Tribunal administratif de Nice, 2ème chambre, 30 décembre 2022, n° 1803118

Vu la procédure suivante :

A une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 19 juillet 2018, 18 avril 2019, 30 juillet 2019, 20 octobre 2019 ainsi qu’un mémoire récapitulatif produit à la demande du président de la formation de jugement en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 12 juillet 2022, M^me D E, représentée A M^e Sbaï Baalbaki, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté en date du 8 février 2018 A lequel le maire de la commune de Gorbio ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée A M. B en vue de la régularisation d’une extension de 14 m2 de sa propriété et de la réalisation d’une piscine ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Gorbio une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

— sa requête est recevable ;

— le pétitionnaire, qui avait connaissance de l’illégalité de la construction d’origine, ainsi que des modifications ultérieures, édifiées sans autorisation, ne pouvait déposer une déclaration portant sur les seuls travaux d’extension sans déposer un permis de construire portant sur l’ensemble de la construction ;

— l’arrêté attaqué est entaché d’une méconnaissance des dispositions de l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme, reprises à l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme ;

— l’arrêté est entaché de fraude et d’une méconnaissance du principe d’égalité des administrés devant la loi.

A des mémoires en défense, enregistrés les 9 novembre 2018 et 30 août 2019 ainsi qu’un mémoire récapitulatif produit à la demande du président de la formation de jugement en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 12 juillet 2022, la commune de Gorbio, prise en la personne de son maire en exercice, conclut, dans le dernier état de ses écritures, à titre principal, au rejet de la requête pour irrecevabilité, à titre subsidiaire, à son rejet au fond et, en tout état de cause, à ce qu’une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et qu’elle soit également condamnée aux entiers dépens.

La commune de Gorbio fait valoir que :

— les conclusions aux fins d’annulation sont irrecevables : la requête est tardive, la requête n’a pas été précédée d’un recours administratif préalable obligatoire, la requérante ne justifie pas d’un intérêt à agir ;

— les conclusions aux fins d’indemnisation sont irrecevables en l’absence de décision préalable indemnitaire ;

— à titre subsidiaire, aucun des moyens n’est fondé, la commune n’a commis aucune faute et les préjudices ainsi que le lien de causalité ne sont pas établis.

A un mémoire en défense, enregistré le 23 mai 2019, ainsi qu’un mémoire récapitulatif produit à la demande du président de la formation de jugement en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 26 juillet 2022, M. C B conclut, dans le dernier état de ses écritures, à titre principal, au rejet de la requête pour irrecevabilité, à titre subsidiaire, à son rejet au fond et, en tout état de cause, à ce qu’une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi qu’elle soit condamnée aux entiers dépens.

M. B fait valoir que :

— la requête est irrecevable : la requête est tardive et la requérante ne justifie pas d’un intérêt à agir ;

— à titre subsidiaire, aucun des moyens n’est fondé.

A un mémoire, enregistré le 21 mai 2019, le préfet des Alpes-Maritimes a présenté des observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 8 décembre 2022 :

— le rapport de M^me Le Guennec, conseillère,

— les conclusions de M^me Sorin, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Baalbaki, représentant la requérante.

Considérant ce qui suit :

1. A un arrêté du 8 février 2018, le maire de la commune de Gorbio ne s’est pas opposé à la déclaration préalable déposée A M. C B en vue de la régularisation d’une extension de 14 m2 sur une construction existante et de la réalisation d’une piscine, sur un terrain cadastré section C 999-1001-1053-1052, situé Lieu-dit Rocca Supérieur, à Gorbio. A un courrier en date du 30 mars 2018, M^me D E a formé un recours gracieux à l’encontre de cet arrêté, lequel a été implicitement rejeté. M^me E demande, dans le dernier état de ses écritures, l’annulation de l’arrêté du 8 février 2018.

Sur la recevabilité de la requête :

2. En premier lieu, la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, entrée en vigueur le 1er janvier 2019, a modifié l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme en incluant les décisions nées sur les déclarations préalables dans le champ d’application de cet article, lequel a pour objet de soumettre l’intérêt à agir des personnes autres que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association, qui intentent un recours pour excès de pouvoir en matière d’urbanisme, à des conditions de recevabilité particulières. S’agissant de dispositions nouvelles qui affectent la substance du droit de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative, elles sont, en l’absence de dispositions contraires, applicables aux recours formés contre les décisions intervenues après leur entrée en vigueur.

3. Il en résulte que les dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme dans sa version issue de la loi du 23 novembre 2018, ne sont pas applicables à l’instance en cours, laquelle est relative à une décision de non-opposition à déclaration préalable en date du 8 février 2018 et a été introduite le 19 juillet 2018.

4. Ainsi, d’une part, aux termes de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Une personne autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation ». Il résulte des dispositions précitées qu’elles ne sont pas applicables à un recours pour excès de pouvoir formé contre une décision de non-opposition à une déclaration de travaux, un texte affectant le droit au recours étant d’interprétation stricte.

5. D’autre part, l’intérêt à agir des tiers contre une décision de non-opposition à déclaration préalable s’apprécie au regard de la distance séparant le bien immobilier leur appartenant, ou dont ils ont la jouissance, du bien faisant l’objet des travaux déclarés, de la configuration des lieux et de la nature des travaux.

6. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable porte sur la régularisation de travaux consistant en une extension de la construction, pour la création d’une chambre supplémentaire, créant une surface de plancher supplémentaire de 14 m² et la réalisation d’une piscine. Toutefois, la requérante, qui est voisine immédiate du projet, fait valoir que certains des travaux réalisés irrégulièrement, notamment la terrasse et les escaliers, qui auraient dû être mentionnés dans la demande d’autorisation d’urbanisme en vue de leur régularisation, empiètent directement sur sa propriété. Dans ces conditions, M^me E justifie son intérêt à agir pour demander l’annulation de la décision du 8 février 2008. A suite, les fins de non-recevoir soulevées A la commune de Giorbo et A M. B et tirées du défaut d’intérêt à agir de la requérante doivent être écartées.

7. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que A voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ». Aux termes de l’article R. 600-2 du code de l’urbanisme : « Le délai de recours contentieux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir court à l’égard des tiers à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l’article R. 424-15 ». Aux termes de l’article L. 411-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision administrative peut faire l’objet, dans le délai imparti pour l’introduction d’un recours contentieux, d’un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. () ».

8. Il ressort des pièces du dossier que M. B a déposé, le 20 novembre 2017, une déclaration préalable, complétée le 31 janvier 2018. A courrier du 7 février 2018, le maire a indiqué que la demande avait été complétée le 31 janvier 2018 et qu’en l’absence de réponse, une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable naitrait à l’expiration d’un délai de deux mois. A une décision du 8 février 2018, le maire ne s’est pas opposé à ladite déclaration préalable de travaux. Un panneau d’affichage installé sur le terrain a mentionné l’existence de la décision de non-opposition à déclaration préalable en date du 8 février 2018. A un courrier en date du 30 mars 2018, M^me E a formé un recours gracieux à l’encontre de « l’autorisation de travaux accordée le 8 février 2018 » mentionnée sur ledit panneau d’affichage. Ce recours gracieux, formé dans le délai de deux mois à compter de l’affichage de la décision de non-opposition, a valablement interrompu le délai de recours contentieux. En l’absence de réponse dans un délai de deux mois, ce dernier a été implicitement rejeté le 30 mai 2018. La requête, enregistrée au tribunal administratif de Nice le 19 juillet 2018, a bien été formée dans le délai de recours contentieux de deux mois. Si la requérante a mentionné, à tort, l’existence d’une décision tacite de non-opposition, tant au sein de son recours gracieux, que dans sa requête initiale, cette circonstance ne saurait avoir, en tout état de cause, une quelconque incidence sur la recevabilité de la requête compte tenu des éléments précités et dès lors que la requérante fait valoir, sans être contestée, qu’elle a été induite en erreur A la commune elle-même, qui ne lui a communiqué que le courrier du 7 février 2018 informant le pétitionnaire des conditions de naissance d’une décision tacite de non-opposition, à l’exclusion de l’arrêté du 8 février 2018 portant non-opposition à déclaration préalable. A suite, les fins de non-recevoir soulevées A la commune de Gorbio et M. B et tirées de ce que la requête serait tardive, en l’absence d’interruption A le recours gracieux, formé le 30 mars 2018, du délai de recours contentieux, ou dirigée contre une décision inexistante ne peuvent être accueillies.

9. En troisième lieu, contrairement à ce que fait valoir la commune de Gorbio, la requête n’avait pas à être précédée d’un recours administratif préalable obligatoire. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que la requérante a formé, A un courrier en date du 30 mars 2018, un recours gracieux à l’encontre de la décision du 8 février 2018. Dans ces conditions, cette fin de non-recevoir ne peut qu’être également écartée.

10. Enfin, la requérante a expressément abandonné, dans le dernier état de ses écritures, ses conclusions indemnitaires. A suite, il n’y a plus lieu de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée A la commune de Gorbio et tirée du défaut de liaison du contentieux.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

11. D’une part, lorsqu’une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble du bâtiment. De même, lorsqu’une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation.

12. Dans l’hypothèse où l’autorité administrative est saisie d’une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d’informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s’il entend poursuivre son projet, n’a pas à précéder le refus que l’administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.

13. Lorsque l’autorité administrative, saisie dans les conditions mentionnées au point précédent d’une demande ne portant pas sur l’ensemble des éléments qui devaient lui être soumis, a illégalement accordé l’autorisation de construire qui lui était demandée au lieu de refuser de la délivrer et de se borner à inviter le pétitionnaire à présenter une nouvelle demande portant sur l’ensemble des éléments ayant modifié ou modifiant la construction A rapport à ce qui avait été initialement autorisé, cette illégalité ne peut être regardée comme un vice susceptible de faire l’objet d’une mesure de régularisation en application de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme

14. D’autre part, il appartient à l’auteur de l’autorisation d’urbanisme et au bénéficiaire d’apporter la preuve de la régularité de la construction. De plus, les dispositions du code civil, du code pénal et du code de procédure pénale prévoyant la prescription de toutes les actions sont sans incidence sur la détermination du régime d’autorisation applicable aux travaux litigieux.

15. Il ressort des pièces du dossier que, le 21 juin 1999, M. C B est devenu propriétaire d’un terrain situé lieu-dit Rocca Supérieur, parcelles cadastrées section C 999-1001-1053-1052, à Gorbio, sur lequel a été édifiée une maison à usage d’habitation en lieu et place de l’abri de jardin pour la construction duquel un permis de construire avait été délivré le 14 janvier 1981. Plus précisément, il ressort du procès-verbal d’infraction établi le 8 juillet 1997 et du courrier en date du 15 juillet 1999 adressé A les services préfectoraux au procureur de la République, en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme, qu’il a été édifié, en lieu et place d’un abri de jardin de 12 m2, une maison à usage d’habitation composée d’un rez-de-jardin et d’un étage partiel avec une SHOB de 48, 91 m2 et une SHON de 43,91 m2. Il est constant qu’aucun permis de construire portant régularisation de ces travaux n’a été délivré. A ailleurs, le 16 septembre 2015, les services de la direction départementale des territoires et de la mer ont constaté que M. B avait effectué des travaux sans aucune autorisation administrative et ont dressé un procès-verbal d’infraction. Il ressort notamment de ce procès-verbal que « -sur le bâtiment principal : au niveau supérieur, extension de la construction en partie sud, A la création d’une chambre supplémentaire, représentant une surface de plancher de 14 m². En prolongement de ce local, création d’une terrasse couverte sur dalle maçonnée. () Surface d’emprise au sol : 19m². – Sur la propriété : Présence d’une piscine d’une surface de plan d’eau de 27m². -Présence d’un volume à ossature bois et toiture tuiles à usage de cuisine d’été représentant une surface d’emprise au sol de 13 m² », créant une surface totale d’emprise au sol de 73 m². Il ressort, A ailleurs, de l’audition de M. B A les services de la gendarmerie nationale que l’intéressé a déclaré avoir réalisé la piscine en 2013 et avoir réalisé l’extension de 14 m2 et la terrasse de 19m2 en 2014. Si M. B a déposé, le 20 novembre 2017, une déclaration préalable de travaux, il ressort de cette déclaration qu’elle ne porte pas sur l’intégralité des travaux irrégulièrement entrepris depuis 1997 mais uniquement sur « l’extension à l’étage de 14 m2 et la réalisation de la piscine ». Contrairement à ce que soutient le bénéficiaire de la déclaration préalable litigieuse, M. B, la circonstance que certains des travaux irrégulièrement édifiés pourraient bénéficier de la prescription civile ou pénale ou n’auraient pas fait l’objet d’une condamnation est sans incidence. Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir, qu’à défaut du dépôt d’une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble des travaux réalisés sans autorisation depuis 1997, le maire de Gorbio aurait dû s’opposer aux travaux déclarés dans la déclaration préalable litigieuse. L’arrêté attaqué, portant non-opposition à la déclaration préalable de travaux portant sur la régularisation des travaux d’extension de 14 m2 et de la réalisation de la piscine est, A suite, entaché d’une erreur de droit.

16. Il résulte de ce qui précède que M^me E est fondée à demander l’annulation de l’arrêté en date du 8 février 2018.

17. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen présenté n’est susceptible, en l’état du dossier, d’entraîner l’annulation de l’arrêté attaqué.

Sur les dépens :

18. La présente instance n’ayant donné lieu à aucuns dépens au sens des dispositions de l’article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions présentées A la commune de Gorbio et M. B à ce titre doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la requérante, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes demandées au titre des frais exposés A la commune de Gorbio et M. B et non compris dans les dépens.

20. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Gorbio le versement à M^me E de la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 précité du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 8 février 2018 du maire de la commune de Gorbio est annulé.

Article 2 : La commune de Gorbio versera à M^me E la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à M^me D E, à la commune de Gorbio, à M. C B.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l’audience du 8 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président,

M^me Le Guennec, conseillère,

M. Combot, conseiller,

Décision rendue publique A mise à disposition au greffe, le 30 décembre 2022.

La rapporteure,

signé

B. Le Guennec

Le président,

signé

F. Silvestre-Toussaint-Fortesa

La greffière,

signé

V. Suner

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne

ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun,

contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou A délégation, la greffière,