Tribunal administratif de Nice, 9 juillet 2013, n° 0903236

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE NICE

N°0903236

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M. G B et autres

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M. A

Président-rapporteur

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M. Tukov

Rapporteur public

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Audience du 18 juin 2013

Lecture du 9 juillet 2013

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39. 08. 003

C

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Nice

(4^e Chambre)

Vu la requête, enregistrée le 14 août 2009, présentée pour M. G B, demeurant 45 avenue Frédéric Mistral « Château-Folie »-Les Cytises A à XXX, M. K L, demeurant XXX à La Roquette-sur-Siagne (06550), M. M N, demeurant XXX à Auribeau-sur-Siagne (06810), M. O P, demeurant XXX à Mouans-Sartoux (06370) et M^me C Y, demeurant XXX à XXX, par M^e Lazreug ;

M. B et autres, agissant en qualité de contribuables de la Communauté d’agglomération « Pôle Azur Provence » (CAPAP) demandent au tribunal d’annuler la délibération n° 2009-91 du Conseil communautaire de la CAPAP en date du 19 juin 2009 approuvant le protocole transactionnel tripartite par lequel la CAPAP s’est engagée :

— à verser à la Société Foncière Europe la somme de 450 000€ HT au titre des pertes subies et, subrogeant la commune de Grasse, à indemniser à hauteur de 300 000 € son « gain manqué » ;

— à garantir cette société de tout redressement fiscal de TVA durant les quatre années suivant la signature du protocole ;

Ils soutiennent :

— qu’en tant que contribuables de la CAPAP, ils ont un intérêt à agir dans la procédure en annulation de la délibération du conseil communautaire ;

— que la requête est recevable car présentée dans les délais ;

— que la transaction intervenue est entachée d’une nullité d’ordre public ; que le conseil communautaire n’a reçu qu’une copie d’un projet de protocole transactionnel et n’a, ainsi, pas été suffisamment informé des éléments essentiels de la transaction ; qu’il résulte des termes même du protocole transactionnel que la rupture des relations précontractuelles était fondée sur le non respect par la Société Foncière Europe de l’objectif initial du projet ; que la société ne pouvait donc invoquer une faute à l’encontre de la communauté d’agglomération ; que les concessions n’étaient pas réciproques dès lors que la seule concession de la Société Foncière Europe était l’abandon de poursuites judiciaires qui ne reposaient sur aucun fondement juridique ; que le montant de l’indemnisation sollicitée n’était pas justifié ;

— qu’un détournement de pouvoir a été commis dans la mesure où la transaction a été signée pour des raisons autres que le règlement d’un litige réel ; que la décision n’a pas été prise dans l’intérêt général mais dans le but unique de satisfaire les intérêts particuliers du gérant de la Société Foncière Europe, en acceptant de verser à la société une somme en dédommagement de la rupture précontractuelle et de la garantir de tout redressement fiscal ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 20 novembre 2009, présenté pour la communauté d’agglomération « Pôle Azur Provence », représentée par son président, par M^e Begon, demandant au tribunal :

— de rejeter la requête ;

— à titre reconventionnel, d’ordonner la suppression de certains passages de la requête, comme diffamatoires ou injurieux, en tous cas de nature à porter atteinte à la considération, l’honneur et la probité des élus du conseil communautaire de Pôle Azur Provence;

— de condamner solidairement les requérants à payer à chacun des élus du conseil communautaire de Pôle Azur Provence la somme de 1 000 euros à titre de dommages et intérêts sur le fondement de l’article L. 741-2 du code de justice administrative ;

— de mettre à la charge de M. X et autres au profit de Pôle Azur Provence la somme de 6000 euros sur le fondement de l’article L761-1 du code de justice administrative;

La communauté d’agglomération « Pôle Azur Provence » fait valoir :

— que la requête est irrecevable dès lors que la qualité de contribuable local, qui n’est d’ailleurs pas démontrée, ne confère pas intérêt et qualité pour agir aux requérants, dans la mesure où la transaction ne met à la charge de la communauté d’agglomération aucune dépense supplémentaire susceptible d’affecter directement la situation personnelle du requérant ;

— que les requérants se prévalent d’une « violation de la loi » mais ne citent pas le texte prétendument violé ; que l’ensemble des éléments essentiels de l’accord ont été explicitement rapportés dans le projet de convention soumis aux membres du conseil communautaire ; que les requérants ne peuvent affirmer que la note de synthèse n’existe pas puisqu’ils la produisent ; que le projet de convention était lui-même particulièrement détaillé sur l’ensemble des circonstances de fait et de droit ayant présidé à son élaboration ; que rien n’ imposait que des justificatifs des procédures soient annexés à ce projet ; que les concessions sont évidentes puisqu’en renonçant à poursuivre deux procédures indemnitaires, la Société Foncière Europe renonce à réclamer près de trois millions d’euros ; que dès lors que la signature d’une convention prochaine était bien envisagée par Pôle Azur Provence, la Société Foncière Europe s’est clairement prévalue d’engagements prématurés et non autorisés par l’assemblée délibérante, qui ont été pris comme l’élément déterminant de son engagement à souscrire le compromis de vente du 19 décembre 2007 et à satisfaire à la condition suspensive qui y était exprimée ; que la « décision » du 22 octobre 2007, par laquelle Pôle Azur Provence a expressément déclaré s’engager prématurément aux côtés de la Société Foncière Europe alors même que le projet n’était pas finalisé, était irrégulière et imprudente ; que c’est cette imprudence qui a conduit la Société Foncière Europe à souscrire un nouveau compromis de vente le 19 décembre 2007 et à engager les dépenses tenant à la réalisation de la condition suspensive ; que la rupture de cet engagement contractuel imprudent était de nature à engager la responsabilité de Pôle Azur Provence sans considérations des fautes éventuellement commises par la société ; que la transaction n’a manqué ni d’objet ni de cause juridique et encore moins de contrepartie dès lors que la Société Foncière Europe s’engageait à se désister de deux contentieux indemnitaires lourds de conséquences, à hauteur de trois millions d’euros ;

— que la délibération n’est pas entachée d’un détournement de pouvoir, dès lors que la transaction ne consiste pas à consentir une libéralité à la Société Foncière Europe mais à favoriser exclusivement l’intérêt général ;

— que certains passages de la requête contiennent des propos portant atteinte à la considération, à l’honneur et à la dignité des élus du conseil communautaire ; qu’ils doivent être supprimés et entrainer la condamnation au paiement par les requérants de la somme de 1000 euros envers chacun des élus, à titre de dommages et intérêts ;

Vu l’ordonnance en date du 13 juin 2012 fixant la clôture d’instruction au 13 juillet 2012, en application de l’article R. 613-1 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 13 juillet 2012, présenté pour MM. X, L, N, P et M^me Y, concluant aux mêmes fins que la requête :

Ils soutiennent en outre :

— qu’ils ont intérêt et qualité pour agir dès lors que la transaction affecte directement leur situation de contribuables étant donné que le conseil communautaire est compétent pour fixer les taux de la taxe d’habitation et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et qu’une telle transaction met à la charge de la CAPAP une dépense supplémentaire purement libérale ; que cet intérêt n’est en rien motivé par des considérations purement politiques ;

— que la délibération attaquée est entachée de détournement de pouvoir ; que la transaction intervenue n’a pas été signée pour mettre un terme à un litige mais parce que le montage financier choisi par les élus ne leur permettait pas de simplement se défendre dans une procédure juridique dénuée de tout fondement, la revente rapide des lots étant le seul moyen d’échapper à une catastrophe économique annoncée ; que le résultat est une libéralité de 750 000 euros HT octroyée à la Société Foncière Europe en contrepartie d’une menace de blocage des ventes ; qu’en outre, s’agissant de la somme de 300 000 euros accordée à titre de dédommagement pour le « préjudice commercial », la garantie de redressement fiscal de TVA est qualifiable de libéralité et donc d’intérêts pécuniaires octroyés sans contrepartie ; que l’on peut se demander si cette transaction ne relève pas de l’article 432-10 du code pénal réprimant la corruption passive et le trafic d’influence qui vise les élus et agents publics usant de leur influence pour procurer un avantage à autrui ;

— que les élus ont été laissés dans l’ignorance lors des entretiens initiaux et des négociations comme en attestent les témoignages du vice-président de la CAPAP, qui n’est pas un opposant politique au président de la CAPAP;

— que l’argument relatif à la nécessité de créer rapidement des emplois, opposé à l’action en justice que la ville et l’agglomération auraient gagnée selon les propres déclarations du maire et du président de la CAPAP, s’avérait totalement fallacieux au regard de la situation réelle ;

— qu’il n’y a pas eu d’engagement précontractuel imprudent ; que la lettre du 22 octobre 2007 demandant à la Société Foncière Europe de se rapprocher des services afin de poursuivre l’élaboration du projet de reconversion du site SYMRISE n’est pas une lettre d’intention dénuée d’équivoque ; que, dès lors, le fait que la commune de Grasse ait exercé son droit de préemption ne constitue nullement une faute ; que les sommes allouées dans le cadre des transactions n’ont aucun fondement en l’absence de responsabilité tant de la CAPAP que de la commune ;

Vu l’ordonnance en date du 25 janvier 2013 rouvrant l’instruction jusqu’au 23 février 2013, en application de l’article R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu l’ordonnance en date du 11 avril 2013 portant réouverture de l’instruction, en application de l’article R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu la décision attaquée ;

Vu les autres pièces du dossier, notamment la pièce enregistrée le 1^er juin 2013, produite pour les requérants ;

Vu la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ;

Vu le code civil ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 18 juin 2013 ;

— le rapport de M. A ;

— les conclusions de M. Tukov, rapporteur public ;

— les observations de M^e Lazreug pour les requérants ;

Considérant ce qui suit :

1. La SARL Société Foncière Europe, représentée par son gérant M. E Z, s’est portée acquéreur d’une friche industrielle de 60 326 m² située sur la Commune de Grasse, vendue par la Société SYMRISE en vue d’y réaliser un projet de construction ; faute de pouvoir satisfaire aux dispositions du code de l’urbanisme, faisant obligation d’attester d’un projet urbain en cours, la Commune de Grasse n’a pas pu les préempter mais a cherché à se rapprocher de la Société Foncière Europe, via la Communauté d’agglomération « Pôle Azur Provence » (CAPAP), en vue d’orienter le projet de cette dernière vers la création d’un pôle technologique des senteurs et des arômes ; pour des raisons commerciales, la société Foncière Europe n’a pas respecté littéralement les impératifs publics exposés lors de ses échanges avec la CAPAP, lesquels visaient à attirer les entreprises du secteur de la parfumerie ; par courrier du 22 octobre 2007, la CAPAP, compétente en matière de développement économique, a réitéré son soutien au projet en se prononçant sur l’octroi d’autorisations d’urbanisme en ce sens et en se portant caution pour le prix de vente du site SYMRISE ; convaincue d’être prochainement liée à la CAPAP par un contrat de partenariat public-privé, la Société Foncière Europe a consenti une nouvelle promesse de vente avec la Société SYMRISE et engagé des frais au titre du dossier de permis de construire ; parallèlement, les entreprises du secteur de la parfumerie ont fait connaître leur hostilité au projet proposé par la Société Foncière Europe ; face aux menaces de désengagement des partenaires, la Commune de Grasse a exercé son droit de préemption au profit de la CAPAP ;

2. Estimant avoir été victime d’une rupture abusive des relations précontractuelles avec la CAPAP et d’une faute de la Commune de Grasse dans l’exercice de son droit de préemption, la Société Foncière Europe a formé trois recours devant le Tribunal administratif de Nice, dont deux à des fins indemnitaires ; face à l’importance des indemnités demandées – 491 917,95 € HT à la CAPAP et 2 303 373 € HT à la Commune de Grasse – les parties se sont mises d’accord pour transiger ; par délibérations des 19 et 26 juin 2009, les assemblées délibérantes de la CAPAP et de la Commune de Grasse ont respectivement approuvé un protocole transactionnel tripartite par lequel la CAPAP s’est engagée à indemniser les pertes subies par la Société Foncière Europe pour un montant de 450 000 € HT et à garantir cette société de tout redressement fiscal de TVA durant les quatre années suivantes ainsi qu’à subroger la Commune de Grasse dans l’ensemble des indemnités susceptibles de procéder d’une irrégularité de la décision de préemption et pour un montant maximal de 300 000 € HT ; en contrepartie, la Société Foncière Europe et M. Z se sont engagés à se désister de tous recours ; MM. G X, K L, M N, O P, et M^me C Y demandent, en leur qualité de contribuables de la CAPAP, l’annulation de la délibération du Conseil communautaire de la CAPAP n°2009-91 du 19 juin 2009 ;

Sur la fin de non-recevoir opposée par la Communauté d’agglomération « Pôle Azur Provence » relative au défaut d’intérêt à agir des requérants :

3. La délibération contestée porte sur la signature d’un protocole transactionnel tripartite par lequel la CAPAP s’est engagée à indemniser le préjudice subi par la Société Foncière Europe, qui résulterait d’une rupture brutale d’un engagement contractuel et à garantir cette société de tout redressement fiscal durant les quatre années suivant la signature de ce protocole ; cette délibération ayant pour objet une transaction dont la légalité est susceptible d’être remise en cause, a une influence directe sur le budget de la communauté d’agglomération ; M. X ayant été le seul à établir son assujettissement à la taxe d’habitation pour l’année 2011, laquelle revient pour partie directement à la CAPAP, est le seul à présenter un intérêt à agir en tant que contribuable direct de la communauté d’agglomération ; dès lors, la fin de non-recevoir opposée par la CAPAP relative au défaut d’intérêt à agir des requérants doit être accueillie en ce qu’elle concerne MM. K L, M N, O P, et M^me C Y, et écartée en ce qu’elle concerne M. X ;

Sur les conclusions aux fins d’annulation de la délibération attaquée :

4. Aux termes de l’article 2044 du code civil : "La transaction est un contrat par lequel les parties terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître (…)" ;

5. Il résulte de cet article que la signature d’une transaction suppose l’existence d’une contestation née ou à naître entre les parties dont le sort est réglé par leur consentement à des concessions réciproques ;

6. Il ressort des pièces du dossier que la SARL Foncière Europe avait pour priorité de commercialiser son projet auprès d’investisseurs privés, ce qui l’a conduite à ne pas respecter les impératifs publics clairement édictés dans le cadre des négociations avec la CAPAP, à dénaturer le projet et à rompre les pourparlers entre les parties, qui n’avaient encore défini aucun cadre juridique en vue d’un éventuel partenariat ; le courrier du 22 octobre 2007, cité au point 1, adressé à la SARL Foncière Europe par lequel le Président de la CAPAP confirmait les décisions prises lors du bureau du 19 octobre 2007, relatives à des autorisations d’urbanisme et au cautionnement par la CAPAP du prix du terrain d’assiette ; or, comme le relève la CAPAP dans ses écritures contentieuses, « aucune compétence en matière d’urbanisme n’a été transférée à la communauté d’agglomération, de telle sorte qu’elle ne pouvait prendre le moindre engagement juridiquement pertinent » et « de la même manière, la lettre d’intention pêchait manifestement vis-à-vis des règles relatives aux conditions de validité des engagements données par les collectivités locales aux fins de garantie, en l’absence de délibération de l’assemblée » ; comme le soutient M. X, cette correspondance du 22 octobre 2007 ne peut en aucun cas être analysée comme un engagement exprès de partenariat de la CAPAP aux côtés de la société Foncière Europe ; ainsi, cette dernière n’était pas fondée à invoquer une rupture abusive de relations précontractuelles de nature à engager la responsabilité de la CAPAP ; la transaction étant, dès lors, sans objet et la créance de la SARL Foncière Europe sans cause, les indemnités versées par la CAPAP à la SARL Foncière Europe ne peuvent s’analyser qu’en une libéralité infondée ;

7. Il résulte de ce qui précède et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que M. X est fondé à demander l’annulation de la délibération du 19 juin 2009 approuvant le protocole transactionnel liant la CAPAP, la Commune de Grasse et la SARL Foncière Europe ;

Sur les conclusions reconventionnelles tendant à la suppression de passages injurieux, outrageants ou diffamatoires de la requête et tendant à la condamnation des requérants au versement de dommages et intérêts présentées par la CAPAP sur le fondement de l’article L. 741-2 du code de justice administrative :

8. En vertu de l’article 41 de la loi du 29 juillet 1881 susvisée, applicable aux juridictions administratives conformément à l’article L. 741-2 du code de justice administrative, les tribunaux administratifs peuvent, dans les causes dont ils sont saisis, prononcer, même d’office, la suppression des passages injurieux, outrageants ou diffamatoires ; la CAPAP demande que soit ordonnée la suppression des passages figurant pages 8 et 11 de la requête, commençant et se terminant respectivement par « les concessions » et « Sarl Foncière Europe », et « Bien plus grave » et « avantage à autrui ? » ; ces passages, au demeurant rédigés au conditionnel voire sous forme interrogative, n’occupent pas une place importante dans les conclusions de M. X et ne nuisent pas à l’intégrité du procès administratif ; par suite, les conclusions tendant à leur suppression doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, et en tout état de cause, les conclusions indemnitaires présentées sur le fondement de l’article L. 741-2 du code de justice administrative ;

Sur les conclusions présentées par la CAPAP sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Aux termes de l’article L.761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation » ;

10. Ces dispositions faisant obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de M. X et autres, qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante, il y a lieu de rejeter les conclusions susvisées ;

D E C I D E :

Article 1^er : La requête est rejetée en tant qu’elle est présentée pour MM. K L, M N, O P, et M^me C Y.

Article 2 :. La délibération du conseil communautaire de la Communauté d’agglomération « Pôle Azur Provence » du 19 juin 2009 est annulée.

Article 3 : Les conclusions reconventionnelles de la Communauté d’agglomération « Pôle Azur Provence » et celles tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. G X, à M. K L, à M. M N, à M. O P, à M^me C Y, à la Société Foncière Europe et à la Communauté d’agglomération « Pôle Azur Provence ».

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes et au trésorier payeur général des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l’audience du 18 juin 2013, à laquelle siégeaient :

M. A, président,

M^me Ghebali-Bailly, premier conseiller,

M^me Mahé, premier conseiller,

Assistés de M^me Sussen, greffier.

Lu en audience publique le 9 juillet 2013.

Le président-rapporteur, Le magistrat le plus ancien,

R. A M. GHEBALI-BAILLY

Le greffier,

C. SUSSEN

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef

Ou par délégation le greffier