Affaire T-36/23

Matina Stevi
et
The New York Times Company

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (grande chambre) du 14 mai 2025

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents relatifs aux messages texte échangés entre la présidente de la Commission et le président-directeur général de l’entreprise pharmaceutique Pfizer – Refus d’accès – Présomption de véracité attachée à la déclaration de non-possession de documents – Absence d’explications plausibles permettant de déterminer les raisons de l’inexistence ou de la non-possession – Conservation des documents – Principe de bonne administration »

1. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Refus d’accès à un document au motif de son inexistence ou de sa non-détention par l’institution concernée – Circonstance non susceptible d’entraîner l’inapplicabilité du principe de transparence et du droit d’accès aux documents – Obligation pour l’institution de justifier le refus d’accès – Obligation pour l’institution de créer le document visé – Absence

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, considérants 4 et 11 et art. 1er)

   (voir points 37, 38)

2. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Refus d’accès à un document au motif de son inexistence ou de sa non-détention par l’institution concernée – Présomption d’inexistence ou de non-possession tirée de l’affirmation en ce sens faite par l’institution – Présomption simple réfragable sur la base d’indices pertinents et concordants – Indices démontrant une existence ou une possession à un moment donné

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001)

   (voir points 38, 39, 47, 48, 57, 58)

3. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Refus d’accès à un document au motif de son inexistence ou de sa non-détention par l’institution concernée – Obligation pour l’institution d’établir et de conserver la documentation concernant ses activités ainsi que de mener les recherches de celle-ci avec tous les soins possibles – Renversement de la présomption d’inexistence ou de non-possession des documents demandés – Obligation pour l’institution de fournir des explications plausibles justifiant l’inexistence ou la non-possession – Portée

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001)

   (voir points 40, 41, 59, 60, 62, 67, 68, 72-85)

Résumé

Réuni en grande chambre, le Tribunal annule la décision de la Commission européenne du 15 novembre 2022 ( 1 ), portant sur une demande d’accès à l’ensemble des messages texte échangés entre la présidente de la Commission et le président-directeur général de l’entreprise pharmaceutique Pfizer, entre le 1er janvier 2021 et le 11 mai 2022 (ci-après la « décision attaquée »). Le Tribunal précise, d’une part, les attentes légitimes quant aux explications fournies par une institution en cas de renversement de la présomption de véracité s’attachant à ses déclarations concernant l’inexistence ou la non-possession des documents demandés. D’autre part, il clarifie les obligations incombant à la Commission lors du traitement d’une demande d’accès à des documents, au regard du principe de bonne administration.

En mai 2022, Mme Matina Stevi, une journaliste employée par le quotidien The New York Times, a demandé à la Commission, sur le fondement du règlement no 1049/2001, l’accès à l’ensemble des messages texte échangés entre la présidente de la Commission et le président-directeur général de l’entreprise pharmaceutique Pfizer, entre le 1er janvier 2021 et le 11 mai 2022. La Commission a indiqué qu’elle n’était pas en mesure de faire droit à cette demande, car elle ne détenait pas les documents demandés. La représentante de Mme Stevi et de The New York Times Company (requérantes) a présenté une demande confirmative d’accès aux documents.

En novembre 2022, la Commission a transmis à Mme Stevi la décision attaquée, par laquelle elle lui a indiqué que, étant donné qu’elle ne détenait aucun document correspondant à la description figurant dans la demande initiale, elle n’était pas en mesure de faire droit à ladite demande.

Consécutivement, les requérantes ont introduit un recours en annulation de la décision attaquée.

Appréciation du Tribunal

Dans le cadre de son appréciation, le Tribunal examine d’abord le troisième moyen tiré d’une violation du principe de bonne administration, en ce que la Commission a refusé de faire droit à la demande d’accès, introduite par Mme Stevi, en se limitant à déclarer qu’elle ne détenait pas les documents sollicités, sans fournir aucune explication permettant de comprendre la raison pour laquelle lesdits documents n’avaient pas pu être retrouvés.

En premier lieu, le Tribunal rappelle que, lorsqu’une institution affirme qu’un document n’existe pas ou qu’elle n’est pas en possession de celui-ci dans le cadre d’une demande d’accès, l’inexistence ou la non-possession de ce document est présumée, conformément à la présomption de véracité qui s’attache à cette déclaration. Le Tribunal précise que l’expression « possession » ou « détention » ne saurait se limiter à la possession ou à la détention de documents par l’institution au moment où elle répond à la demande confirmative. En effet, l’exercice du droit d’accès à un document serait rendu sans objet si cette institution pouvait, pour échapper à ses obligations, se limiter à faire valoir que ces documents n’ont pas pu être retrouvés. Le Tribunal rappelle également que ladite présomption peut être renversée sur la base d’indices pertinents et concordants produits par le demandeur d’accès. Par ailleurs, il précise que si cette présomption est renversée et que l’institution ne peut plus s’en prévaloir, il lui appartient de prouver l’inexistence ou la non-possession des documents demandés en fournissant des explications plausibles permettant de déterminer les raisons d’une telle inexistence ou non-possession.

En l’espèce, le Tribunal considère que les requérantes ont produit des indices pertinents et concordants démontrant l’existence de messages texte demandés. Ainsi, les requérantes ont réussi à renverser la présomption de non-existence et, par voie de conséquence, de non-possession des documents demandés.

En second lieu, le Tribunal rappelle que l’exercice effectif du droit d’accès aux documents, qui découle de l’impératif de transparence, suppose que l’institution concernée procède, dans toute la mesure du possible et de manière non arbitraire et prévisible, à l’établissement et à la conservation des documents concernant leurs activités dans le temps, conformément à l’obligation de bonne administration consacrée à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. De même, l’obligation de diligence, qui est inhérente au principe de bonne administration et qui exige de l’administration de l’Union qu’elle agisse avec soin et prudence, implique que ladite administration mène les recherches des documents auxquels l’accès est demandé avec tous les soins possibles, en vue de dissiper les doutes qui existent et de clarifier la situation.

Par conséquent, lorsque la Commission ne peut plus se prévaloir de la présomption de véracité qui s’attache à sa déclaration selon laquelle elle n’est pas en possession des documents demandés, elle est tenue, en vertu du principe de transparence et de l’obligation de diligence, de fournir des explications plausibles permettant au demandeur d’accès, ainsi qu’au Tribunal, de comprendre la raison pour laquelle les documents, qui existaient ou étaient censés avoir existé par le passé, n’ont pas pu être retrouvés.

Or, le Tribunal constate que la Commission n’a fourni, ni dans la décision attaquée ni dans le cadre de la présente procédure, aucune explication plausible permettant de comprendre la raison pour laquelle elle n’avait pas pu retrouver les documents demandés. En effet, premièrement, elle n’a pas précisé les types de recherches qui auraient été effectuées ni les lieux éventuels de stockage de documents qui auraient été consultés. Deuxièmement, les explications de la Commission ne permettent pas de savoir si les messages texte demandés existent toujours ou s’ils ont été supprimés. Troisièmement, la Commission ne peut se prévaloir uniquement de l’absence d’enregistrement dans son système de gestion des documents demandés, au motif que les messages texte demandés ne contenaient pas d’informations substantielles non éphémères ou nécessitant un suivi de sa part ou de l’un de ses services, pour établir qu’elle ne détenait pas lesdits documents, sans aucune autre explication permettant de comprendre pourquoi lesdits messages texte n’ont pas été considérés comme contenant des informations substantielles non éphémères ou nécessitant un suivi de sa part ou de l’un de ses services.

Le Tribunal en conclut que la Commission, en ne fournissant aucune explication plausible permettant de comprendre la raison pour laquelle elle n’avait pas pu retrouver les documents demandés, a manqué aux obligations lui incombant lors du traitement de la demande d’accès aux documents. Elle a ainsi violé le principe de bonne administration prévu à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux. Partant, le Tribunal accueille le troisième moyen et annule la décision attaquée.

( 1 ) Décision C(2022) 8371 final de la Commission européenne, du 15 novembre 2022, adoptée au titre de l’article 4 des dispositions concernant la mise en œuvre du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).