Affaire C-245/24

« Lukoil Bulgaria » EOOD
et
« Lukoil Neftohim Burgas » AD

contre

Komisia za zashtita na konkurentsiata

(demande de décision préjudicielle, introduite par Administrativen sad Sofia-oblast)

Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 18 décembre 2025

« Renvoi préjudiciel – Concurrence – Article 102 TFUE – Abus de position dominante – Marché du stockage de carburants pour véhicules automobiles – Exploitation abusive – Refus d’accès à une infrastructure essentielle opposé à des entreprises tierces – Infrastructure financée par des fonds publics – Privatisation de cette infrastructure »

1. Questions préjudicielles – Recevabilité – Nécessité d’une décision préjudicielle et pertinence des questions soulevées – Appréciation par le juge national – Présomption de pertinence des questions posées

   (Art. 267 TFUE)

   (voir points 21-25)

2. Position dominante – Abus – Refus d’une entreprise en position dominante de laisser une autre entreprise accéder à un produit ou à un service nécessaire à son activité – Refus d’accès à une infrastructure de transport et de stockage de produits pétroliers – Refus opposé aux entreprises tierces par deux sociétés faisant partie d’une même entreprise dominante – Refus recouvrant plusieurs infractions au sens du droit national – Abus d’une position dominante – Appréciation à l’égard du comportement global reproché à l’entreprise dominante – Obligation pour l’autorité nationale de la concurrence d’examiner l’abus d’une position dominante par rapport à chaque infraction au sens du droit national – Absence

   (Art. 102 TFUE)

   (voir points 30-42, disp. 1)

3. Position dominante – Abus – Refus d’une entreprise en position dominante de laisser une autre entreprise accéder à un produit ou à un service nécessaire à son activité – Refus d’accès à une infrastructure de transport et de stockage de produits pétroliers – Infrastructure développée par les pouvoirs publics avant d’être acquise par l’entreprise dominante ou avant la concession de droits exclusifs à cette dernière – Appréciation du caractère abusif du refus d’accès à cette infrastructure – Appréciation selon les critères élaborés par rapport au refus d’accès à une infrastructure développée par une entreprise dominante pour les besoins de sa propre activité – Conditions – Autonomie décisionnelle totale de l’entreprise dominante concernant l’accès à l’infrastructure en cause – Entreprise dominante ayant acquis l’infrastructure ou les droits exclusifs sur cette infrastructure à un prix et dans des conditions résultant d’une procédure concurrentielle

   (Art. 102 TFUE)

   (voir points 44-57, disp. 2)

Résumé

Saisie d’un renvoi préjudiciel, la Cour se prononce sur les conditions d’application de l’article 102 TFUE à un refus d’accès par une entreprise dominante à une infrastructure essentielle dont elle dispose à la suite de la privatisation d’un ancien monopole d’État.

Sur la base d’un contrat de privatisation conclu en 1999, le groupe économique Lukoil, dont font partie les entreprises « Lukoil Bulgaria » EOOD (ci-après « Lukoil Bulgaria ») et « Lukoil Neftohim Burgas » AD (ci-après « Lukoil Burgas »), est devenu propriétaire d’une infrastructure de transport et de stockage de produits pétroliers antérieurement exploitée par une entreprise d’État bulgare. Cette infrastructure comporte trois oléoducs, sept dépôts ainsi que des terminaux pétroliers.

À la suite de cette privatisation, Lukoil Burgas, le principal producteur de produits pétroliers en Bulgarie, exploite la raffinerie de Bourgas et dispose d’une concession pour l’exploitation du terminal portuaire de Rosenets. Lukoil Bulgaria, active dans la distribution de produits pétroliers, dispose de dépôts répartis sur l’ensemble du territoire bulgare, d’entrepôts fiscaux ainsi que d’un réseau national de stations-services.

Après qu’il a été constaté, au cours du mois de mars 2020, que le prix de détail des carburants avait baissé en Bulgarie moins fortement que le cours du pétrole sur les marchés mondiaux, la Komisia za zashtita na konkurentsiata (Commission de protection de la concurrence, Bulgarie) (ci-après l’« autorité bulgare de la concurrence ») a été chargée d’enquêter sur l’existence d’infractions au droit de la concurrence relatives à la formation des prix de vente des carburants au détail.

À l’issue de l’enquête, cette autorité a constaté que, entre 2016 et 2021, Lukoil Bulgaria et Lukoil Burgas auraient commis plusieurs formes d’abus de position dominante dans un but anticoncurrentiel commun, en refusant à d’autres producteurs ou importateurs de carburants l’accès à l’infrastructure de transport et de stockage qu’elles exploitaient. Elles leur auraient notamment refusé l’accès aux entrepôts fiscaux, aux dépôts maritimes ainsi qu’aux oléoducs dont elles disposent (ci-après les « comportements litigieux »).

L’autorité bulgare de la concurrence a considéré que certains de ces comportements devaient être qualifiés de « refus injustifié de fournir un bien ou un service » au sens de la loi bulgare sur la protection de la concurrence, alors que d’autres devaient être qualifiés de « restriction de la production, du commerce et du développement technique au détriment des consommateurs » au sens de cette loi. Cela étant, l’intégration de ces comportements au sein d’une stratégie commune du groupe Lukoil a conduit cette autorité à les appréhender comme une infraction unique tant à l’article 102 TFUE qu’aux dispositions de la loi sur la protection de la concurrence. À titre de sanction, elle a infligé des amendes à Lukoil Bulgaria et Lukoil Burgas.

Lukoil Bulgaria et Lukoil Burgas ayant contesté cette décision devant l’Administrativen sad Sofia-oblast (tribunal administratif de la province de Sofia, Bulgarie), celle-ci a décidé de saisir la Cour de plusieurs questions préjudicielles concernant l’examen des comportements litigieux au regard de l’article 102 TFUE.

Appréciation de la Cour

Rappelant que, selon l’autorité bulgare de la concurrence, certains des comportements litigieux s’analysent comme un refus d’accès à des installations faisant partie d’une même infrastructure essentielle, alors que d’autres constituent des restrictions au commerce, la juridiction de renvoi demande, en premier lieu, si la qualification des comportements litigieux d’abus de position dominante au sens de l’article 102 TFUE exige que l’autorité bulgare de la concurrence démontre que les conditions prévues à cette disposition sont réunies à l’égard tant des comportements qualifiés de restrictions au commerce que de ceux qualifiés de refus d’accès aux installations en cause.

À cet égard, la Cour constate que le litige au principal concerne un comportement unilatéral de deux sociétés appartenant à une même entreprise, qui ont été sanctionnées individuellement en raison, en substance, de leur refus de donner accès à plusieurs installations sous leur contrôle respectif, lesquelles constitueraient, ensemble, sur le marché pertinent, une infrastructure essentielle. Partant, il est reproché à Lukoil Bulgaria et à Lukoil Burgas d’avoir eu, au regard de l’article 102 TFUE, un même type de comportement abusif, et non pas des types de comportement différents.

La Cour rappelle qu’il est de jurisprudence constante que le droit de la concurrence de l’Union, en ce qu’il vise les activités des entreprises, consacre comme critère décisif l’existence d’une unité de comportement sur le marché, sans que la séparation formelle entre diverses sociétés résultant de leur personnalité juridique distincte puisse s’opposer à une telle unité aux fins de l’application des règles de concurrence.

À la lumière de ces considérations, la Cour répond à la juridiction de renvoi que, pour qu’une autorité de la concurrence puisse estimer que des comportements de deux sociétés faisant partie d’une même entreprise dominante, consistant, selon cette autorité, à refuser de donner accès à des installations placées sous leur contrôle respectif et faisant partie d’une même infrastructure essentielle contrôlée par cette entreprise, et à restreindre le commerce à cet égard, constituent un abus d’une position dominante interdite par l’article 102 TFUE, ladite autorité n’est pas tenue de constater que les conditions de cette disposition sont réunies à l’égard tant des comportements considérés comme des refus injustifiés d’accès à ces installations que des comportements considérés comme des restrictions au commerce, pour autant qu’elle puisse établir que ces conditions sont réunies à l’égard du comportement abusif global qui est reproché à cette entreprise.

En second lieu, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 102 TFUE doit être interprété en ce sens que les conditions énoncées au point 41 de l’arrêt Bronner ( 1 ), permettant de considérer qu’un refus de donner accès à une infrastructure peut constituer un abus de position dominante, sont inapplicables lorsque cette infrastructure a été développée non pas par l’entreprise dominante pour les besoins de ses propres activités, mais par les pouvoirs publics et soit a fait l’objet d’une concession de services de la part de l’État à cette entreprise soit a été acquise par celle-ci au terme d’une opération de privatisation.

Au point 41 de l’arrêt Bronner, la Cour a, en substance, jugé qu’un refus de donner accès à une infrastructure développée par une entreprise dominante pour les besoins de ses propres activités et détenue par elle est susceptible de constituer un abus de position dominante à condition non seulement que ce refus soit de nature à éliminer toute concurrence sur le marché en cause de la part du demandeur d’accès et ne puisse être objectivement justifié, mais également que l’infrastructure en elle-même soit indispensable à l’exercice de l’activité de celui-ci, en ce sens qu’il n’existe aucun substitut réel ou potentiel à cette infrastructure.

À cet égard, la Cour souligne que c’est, en particulier, la nécessité de continuer à inciter les entreprises en position dominante à investir dans le développement de produits ou de services de qualité, dans l’intérêt des consommateurs, qui justifie l’application des conditions énoncées au point 41 de l’arrêt Bronner dans l’hypothèse où une entreprise en position dominante a, d’une part, développé une infrastructure pour les besoins de ses propres activités et, d’autre part, détient cette infrastructure. Ces deux derniers critères étant cumulatifs, il suffit que l’un d’eux fasse défaut pour que les conditions énoncées à l’arrêt Bronner soient inapplicables.

S’agissant du critère selon lequel l’entreprise en position dominante doit détenir l’infrastructure en cause, la Cour précise que le fait qu’une entreprise dominante ne dispose pas d’une autonomie décisionnelle totale concernant l’accès à l’infrastructure qu’elle exploite suffit à exclure qu’elle puisse être regardée comme la détenant et, par conséquent, à exclure l’application des conditions énoncées au point 41 de l’arrêt Bronner. Dans une telle situation, le caractère cumulatif des deux critères d’application de ces conditions prive de toute pertinence la question de savoir si l’infrastructure en cause a été développée pour les besoins des propres activités de l’entreprise dominante.

Contrairement à ce que font valoir Lukoil Bulgaria et Lukoil Burgas, il en est de même lorsqu’une infrastructure, sur laquelle l’entreprise dominante ne dispose pas d’une autonomie décisionnelle totale, a été constituée et développée par des autorités publiques au moyen de fonds publics, puis acquise par cette entreprise à un prix fixé de manière concurrentielle et dans laquelle ladite entreprise a réalisé des investissements, quelle que soit l’importance du prix payé et des investissements réalisés.

En revanche, lorsque l’entreprise dominante dispose d’une telle autonomie décisionnelle totale, il ne saurait être considéré que le fait qu’une infrastructure ait été constituée ou développée par des autorités publiques ou au moyen de fonds publics suffise à exclure, en toute hypothèse, l’application des conditions énoncées au point 41 de l’arrêt Bronner. En effet, dès lors qu’une entreprise dominante a acquis, à un prix et dans des conditions résultant d’une procédure concurrentielle, une telle infrastructure ou des droits exclusifs qui lui confèrent une autonomie décisionnelle lui permettant de contrôler totalement l’accès à une telle infrastructure, celle-ci s’apparente à une infrastructure constituée ou développée par cette entreprise. Par contre, s’il est établi que la procédure de privatisation n’était pas apte à garantir la nature concurrentielle du prix et des conditions d’acquisition, une telle assimilation devrait alors être exclue.

Au regard de ce qui précède, la Cour répond à la juridiction de renvoi que l’article 102 TFUE doit être interprété en ce sens que les conditions énoncées au point 41 de l’arrêt Bronner, permettant de considérer qu’un refus de donner accès à une infrastructure peut constituer un abus de position dominante, sont applicables à une infrastructure qui a été développée par les pouvoirs publics avant d’être acquise par une entreprise dominante, au terme d’une opération de privatisation, ou avant d’être utilisée par cette entreprise en vertu de droits exclusifs qui lui ont été transférés par ces pouvoirs publics, à condition, d’une part, que cette opération de privatisation ou de transfert de droits exclusifs se soit déroulée dans des conditions aptes à garantir la nature concurrentielle du prix et des autres conditions de cette privatisation et, d’autre part, que ladite entreprise dispose d’une autonomie décisionnelle totale concernant l’accès à cette infrastructure.

( 1 ) Arrêt du 26 novembre 1998, Bronner (C-7/97, EU:C:1998:569).