Cour administrative d'appel de Bordeaux, 20 octobre 2015, n° 13BX02536

COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE BORDEAUX

N° 13BX02536

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M. I Z

M. C Z

M^me A Z épouse X

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M. Robert Lalauze

Président

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M^me Béatrice Molina-Andréo

Rapporteur

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M^me Déborah De Paz

Rapporteur public

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Audience du 22 septembre 2015

Lecture du 20 octobre 2015

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68-03-025-02

C NBA

XXX

AU NOM DU PEUPLE Français

La cour administrative d’appel de Bordeaux

5^e chambre

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. I Z, M. C Z et M^me A Z épouse X ont demandé au tribunal administratif de Pau d’annuler l’arrêté du 12 avril 2011 par lequel le maire de Bayonne a délivré au Syndicat mixte Bil Ta Garbi un permis de construire un pôle de valorisation des déchets ménagers et assimilés.

Par un jugement n° 1101400 du 2 juillet 2013, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 5 septembre 2013 et 26 juin 2014, M. I Z, M. C Z, M^me A Z épouse X, représentés par M^e Coutadeur, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Pau du 2 juillet 2013 ;

2°) d’annuler l’arrêté du maire de Bayonne du 12 avril 2011 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Bayonne et du syndicat mixte Bil Ta Garbi une somme de 2 000 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— le tribunal, qui s’est prononcé sur la méconnaissance de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, a statué ultra petita ;

— il a omis de statuer sur les moyens tirés de la méconnaissance de l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme et de l’insuffisance d’accès au terrain d’assiette du projet ;

— il n’a pas suffisamment motivé le jugement en se contentant d’affirmer que le projet de construction du siège du site du syndicat mixte n’avait pas à figurer dans la demande de permis de construire de pôle de valorisation des déchets ménagers ;

— le permis de construire contesté méconnaît l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme ; la notice descriptive jointe à la demande ne décrit pas suffisamment précisément l’espace naturel environnant ; le siège du syndicat mixte qu’il est prévu d’édifier ne figure pas dans la demande ; l’état initial du terrain et ses abords ne sont pas décrits précisément ; il n’est indiqué ni qu’une des parcelles expropriée supporte une maison d’habitation édifiée aux 16^e et 17^e siècles, ni le volume des constructions nouvelles ;

— le permis de construire contesté méconnaît le c. de l’article R. 431-10 du code de l’urbanisme ;

— il méconnaît le I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme, dès lors que le terrain d’assiette du projet, classé en zone N avant la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme, est quasiment entièrement ceinturé de zones naturelles et que l’extension de l’urbanisation que le projet implique ne se fait pas en continuité de l’agglomération existante ;

— le nouveau zonage du plan local d’urbanisme applicable au site en cause, situé face à un espace naturel sensible, est incompatible avec le projet d’aménagement et de développement durable et méconnaît les articles L. 146-2, L. 130-1 et L. 142-1 du code de l’urbanisme ;

— l’accès au terrain est insuffisant au regard des dispositions de l’article UE3 du règlement local d’urbanisme applicable à la zone UE.

Par un mémoire en défense enregistré le 30 mai 2014, la commune de Bayonne et le syndicat mixte Bil Ta Garbi, représentés par M^e Pintat, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérants une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— le tribunal a statué sur les moyens soulevés, et en particulier sur celui tiré de la méconnaissance de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme qui avait été soulevé dans un mémoire enregistré le 20 septembre 2012 ;

— la notice explicative jointe à la demande de permis de construire, alors même qu’elle ne fait pas apparaître une maison du 16^e siècle située sur une des parcelles expropriées, répond aux exigences de l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme ;

— le projet de construction du siège du syndicat mixte Bil Ta Garbi étant distinct du projet de pôle de tri et de valorisation des déchets, il a fait l’objet d’un dossier de demande de permis de construire distinct, de sorte que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 431-5 du code de l’urbanisme manque en fait ;

— le dossier de demande comprend un photomontage qui permet de donner une information fiable quant à l’insertion du projet dans son environnement, en conformité avec l’article R. 431-10 du code de l’urbanisme ;

— la modification du zonage du site n’a pas eu pour conséquence de créer un îlot urbanisé au sein de terrains classés en zone N, mais d’assurer la continuité urbaine avec des espaces bâtis situés au sud-ouest du site de projet, dans le respect de la loi Littoral ; la superficie consommée sur la coupure d’urbanisme est très faible par rapport à la surface totale des coupures d’urbanisation de la commune ;

— les dispositions de l’article UE4 du plan local d’urbanisme et celles de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme n’ont pas été méconnues ;

— le projet d’aménagement et de développement durable a été modifié pour prendre en compte la création de la zone UEv, qui a vocation à accueillir le pôle de valorisation des déchets ;

— la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme ne portant que sur une partie de la zone N, il n’y a pas lieu d’appliquer l’article L. 146-2 du code de l’urbanisme ;

— la circonstance que la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme ait pour effet de réduire un espace boisé classé, au demeurant clairement identifié dans la notice explicative, n’implique pas qu’il soit illégal ;

— aucun texte ne prohibe l’implantation d’un projet de construction en contiguïté avec un espace naturel sensible ;

— l’accès au terrain est suffisant au regard de l’article UE3 du plan local d’urbanisme.

Par un mémoire, enregistré le 26 mars 2015, la commune de Bayonne et le syndicat mixte Bil Ta Garbi confirment leurs précédents moyens et conclusions.

Par ordonnance du 24 février 2015, la clôture d’instruction a été fixée au 30 mars 2015 à douze heures.

Vu :

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Molina-Andréo,

— les conclusions de M^me De Paz, rapporteur public,

— et les observations de M^e Marques, représentant MM. Z et M^me Z épouse X, et de M^e N’Gouah-Beaud, représentant le syndicat mixte Bil Ta Garbi et la commune de Bayonne.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 12 avril 2011, le maire de Bayonne a délivré au syndicat mixte Bil Ta Garbi, qui a pour objet, en zone ouest des Pyrénées-Atlantiques, de mettre en œuvre une filière globale de gestion des déchets ménagers et assimilés, un permis de construire un pôle de valorisation des déchets ménagers et assimilés sur le territoire de la commune. MM. Z et M^me Z épouse X, en leur qualité de propriétaires indivis de parcelles expropriées situées dans l’emprise du projet en cause, interjettent appel du jugement du 2 juillet 2013 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cet arrêté.

Sur la régularité du jugement :

2. Il ressort des pièces du dossier de première instance que le moyen tiré de ce que l’arrêté contesté aurait été pris en méconnaissance de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme, a été soulevé par M. Z et autres dans leur mémoire complémentaire enregistré au greffe du tribunal le 18 septembre 2012. Par suite, le moyen tiré de ce que les premiers juges auraient soulevé d’office ledit moyen manque en fait.

3. Il ressort des points 1 et 2 d’une part, 22 et 23 d’autre part, du jugement attaqué que le tribunal administratif de Pau a, par une motivation suffisante, répondu aux moyens tirés de la méconnaissance de l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme et de l’insuffisance d’accès au terrain d’assiette du projet au regard des dispositions de l’article UE3 du règlement local d’urbanisme. Par suite, les moyens tirés de ce que les premiers juges auraient entaché leur jugement d’une omission à statuer et d’une insuffisance de motivation doivent également être écartés comme manquant en fait.

Sur le bien-fondé du jugement :

4. En premier lieu, aux termes de l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme : « Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L’état initial du terrain et de ses abords indiquant, s’il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les parties retenues pour assurer l’insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : / a) L’aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; / b) L’implantation, l’organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants ; / c) Le traitement des constructions, clôtures, végétations ou aménagements situés en limite de terrain (…). ».

5. La notice architecturale jointe au dossier de demande de permis de construire décrit le projet envisagé et précise l’état initial du site et de ses abords, en indiquant notamment que « le paysage environnant du site est composé d’une mixité urbaine et rurale avec un bâti sur la route départementale 817 fait de maisons riveraines, d’entreprises, de petite taille en vis-à-vis immédiat. Le site est essentiellement marqué par la présence de l’autoroute A63 située en contrebas sur la limité nord-est du terrain et par la route départementale 817, axe pénétrant important sur Bayonne (…). Des boisements sont présents sur le terrain lui-même et sur les parcelles voisines. ». Cette notice est complétée, notamment en ce qui concerne l’appréciation du volume des constructions nouvelles, par un document graphique en page 11, des photographies de l’existant et des photomontages du projet inséré dans ce paysage existant, prises sous cinq angles de vues différents, ainsi que par un plan joint (PC 2.1) permettant d’appréhender la hauteur des bâtiments. Le projet de construction du siège du syndicat mixte Bil Ta Garbi, qui constitue un projet distinct ayant donné lieu à une demande et instruction séparée, n’avait pas à figurer dans la notice descriptive en cause. Si ladite notice ne mentionne pas l’existence d’une maison d’habitation du 16^e siècle située sur une des parcelles expropriées du site, ni ne comporte d’indication sur la proximité d’un espace naturel sensible et d’un site classé, le service instructeur ne pouvait ignorer ces éléments, compte tenu des informations contenues dans les autres pièces du dossier et dont il avait, au demeurant, déjà eu connaissance lors de l’instruction des dossiers de déclaration d’utilité publique du projet et de mise en compatibilité du plan local d’urbanisme. Par suite, M. Z et autres ne sont pas fondés à soutenir que le caractère lacunaire de la notice descriptive sur ces points aurait été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la demande du Syndicat mixte Bil Ta Garbi et que donc les dispositions précitées de l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme auraient été méconnues.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 431-10 du code de l’urbanisme : « Le projet architectural comprend également : / (…) c) Un document graphique permettant d’apprécier l’insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain (…). ».

7. Il ressort des pièces du dossier que le projet architectural comporte plusieurs photographies des lieux avoisinant le projet de construction en cause, établies à partir de cinq points de vue identifiés sur un plan de situation joint, ainsi que les photomontages de ces mêmes lieux. Ces éléments permettent suffisamment d’apprécier l’insertion du projet dans son environnement proche et lointain. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article R. 431-10 du code de l’urbanisme doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme : « I – L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. / (…) ». Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 3 janvier 1986 dont elles sont issues, que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions, mais qu’aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations.

9. Il est constant que la commune de Bayonne est une commune littorale dont l’ensemble du territoire est soumis aux dispositions précitées de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier des plans et photographies joints, que le site retenu pour accueillir le projet, se trouvant, avant la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme, en zone N et reclassé en zone UE et plus particulièrement en secteur UEv réservée aux installations de tri et de valorisation des déchets, est situé en entrée de ville en venant de Tarnos. Il est compris entre, à l’ouest, la RD 817, bordée pour partie de constructions desservies par le chemin de Hallas, et, à l’est, l’A 63. Au sud, sont implantées des constructions XXX, dans le prolongement direct d’une zone agglomérée de la commune, comprenant des commerces, dont un supermarché, des ateliers, des maisons d’habitation et des immeubles, dénommés « Les hauts de Bayonne », d’une douzaine d’étages. Dans ces conditions, le projet de construction en cause constitue une extension de l’urbanisation en continuité d’une agglomération, au sens de l’article précité L. 146-4 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.

10. En quatrième lieu, M. Z et autres excipent, par la voie de l’exception de l’illégalité, de l’illégalité du plan local d’urbanisme de Bayonne, tel que révisé par arrêté préfectoral du 13 août 2010.

11. Aux termes de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme, relatif aux plans locaux d’urbanisme : « I.- Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés à l’article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l’interdiction de construire, délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définit, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l’implantation des constructions. ».

12. M. Z et autres font valoir que le site du futur pôle de tri et de valorisation des déchets en cause est identifié par le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) de la commune de Bayonne, au sein d’un corridor vert, comme « principales entités naturelles et paysagères existantes ». Toutefois, il ressort du plan relatif aux orientations générales du PADD joint à ce dernier qu’a été prévu, à l’emplacement du projet en litige, un « site potentiel pour l’accueil d’équipements collectifs d’intérêt d’agglomération ». Au demeurant, l’implantation d’une activité d’intérêt collectif est conforme avec la première vocation du corridor vert d’éloigner l’habitat de l’autoroute. Il suit de là que la modification du plan local d’urbanisme pour le rendre compatible avec la réalisation de l’opération en litige est cohérente avec le projet d’aménagement et de développement durable.

13. Aux termes de l’article L. 146-2 du code de l’urbanisme : « (…) les plans locaux d’urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d’une coupure d’urbanisation. ».

14. Il ressort des pièces du dossier que si le plan local d’urbanisme tel que mis en compatibilité avec le projet en litige procède au déclassement, sur cinq hectares six ares, d’une partie de zone N reclassée en zone UE, il réduit de seulement deux hectares le périmètre des coupures d’urbanisation de la commune de Bayonne. Cette réduction ne concerne ainsi que 0,5 % de la superficie totale des coupures d’urbanisation de la commune. Dans ces conditions, et alors même que l’espace désormais exclu de la coupure d’urbanisation se situerait à une jonction entre le fleuve de l’Adour et l’espace naturel sensible de Habas, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la réduction de la coupure qui résulte de la modification du plan local d’urbanisme serait telle que ce règlement ne pourrait être regardé, en méconnaissance de l’article L. 146-2 précité du code de l’urbanisme, comme prévoyant sur la commune de Bayonne, des espaces naturels présentant le caractère d’une coupure d’urbanisation.

15. Aux termes de l’article L. 130-1 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer (…). / Le classement interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements. / (…) ». Toutefois, ces dispositions ne font pas obstacle à la modification ou à la suppression du classement dans les conditions fixées pour la révision des plans locaux d’urbanisme. Par suite, et dès lors qu’il n’est pas allégué que les conditions fixées pour la révision des règlements d’urbanisme auraient en l’espèce été méconnues, le plan local d’urbanisme de Bayonne, tel que révisé par arrêté préfectoral du 13 août 2010, a pu légalement emporter suppression d’un espace boisé classé sur deux hectares sept ares, soit au demeurant sur seulement 1 % de la superficie totale des espaces boisés classés de la commune.

16. Si aux termes de l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme : « Afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d’expansion des crues et d’assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l’article L. 110, le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non (…) », le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions est inopérant à l’encontre du plan local d’urbanisme élaboré et révisé par la commune de Bayonne.

17. En cinquième et dernier lieu, M. Z et autres reprennent en appel le moyen déjà soulevé en première instance et tiré de la méconnaissance de l’article UE3 du plan local d’urbanisme. A ce titre, ils ne se prévalent d’aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l’argumentation développée devant le tribunal administratif. Par suite, il y a lieu d’écarter ce moyen par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges.

18. Il résulte de ce qui précède que M. Z et autres ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bayonne et du syndicat mixte Bil Ta Garbi, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que M. Z et autres demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge des requérants une somme globale de 2 000 euros à verser à la commune de Bayonne et au syndicat mixte Bil Ta Garbi sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1^er : La requête de M. Z et autres est rejetée.

Article 2 : M. Z et autres verseront ensemble à la commune de Bayonne et au syndicat mixte Bil Ta Garbi la somme globale de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. I Z, à M. C Z, à M^me A Z épouse X, à la commune de Bayonne et au syndicat mixte Bil Ta Garbi. Copie en sera transmise au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l’audience du 22 septembre 2015 à laquelle siégeaient :

M. Robert Lalauze, président,

M^me Christine Mège, président-assesseur,

M^me Béatrice Molina-Andréo, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 20 octobre 2015.

Le rapporteur, Le président,

Béatrice Molina-Andréo Robert Lalauze

Le greffier,

Evelyne Gay-Boissières

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Evelyne Gay-Boissières