Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5e chambre, 12 novembre 2019, n° 18BX00361

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’Association citoyenne de Saint-Pierre, l’Association contre le projet d’extension du golf de l’Etang-Salé et l’Association pour la sauvegarde de l’Etang-Salé-les-Bains ont demandé au tribunal administratif de La Réunion l’annulation de l’arrêté préfectoral du 8 avril 2014 par lequel le préfet de La Réunion a autorisé la société Bioparc à exploiter un établissement de présentation au public d’animaux vivants d’espèces domestiques et non domestiques sur le territoire de la commune de l’Étang-Salé.

Par un jugement n° 1401324 du 14 novembre 2017, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 29 janvier 2018, des pièces complémentaires, enregistrées le 9 février 2018, et deux mémoires complémentaires, enregistrés les 24 juin et 8 octobre 2019, l’Association citoyenne de Saint-Pierre et l’Association contre le projet d’extension du golf de l’Etang-Salé, représentées par l’AARPI Gide Loyrette Nouel, demandent à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 1401324 du 14 décembre 2017 du tribunal administratif de La Réunion ;

2°) d’annuler l’arrêté du 8 avril 2014 par lequel le préfet de La Réunion a autorisé la société Bioparc à exploiter un établissement de présentation au public d’animaux vivants d’espèces domestiques et non domestiques sur le territoire de la commune de l’Étang-Salé ;

3°) de mettre à la charge solidaire de l’État et de la société Bioparc une somme de 3 000 euros à verser à chacune en application des dispositions de l’article L. 761-l du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— l’Association citoyenne de Saint-Pierre (ACSP) a intérêt à agir en l’espèce, puisque la commune d’Etang Salé, lieu d’implantation de l’installation contestée, se trouve située dans I’arrondissement de Saint-Pierre et que cette installation aura une clientèle ne provenant pas de la seule commune d’Étang-salé ;

— l’avis de l’autorité environnementale a été rendu en méconnaissance des exigences découlant du 1 de l’article 6 de la directive 2001/92/UE, dès lors qu’il a été rendu par le préfet de La Réunion qui est également l’auteur de l’arrêté en litige, ce qui a privé le public de la garantie qui s’attache à l’impartialité de cet avis ;

— le dossier soumis à enquête publique comportait des informations mensongères concernant le soutien du projet en litige apporté par une communauté scientifique et associative oeuvrant en faveur de la protection de la nature et de l’environnement, ce qui a été préjudiciable à la bonne information du public et a exercé une influence sur le sens de la décision en litige ;

— l’étude d’impact jointe au dossier de demande était insuffisante concernant le trafic routier et le stationnement des véhicules, ce qui a eu pour conséquence de nuire à l’information complète du public et d’influencer le sens de la décision en litige ;

— le projet porte atteinte aux intérêts visés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement dès lors que le projet de réaménagement des capacités de stationnement est insuffisant pour assurer le stationnement des véhicules liés à l’activité de ce projet ;

— l’arrêté en litige, en tant qu’il accorde une dérogation à l’interdiction d’introduction de spécimens vivants d’espèces animales exotiques de la faune sauvage et de certaines espèces animales exotiques, est insuffisamment motivé, en méconnaissance de l’article L. 211-3 du code des relations entre le public et l’administration ;

— les conditions de dérogation aux interdictions prévues par les articles L. 411-2 et L. 411-4 du code de l’environnement ne sont pas réunies en l’espèce.

Par deux mémoires, enregistrés les 9 mai et 24 juillet 2019, et des pièces complémentaires, enregistrées le 24 septembre 2019, la société Bioparc, représentée par la SCP O. Matuchansky, L. Poupot et G. Valdelièvre, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit sursis à statuer dans l’attente de la régularisation de l’autorisation en litige, et à ce que soit mise à la charge de l’Association citoyenne de Saint-Pierre et de l’Association contre le projet d’extension du golf de l’Etang-Salé une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— la requête est irrecevable dès lors que le champ d’intervention géographique de l’Association citoyenne de Saint-Pierre est trop large pour lui donner intérêt à agir contre l’arrêté en litige ;

— les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés ;

— en tout état de cause, le vice tiré de l’irrégularité de l’avis de l’autorité environnementale peut donner lieu à régularisation en application de l’article L. 181-18 du code de l’environnement.

Par un mémoire, enregistré le 25 juillet 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 25 juillet 2019, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 30 août 2019 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement ;

— le code de l’environnement ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Romain Roussel, premier conseiller,

— les conclusions de M^me Sylvande Perdu, rapporteur public,

— et les observations de M^e A, représentant la société Bioparc.

Considérant ce qui suit :

1. Le 23 mai 2013, la société Bioparc a déposé une demande d’autorisation, au titre de la rubrique n° 2140 « présentation au public d’animaux appartenant à la faune sauvage » de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement, pour l’exploitation d’un parc animalier dans la forêt de l’Etang-Salé. Par un arrêté du 8 avril 2014, le préfet de La Réunion a délivré l’autorisation demandée. L’Association citoyenne de Saint-Pierre, l’Association contre le projet d’extension du golf de l’Etang-Salé et l’Association pour la sauvegarde de l’Etang-Salé-les-Bains ont demandé au tribunal administratif de La Réunion l’annulation de cet arrêté. L’Association citoyenne de Saint-Pierre et l’Association contre le projet d’extension du golf de l’Etang-Salé relèvent appel du jugement du 14 novembre 2017 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté leur demande.

Sur les conclusions en annulation de l’arrêté du 8 avril 2014 :

En ce qui concerne le dossier de demande :

2. En premier lieu, il est constant que le dossier de présentation du projet soumis à enquête publique présentait des informations inexactes concernant, d’une part, l’existence d’un partenariat avec la Société d’étude ornithologique de La Réunion et, d’autre part, la participation de deux professeurs de l’Université de La Réunion au comité scientifique du parc en projet. Toutefois, au soutien du moyen tiré de ce que le dossier comportait sur ce point des informations mensongères, les associations requérantes ne se prévalent devant la cour d’aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l’argumentation développée en première instance et ne critiquent pas les réponses apportées par le tribunal administratif qui a estimé que cette circonstance n’avait pas été préjudiciable à la bonne information du public sur les caractéristiques du projet et n’avait pas été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative. Il y a lieu d’écarter ces moyens par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges.

3. En second lieu, aux termes de l’article R. 122-5 du code de l’environnement dans sa version applicable au litige : " I.-Le contenu de l’étude d’impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d’être affectée par le projet, à l’importance et la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l’environnement ou la santé humaine. / II.-L’étude d’impact présente : / 1° Une description du projet comportant des informations relatives à sa conception et à ses dimensions, y compris, en particulier, une description des caractéristiques physiques de l’ensemble du projet et des exigences techniques en matière d’utilisation du sol lors des phases de construction et de fonctionnement et, le cas échéant, une description des principales caractéristiques des procédés de stockage, de production et de fabrication, notamment mis en oeuvre pendant l’exploitation, telles que la nature et la quantité des matériaux utilisés, ainsi qu’une estimation des types et des quantités des résidus et des émissions attendus résultant du fonctionnement du projet proposé. () / 2° Une analyse de l’état initial de la zone et des milieux susceptibles d’être affectés par le projet, portant notamment sur la population, la faune et la flore, les habitats naturels, les sites et paysages, les biens matériels, les continuités écologiques telles que définies par l’article L. 371-1, les équilibres biologiques, les facteurs climatiques, le patrimoine culturel et archéologique, le sol, l’eau, l’air, le bruit, les espaces naturels, agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, ainsi que les interrelations entre ces éléments ; / 3° Une analyse des effets négatifs et positifs, directs et indirects, temporaires (y compris pendant la phase des travaux) et permanents, à court, moyen et long terme, du projet sur l’environnement, en particulier sur les éléments énumérés au 2° et sur la consommation énergétique, la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses), l’hygiène, la santé, la sécurité, la salubrité publique, ainsi que l’addition et l’interaction de ces effets entre eux () ".

4. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

5. L’étude d’impact comprend une section 3.2 « rejets atmosphériques liés à l’établissement » relative aux rejets atmosphériques provoqués par la circulation routière et évalue l’augmentation du trafic liée à l’activité du projet en litige. L’étude d’impact analyse également, dans la section 7.4 intitulée « impacts sur les transports », les impacts du projet sur les infrastructures de transport et sur le trafic routier. Elle évalue la circulation engendrée par le projet en distinguant les visiteurs, le personnel et les livraisons. De plus, elle précise que les visiteurs devront stationner sur un parking public aménagé à proximité par l’Office national des forêts (ONF) et explique que l’Office a pour projet d’augmenter la capacité totale des parcs de stationnement situés à proximité. Ce projet figure d’ailleurs en annexe de l’étude. Dans ces conditions, alors même qu’elle ne mentionne pas que le secteur connaît déjà des problèmes de stationnement, l’étude d’impact ne saurait être regardée comme exposant de façon insuffisante l’impact du projet en litige sur le trafic routier et le stationnement des véhicules.

En ce qui concerne l’avis de l’autorité environnementale :

6. Aux termes de l’article 6 de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement : « 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d’être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d’environnement, aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d’ouvrage et sur la demande d’autorisation. À cet effet, les Etats membres désignent les autorités à consulter, d’une manière générale ou cas par cas. () ». L’article L. 122-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable au litige dispose que : « () III. – Dans le cas d’un projet relevant des catégories d’opérations soumises à étude d’impact, le dossier présentant le projet, comprenant l’étude d’impact et la demande d’autorisation, est transmis pour avis à l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement. () IV. ' La décision de l’autorité compétente qui autorise le pétitionnaire ou le maître d’ouvrage à réaliser le projet prend en considération l’étude d’impact, l’avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement et le résultat de la consultation du public. () ».

7. La directive du 27 juin 2001 comme celle du 13 décembre 2011 ont pour finalité commune de garantir qu’une autorité compétente et objective en matière d’environnement soit en mesure de rendre un avis sur l’évaluation environnementale des plans et programmes ou sur l’étude d’impact des projets, publics ou privés, susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, avant leur approbation ou leur autorisation, afin de permettre la prise en compte de ces incidences. Eu égard à l’interprétation des dispositions de l’article 6 de la directive du 27 juin 2001 donnée par la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt rendu le 20 octobre 2011 dans l’affaire C-474/10, et à la finalité identique des dispositions des deux directives relatives au rôle « des autorités susceptibles d’être concernées par le projet, en raison de leurs responsabilités spécifiques en matière d’environnement », il résulte clairement des dispositions de l’article 6 de la directive du 13 décembre 2011 que, si elles ne font pas obstacle à ce que l’autorité publique compétente pour autoriser un projet ou en assurer la maîtrise d’ouvrage soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, elles imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité, de manière à ce qu’une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d’une autonomie réelle, impliquant notamment qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée et de donner un avis objectif sur le projet concerné.

8. Le ministre fait valoir en défense que si le préfet de La Réunion a à la fois rendu l’avis de l’autorité environnementale sur l’étude d’impact du projet en litige et accordé l’autorisation en litige, l’instruction de la demande a été assurée par la direction de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt de La Réunion tandis que l’avis de l’autorité environnementale émanait de la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) de La Réunion. Il n’est cependant pas contesté que ces deux directions sont placées sous l’autorité du préfet de La Réunion et il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la DEAL disposait de l’autonomie nécessaire pour rendre son avis sur le projet contesté.

9. Toutefois, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.

10. Il ressort en l’espèce des pièces du dossier que, dans son avis, l’autorité environnementale a émis un certain nombre de regrets, telle que l’absence de recensement basé sur des visites de terrain des habitats et des espèces de la faune et de la flore sauvage actuelles sur le site et à proximité, et de recommandations, telle que l’incitation à vérifier la capacité des aires de stationnement existantes sur la zone ainsi que leur taux d’utilisation actuelle et future. Le pétitionnaire a apporté des compléments d’information, notamment une expertise avi-faunistique du site. Dans ces conditions, l’absence d’autonomie du service ayant rendu l’avis de l’autorité environnementale n’a, dans les circonstances de l’espèce, ni nui à l’information du public, ni exercé une influence sur le sens de la décision en litige.

En ce qui concerne les intérêts visés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement :

11. Aux termes du 1^er alinéa de l’article L. 511-1 du code de l’environnement : « Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d’une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. ». L’article L. 512-1 du même code dispose : « Sont soumises à autorisation les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1. L’autorisation ne peut être accordée que si ces dangers ou inconvénients peuvent être prévenus par des mesures que spécifie l’arrêté préfectoral ».

12. Les associations requérantes se bornent à soutenir que, compte tenu de la saturation des capacités de stationnement dans son secteur d’implantation, le projet en litige présente des inconvénients pour la commodité du voisinage, la sécurité, la salubrité, la protection de la forêt et des paysages. Il résulte toutefois de l’instruction que le secteur d’implantation du projet en litige n’est pas habité et est fréquenté par les visiteurs d’un parc de loisirs préexistant, des golfeurs, des promeneurs et les clients d’une salle de réception. S’il est certes prévu en forêt, il ne résulte pas de l’instruction que le projet, par le trafic et le stationnement supplémentaires de véhicules qu’il va engendrer, porterait atteinte à la flore ou à la faune. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 511-1 du code de l’environnement doit être écarté.

En ce qui concerne la « dérogation » aux interdictions concernant certaines espèces animales exotiques :

13. Selon son article 3, l’arrêté en litige « vaut autorisation en dérogation au titre des arrêtés préfectoraux 05-126/SG/DRCTCV du 19 janvier 2005 et 05-1777/SG/DRCTCV du 12 juillet 2005 ».

14. Par le premier de ces arrêtés, le préfet de La Réunion a interdit dans le département « l’introduction, le transport, la reproduction, la mise en vente, la vente, l’achat et la cession de spécimens vivants d’espèces animales exotiques de la faune sauvage considérées comme présentant des dangers ou inconvénients graves pour la sécurité des personnes, la salubrité publique, les milieux naturels et les espèces sauvages indigènes » et par le second « l’introduction, le transport, la reproduction, la mise en vente, la vente, l’achat et la cession de spécimens vivants d’espèces animales exotiques de la faune sauvage considérées comme présentant des dangers ou inconvénients graves pour les milieux naturels ou les espèces sauvages indigènes ». Ces arrêtés ont été pris au visa de l’article L. 412-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors en vigueur, aux termes duquel « La production, la détention, la cession à titre gratuit ou onéreux, l’utilisation, le transport, l’introduction quelle qu’en soit l’origine, l’importation sous tous régimes douaniers, l’exportation, la réexportation de tout ou partie d’animaux d’espèces non domestiques et de leurs produits ainsi que des végétaux d’espèces non cultivées et de leurs semences ou parties de plantes, dont la liste est fixée par arrêtés conjoints du ministre chargé de l’environnement et, en tant que de besoin, du ou des ministres compétents, s’ils en font la demande, doivent faire l’objet d’une autorisation délivrée dans les conditions et selon les modalités fixées par un décret en Conseil d’Etat ». Chacun de ces deux arrêtés comporte en annexe une liste des espèces concernées.

15. Les requérantes soutiennent, pour la première fois en appel, que l’arrêté en litige aurait dû être motivé en tant qu’il déroge aux interdictions concernant certaines espèces animales exotiques.

16. Toutefois, ainsi qu’il a été dit au point 14, l’arrêté en litige a été pris sur le fondement de l’article L. 412-1 du code de l’environnement qui institue non un régime d’interdiction avec possibilité d’y déroger, mais un régime d’autorisation. Malgré la formulation maladroite de son article 3, l’arrêté en litige constitue donc une autorisation administrative. Or, aucune disposition, en particulier la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public, en vigueur à la date de l’arrêté en litige, reprise désormais aux articles L. 211-2 et suivants du code des relations entre le public et l’administration, n’impose de motiver une telle décision. Dans ces conditions, les requérantes ne peuvent utilement soutenir que l’arrêté en litige est insuffisamment motivé.

17. Aux termes de l’article L. 411-4 du code de l’environnement : « I.- Est interdite l’introduction dans le milieu naturel, qu’elle soit volontaire, par négligence ou par imprudence, de tout spécimen de l’une des espèces animales ou végétales, désignées par l’autorité administrative, susceptibles de porter préjudice aux milieux naturels, aux usages qui leur sont associés ou à la faune et à la flore sauvages. / II.- Toutefois, l’introduction dans le milieu naturel de spécimens de telles espèces peut être autorisée par l’autorité administrative pour des motifs d’intérêt général et après évaluation des conséquences de cette introduction ».

18. Les requérantes ne peuvent utilement se prévaloir en l’espèce de ces dispositions dès lors que l’arrêté en litige n’autorise pas l’introduction d’espèces animales ou végétales dans le milieu naturel mais la détention d’espèces par un établissement de présentation au public d’animaux appartenant à la faune sauvage. Elles ne peuvent davantage se prévaloir de l’article L. 411-2 du code de l’environnement qui est sans application en l’espèce dès lors que le projet n’est pas susceptible d’entraîner la destruction ou la dégradation d’espèces protégées ou de leurs habitats.

19. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée, que les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté en litige.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’État et de la société Bioparc, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que demandent les associations requérantes au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge solidaire des associations requérantes une somme globale de 1 200 euros à verser à la société Bioparc en application de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1^er : La requête de l’Association citoyenne de Saint-Pierre et de l’Association contre le projet d’extension du golf de l’Etang-Salé est rejetée.

Article 2 : L’Association citoyenne de Saint-Pierre et l’Association contre le projet d’extension du golf de l’Etang-Salé verseront solidairement à la société Bioparc une somme globale de 1 200 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’Association citoyenne de Saint-Pierre, à l’Association contre le projet d’extension du golf de l’Etang-Salé, à la société Bioparc et au ministre de la transition écologique et solidaire. Copie en sera transmise au préfet de La Réunion.

Délibéré après l’audience du 15 octobre 2019 à laquelle siégeaient :

M^me Elisabeth Jayat, président,

M. Frédéric Faïck, président assesseur,

M. Romain Roussel, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 12 novembre 2019.

Le rapporteur,

Romain RousselLe président,

Elisabeth JayatLe greffier,

Virginie Marty

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

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