Affaire T-776/22

TP

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (troisième chambre élargie) du 18 décembre 2024

« Marchés publics – Règlement financier – Exclusion pour une durée de deux ans des procédures de passation de marchés et d’octroi de subventions financées par le budget général de l’Union et par le FED – Manquement grave à des obligations essentielles dans l’exécution d’un contrat antérieur – Article 136, paragraphe 1, sous e), du règlement financier – Absence de lien d’automaticité entre un constat de manquement aux obligations contractuelles opéré par le juge du contrat et l’adoption d’une mesure d’exclusion par l’ordonnateur compétent – Obligation d’évaluation du comportement de la personne mise en cause de manière concrète et individualisée – Marché antérieur attribué à un groupement d’opérateurs économiques – Responsabilité contractuelle solidaire »

Marchés publics de l’Union européenne – Procédure d’appel d’offres – Décision d’exclusion d’un opérateur des procédures d’appel d’offres et d’octroi de subventions – Manquement grave à des obligations essentielles dans l’exécution d’un contrat antérieur – Absence de lien d’automaticité entre un constat de manquement aux obligations contractuelles opéré par le juge du contrat et l’adoption d’une mesure d’exclusion par l’ordonnateur compétent – Obligation d’évaluation du comportement de la personne mise en cause de manière concrète et individualisée – Responsabilité conjointe et solidaire – Absence

[Règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1046, considérants 77, 101 et 105 et art. 2, 136, § 1, b) à h), et 2 ; règlement du Conseil no 1605/2002, considérant 25 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/24, art. 57, § 4, g)]

(voir points 32, 34-60, 62-71, 82, 83)

Résumé

Statuant en chambre élargie, le Tribunal se prononce, pour la première fois, sur la question de savoir si l’article 136, paragraphe 1, sous e), du règlement 2018/1046 ( 1 ) impose à l’ordonnateur compétent pour adopter une sanction d’évaluer le comportement de la personne mise en cause de manière concrète et individualisée avant d’adopter une décision d’exclusion de la participation aux procédures d’attribution.

La Commission européenne a lancé une procédure de passation de marché public de travaux portant sur la modernisation d’un ouvrage qui a été attribué au consortium formé par TP, la requérante, et son partenaire. Le contrat du marché a été conclu le 5 octobre 2009, les travaux ont débuté en novembre 2009 et se sont achevés deux ans plus tard.

En 2012, des dysfonctionnements de l’ouvrage ont été constatés et ont fait l’objet de réparations par le partenaire, au nom du consortium. Toutefois, la Commission n’a pas jugé ces dernières satisfaisantes. Après avoir envoyé leur notification de résiliation du contrat, les parties ont soumis leur différend à un comité de règlement des litiges.

Par la suite, la Commission a engagé une procédure d’arbitrage en vertu du règlement d’arbitrage de la Chambre de commerce internationale (CCI), qui a constitué un tribunal arbitral à cet effet. En 2022, ce dernier a condamné la requérante et son partenaire à payer à l’Union européenne un montant correspondant aux coûts nécessaires pour réparer l’ouvrage.

En février 2021, la Commission avait également saisi l’instance interinstitutionnelle chargée d’évaluer les demandes et d’émettre des recommandations sur la nécessité de prendre des décisions d’exclusion ou d’imposition de sanctions financières dans les cas qui lui sont soumis par la Commission ou d’autres institutions et organismes de l’Union.

Le 1er octobre 2022, à la suite de la recommandation de l’instance institutionnelle, la Commission a adopté la décision par laquelle TP a été exclue, d’une part, de la participation aux procédures d’attribution régies par le règlement 2018/1046 ou financées par le 11e Fonds européen de développement (FED) et, d’autre part, de la sélection pour l’exécution des Fonds de l’Union européenne (ci-après la « décision attaquée »).

TP a ainsi introduit un recours en annulation contre la décision attaquée.

Appréciation du Tribunal

Tout d’abord, le Tribunal interprète l’article 136, paragraphe 1, sous e), du règlement 2018/1046, relatif à l’exclusion de la participation aux procédures d’attribution pour avoir gravement manqué à des obligations essentielles, selon une interprétation littérale, contextuelle, historique et téléologique et constate qu’il n’existe pas de lien d’automaticité entre un constat de manquement aux obligations contractuelles opéré par le juge du contrat et l’adoption d’une mesure d’exclusion par l’ordonnateur compétent.

À cet égard, en premier lieu, le Tribunal relève que cette disposition, selon une interprétation littérale, fait référence à un manquement à des obligations dans l’exécution d’un engagement juridique, de sorte qu’elle est applicable dans l’hypothèse d’un manquement à des obligations contractuelles. Cependant, elle ne prévoit pas que tout manquement à une obligation contractuelle entraîne automatiquement l’adoption d’une mesure d’exclusion, car il y est fait référence au fait d’avoir « gravement manqué » à des « obligations essentielles », de sorte qu’il s’agit de conditions supplémentaires imposées spécifiquement par ce règlement financier pour l’adoption d’une mesure d’exclusion. En outre, les termes employés sont suffisamment indéterminés pour laisser une marge d’appréciation à l’ordonnateur compétent dans la qualification juridique des faits, ce qui confirme que celui-ci, avant d’adopter une mesure d’exclusion, doit procéder à une qualification juridique autonome des faits.

En deuxième lieu, dans le cadre d’une interprétation contextuelle, le Tribunal estime que, dès lors que l’article 136, paragraphe 2, du règlement 2018/1046 ne prévoit pas que l’existence d’un jugement définitif ou d’une décision définitive adoptée par une autorité distincte de l’ordonnateur ait une incidence sur l’appréciation que porte celui-ci dans l’hypothèse prévue à l’article 136, paragraphe 1, sous e), de ce règlement, tout lien d’automaticité entre le constat par le juge du contrat d’un manquement de la personne mise en cause à ses obligations contractuelles et l’adoption par l’ordonnateur compétent d’une mesure d’exclusion est exclu. Au contraire, s’agissant spécifiquement de cette disposition, l’ordonnateur compétent doit procéder à une qualification juridique autonome du comportement de la personne mise en cause.

En troisième lieu, dans le cadre d’une interprétation historique et téléologique, le Tribunal considère que, dans l’hypothèse prévue à l’article 136, paragraphe 1, sous e), du règlement 2018/1046, l’absence d’un lien d’automaticité est établie au considérant 76 du même règlement, lequel indique que la possibilité d’adopter des mesures d’exclusion ou d’imposition de sanctions financières est indépendante de la possibilité d’appliquer des pénalités contractuelles, telles que des dommages-intérêts forfaitaires. Par ailleurs, le régime autonome de sanctions prévu par le règlement financier poursuit, depuis son instauration, des objectifs spécifiques d’intérêt général, lesquels sont distincts de la bonne exécution du contrat ou de la protection et de l’indemnisation des parties au contrat qu’un régime de responsabilité contractuelle vise à assurer. La différence entre les objectifs poursuivis par le régime de sanctions instauré par le règlement financier et ceux poursuivis par un régime de responsabilité contractuelle confirme l’absence de lien d’automaticité.

Ensuite, dans la mesure où l’article 136, paragraphe 1, sous e), du règlement 2018/1046 n’implique pas automatiquement l’adoption d’une mesure d’exclusion, le Tribunal vérifie si cette disposition doit être interprétée comme imposant à l’ordonnateur compétent une obligation d’examen individuel du comportement de la personne mise en cause lorsqu’il entend faire application de cette disposition.

Sur ce point, le Tribunal note que, selon une interprétation littérale de cette disposition, il découle de son libellé que c’est la « personne » ou l’« entité » qui a manqué à ses obligations contractuelles qui est exclue par l’ordonnateur compétent. Cela suppose, en principe, une identité de l’auteur du manquement avec le destinataire de la sanction, et donc un manquement individuel du destinataire de la sanction à ses obligations contractuelles.

S’agissant de l’interprétation contextuelle de l’article 136, paragraphe 1, sous e), du règlement 2018/1046, le Tribunal précise qu’une telle interprétation peut se fonder sur l’analyse de dispositions relevant d’autres textes que celui dont relève la disposition interprétée, notamment lorsque les dispositions en cause sont analogues ou que les textes dans lesquels elles figurent partagent les mêmes finalités. À cet égard, figure dans la directive 2014/24 ( 2 ) une disposition analogue à l’article 136, paragraphe 1, sous e), à savoir l’article 57, paragraphe 4, sous g). En effet, cette disposition envisage la possibilité d’exclure tout opérateur économique de la participation à une procédure de passation de marché en raison de défaillances importantes ou persistantes de l’opérateur économique. En outre, le législateur de l’Union a souhaité établir une cohérence entre le règlement financier et la directive 2014/24, ainsi qu’il ressort de plusieurs considérants de ce règlement. Ainsi, en application, par analogie, de la jurisprudence de la Cour relative à la directive 2014/24 ( 3 ), le Tribunal considère qu’il incombe à l’ordonnateur compétent d’évaluer le comportement de la personne mise en cause de manière concrète et individualisée lorsqu’il met en œuvre l’article 136, paragraphe 1, sous e), du règlement 2018/1046.

Enfin, en ce qui concerne la nature de l’examen auquel la Commission a procédé dans la décision attaquée, le Tribunal constate que, aux fins de l’application de l’article 136, paragraphe 1, sous e), du règlement 2018/1046, la Commission s’est fondée sur la responsabilité conjointe et solidaire de la requérante, en tant que membre du consortium, sans prendre en compte son comportement individuel.

Par conséquent, dès lors que l’ordonnateur compétent, avant d’adopter une mesure d’exclusion à l’égard d’une personne ou d’une entité, doit évaluer le comportement de cette personne ou de cette entité de manière concrète et individualisée, à la lumière de tous les éléments pertinents et que, en l’espèce, la Commission s’est bornée à se fonder sur la responsabilité conjointe et solidaire de la requérante, en tant que membre du consortium, sans prendre en compte son comportement individuel, le Tribunal annule la décision attaquée.

( 1 ) Règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1, ci-après le « règlement financier »).

( 2 ) Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

( 3 ) Voir arrêt du 26 janvier 2023, HSC Baltic e.a. (C-682/21, EU:C:2023:48, points 46 à 49).