Affaire T-489/23

Ilan Mironovich Shor

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 18 décembre 2024

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison des actions déstabilisant la Moldavie – Gel des fonds – Restriction en matière d’admission sur le territoire des États membres – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques ou faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Inscription et maintien du nom du requérant sur les listes – Organisation et direction de manifestations violentes – Article 1er, paragraphe 1, sous a), ii), et article 2, paragraphe 1, sous a), ii), de la décision (PESC) 2023/891 et article 2, paragraphe 3, sous a), ii), du règlement (UE) 2023/888 – Obligation de motivation – Exception d’illégalité – Erreur d’appréciation – Liberté d’entreprise – Droit de propriété – Responsabilité non contractuelle »

1. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Portée du contrôle

   [Décision du Conseil (PESC) 2023/891, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1047 et (PESC) 2024/1244 ; règlements du Conseil 2023/888, 2023/1045 et 2024/1243]

   (voir point 21)

2. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds des personnes responsables d’actions compromettant ou menaçant la souveraineté et l’indépendance de la Moldavie – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire

   [Décision du Conseil (PESC) 2023/891, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1047 et (PESC) 2024/1244 ; règlements du Conseil 2023/888, 2023/1045 et 2024/1243]

   (voir points 26-33)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Décision de gel des fonds – Contrôle juridictionnel de la légalité – Portée – Disposition de portée générale ayant trait à une mesure restrictive individuelle – Inclusion

   [Art. 29 TUE ; art. 275, 2d al., et 277 TFUE ; décision du Conseil (PESC) 2023/891 ; règlement du Conseil 2023/888]

   (voir points 42-44)

4. Actes des institutions – Choix de la base juridique – Actes concernant l’adoption de mesures restrictives au regard de la situation en Moldavie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds des personnes organisant, dirigeant ou participant à des manifestations violentes ou à d’autres actes de violence – Article 29 TUE et article 215, paragraphe 2, TFUE – Admissibilité

   [Art. 3, § 5, art. 21, 23, 24 et 29 TUE ; art 215, § 2, TFUE ; décision du Conseil (PESC) 2023/891, art. 1er, § 1, a), ii), et 2, § 1, a), ii) ; règlement du Conseil 2023/888, art. 2, § 3, a), ii)]

   (voir points 50, 51, 56-59)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Base juridique – Mesures restrictives prévues par une décision et un règlement adoptés, respectivement, sur le fondement de l’article 29 TUE et de l’article 215 TFUE – Compétence du Conseil pour adopter des mesures restrictives visant à soutenir l’État de droit dans un pays tiers candidat à l’Union

   [Art. 21, § 2, b), et 29 TUE ; art 215, § 2, TFUE ; décision du Conseil (PESC) 2023/891, art. 1er, § 1, a), ii), et 2, § 1, a), ii) ; règlement du Conseil 2023/888, art. 2, § 3, a), ii)]

   (voir point 62)

6. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Portée du contrôle – Contrôle restreint pour les règles générales – Critères d’adoption des mesures restrictives – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds des personnes organisant, dirigeant ou participant à des manifestations violentes ou à d’autres actes de violence – Portée – Respect du principe de proportionnalité – Respect du principe de sécurité juridique

   [Art. 275, 2d al., TFUE ; décision du Conseil (PESC) 2023/891, art. 2, § 1, a), ii) ; règlement du Conseil 2023/888, art. 2, § 3, a), ii)]

   (voir points 71-75, 78, 79, 85)

7. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de sa responsabilité dans des actions ou des politiques compromettant ou menaçant la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie – Documents accessibles au public – Valeur probante – Principe de libre appréciation des preuves

   [Décision du Conseil (PESC) 2023/891, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1047 et (PESC) 2024/1244 ; règlements du Conseil 2023/888, 2023/1045 et 2024/1243]

   (voir points 102-112)

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds des personnes responsables d’actions ou de politiques compromettant ou menaçant la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie – Requérant doté de la qualité de dirigeant du parti ayant organisé des manifestations violentes dans l’intérêt et avec le concours de la Fédération de Russie – Erreur d’appréciation – Absence

   [Décision du Conseil (PESC) 2023/891, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1047 et (PESC) 2024/1244 ; règlements du Conseil 2023/888, 2023/1045 et 2024/1243]

   (voir points 119, 129-137, 151, 152)

9. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Étendue de la marge d’appréciation de l’autorité compétente – Pertinence des preuves produites au titre d’une précédente inscription en l’absence de modification des motifs, de changements dans la situation du requérant ou d’évolution du contexte en Moldavie

   [Décision du Conseil (PESC) 2023/891, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1047 et (PESC) 2024/1244 ; règlements du Conseil 2023/888, 2023/1045 et 2024/1243]

   (voir points 154, 160-163)

10. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Champ d’application – Personnes responsables d’actions ou de politiques compromettant ou menaçant la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie – Notion – Personnes ayant commis lesdits actes dans le passé, nonobstant l’absence d’éléments prouvant l’implication ou la participation actuelles dans de tels actes – Inclusion

    [Décision du Conseil (PESC) 2023/891, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1047 et (PESC) 2024/1244, art. 1er, § 1, a), ii), et 2, § 1, a), ii) ; règlements du Conseil 2023/888, art. 2, § 3, a), ii), 2023/1045 et 2024/1243]

    (voir points 158, 159)

11. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Moldavie – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds des personnes organisant, dirigeant ou participant à des manifestations violentes ou à d’autres actes de violence – Restriction du droit de propriété et de la liberté d’entreprise – Violation du principe de proportionnalité – Absence

    [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 et 17 ; décision du Conseil (PESC) 2023/891, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1047 et (PESC) 2024/1244 ; règlements du Conseil 2023/888, 2023/1045 et 2024/1243]

    (voir points 171-178, 181)

12. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Préjudice réel et certain – Évaluation – Critères – Absence de préjudice réel et certain

    (Art. 340, 2e al., TFUE)

    (voir points 185, 186)

Résumé

Par son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par Ilan Mironovich Shor contre les actes par lesquels il a été inscrit en 2023 ( 1 ), puis maintenu en 2024 ( 2 ), par le Conseil de l’Union européenne sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives en raison de la situation en République de Moldavie. Cette affaire permet au Tribunal de se prononcer, pour la première fois, sur la légalité du critère d’inscription permettant au Conseil d’adopter des mesures restrictives à l’encontre des personnes organisant, dirigeant ou participant à des manifestations violentes ou à d’autres actes de violence, énoncé à l’article 1er, paragraphe 1, sous a), ii), et à l’article 2, paragraphe 1, sous a), ii), de la décision 2023/891 ( 3 ) [ci-après le « critère ii) »]. Il s’agit aussi du premier arrêt, prononcé dans le cadre des mesures restrictives instaurées au regard de la situation en République de Moldavie, dans lequel le Tribunal procède à un examen de l’affaire sur le fond.

Face aux actions de déstabilisation auxquelles la République de Moldavie était confrontée, des mesures restrictives ont été adoptées par l’Union européenne pour la première fois en avril 2023. Elles ciblent en particulier les personnes responsables d’actions ou de politiques qui compromettent ou menacent la souveraineté et l’indépendance de ce pays tiers, ainsi que la démocratie, l’État de droit, la stabilité ou la sécurité dudit pays, ou qui soutiennent ou mettent en œuvre ces actions ( 4 ).

Le requérant, un homme politique et homme d’affaires de nationalités moldave et israélienne, a vu ses fonds et ressources économiques gelés en raison notamment de son rôle dans la direction et l’organisation de manifestations violentes. À ce titre, le Conseil reprochait au requérant d’être impliqué dans des incitations à la violence contre le gouvernement actuel de la République de Moldavie et de soutenir une activité pro-russe dans ce pays.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal relève, s’agissant du critère ii), que le Conseil a exposé de manière compréhensible et non équivoque les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles il a considéré que les manifestations dirigées et organisées par le requérant le rendaient responsable d’actions qui compromettaient et menaçaient la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie, ainsi que la démocratie, l’État de droit, la stabilité et la sécurité de cet État. Dès lors, et compte tenu du contexte dans lequel les actes ont été adoptés, le Tribunal écarte le moyen tiré de violations de l’obligation de motivation.

En deuxième lieu, le Tribunal rejette également comme étant non fondé le moyen tiré d’une exception d’illégalité de la décision 2023/891 et du règlement 2023/888.

À cet égard, tout d’abord, le Tribunal estime que le critère ii) pouvait être introduit dans l’ordre juridique de l’Union par la décision 2023/891 et le règlement 2023/888, fondés, respectivement, sur l’article 29 TUE et l’article 215, paragraphe 2, TFUE. En effet, au regard de la finalité et du contenu de la décision 2023/891, cette décision est directement liée aux finalités de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) énoncées à l’article 21, paragraphe 2, sous b), TUE, en ce que celle-ci vise à consolider et à soutenir la démocratie et l’État de droit en République de Moldavie. Dans ces conditions, l’organisation, la direction ou la participation à des manifestations violentes ou à d’autres actes de violence peut justifier une action de l’Union dans le cadre de la PESC fondée sur l’objectif de consolider et de soutenir la démocratie et l’État de droit dans un pays tiers. Le Tribunal précise que les manifestations violentes sont susceptibles de porter atteinte aux fondements juridiques et institutionnels du pays concerné et qu’elles ne relèvent pas du droit fondamental à la liberté de réunion pacifique garanti par l’article 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ( 5 ) et par l’article 12, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Ensuite, le Tribunal considère que le cercle des personnes potentiellement visées par des mesures restrictives fondées sur le critère ii) n’est pas disproportionné. Pour que des mesures restrictives soient adoptées sur le fondement de ce critère, les actions de l’intéressé doivent en effet être de nature à compromettre ou menacer la souveraineté et l’indépendance de la République de Moldavie, ou la démocratie, l’État de droit, la stabilité ou la sécurité dans cet État. En d’autres termes, ces actions doivent être susceptibles de porter atteinte aux fondements institutionnels et juridiques de ce pays. Ainsi, des mesures restrictives ne peuvent être adoptées à l’encontre de personnes responsables de l’organisation, de la direction ou de la participation à des manifestations couvertes par le droit à la liberté de réunion pacifique.

En dernier lieu, le Tribunal juge que le Conseil n’a pas commis d’erreur d’appréciation en considérant que les manifestations violentes dirigées et organisées par le requérant rendaient ce dernier responsable d’actions qui compromettaient ou menaçaient la démocratie et l’État de droit en République de Moldavie.

À ce sujet, le Tribunal constate tout d’abord que les motifs des actes attaqués sont suffisamment étayés pour établir, d’une part, que le requérant a pris part à la formation de personnes dans le but de provoquer des troubles et de l’agitation lors des manifestations en République de Moldavie et, d’autre part, que son parti a organisé des manifestations et des rassemblements violents, principalement dans la capitale Chișinău, avec le concours de manifestants payés, en 2022 et 2023. Plusieurs éléments de preuve font en effet apparaître de façon concrète, précise et concordante que de nombreuses personnes ont été sélectionnées et rémunérées par le parti du requérant pour participer aux manifestations en cause. Il en ressort, notamment, que l’intention du requérant était de faire participer à ces manifestations, en contrepartie d’une rémunération, certaines personnes dotées d’un profil particulier à même de causer des troubles et de l’agitation lors de celles-ci, dans le but d’intimider le gouvernement. Dans cette mesure, il ne saurait être considéré que ces personnes entendaient exercer leur droit à la liberté de réunion pacifique en participant à ces manifestations pour exprimer des opinions personnelles.

Le Tribunal relève en outre que les manifestations violentes en cause ont été organisées dans l’intérêt et avec le concours de la Fédération de Russie, de sorte qu’elles s’inscrivent pleinement dans le cadre des actions de déstabilisation du gouvernement moldave auxquelles les mesures restrictives en cause entendent répondre.

Enfin, le Tribunal considère que, même si le Conseil n’a pas apporté la preuve que le requérant avait organisé, dirigé ou participé, directement ou indirectement, à des manifestations violentes ou à d’autres actes de violence depuis l’inscription de son nom sur les listes en cause, la simple dissolution du parti du requérant ne suffit pas à rendre obsolètes les mesures restrictives adoptées à son égard, étant donné que le Conseil a estimé que persistait la menace qui pesait sur la démocratie et l’État de droit, ainsi que sur la stabilité et la sécurité de la République de Moldavie.

Le Tribunal note à cet égard que l’organisation de manifestations violentes ne dépend pas de l’existence du parti politique dont le requérant était le président.

Par ailleurs, le fait que les motifs d’inscription du nom du requérant sur les listes en cause se réfèrent à une situation factuelle qui existait avant l’adoption des actes initiaux et qui a été très récemment modifiée n’implique pas nécessairement l’obsolescence des mesures restrictives adoptées à son égard par lesdits actes. Cette interprétation est corroborée par l’article 8, deuxième alinéa, de la décision 2023/891, et par l’article 13, paragraphe 4, du règlement 2023/888. Ces dispositions permettent le maintien sur les listes en cause des noms de personnes et d’entités n’ayant commis aucun acte de déstabilisation de la République de Moldavie au cours de la période précédant le réexamen, si ce maintien reste justifié au regard de l’ensemble des circonstances pertinentes et, notamment, au regard du fait que les objectifs visés par les mesures restrictives n’ont pas été atteints.

Au demeurant, le requérant a créé une nouvelle formation politique immédiatement après la dissolution de son parti et les liens entre le requérant et la Fédération de Russie n’ont pas disparu du seul fait de la dissolution de son parti en juin 2023.

Partant, le contexte ayant justifié l’inscription initiale du nom du requérant sur les listes en cause n’a pas évolué d’une manière telle qu’il empêchait le Conseil de maintenir le nom du requérant sur ces listes en application du critère ii) en se fondant sur les mêmes éléments de preuve que ceux ayant justifié l’inscription initiale de son nom.

Au regard de ce qui précède, le Tribunal rejette le recours en annulation du requérant ainsi que, en l’absence de preuve de l’existence d’un préjudice réel et certain, ses demandes indemnitaires.

( 1 ) Décision (PESC) 2023/1047 du Conseil, du 30 mai 2023, modifiant la décision (PESC) 2023/891 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 140 I, p. 9), et règlement d’exécution (UE) 2023/1045 du Conseil, du 30 mai 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) 2023/888 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 140 I, p. 1).

( 2 ) Décision (PESC) 2024/1244 du Conseil, du 26 avril 2024, modifiant la décision (PESC) 2023/891 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO L, 2024/1242), et règlement d’exécution (UE) 2024/1243 du Conseil, du 26 avril 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) 2023/888 concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO L, 2024/1243).

( 3 ) Décision (PESC) 2023/891 du Conseil, du 28 avril 2023, concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 114, p. 15).

( 4 ) Voir article 1er, paragraphe 1, de la décision 2023/891, et article 2, paragraphe 3, du règlement 2023/888 du Conseil, du 28 avril 2023, concernant des mesures restrictives en raison des actions déstabilisant la République de Moldavie (JO 2023, L 114, p. 1).

( 5 ) Signée à Rome le 4 novembre 1950.