Affaire T-102/23

SBK Art OOO

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (première chambre) du 30 avril 2025

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription et maintien du nom du requérant sur la liste – Notion d’“association” – Article 2, paragraphe 1, in fine, de la décision 2014/145/PESC – Article 3, paragraphe 1, in fine, du règlement (UE) no 269/2014 – Obligation de motivation – Droits de la défense – Erreur d’appréciation – Proportionnalité – Exception d’illégalité »

1. Procédure juridictionnelle – Délai de production des preuves – Article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal – Production de preuves avant la clôture de la phase orale – Admissibilité – Conditions – Production tardive justifiée – Absence de justification

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 85, § 1, 2 et 3)

   (voir points 37-40, 44-48)

2. Procédure juridictionnelle – Conclusions de la requête – Adaptation en cours d’instance – Décision modifiant en cours d’instance la décision attaquée – Adaptation des conclusions et moyens initiaux – Admissibilité – Conditions – Délai

   [Art. 263, 6e al., TFUE ; règlement de procédure du Tribunal, art. 86, § 1 et 2, et 246, § 3 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]

   (voir points 50-52)

3. Procédure juridictionnelle – Délais de recours – Forclusion – Cas fortuit ou de force majeure – Notion composée d’éléments objectifs et subjectifs – Limites

   (Statut de la Cour de justice, art. 45, 2d al., et 53)

   (voir points 56-64)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personne, entité ou organisme associé à une personne inscrite sur la liste annexée à la décision attaquée – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques

   [Art. 21, § 2, c), TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/329, 2022/2477, 2023/572, 2023/1767 et 2024/847, art. 2, § 1 ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]

   (voir points 77-78, 89)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personne, entité ou organisme associé à une personne inscrite sur la liste annexée à la décision attaquée – Notion d’association – Intérêts communs – Liens capitalistiques – Inclusion – Nécessité d’un lien direct de la personne visée avec les motifs d’inscription retenus contre la personne faisant l’objet de mesures restrictives ou avec la situation en Ukraine – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847, art. 2, § 1 ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]

   (voir points 82-86, 164-172, 201)

6. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard

   [Art. 29 TUE ; art. 215 et 296, 2e al., TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/329, (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847, art. 2, § 1, et annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, et annexe I, 2022/330, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]

   (voir points 95-104)

7. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Obligation de communication des raisons individuelles et spécifiques justifiant les décisions prises – Obligation de permettre à l’intéressé de faire connaître utilement son point de vue sur les motifs retenus à son encontre – Portée

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a), et 52, § 1 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]

   (voir points 111-115)

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Droits de la défense – Communication des éléments à charge – Décision initiale ayant inscrit le nom du requérant sur la liste des personnes visées par ces mesures – Absence de notification individuelle – Effet de surprise – Violation du droit d’être entendu – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/2477, annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, annexe I, et 2022/2476]

   (voir points 116-124)

9. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds – Droits de la défense – Communication des éléments à charge – Décision subséquente ayant maintenu le nom du requérant sur la liste des personnes visées par ces mesures – Absence de nouveaux motifs – Violation du droit d’être entendu – Absence

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847, annexe ; règlements du Conseil no 269/2014, annexe I, 2023/1765 et 2024/849]

   (voir points 125-130)

10. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants – Erreur d’appréciation – Absence

    [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847, art. 2, § 1 ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]

    (voir points 134-136, 202)

11. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de son association à une personne faisant l’objet de mesures restrictives – Documents accessibles au public – Valeur probante – Principe de libre appréciation des preuves

    [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847, art. 2, § 1 ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]

    (voir points 137, 138, 149, 153)

12. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes, entités ou organismes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie ou tirant avantage de celui-ci et personnes leur étant associées – Obligation du Conseil d’effectuer une appréciation actualisée lors du réexamen des mesures restrictives

    [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847, art. 2, § 1 ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]

    (voir point 139)

13. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes, entités ou organismes associés à des personnes, entités ou organismes faisant l’objet de mesures restrictives – Notion – Demande de dérogation visant le déblocage de certains fonds – Vente de la requérante à un investisseur étranger – Absence d’autorisation accordée par l’autorité nationale compétente – Absence d’effet en droit de l’Union du transfert de propriété opéré

    [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/329 et (PESC) 2022/1272, art. 2, § 15 ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 1er, f), et 6 ter, § 2 ter, et 2022/330]

    (voir points 176-182, 189-200)

14. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes, entités ou organismes associés à des personnes, entités ou organismes faisant l’objet de mesures restrictives – Champ d’application ratione loci – Fonds situés dans l’Union détenus par une société établie en Russie – Certificats de dépôts et d’obligations convertibles sur une société établie dans l’Union – Inclusion

    [Règlement du Conseil no 269/2014, art. 17, a)]

    (voir points 184-186)

15. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes, entités ou organismes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie ou tirant avantage de celui-ci et personnes leur étant associées – Respect du principe de proportionnalité

    [Art. 5, § 4, et 21, § 2, c), TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/329, (PESC) 2022/2477, (PESC) 2023/572, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847, art. 2, § 1 ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, 2022/2476, 2023/571, 2023/1765 et 2024/849]

    (voir points 210-221)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par la société requérante contre les actes par lesquels son nom a été inscrit le 16 décembre 2022 ( 1 ), puis maintenu en 2023 ( 2 ) et en 2024 ( 3 ) , par le Conseil de l’Union européenne sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Cette affaire permet notamment au Tribunal de se prononcer sur la question horizontale de l’application des dérogations prévues par le règlement no 269/2014 ( 4 ) à la cession d’une société établie en dehors de l’Union européenne détenant des fonds gelés dans l’Union.

Cet arrêt s’inscrit dans le contexte d’une série de mesures restrictives adoptées par l’Union à la suite de l’agression militaire perpétrée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine le 24 février 2022. La requérante est une société à responsabilité limitée de droit russe établie en Russie dont le nom a été inscrit sur les listes litigieuses en tant qu’entité associée ( 5 ) à Sberbank, une société inscrite sur lesdites listes en tant qu’entité soutenant financièrement le gouvernement de la Fédération de Russie et en tant qu’entité opérant dans un secteur économique lui fournissant une source substantielle de revenus.

À l’appui de son recours en annulation, la requérante invoque, notamment, une erreur d’appréciation de la part du Conseil quant à l’application du critère d’association.

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, il convient de noter que la requérante allègue avoir cessé d’être une filiale de Sberbank depuis le 31 octobre 2022, lorsqu’elle aurait été vendue par les filiales de Sberbank qui la détenaient à un investisseur émirati. Elle fait dès lors valoir que, à la date de l’inscription et du maintien de son nom sur les listes litigieuses ( 6 ), elle n’était plus une filiale de Sberbank.

La requérante ne contestant pas avoir été créée en 2021, afin de détenir les certificats de dépôts et les obligations convertibles que détenait Sberbank dans Fortenova Group TopCo située aux Pays-Bas, lesquels ont été transférés par Sberbank à la requérante le 5 avril 2022, le Conseil considère toutefois que la vente n’a pas d’effet dans l’Union, étant donné qu’elle n’a pas été autorisée par une autorité nationale compétente conformément à la dérogation prévue à l’article 6 ter, paragraphe 2 ter, du règlement no 269/2014. En effet, les certificats de dépôts et obligations convertibles détenus par la requérante ont été gelés à compter de l’inscription du nom de Sberbank sur les listes litigieuses, le 21 juillet 2022, en application de l’article 2 du règlement no 269/2014.

Le Tribunal constate à cet égard qu’en application de la notion de « gel de fonds » définie à l’article 1er, sous f), du règlement no 269/2014, les certificats de dépôts et obligations convertibles détenus par la requérante ne pouvaient plus, depuis l’inscription du nom de Sberbank sur les listes litigieuses, faire l’objet d’aucun mouvement ou modification qui aurait eu pour conséquence un changement de leur propriété ou toute autre modification qui aurait pu en permettre l’utilisation. Le déblocage de ces fonds et ressources économiques ne pouvait dès lors intervenir qu’à la suite du retrait de Sberbank des listes litigieuses ou en application de l’une des dérogations prévues par ledit règlement, et notamment de celle prévue spécifiquement pour Sberbank à l’article 6 ter, paragraphe 2 ter, de ce règlement, tel que modifié par le règlement 2022/330 ( 7 ).

En l’occurrence, le Tribunal relève tout d’abord qu’aucune autorisation n’a été demandée auprès de l’autorité nationale néerlandaise compétente concernant la cession de la requérante à l’investisseur émirati. Il souligne ensuite que cette cession aurait pour conséquence le transfert de fonds situés sur le territoire de l’Union et que, au regard du champ d’application de l’article 17 du règlement no 269/2014, ce dernier était donc applicable à ladite cession.

S’agissant de la dérogation visée à l’article 6 ter, paragraphe 2 ter, du règlement no 269/2014, le Tribunal constate qu’elle s’applique à la vente de droits de propriété que possède directement ou indirectement Sberbank dans une personne morale, une entité ou un organisme établi dans l’Union, tels que les certificats de dépôts et obligations convertibles en cause dans Fortenova Group TopCo.

Par ailleurs, les dérogations visent à circonscrire clairement les cas dans lesquels les entités inscrites sur les listes litigieuses peuvent demander des autorisations aux autorités nationales compétentes pour vendre des actifs gelés et, ce faisant, à garantir l’efficacité des mesures restrictives. Ainsi, la propriété de fonds gelés ne peut pas être transférée par des personnes physiques ou morales dont le nom est inscrit sur les listes litigieuses à d’autres personnes en dehors de l’Union, sans avoir recours à une dérogation. Si cela était le cas, les effets des mesures restrictives seraient réduits à néant. Il s’ensuit que le transfert par Sberbank à un investisseur émirati des certificats de dépôts ainsi que des obligations convertibles détenus au sein de l’Union par la requérante dans Fortenova Group TopCo et gelés depuis l’inscription du nom de Sberbank sur les listes litigieuses, sans une autorisation d’une autorité nationale compétente, est contraire aux dispositions du règlement no 269/2014 et doit être considéré comme dépourvu d’effet en droit de l’Union.

Partant, dans ce contexte, le fait que la requérante continue à détenir les certificats de dépôts et obligations convertibles dans Fortenova Group TopCo, lesquels ont été gelés à la suite de l’inscription du nom de Sberbank sur les listes litigieuses, démontre l’existence d’intérêts communs la liant à Sberbank.

( 1 ) Décision (PESC) 2022/2477 du Conseil, du 16 décembre 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 322 I, p. 466) et règlement d’exécution (UE) 2022/2476 du Conseil, du 16 décembre 2022 , mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 322 I, p. 318).

( 2 ) Décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 134) et règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 1) ; décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 104) et règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 3).

( 3 ) Décision (PESC) 2024/847 du Conseil, du 12 mars 2024, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/847) et règlement d’exécution (UE) 2024/849 du Conseil, du 12 mars 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/849).

( 4 ) Règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6).

( 5 ) Article 2, paragraphe 1, de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329.

( 6 ) À savoir le 16 décembre 2022 et à la date d’adoption des actes de maintien en 2023 et en 2024.

( 7 ) Article 6 ter, paragraphe 2 ter, du règlement no 269/2014 : « Par dérogation à l’article 2, les autorités compétentes d’un État membre peuvent, dans des conditions qu’elles jugent appropriées, autoriser le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés, ou la mise de certains fonds ou ressources économiques à la disposition de l’entité inscrite sur la liste figurant à l’annexe I, sous le numéro 108, après avoir établi que ces fonds ou ressources économiques sont nécessaires pour mettre fin, au plus tard le 31 octobre 2022, à une vente et un transfert en cours de droits de propriété que possède directement ou indirectement cette entité dans une personne morale, une entité ou un organisme établi dans l’Union. » Voir également, à ce propos, article 2, paragraphe 15, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329.