Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 27 janvier 2025 et 11 février 2025, la société par actions simplifiée Bordes Distribution et la société par actions simplifiée Capcaroux Immo, représentées par la SCP CGCB et Associés, demandent au juge des référés :

1°) à titre principal, d’ordonner, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’arrêté du 17 décembre 2024 par lequel le maire de Roujan a refusé de leur délivrer un permis de construire modificatif valant autorisation d’exploitation commerciale et d’ordonner au maire de Roujan de délivrer le permis de construire modificatif sollicité ;

2°) à titre subsidiaire, d’ordonner à la Commission nationale d’aménagement commercial de se prononcer à nouveau sur leur demande ;

3°) de mettre à la charge solidaire de l’Etat et de la société en nom collectif Lidl une somme de 3 000 euros à verser à chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

Sur l’urgence :

— en raison de la caducité du permis de construire initial qui interviendra au plus tard le 5 août 2025, il existe une urgence à suspendre l’exécution du refus opposé à la demande de permis modificatif dans l’attente de l’examen par la cour du recours au fond ;

— l’urgence est également caractérisée compte tenu de l’objet du permis de construire modificatif tenant notamment à la réalisation de logements pour les séniors ; de réaliser des logements adaptés au vieillissement de la population, objectif qui figure dans le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale du Biterrois et repris dans le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme de la commune de Roujan ;

— le refus opposé à la demande de permis modificatif est à l’origine d’un préjudice financier important alors que les travaux relatifs à la réalisation du permis initial ont été entamés et qu’elles ont engagé des sommes à hauteur de 300 000 euros pour permettre l’accueil de nouvelles enseignes sur la zone commerciale, rendant nécessaire la délivrance du permis modificatif sollicité ;

— il existe un risque de disparition d’une opportunité « d’attirer l’enseigne Action du fait de sa stratégie consistant en l’ouverture rapide de ses magasins » ;

Sur le moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté :

— l’avis défavorable émis par la Commission nationale d’aménagement commercial saisie par la société Lidl à la suite de l’avis favorable initialement émis par la commission départementale est entaché d’illégalité ;

— à titre principal, la société Lidl n’était pas recevable à contester cet avis favorable rendu sur la demande de permis de construire modificatif valant autorisation d’exploitation commerciale dès lors que son activité de vente au détail de produits alimentaires ne sera nullement affectée par les modifications envisagées ; ladite société n’ayant pas formé de recours contre le permis de construire initial, il y a lieu d’apprécier son intérêt à agir au regard des seules modifications apportées au permis de construire initial ;

— c’est à tort que la Commission nationale d’aménagement commercial a admis l’intérêt à agir de la société Lidl ;

— la seule extension du « drive » du magasin exploité sous l’enseigne Super U ne peut être regardée comme ayant une conséquence sur l’activité de la société Lidl compte tenu de son éloignement ; la société Lidl ne propose pas ce type de service et le magasin Super U existant à Servian dispose quant à lui d’un « drive » ;

— à titre subsidiaire, le dossier sur lequel la Commission nationale d’aménagement commercial s’est prononcée était incomplet au sujet de l’artificialisation de sols ;

— elle était tenue d’inviter le pétitionnaire à régulariser le dossier sur ladite incomplétude ;

— le projet n’entraîne pas d’artificialisation nouvelle des sols et entre dans le champ des dispositions du V de l’article L. 752-6 du code de commerce ;

— en considérant que le projet était incompatible avec les orientations et les prescriptions du schéma de cohérence territoriale du Biterrois, la commission n’a pas pris en compte le fait que le pétitionnaire disposait d’un droit acquis par la surface de vente déjà autorisée ; ainsi, la création de nouvelles boutiques ne pouvait être considérée comme des modifications substantielles nécessitant une nouvelle autorisation ;

— le projet se situe au cœur d’un « pôle relais-structurant » au sens du schéma de cohérence territoriale du Biterrois si bien que la commission ne pouvait considérer que la création de ces boutiques était incompatible avec ce schéma ;

— le taux de vacance commerciale dans le centre-ville de Roujan ne constitue pas un élément probant pour déterminer une réelle fragilité des commerces dudit centre de sorte que le projet litigieux ne devrait pas prendre place dans une zone extérieure à l’hypercentre ;

— le site accueillant le futur projet est accessible autant par les transports en commun que par le vélo et n’est pas essentiellement tourné vers la seule satisfaction des clients circulant en voiture ;

— le projet n’aura pas pour effet de diminuer les espaces verts de façon conséquente d’autant que les sols accueillant le futur projet sont déjà imperméabilisés ;

— la surface dédiée aux panneaux photovoltaïques est suffisante pour recourir aux énergies renouvelables en considérant que des ombrières seront installées au-dessus des places de stationnement en plus des panneaux posés sur la toiture soit 4 333 m² ;

— l’arrêté de refus du maire de Roujan méconnaît l’article 4AUE du règlement du plan local d’urbanisme de la commune relatif au raccordement du projet au réseau d’eau potable ; en outre le syndicat mixte des eaux de la Vallée de l’Hérault a émis des réserves quant à la partie du projet comportant la résidence pour les seniors.

Par un mémoire en défense enregistré le 10 février 2025, la Commission nationale d’aménagement commercial, représentée par son président, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des sociétés Bordes Distribution et Capcaroux Immo une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— au regard des modifications substantielles apportées par le permis de construire modificatif portant autorisation d’exploitation commerciale, la société Lidl justifiait d’un intérêt à contester l’avis favorable émis par la commission départementale d’aménagement commercial dès lors qu’elle dispose d’un magasin dans la zone de chalandise et exerce une activité concurrente ;

Sur l’urgence :

— les sociétés requérantes ne détaillent pas les raisons d’une éventuelle proche caducité du permis de construire initial alors qu’il est possible de solliciter une prorogation de la validité du permis de construire ;

— aucune obligation de réalisation des logements pour séniors ne figure dans le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale du Biterrois ;

— les frais engagés au titre de la procédure de demande d’autorisation ne justifient pas la suspension du refus de permis de construire modificatif litigieux ; la perte d’opportunité n’est pas caractérisée ; enfin, aucune indemnisation n’est proprement demandée par l’entreprise en charge du chantier pour le compte de l’enseigne Action ;

Sur les moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité de l’avis défavorable :

— à titre principal, les pièces fournies par le pétitionnaire ne confirment pas que le site est déjà artificialisé et elle n’était pas dans l’obligation de l’inviter à produire d’autres éléments ;

— l’extension du projet initialement autorisé génère une artificialisation des sols qui pouvait être légalement prise en compte pour s’opposer au projet en application de l’article L. 752-6 du code de commerce ;

— à titre subsidiaire, il n’est pas justifié que le projet entrait dans le champ de la dérogation prévue par les dispositions du V du même article ;

— les sociétés requérantes ne disposent pas de droits acquis liés à la précédente autorisation ; le fractionnement du projet en créant six boutiques ne peut être pris isolément puisque c’est l’ensemble du projet modifié qui est soumis à l’avis de la commission ; la répartition de ces six boutiques a une incidence sur les dispositions de l’article L. 752-6 du code de commerce ; le développement des formats boutiques en périphérie est interdit et en ce sens, la nouvelle autorisation demandée méconnaît les règles fixées par le schéma de cohérence territoriale du Biterrois ;

— il existe un très fort taux de vacances engendrant un déclin de la commercialité dans le centre-ville et le projet porte atteinte au dynamisme commercial ;

— la desserte en transport en commun n’est pas satisfaisante et un projet s’adressant à des clients se déplaçant en majorité en voiture ne correspond pas aux exigences en matière d’aménagement du territoire ;

— le recours aux énergies renouvelables doit être le plus large possible et en ce sens, le projet n’est pas optimisé ; le projet prévoit de diminuer une surface conséquente des espaces verts ce qui méconnaît les dispositions de l’article L. 752-6 du code de commerce ;

— sur le volet urbanistique, le maire étant en situation de compétence liée il n’avait d’autres choix que de respecter l’avis défavorable émis par la commission.

Par un mémoire en défense enregistré le 10 février 2025, la commune de Roujan, représentée par la SELARL Hortus Avocats conclut :

1°) à titre principal, à la suspension de l’arrêté de refus de permis de construire après avoir relevé l’illégalité de l’avis défavorable de la Commission nationale d’aménagement commercial en ce qu’il a admis la recevabilité du recours de la société Lidl ;

2°) à titre subsidiaire, à la suspension de l’arrêté de refus de permis de construire après avoir relevé l’illégalité de l’avis défavorable de la Commission nationale d’aménagement commercial concernant la modification substantielle de l’ensemble commercial de Roujan ;

3°) à ce qu’il soit ordonné à la Commission nationale d’aménagement commercial de se prononcer à nouveau sur les demandes des sociétés Bordes Distribution et Capcaroux Immo.

Elle soutient que :

— il est urgent que le projet refusé soit réalisé ;

— la Commission nationale d’aménagement commercial aurait dû rejeter le recours de la société Lidl en ce que ladite société n’est pas située dans le même bassin économique et que les modifications apportées ne sauraient concurrencer l’activité de celle-ci ;

—  le projet s’étend sur une zone déjà urbanisée ;

— le projet n’est pas incompatible avec le schéma de cohérence territoriale du Biterrois car celui-ci accueille des boutiques d’une surface de moins de 300 m² alors que ces boutiques existaient déjà dans le projet initial ;

— la comme de Roujan ne souffre d’aucune vacance des locaux du centre-ville et celle-ci résulte d’une inadaptation des locaux existants d’autant que le projet n’est pas de nature à éloigner les clients du centre-ville ;

— le projet est situé à proximité immédiate des lignes de bus ;

— le considérant relatif à la ressource en eau n’a que peu de portée normative de sorte que les études menées par le syndicat mixte des eaux de la Vallée de l’Hérault permettent de s’assurer que les futurs investissements réalisés desserviront les logements accueillant les séniors.

Vu :

— la décision du 1er septembre 2022 du président de la cour administrative d’appel de Toulouse désignant M. Chabert, président, pour juger les référés ;

— la requête n° 25TL00161 par laquelle les sociétés Bordes Distribution et Capcaroux Immo demandent l’annulation de l’arrêté du maire de Roujan du 17 décembre 2024 leur refusant la délivrance d’un permis de construire modificatif valant autorisation d’exploitation commerciale.

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de commerce,

— le code de l’urbanisme,

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 11 février 2025 à 15 h 00 :

— le rapport de M. Chabert, juge des référés ;

— les observations de M^e Senanedsch, représentant les sociétés requérantes qui concluent aux mêmes fins par les mêmes moyens ;

— et les observations de M^e Thuiller-Pena, représentant la commune de Roujan, qui persiste dans ses écritures.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 novembre 2019, le maire de Roujan (Hérault) a délivré à la société Bordes Distribution et à la société Capcaroux Immo un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour l’extension de 1 920 m² de surface de vente d’un ensemble commercial comprenant en particulier un magasin exploité sous l’enseigne Super U. Deux permis de construire modificatifs relatifs au volet urbanistique de ce projet ont été délivrés les 6 juillet 2020 et 25 octobre 2023. Le 13 juin 2024, une troisième demande de permis de construire modificatif a été déposée auprès des services de la commune de Roujan, les modifications envisagées s’accompagnant d’un dossier de modification substantielle devant la commission départementale d’aménagement commercial de l’Hérault. Si un avis favorable à ce projet a été émis par la commission départementale le 15 juillet 2024, la Commission nationale d’aménagement commercial, saisie par la société Lidl exploitant un commerce de vente au détail de produits alimentaires sur la commune de Servian, a émis quant à elle un avis défavorable. A la suite de ce dernier avis, le maire de Roujan a opposé un refus à la demande de permis de construire modificatif par un arrêté n° PC 034 237 19 H0025 M03 du 17 décembre 2024. Par la présente requête, les sociétés Bordes Distribution et Capcaroux Immo demandent au juge des référés de suspendre l’exécution de cet arrêté.

Sur les conclusions tendant à la suspension de l’arrêté du maire de Roujan du 17 décembre 2024 :

2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ».

3. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’une décision administrative lorsque l’exécution de celle-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés, lorsqu’il est saisi d’une demande de suspension d’un refus de permis de construire, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets du refus de permis litigieux, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de cette décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement au regard de l’ensemble des circonstances de l’affaire, en tenant compte, notamment, des conséquences qui seraient susceptibles de résulter, pour les divers intérêts en présence, de la délivrance d’un permis de construire provisoire à l’issue d’un réexamen de la demande ordonné par le juge des référés.

4. Pour justifier d’une situation d’urgence à suspendre l’arrêté de refus opposé par le maire de Roujan à leur demande de permis de construire modificatif, les sociétés Bordes Distribution et Capcaroux Immo soutiennent, d’une part, que le permis de construire qui leur a été initialement délivré le 28 novembre 2019 sera caduc à la date du 5 août 2025, soit avant que la présente cour ne se prononce au fond sur leurs conclusions à fin d’annulation de ce refus. D’autre part, elles invoquent l’intérêt général qui s’attache à la réalisation du projet de création d’une résidence intergénérationnelle répondant aux objectifs du schéma de cohérence territoriale du Biterrois. Enfin, les sociétés requérantes invoquent des préjudices financiers ainsi qu’un risque de perte d’opportunité pour accueillir un magasin de l’enseigne « Action ».

5. En premier lieu, aux termes de l’article R. 424-17 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire, d’aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l’article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. / Il en est de même si, passé ce délai, les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année. ». L’article R. 424-19 du même code dispose que : « En cas de recours devant la juridiction administrative contre le permis ou contre la décision de non-opposition à la déclaration préalable ou de recours devant la juridiction civile en application de l’article L. 480-13, le délai de validité prévu à l’article R. 424-17 est suspendu jusqu’au prononcé d’une décision juridictionnelle irrévocable. / Il en va de même, en cas de recours contre une décision prévue par une législation connexe donnant lieu à une réalisation différée des travaux dans l’attente de son obtention. ». Enfin, aux termes de l’article R. 424-21 de ce code : « Le permis de construire, d’aménager ou de démolir ou la décision de non-opposition à une déclaration préalable peut être prorogé deux fois pour une durée d’un an, sur demande de son bénéficiaire si les prescriptions d’urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n’ont pas évolué de façon défavorable à son égard. () ».

6. Il ressort des pièces du dossier que les sociétés Bordes Distribution et Capcaroux Immo ont, dans le délai de validité du permis de construire initial, modifié à deux reprises les 6 juillet 2020 et 25 octobre 2023, entrepris les travaux autorisés dans le cadre de l’extension du magasin exploité sous l’enseigne Super U. Si elles indiquent que c’est en cours d’exécution de ces travaux que l’opportunité s’est présentée d’accueillir de nouvelles enseignes et de réaliser un nouveau bâtiment pouvant accueillir également des logements justifiant le dépôt d’une troisième demande de permis modificatif, elles n’établissent pas être dans l’impossibilité de bénéficier d’une prorogation du délai de validité des autorisations d’urbanisme d’ores et déjà délivrées. Par suite, elles ne peuvent se prévaloir d’une prochaine caducité du permis de construire initial au 5 août 2025 pour justifier d’une situation d’urgence.

7. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l’objectif D6.3 du document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale du Biterrois tend, à l’échelle du territoire couvert par ce schéma, à « anticiper le vieillissement des habitants et améliorer l’accessibilité aux logements » et relève qu’en 2040, le besoin de maintien à domicile sera plus important. Par ailleurs, le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme de la commune de Roujan comporte, en son point II.3, un objectif de diversification du parc de logements. S’il est vrai que, parmi les modifications apportées au projet d’extension du centre commercial Cap Caroux de Roujan, figure la création d’un nouveau bâtiment destiné à accueillir une résidence intergénérationnelle de trente-trois logements, cette circonstance ne suffit pas à caractériser un besoin urgent sur la commune de réaliser de tels logements à l’occasion du permis de construire modificatif sollicité.

8. En dernier lieu, les sociétés requérantes font état d’un préjudice financier important résultant du refus opposé à leur demande de permis de construire modificatif en raison de l’engagement de nombreux frais à hauteur de 300 000 euros pour permettre de réaliser d’ores et déjà les travaux nécessaires à l’accueil de deux nouvelles enseignes « Gamm’Vert » et « Action » au sein du centre commercial Cap Caroux. Sont également évoquées des pertes des loyers attendus pour l’occupation du magasin « Action » pour un montant estimé de 500 000 euros ainsi que des actions indemnitaires émanant d’entreprises en charge des futurs travaux. Toutefois, en engageant des frais inhérents aux modifications envisagées sans avoir obtenu le permis de construire qu’elles sollicitaient, les sociétés requérantes ne sauraient se prévaloir d’une situation d’urgence qui résulte d’une situation dont elles sont à l’origine. Par ailleurs, la perte des loyers susceptibles d’être acquittés pour l’occupation du magasin « Action » ne présente qu’un caractère éventuel. Enfin, s’il est produit au dossier un courrier d’une entreprise daté du 15 janvier 2025 relatif à la programmation d’un chantier à hauteur de 3 500 000 euros hors taxes pour la période de mars à décembre 2025, l’engagement des sociétés de réaliser ce chantier sans avoir obtenu le permis de construire modificatif sollicité ne peut caractériser une situation d’urgence qui résulte du seul fait des sociétés requérantes.

9. Il résulte de ce qu’il précède que la condition d’urgence requise par l’article L.521-1 du code de justice administrative n’est pas remplie. Par suite, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la condition relative au moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté en litige, les sociétés Bordes Distribution et Capcaroux Immo ne sont pas fondées à solliciter la suspension de l’exécution de l’arrêté du 17 décembre 2024 par lequel le maire de Roujan a refusé de leur délivrer ce permis de construire modificatif. Pour les mêmes motifs, les conclusions de la commune de Roujan ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge solidaire de l’Etat et de la société Lidl, qui ne sont pas, dans la présente instance de référé, les parties perdantes, une somme quelconque au titre des frais exposés par les sociétés requérantes et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espère, de mettre à la charge des sociétés requérantes la somme que demande la Commission national d’aménagement commercial sur le même fondement.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête présentée par les sociétés Bordes Distribution et Capcaroux Immo de même que les conclusions présentées par la commune de Roujan sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par la Commission nationale d’aménagement commercial sur le fondement de l’article L. 761-1 sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société par actions simplifiée Bordes Distribution, à la société par actions simplifiée Capcaroux Immo, à la commune de Roujan, à la Commission nationale d’aménagement commerciale et à la société en nom collectif Lidl.

Fait à Toulouse, le 18 février 2025.

Le juge des référés,

D. Chabert

La greffière,

N. Baali

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.