52, § 1)

   (voir points 44-47)

7. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Limitation de l’exercice des droits et libertés consacrés par la charte – Limitation du principe ne bis in idem – Conditions – Respect du principe de proportionnalité – Cumul de poursuites et de sanctions au titre d’une réglementation sectorielle et du droit de la concurrence – Caractère approprié, non démesuré et strictement nécessaire du cumul des poursuites et des sanctions – Appréciation – Critères

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50 et 52, § 1)

   (voir points 48-57)

Résumé

À compter de l’année 2010, le prestataire historique de services postaux en Belgique, bpost SA, a mis en place un nouveau système de tarification.

Par décision du 20 juillet 2011, l’autorité belge de régulation du secteur postal ( 1 ) a condamné bpost au paiement d’une amende de 2,3 millions d’euros pour violation de la réglementation sectorielle applicable, en ce que ce nouveau système serait fondé sur une différence de traitement injustifiée entre intermédiaires et clients directs.

Cette décision a été annulée par la cour d’appel de Bruxelles (Belgique), au motif que la pratique tarifaire en cause n’était pas discriminatoire. Cet arrêt, devenu définitif, a été rendu à la suite d’un renvoi préjudiciel qui a donné lieu à l’arrêt bpost de la Cour du 11 février 2015 ( 2 ).

Entre-temps, par décision du 10 décembre 2012, l’autorité belge de la concurrence a constaté que bpost avait commis un abus de position dominante prohibé par la loi sur la protection de la concurrence ( 3 ) ainsi que par l’article 102 TFUE. Cet abus était constitué par l’adoption et la mise en œuvre du nouveau système de tarification au cours de la période comprise entre les mois de janvier 2010 et de juillet 2011. Ainsi, l’autorité belge de la concurrence a condamné bpost au paiement d’une amende s’élevant à 37399786 euros, calculée en tenant compte de l’amende antérieurement imposée par l’autorité de régulation du secteur postal.

Cette décision a également été annulée par la cour d’appel de Bruxelles, en raison de sa contrariété avec le principe ne bis in idem. À cet égard, ladite juridiction a estimé que les procédures menées par l’autorité de régulation du secteur postal et par l’autorité de concurrence portaient sur les mêmes faits.

La Cour de cassation (Belgique) a, toutefois, annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire devant la cour d’appel de Bruxelles.

Dans le cadre de la procédure faisant suite à ce renvoi, la cour d’appel de Bruxelles a décidé de poser à la Cour deux questions préjudicielles visant à savoir, en substance, si le principe ne bis in idem, tel que consacré à l’article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), s’oppose à ce qu’un prestataire de services postaux soit sanctionné par une amende pour une infraction au droit de la concurrence de l’Union, lorsque, pour les mêmes faits, ce prestataire a déjà fait l’objet d’une décision définitive relative à une infraction à la réglementation sectorielle postale.

En réponse à ces questions, la Cour, réunie en grande chambre, précise tant la portée que les limites de la protection conférée par le principe ne bis in idem garanti à l’article 50 de la Charte.

Appréciation de la Cour

La Cour commence par rappeler que le principe ne bis in idem, tel que consacré à l’article 50 de la Charte, interdit un cumul tant de poursuites que de sanctions présentant une nature pénale au sens de cet article pour les mêmes faits et contre une même personne.

La nature pénale des procédures engagées contre bpost respectivement par l’autorité belge de régulation du secteur postal et par l’autorité belge de la concurrence ayant été confirmée par la juridiction de renvoi, la Cour relève, ensuite, que l’application du principe ne bis in idem est soumise à une double condition, à savoir, d’une part, qu’il y ait une décision antérieure définitive (condition « bis ») et, d’autre part, que les mêmes faits soient visés par la décision antérieure et par les poursuites ou les décisions postérieures (condition « idem »).

Dans la mesure où la décision de l’autorité belge de régulation du secteur postal a été annulée par un arrêt passé en force de chose jugée, aux termes duquel bpost a été acquittée des poursuites dont elle a fait l’objet sur le fondement de la réglementation sectorielle postale, il apparaît que la procédure engagée par cette autorité a été clôturée par une décision définitive, de sorte que la condition « bis » est remplie en l’espèce.

S’agissant de la condition « idem », le critère pertinent aux fins d’apprécier l’existence d’une même infraction est celui de l’identité des faits matériels, quels que soient leur qualification juridique en droit national ou l’intérêt juridique protégé. À cet égard, l’identité des faits matériels s’entend comme un ensemble de circonstances concrètes découlant d’événements qui sont, en substance, les mêmes, en ce qu’ils impliquent le même auteur et sont indissociablement liés entre eux dans le temps et dans l’espace.

Partant, il incombe à la juridiction de renvoi de déterminer si les faits qui ont fait l’objet des deux procédures engagées contre bpost sur le fondement, respectivement, de la réglementation sectorielle postale et du droit de la concurrence, sont identiques. Si tel devait être le cas, le cumul des deux procédures menées à l’encontre de bpost serait constitutif d’une limitation du principe ne bis in idem garanti à l’article 50 de la Charte.

Une telle limitation du principe ne bis in idem peut, néanmoins, être justifiée sur le fondement de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. Conformément à cette disposition, toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel de ceux-ci. Ladite disposition précise, en outre, que, dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées auxdits droits et auxdites libertés que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui.

À cet égard, la Cour relève que la possibilité, prévue par la loi, de cumuler les poursuites menées par deux autorités nationales différentes et les sanctions infligées par celles-ci respecte le contenu essentiel de l’article 50 de la Charte, à la condition que la réglementation nationale ne permette pas de poursuivre et de sanctionner les mêmes faits au titre de la même infraction ou afin de poursuivre le même objectif, mais prévoie uniquement la possibilité d’un cumul des poursuites et des sanctions au titre de réglementations différentes.

S’agissant de la question de savoir si un tel cumul peut répondre à un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union, la Cour constate que les deux réglementations au titre desquelles bpost a été poursuivie ont des objectifs légitimes qui sont distincts. En effet, alors que la réglementation sectorielle postale a pour objet la libéralisation du marché intérieur des services postaux, les règles relatives à la protection de la concurrence poursuivent l’objectif de garantir une concurrence non faussée dans le marché intérieur. Ainsi, il est légitime que, afin de garantir la poursuite du processus de libéralisation du marché intérieur des services postaux tout en veillant au bon fonctionnement de celui-ci, un État membre réprime les manquements tant au regard de la réglementation sectorielle ayant pour objet la libéralisation du marché concerné qu’au regard des règles nationales et de l’Union relatives à la concurrence.

En ce qui concerne le respect du principe de proportionnalité, celui-ci exige que le cumul de poursuites et de sanctions prévu par une réglementation nationale ne dépasse pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par cette réglementation, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés par celle-ci ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés.

À cet égard, la Cour souligne que le fait que deux procédures poursuivent des objectifs d’intérêt général distincts qu’il est légitime de protéger de manière cumulée peut être pris en compte, dans le cadre de l’analyse de la proportionnalité d’un cumul de poursuites et de sanctions, en tant que facteur tendant à justifier ce cumul, à condition que ces procédures soient complémentaires et que la charge supplémentaire que représente ledit cumul puisse être justifiée ainsi par les deux objectifs poursuivis.

Quant au caractère strictement nécessaire d’un tel cumul de poursuites et de sanctions, il convient d’apprécier si les charges résultant, pour les personnes concernées, dudit cumul sont limitées au strict nécessaire et si l’ensemble des sanctions imposées correspond à la gravité des infractions commises. À ces fins, il y a lieu d’examiner s’il existe des règles claires et précises permettant de prévoir les actes et omissions susceptibles de faire l’objet d’un cumul de poursuites et de sanctions ainsi que la coordination entre les deux autorités compétentes, si les deux procédures ont été menées de manière suffisamment coordonnée dans un intervalle de temps rapproché et si l’ensemble des sanctions imposées correspond à la gravité des infractions commises.

Ainsi, l’éventuelle justification d’un cumul de sanctions est encadrée par des conditions qui, lorsqu’elles sont réunies, tendent notamment à limiter, sans pourtant remettre en cause l’existence d’un « bis » en tant que tel, le caractère distinct au plan fonctionnel des procédures en cause et donc l’impact concret qui résulte pour les personnes concernées du fait que ces procédures, menées à leur égard, soient cumulées.

( 1 ) À savoir, l’Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT).

( 2 ) Arrêt du 11 février 2015, bpost (C-340/13, EU:C:2015:77).

( 3 ) Loi du 10 juin 2006 sur la protection de la concurrence économique (Moniteur belge du 29 juin 2006, p. 32755), coordonnée par l’arrêté royal du 15 septembre 2006 (Moniteur belge du 29 septembre 2006, p. 50613).