Affaire T-100/23

(publication par extraits)

ABLV Bank AS

contre

Banque centrale européenne

Arrêt du Tribunal (septième chambre) du 4 juin 2025

« Accès aux documents – Décision 2004/258/CE – Documents afférents à l’annonce d’une autorité américaine (FinCEN) à l’égard d’ABLV Bank – Refus partiel d’accès – Exception relative à la protection de la confidentialité des informations protégées en tant que telles en vertu du droit de l’Union – Exception relative à la protection des documents destinés à l’utilisation interne – Exception relative à la protection des échanges de vues entre la BCE et les autorités concernées – Caractère suffisamment précis d’une demande d’accès – Devoir d’assistance de la BCE – Article 6, paragraphes 1 et 2, de la décision 2004/258 »

1. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne – Non-respect des délais impartis pour répondre à une demande confirmative d’accès – Suspension du traitement de la demande d’accès incluant l’examen de la demande d’accès – Possibilité de recours à l’encontre de la suspension de traitement de la demande d’accès

   (Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, telle que modifiée par les décisions 2011/342 et 2015/529)

   (voir points 153, 158-160)

2. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne – Caractère suffisamment précis d’une demande d’accès – Institution n’étant pas en mesure d’identifier les documents demandés – Exclusion

   (Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, telle que modifiée par les décisions 2011/342 et 2015/529, art. 6, § 1)

   (voir points 171-174)

3. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Décision 2004/258 de la Banque centrale européenne – Obligation d’assistance de l’institution en cas de demande non suffisamment précise – Portée

   (Décision de la Banque centrale européenne 2004/258, telle que modifiée par les décisions 2011/342 et 2015/529, art. 6, § 1 et 2)

   (voir points 176, 179-182)

Résumé

Par son arrêt, le Tribunal apporte des précisions sur la jurisprudence relative à l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la décision 2004/258 ( 1 ) ainsi que sur la question de l’articulation entre ces dispositions et les délais fixés par les articles 7 et 8 de cette décision.

Le 25 mai 2022, ABLV Bank AS a adressé une demande d’accès aux documents à la Banque centrale européenne (BCE). Une partie de cette demande portait, notamment, sur des documents relatifs, directement ou indirectement, à des actes ou des omissions de la BCE, du Conseil de résolution unique (CRU), de la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commission des marchés financiers et des capitaux, Lettonie), du Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN, réseau de lutte contre la criminalité financière) ou de toute autre autorité à la suite de l’annonce du FinCEN ou avant l’annonce de ce dernier, des documents relatifs, directement ou indirectement, à Euroclear concernant son rôle à l’égard de ABLV Bank et/ou de sa filiale luxembourgeoise, y compris toute communication entre la BCE et/ou le CRU et Euroclear concernant, directement ou indirectement, ABLV Bank et/ou sa filiale luxembourgeoise ainsi que tout autre document la concernant, directement ou indirectement, et/ou concernant sa filiale luxembourgeoise.

La BCE a estimé que cette partie de la demande d’accès n’était pas suffisamment précise, au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision 2004/258, et a invité ABLV Bank, en application de l’article 6, paragraphe 2, de cette même décision, à indiquer les sujets spécifiques ou les thèmes qui l’intéressaient ainsi qu’une période définie. En outre, la BCE a informé ABLV Bank que le traitement de cette partie de la demande était suspendu jusqu’à ce que sa portée soit précisée.

Par la suite, ABLV Bank a adressé à la BCE une demande confirmative par laquelle elle a demandé que la BCE reconsidère sa position et complète la liste des documents liés à la demande d’accès.

Le 8 décembre 2022, la BCE a adopté une décision confirmative rejetant la demande d’accès à des documents (ci-après « la décision attaquée »). ABLV Bank a donc introduit un recours en annulation devant le Tribunal contre cette décision.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal se prononce sur la fin de non-recevoir tirée de ce que la suspension prétendument irrégulière du traitement de la partie de la demande d’accès en cause serait sans rapport avec l’objet du litige. À cet égard, il constate que l’article 6, paragraphe 1, de la décision 2004/258 ne permet pas d’interrompre le traitement d’une demande d’accès ou, autrement dit, de « suspendre » les délais fixés par les articles 7 et 8 de la décision 2004/258. En effet, ces délais, institués dans l’intérêt général, ne sont pas à la disposition des parties.

En l’occurrence, le Tribunal précise que, dans la décision attaquée, la BCE a indiqué que le traitement de la partie de la demande d’accès en cause était « suspendu ». Cependant, cette indication ne l’a pas empêchée d’examiner la portée de cette partie de la demande pour conclure que cette dernière n’était pas suffisamment précise pour lui permettre de comprendre sur quels documents elle portait. Ce faisant, la BCE a considéré, en réalité, que la partie de la demande d’accès en cause ne remplissait pas les conditions prévues à l’article 6, paragraphe 1, de la décision 2004/258, ce que la requérante est en droit de contester dans le cadre du présent recours visant la décision attaquée. Par ailleurs, il ressort de la requête et du mémoire en défense que les arguments de la requérante sont intelligibles et que la BCE a été en mesure d’y répondre. Dès lors, la fin de non-recevoir ne saurait être accueillie.

En second lieu, le Tribunal examine, dans un premier temps, si la partie de la demande d’accès que la BCE n’avait pas considérée comme remplissant les conditions requises était suffisamment précise au sens de l’article 6, paragraphe 1, de la décision 2004/258 et, dans un second temps, si la BCE a respecté son devoir d’assistance visé à l’article 6, paragraphe 2, de cette décision.

S’agissant du niveau de précision de la partie de la demande d’accès en cause, le Tribunal rappelle que, conformément à l’article 6, paragraphe 1, de la décision 2004/258, la demande d’accès devait être formulée de manière « suffisamment précise pour permettre à [l’institution] d’identifier le document [demandé] ». Au vu des termes généraux de la demande d’accès, la BCE pouvait légitimement demander une clarification pour ces catégories de documents. En effet, au regard du libellé de la partie de la demande d’accès en cause et notamment en l’absence d’une période définie, il n’était pas possible de savoir si cette partie de la demande portait sur des documents liés à l’annonce du FinCEN ou sur d’autres questions de surveillance.

S’agissant du devoir d’assistance incombant à la BCE, le Tribunal observe que, selon l’article 6, paragraphe 2, de la décision 2004/258, « [s]i une demande n’est pas suffisamment précise, la BCE invite le demandeur à la clarifier et assiste celui-ci à cette fin ». Selon la jurisprudence, les verbes « invite » et « assiste » indiquent que le seul constat de l’insuffisance de précision de la demande d’accès, quelles qu’en soient les raisons, doit amener l’institution destinataire à prendre contact avec le demandeur afin de définir au mieux les documents demandés.

En l’occurrence, le Tribunal constate que la BCE a mis en œuvre son devoir d’assistance, puisqu’elle a invité ABLV Bank à clarifier sa demande d’accès en la questionnant sur les sujets et la période qui l’intéressaient. Toutefois, cette dernière ne lui a donné aucune information utile pour lui permettre d’identifier les documents spécifiques correspondant à cette demande. En outre, dans la mesure où les termes de la partie de la demande d’accès en cause n’étaient effectivement pas suffisamment précis en ce qu’ils ne visaient aucun sujet particulier ni aucune période spécifique, il n’y avait pas lieu de considérer qu’il s’agissait d’une tactique dilatoire de la part de la BCE.

Ainsi, le Tribunal conclut, d’une part, que la BCE a considéré à juste titre que la demande d’accès ne remplissait pas les conditions de l’article 6, paragraphe 1, de la décision 2004/258 et, partant, ne pouvait pas être considérée comme une « demande d’accès » au sens de cette disposition et, d’autre part, que la BCE a dûment mis en œuvre son devoir d’assistance en application de l’article 6, paragraphe 2, de la décision 2004/258.

( 1 ) Décision 2004/258/CE de la Banque centrale européenne, du 4 mars 2004, relative à l’accès du public aux documents de la Banque centrale européenne (BCE/2004/3) (JO 2004, L 80, p. 42), telle que modifiée, d’une part, par la décision 2011/342/UE de la Banque centrale européenne, du 9 mai 2011 (JO 2011, L 158, p. 37) et, d’autre part, par la décision (UE) 2015/529 de la Banque centrale européenne, du 21 janvier 2015 (JO 2015, L 84, p. 64).