Affaire C-59/23 P

République d’Autriche

contre

Commission européenne

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 11 septembre 2025

« Pourvoi – Aides d’État – Article 107, paragraphe 3, sous c), et article 108 TFUE – Aide envisagée pour le développement de deux nouveaux réacteurs nucléaires sur le site de Paks (Hongrie) – Attribution directe du marché de construction – Directive 2014/25/UE – Décision déclarant l’aide compatible avec le marché intérieur sous réserve du respect de certains engagements – Conformité de l’aide avec le droit de l’Union autre que le droit des aides d’État – Objet de l’aide – Modalités indissociables de l’aide – Déroulement en parallèle d’une procédure en manquement – Obligation de motivation »

1. Procédure juridictionnelle – Demande de réouverture de la procédure orale – Demande visant à déposer des observations à la suite des conclusions de l’avocat général – Conditions de la réouverture

   (Art. 252, 2d al., TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 23 ; règlement de procédure de la Cour, art. 83)

   (voir points 20-23)

2. Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Compatibilité d’une aide avec le marché intérieur – Pouvoir d’appréciation – Respect de la cohérence entre les dispositions régissant les aides d’État et d’autres dispositions du droit de l’Union – Obligation limitée aux modalités de l’aide indissociablement liées à son objet – Aide consistant en la construction et mise à disposition à titre gratuit de deux nouveaux réacteurs nucléaires aux fins de leur exploitation – Attribution du marché de construction desdits réacteurs sans procédure d’appel d’offres – Modalité indissociable de l’objet de l’aide

   (Art. 107, § 1, et 108 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/25)

   (voir points 52-55, 59-64, 68-81)

3. Pourvoi – Moyens – Moyen présenté pour la première fois dans le cadre du pourvoi – Irrecevabilité – Moyen visant uniquement à contester le bien-fondé de l’arrêt attaqué – Moyen né de l’arrêt attaqué lui-même – Recevabilité

   (Art. 256, § 1, TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 58 ; règlement de procédure de la Cour, art. 170)

   (voir point 57)

4. Pourvoi – Moyens – Appréciation erronée des faits et des éléments de preuve – Irrecevabilité – Contrôle par la Cour de l’appréciation des faits et des éléments de preuve – Exclusion sauf cas de dénaturation – Contrôle par la Cour de la qualification juridique donnée aux faits du litige – Admissibilité

   (Art. 256, § 1, TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 58, 1er al.)

   (voir point 58)

5. Recours en annulation – Moyens – Violation des formes substantielles – Défaut ou insuffisance de motivation – Examen d’office par le juge

   (Art. 263 et 296 TFUE)

   (voir point 99)

6. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Appréciation de l’obligation de motivation en fonction des circonstances de l’espèce – Nécessité de spécifier tous les éléments de fait et de droit pertinents – Absence

   (Art. 296 TFUE)

   (voir points 101, 117)

7. Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Compatibilité d’une aide avec le marché intérieur – Pouvoir d’appréciation – Respect de la cohérence entre les dispositions régissant les aides d’État et d’autres dispositions du droit de l’Union – Aide consistant en la construction et mise à disposition à titre gratuit de deux nouveaux réacteurs nucléaires aux fins de leur exploitation – Attribution du marché de construction desdits réacteurs sans procédure d’appel d’offres – Respect de la réglementation de l’Union en matière de marchés publics – Renvoi de la Commission à ses conclusions portant sur le respect de ladite réglementation dans le cadre d’une procédure en manquement antérieure – Violation de l’obligation de motivation

   (Art. 107, § 1, et 108 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/25)

   (voir points 104-109)

Résumé

La Cour, réunie en grande chambre, annule l’arrêt du Tribunal ( 1 ) confirmant la décision de la Commission européenne relative à l’aide d’état que la Hongrie envisage de mettre à exécution en faveur du développement de deux nouveaux réacteurs sur le site de la centrale nucléaire de Paks ( 2 ). Statuant ensuite elle-même définitivement sur le litige, la Cour annule cette décision et constate, dans ce contexte, que la Commission a commis une erreur de droit en examinant la compatibilité de la mesure d’aide notifiée avec le marché intérieur sans prendre en considération certaines modalités indissociables de cette mesure.

Par la décision litigieuse, la Commission a approuvé, en faveur de l’entreprise d’État MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (ci-après la « société Paks II »), l’aide à l’investissement notifiée par la Hongrie le 22 mai 2015 relative à l’exploitation de deux nouveaux réacteurs nucléaires sur le site de la centrale nucléaire de Paks, en plus des quatre réacteurs nucléaires qui y étaient déjà exploités.

Cette aide, qui consiste, en substance, en la mise à la disposition de la société Paks II, à titre gratuit, des nouveaux réacteurs nucléaires aux fins de leur exploitation, est en grande partie financée par un prêt consenti sous la forme d’une ligne de crédit renouvelable de 10 milliards d’euros accordée par la Fédération de Russie à la Hongrie dans le cadre d’un accord intergouvernemental relatif à la coopération en matière d’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire, ainsi que par un montant supplémentaire de 2,5 milliards d’euros versé par la Hongrie. Conformément à cet accord, la construction des nouveaux réacteurs a été confiée, par voie d’attribution directe (et donc sans appel d’offres public), à la société Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (ci-après « JSC NIAEP »), désignée par la Fédération de Russie.

Par la décision litigieuse et sous réserve des conditions y figurant, la Commission a déclaré l’aide en cause compatible avec le marché intérieur, conformément à l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE. En vertu de cette disposition, les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur, pour autant qu’elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun.

Son recours contre la décision litigieuse ayant été rejeté par le Tribunal, la République d’Autriche a formé un pourvoi contre l’arrêt de ce dernier.

Appréciation de la Cour

À l’appui de son pourvoi, la République d’Autriche fait valoir, en substance, que le Tribunal a commis une erreur de droit en ce que, d’une part, il a exclu la construction des deux nouveaux réacteurs nucléaires de la définition de l’objet de la mesure d’aide en cause. D’autre part, le Tribunal aurait validé, à tort, la conclusion de la Commission selon laquelle l’attribution directe du marché de cette construction à la société JSC NIAEP ne constituait pas une modalité indissociable de l’objet de l’aide en cause, de sorte qu’une éventuelle violation de la réglementation de l’Union en matière de marchés publics n’aurait pas eu d’effets sur l’évaluation de la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur.

Tout d’abord, la Cour examine si le Tribunal a jugé à bon droit que l’objet de l’aide en cause consistait en la seule « mise à disposition à titre gratuit de deux nouveaux réacteurs nucléaires au profit de la société Paks II aux fins de leur exploitation », en excluant, ainsi, leur construction.

La Cour constate que l’objectif visé par l’aide en cause était de soutenir l’activité de production d’énergie nucléaire au moyen d’un projet visant le développement de deux nouveaux réacteurs nucléaires. Selon l’accord intergouvernemental, le développement de ces réacteurs incluait leur conception et leur construction, opération dont les éléments essentiels, à savoir, notamment, l’identité du constructeur et les spécifications techniques desdits réacteurs, ressortaient de la notification de la mesure d’aide en cause. Or, ne saurait être exclue de l’objet de la mesure d’aide en cause une opération dont les éléments essentiels ressortent de la notification de cette mesure et qui fait partie intégrante de celle-ci, en ce qu’elle constitue un élément nécessaire à la réalisation de ladite mesure et, partant, à l’accomplissement de son objectif.

Quant au montant de l’aide en cause, d’une part, cette aide comprenait une ligne de crédit renouvelable de 10 milliards d’euros fournie au moyen du prêt accordé à la Hongrie par la Fédération de Russie, dont l’utilisation était limitée à la conception, à la construction et à la mise en service des deux nouveaux réacteurs nucléaires. D’autre part, elle incluait un montant supplémentaire de 2,5 milliards d’euros versé par la Hongrie. Le montant total de 12,5 milliards d’euros investi par la Hongrie dans le cadre du projet en cause correspondait, comme l’a confirmé la Commission, notamment, au coût de la construction de ces deux nouveaux réacteurs nucléaires.

Dans la mesure où la construction desdits réacteurs était, d’une part, un élément nécessaire à l’accomplissement de l’objectif poursuivi par la mesure notifiée en cause et, d’autre part, une opération financée, à tout le moins indirectement, au moyen de ressources de la Hongrie, cette construction faisait partie intégrante de la mesure d’aide notifiée par cet État membre et ne pouvait donc pas être valablement exclue par le Tribunal de l’objet de cette mesure.

Par conséquent, en affirmant, dans l’arrêt attaqué, que le seul objet de l’aide en cause était la « mise à disposition à titre gratuit des deux nouveaux réacteurs nucléaires au profit de la société Paks II aux fins de leur exploitation », le Tribunal a procédé à une qualification juridique erronée des faits pertinents.

Ensuite, la Cour examine si, malgré cette qualification juridique erronée des faits, le Tribunal a entériné à bon droit la conclusion de la Commission dans la décision litigieuse, selon laquelle l’attribution directe du marché de construction des deux nouveaux réacteurs nucléaires à la société JSC NIAEP, sans procédure d’appel d’offres public, ne constituait pas une modalité indissociable de l’objet de ladite aide.

À titre liminaire, la Cour rappelle que la Commission doit apprécier, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 108 TFUE, les modalités indissociables de l’objet d’une aide, à savoir celles qui sont à ce point indissolublement liées à cet objet qu’il ne serait pas possible de les apprécier isolément, de telle sorte que leur effet sur la compatibilité ou l’incompatibilité de cette aide dans son ensemble avec le marché intérieur doit nécessairement être apprécié dans le cadre de cette procédure.

En revanche, les modalités qui ne sont pas concrètement nécessaires à la réalisation de l’objet ou du fonctionnement d’une aide ne constituent pas des modalités indissociables de l’objet de cette aide, bien qu’elles fassent partie de la mesure d’aide en cause.

En l’espèce, l’attribution directe du marché de construction des deux nouveaux réacteurs nucléaires constitue une modalité indissociable de l’objet de la mesure d’aide notifiée par la Hongrie à la Commission, laquelle visait à développer ces réacteurs en vue de leur mise à disposition, à titre gratuit, en faveur de la société Paks II. En effet, cette modalité était indispensable à la réalisation de l’objet de l’aide ainsi défini.

Cette conclusion est confirmée par la formule de financement conçue dans l’accord intergouvernemental, qui était destinée spécifiquement au développement de ces réacteurs en vue de leur mise à disposition et qui prévoyait, à la demande de la société Paks II, une libération graduelle des fonds en faveur de la société JSC NIAEP, au fur et à mesure de l’avancement des travaux de construction de ces réacteurs nucléaires.

Il s’ensuit qu’une éventuelle violation, par cette modalité indissociable de la mesure d’aide en cause, de dispositions ou principes généraux du droit de l’Union, tels que la réglementation de l’Union en matière de marchés publics, était susceptible de faire obstacle à ce que cette mesure soit déclarée compatible avec le marché intérieur, dans le cadre d’une procédure menée au titre de l’article 108 TFUE.

Une analyse de la conformité de l’attribution directe du marché de construction des deux nouveaux réacteurs nucléaires avec cette réglementation s’imposait d’autant plus que l’organisation d’une procédure d’appel d’offres ouverte, impartiale et inconditionnelle en vue de l’attribution d’un marché portant sur la construction d’une infrastructure est susceptible d’avoir une incidence, notamment, sur le coût de l’investissement requis pour cette construction et sur les propriétés de cette infrastructure et, partant, sur l’étendue de l’avantage éventuellement accordé à une entreprise ou à un groupe d’entreprises par ce biais.

Ainsi, c’est à tort que le Tribunal a jugé que la Commission avait pu considérer à bon droit que la légalité de la décision litigieuse ne dépendait pas du respect par la Hongrie des règles de l’Union en matière de passation de marchés publics.

Est également entachée d’erreur la constatation selon laquelle « une violation des règles relatives aux marchés publics produirait des effets uniquement sur le marché des travaux de construction de centrales nucléaires et ne saurait avoir de conséquences sur le marché visé par l’objet de la mesure d’aide ». En effet, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, lorsque la Commission apprécie si une aide envisagée satisfait à la condition ( 3 ) de ne pas altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun, elle doit tenir compte des effets négatifs que cette aide peut avoir sur la concurrence et les échanges entre les États membres en général.

Partant, il ne saurait être exclu que la violation d’une disposition du droit de l’Union susceptible de produire une distorsion de concurrence sur un marché différent, mais lié à celui visé par la mesure d’aide notifiée, doive être prise en considération par la Commission dans le cadre de son examen de la compatibilité de celle-ci avec le marché intérieur. Il en va ainsi, en l’occurrence, d’une éventuelle distorsion de concurrence ayant pu résulter, sur le marché de la construction de centrales nucléaires, de l’attribution du marché de construction des deux nouveaux réacteurs nucléaires sur le site de Paks en méconnaissance de la réglementation de l’Union en matière de marchés publics, dès lors que cette attribution constituait une modalité indissociable de l’objet de la mesure d’aide en cause.

Enfin, la République d’Autriche conteste l’examen par le Tribunal de la conclusion formulée à titre surabondant dans la décision litigieuse, selon laquelle l’attribution directe du marché de construction des deux nouveaux réacteurs nucléaires n’entraînait, en tout état de cause, aucune violation des procédures relatives à la passation des marchés établies par la directive 2014/25 ( 4 ). À cet égard, la Cour constate que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que cette conclusion était motivée à suffisance de droit par le simple renvoi effectué par la Commission à son appréciation réalisée dans le cadre d’une procédure en manquement ouverte contre la Hongrie en 2015.

Dans ce contexte, la Cour relève qu’une procédure en manquement et une procédure menée en vertu de l’article 108 TFUE peuvent certes se cumuler dans le cas où une mesure étatique entre, en même temps, dans le champ d’application des dispositions en matière d’aides d’État et d’autres dispositions du traité. Toutefois, la Commission n’a pas le pouvoir de déterminer de manière définitive, dans le cadre d’une procédure en manquement, les droits et obligations d’un État membre ou de lui donner des garanties concernant la compatibilité avec le droit de l’Union d’un comportement déterminé, la Cour étant seule compétente pour constater qu’un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités.

Partant, la clôture par la Commission d’une procédure en manquement contre un État membre, qui constitue l’exercice d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire de celle-ci, sur lequel, par ailleurs, la Cour ne peut exercer un contrôle juridictionnel, ne saurait être déterminante aux fins de l’appréciation de la conformité au droit de l’Union de la réglementation ou de la mesure nationale ayant fait l’objet de cette procédure.

En l’occurrence, rien n’empêchait la Commission de se référer, dans la décision litigieuse, à la procédure en manquement de 2015 et, en particulier, aux conclusions qu’elle avait tirées au terme des appréciations effectuées à cette occasion. En revanche, une simple référence à une telle procédure ainsi qu’à la disposition de la réglementation de l’Union en matière de marchés publics qui serait applicable au cas d’espèce, sans aucune indication des autres éléments concrets pris en considération par cette institution et de la méthodologie selon laquelle celle-ci est arrivée à sa conclusion, ne saurait satisfaire à l’obligation de motivation visée à l’article 296 TFUE.

Or, les motifs exposés par la Commission dans la décision litigieuse ne comportent aucun élément susceptible de faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de cette institution lui ayant permis d’aboutir au constat que l’attribution directe du marché de construction des deux nouveaux réacteurs sur le site de Paks était conforme à la directive 2014/25.

Ces motifs ne permettent pas non plus de déduire la raison pour laquelle la Commission s’est fondée, dans la décision litigieuse, sur cette directive, alors que son délai de transposition était fixé au 18 avril 2016 et que la directive 2004/17 ( 5 ) n’a été abrogée qu’avec effet à partir de cette date.

Eu égard à ce qui précède, la Cour annule l’arrêt attaqué, considère que le litige est en état d’être jugé et, statuant sur celui-ci, annule la décision litigieuse.

( 1 ) Arrêt du 30 novembre 2022, Autriche/Commission (T 101/18, EU:T:2022:728) (ci-après l’« arrêt attaqué »).

( 2 ) Décision (UE) 2017/2112 de la Commission, du 6 mars 2017, relative à la mesure/au régime d’aides/à l’aide d’État SA.38454 – 2015/C (ex 2015/N) que la Hongrie envisage de mettre à exécution à titre de soutien en faveur du développement de deux nouveaux réacteurs nucléaires de la centrale nucléaire Paks II (JO 2017, L 317, p. 45) (ci-après la « décision litigieuse »).

( 3 ) Article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE.

( 4 ) Directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243).

( 5 ) Directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (JO 2004, L 134, p. 1).