[TRADUCTION-EXTRAITS]

(...)

EN FAIT

Les quatre requérants, Madani Mahdid, Fatiha Haddar, Riad Mahdid et Yacine Mahdid, sont des ressortissants algériens. Ils sont nés respectivement en 1959, 1965, 1992 et 1993. Ils résident aujourd’hui au Canada. Les deux premiers requérants sont mari et femme, les troisième et quatrième requérants sont leurs enfants. Ils sont représentés devant la Cour par Me W. Rainer, avocat à Vienne. Le gouvernement autrichien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. H. Winkler, ancien directeur du département de droit international au ministère fédéral des Affaires étrangères.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause peuvent se résumer comme suit.

Le 3 novembre 1996, les requérants arrivèrent à l’aéroport international de Vienne sur un vol en provenance de Tunis (Tunisie). Ils détenaient des passeports, des billets d’avion et des visas touristiques pour la Slovénie.

Le 4 novembre 1996, ils se présentèrent à la police de l’air et des frontières. Ils demandèrent l’asile en expliquant qu’ils avaient fui l’Algérie par peur de persécutions politiques et qu’en Tunisie ils risquaient d’être expulsés vers l’Algérie. Ils soutinrent en outre qu’ils n’avaient plus de passeports.

Constatant qu’ils étaient sans passeports et qu’ils n’étaient pas arrivés directement de l’Etat dans lequel ils craignaient d’être persécutés, la police de l’air et des frontières refusa de laisser entrer les requérants sur le territoire autrichien.

On leur proposa de les loger dans une zone spéciale de transit (Sondertransit) dans un local fermé à proximité de l’aéroport, équipée de lits et où des repas leur seraient fournis. Ils refusèrent et demeurèrent dans la zone habituelle de transit de l’aéroport.

Le 7 novembre 1996, des agents de l’Office fédéral des réfugiés (Bundesasylamt) recueillirent les déclarations des requérants.

Les intéressés dirent avoir quitté l’Algérie en 1994 parce que le premier d’entre eux avait été persécuté par le Front islamique du salut (FIS). Depuis 1994, ils vivaient en Tunisie grâce à des visas touristiques qu’ils renouvelaient tous les trois mois en se rendant en Libye et en revenant par la suite en Tunisie. Le premier requérant avait obtenu le statut de réfugié du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés en Tunisie. Les intéressés n’avaient pas déposé de demande d’asile en Tunisie car ils craignaient d’être expulsés une fois que les autorités de ce pays viendraient à prendre connaissance de leur présence. Ils ajoutèrent qu’ils avaient détruit leurs passeports à l’arrivée à l’aéroport de Vienne afin d’éviter l’expulsion.

Plus tard dans la journée, l’Office fédéral des réfugiés rejeta la demande d’asile des requérants. Il indiquait que les intéressés venaient de Tunisie, où ils étaient à l’abri de persécutions.

Par la suite, lors d’une audience devant la commission administrative indépendante qui se tint le 17 avril 1997, les requérants expliquèrent qu’en fait c’était seulement après cette décision qu’ils avaient détruit leurs passeports.

Le 8 novembre 1996, la direction de la police fédérale (Bundespolizeidirektion) de Schwechat ordonna l’expulsion des requérants vers la Tunisie en précisant que si elle ne pouvait avoir lieu, les intéressés devraient demeurer dans la zone de transit de l’aéroport.

Il y avait deux vols par semaine en partance de Vienne pour Tunis, les jeudis et dimanches.

Le 10 puis le 17 novembre 1996, l’expulsion des requérants vers la Tunisie dut être reportée car on n’avait pas trouvé les intéressés dans la zone de transit. Les autorités tentèrent aussi le 14 novembre 1996 de les expulser, mais en vain, les requérants refusant d’embarquer et les autorités ne voulant pas employer la force.

Entre-temps, le bureau régional du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés à Vienne avait été informé de la situation des requérants et avait rendu un avis favorable à leur expulsion.

Dans la matinée du 21 novembre 1996, les requérants furent placés sous la surveillance de la police, qui devait veiller à leur expulsion sur un vol à destination de la Tunisie dans la soirée. L’expulsion fut toutefois reportée sans précision de délai après que les autorités tunisiennes eurent informé les autorités compétentes qu’elles ne pourraient pas accepter les requérants sans passeports. La surveillance effectuée par la police prit fin à 14 heures ce jour-là.

La situation des requérants avait dans l’intervalle attiré l’attention des médias et les journaux autrichiens lui avaient consacré plusieurs articles.

Le 2 décembre 1996, le bureau régional du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés à Vienne déclara que les requérants risqueraient, en Tunisie, d’être expulsés vers l’Algérie. Il indiqua à ce propos que, le 20 novembre 1996, le premier requérant l’avait pour la première fois informé qu’il était membre du parti Hamas.

Le 11 décembre 1996, le premier requérant fut à nouveau interrogé par un policier du bureau de la police fédérale de Schwechat.

Le 13 décembre 1996, les autorités autrichiennes permirent aux requérants d’entrer sur le territoire pour motifs humanitaires.

Le 21 mai 1997, le ministère fédéral de l’Intérieur (Bundesminister für Inneres) rejeta le recours formé par les requérants contre la décision prise le 7 novembre 1996 par l’Office fédéral des réfugiés. Il estimait que rien ne démontrait que la Tunisie ne respecterait pas les obligations qui étaient les siennes en vertu de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés et qu’elle expulserait les intéressés vers l’Algérie.

Le 6 juillet 1999, le tribunal administratif rejeta les recours des requérants. Il constata la nullité de la décision du ministère car celle-ci se fondait sur la loi de 1991 sur l’asile qui, entre-temps, avait été remplacée par la loi du même nom de 1997. Il ordonna donc la réouverture de la procédure au stade de la décision de l’Office fédéral des réfugiés. Toutefois, les requérants ne poursuivirent pas la procédure.

Entre-temps, le 24 janvier 1997, les requérants avaient saisi la commission administrative indépendante de Basse-Autriche (Unabhängiger Verwaltungssenat). Ils alléguaient alors que leur séjour dans la zone de transit et les tentatives faites par les autorités pour les expulser vers la Tunisie étaient illégaux puisqu’ils auraient dû être autorisés à entrer sur le territoire autrichien en qualité de demandeurs d’asile venant d’un pays dans lequel ils craignaient d’être persécutés. Ils estimaient en outre que leur séjour dans la zone de transit était contraire à l’article 5 §§ 1 et 4 de la Convention. Ils se plaignaient d’avoir été livrés à eux-mêmes sans pouvoir dormir convenablement ou veiller à leur hygiène et estimaient de surcroît ne pas disposer d’un droit légal d’introduire une procédure par laquelle la légalité de leur privation de liberté pourrait être examinée à bref délai par un tribunal qui ordonnerait leur libération si la détention était illégale.

Le 15 juillet 1997, après une audience tenue le 17 avril 1997, la commission administrative indépendante rejeta la plainte concernant le refus des autorités autrichiennes de laisser les requérants entrer sur le territoire autrichien ainsi que celle relative à leur séjour dans la zone de transit. Elle estima que le refus de laisser les requérants entrer sur le territoire autrichien et les mesures prises par la suite pour assurer leur départ avaient été légaux, étant donné que les intéressés n’avaient pas de passeports valables et que les dispositions pertinentes de la loi sur l’asile ne leur donnaient pas le droit d’entrer sur le territoire puisqu’ils venaient de Tunisie, pays où ils ne risquaient pas d’être victimes de persécutions.

La commission considéra en outre que le séjour dans la zone de transit n’avait pas été ordonné par les autorités autrichiennes et ne leur était dès lors pas imputable. Les requérants, qui étaient libres de quitter l’Autriche, étaient restés de leur plein gré. La commission nota par ailleurs que la situation dont elle avait à connaître était différente de celle en cause dans l’affaire Amuur c. France (arrêt du 25 juin 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-III) en cela que les requérants étaient libres d’aller et venir dans la zone de transit et qu’ils n’avaient pas été placés sous surveillance. Les intéressés avaient également eu des contacts avec la presse et une organisation humanitaire, Caritas, à Vienne, qui leur avait notamment apporté une aide juridique. La commission jugea que le séjour des intéressés dans la zone de transit ne constituait pas une privation de liberté.

Le 30 septembre 1997, la Cour constitutionnelle (Verfassungs- gerichtshof) refusa d’examiner les demandes des requérants et renvoya par la suite l’affaire au tribunal administratif.

Le 23 février 2001, le tribunal administratif observa que les griefs des requérants ne concernaient ni le refus des autorités de les laisser entrer en Autriche ni les démarches entreprises pour les expulser vers la Tunisie, mais portaient seulement sur le rejet, par la commission administrative indépendante, de leur plainte concernant leur séjour dans la zone de transit, qu’ils estimaient illégal. Il confirma les conclusions de la commission à cet égard. La décision fut signifiée à l’avocat des requérants le 14 mars 2001.

Dans l’intervalle, au cours de l’été 1997, les requérants avaient quitté l’Autriche pour le Canada.

B.  Le droit interne pertinent

1.  La loi de 1992 sur les étrangers

Selon l’article 32 § 1 de la loi de 1992 sur les étrangers (Fremdengesetz), les étrangers qui ne satisfont pas aux conditions fixées en matière de visa ou de passeport se voient interdire l’entrée sur le territoire autrichien (Zurückweisung). L’entrée sur le territoire ne peut être interdite à un étranger qui a le droit d’y pénétrer de par d’autres dispositions législatives.

En vertu de l’article 32 § 3, la décision d’autoriser ou non l’entrée d’un étranger sur le territoire autrichien est prise par la police des frontières après interrogatoire de l’intéressé, et sur la base d’éléments plausibles remis par ce dernier ou d’autres faits connus.

L’article 33 énonce que la police des frontières peut ordonner à un étranger qui s’est vu refuser l’entrée sur le territoire autrichien mais qui se trouve sur ce territoire de le quitter immédiatement. Si le départ ne peut intervenir aussitôt, elle peut ordonner à l’intéressé de demeurer dans un lieu déterminé de la zone des contrôles à la frontière jusqu’à ce qu’il quitte le territoire.

L’article 37 interdit l’expulsion d’un étranger vers un Etat dans lequel il y a des raisons de penser qu’il sera exposé au risque d’une peine ou d’un traitement inhumains, ou à la peine de mort, ou fera l’objet de persécutions, au sens de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés.

2.  La loi de 1991 sur l’asile

L’article 1 de la loi de 1991 sur l’asile (Asylgesetz) définit le réfugié comme une personne qui a quitté son pays natal en raison d’une crainte fondée de persécutions du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de son appartenance à un groupe social, ou de ses opinions politiques.

Selon l’article 2 § 3, l’asile n’est pas accordé à un réfugié qui a déjà trouvé dans un autre pays un lieu sûr où il est à l’abri des persécutions.

En vertu de l’article 6 § 2, un demandeur d’asile arrivant directement de l’Etat dans lequel il allègue avoir subi des persécutions est autorisé à entrer sur le territoire autrichien sans aucune formalité.

Selon l’article 7 § 1, un demandeur d’asile entré en Autriche dans l’hypothèse prévue à l’article 6 § 2 (c’est-à-dire un demandeur qui arrive directement de l’Etat dans lequel il allègue avoir subi des persécutions) et qui dépose sa demande dans le délai d’une semaine bénéficie d’un droit temporaire de séjour.

La loi de 1992 sur les étrangers et celle de 1991 sur l’asile ont été modifiées depuis les faits de l’espèce.

3.  La loi sur la protection de la liberté de la personne

La loi sur la protection de la liberté de la personne (Gesetz zum Schutz der persönlichen Freiheit) garantit une protection contre la privation intentionnelle de liberté. Elle prévoit en particulier une réparation en cas de détention illégale ainsi qu’une procédure par laquelle la légalité d’une détention peut être examinée par une commission administrative indépendante dans un délai d’une semaine après le dépôt d’une plainte. Si la détention est jugée illégale, la libération de l’intéressé doit être ordonnée.

Toutefois, conformément à la jurisprudence bien établie de la Cour constitutionnelle (voir l’arrêt du 11 mars 1999 ; VfSlg. [Recueil des arrêts et décisions de la Cour constitutionnelle] 15465/1999), le simple ordre de demeurer dans la zone de transit d’un aéroport après refus de l’autorisation d’entrer en Autriche ne constitue pas une privation arbitraire de liberté. La loi susmentionnée ne trouve donc pas à s’appliquer. A l’inverse, l’ordre fait à des étrangers de demeurer dans la zone spéciale de transit de l’aéroport international de Vienne peut, dans certains cas, constituer une privation de liberté.

4.  La loi sur la procédure administrative générale

En vertu de l’article 67a § 1 de la loi sur la procédure administrative générale (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz), les commissions administratives indépendantes sont compétentes notamment pour examiner les plaintes de personnes qui allèguent une violation de leurs droits en raison de l’exercice d’un pouvoir direct de contrainte par une autorité administrative (Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt).

Le refus par la police des frontières d’autoriser l’entrée en Autriche d’étrangers qui arrivent à l’aéroport international de Vienne est considéré comme l’exercice par une autorité administrative d’un pouvoir direct de contrainte.

L’article 73 de la loi sur la procédure administrative générale traite de l’obligation qu’ont les autorités administratives de rendre une décision. Selon cette disposition, en l’absence de toute clause contraire de la réglementation administrative, les autorités doivent statuer dans les meilleurs délais, et au plus tard six mois après l’introduction de la demande ou du recours.

GRIEFS

Les requérants se plaignent sur le terrain de l’article 5 §§ 1 et 5 de la Convention d’avoir été contraints à demeurer dans la zone de transit de l’aéroport international de Vienne. Ils allèguent que leur situation, à la suite du refus d’entrée sur le territoire autrichien qui leur a été opposé, a constitué une privation illégale de liberté qu’ils n’ont pas pu contester effectivement en raison du refus des autorités autrichiennes de reconnaître leur situation comme telle. En outre, ils n’auraient pas la possibilité d’obtenir réparation.

EN DROIT

(...)

En ses parties pertinentes, l’article 5 est ainsi libellé :

« 1.  Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales :

(...)

f)  s’il s’agit de l’arrestation ou de la détention régulières d’une personne pour l’empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure d’expulsion ou d’extradition est en cours.

(...)

4.  Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d’introduire un recours devant un tribunal, afin qu’il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale.

5.  Toute personne victime d’une arrestation ou d’une détention dans des conditions contraires aux dispositions de cet article a droit à réparation. »

(...)

2.  Sur l’applicabilité de l’article 5 § 1 de la Convention

Le Gouvernement conteste l’allégation selon laquelle le séjour des requérants dans la zone de transit s’apparente à une privation de liberté au sens de l’article 5 de la Convention. Selon lui, la présente affaire se distingue de l’affaire Amuur (précitée) en cela que les intéressés jouissaient de leur liberté d’aller et venir à l’intérieur de la zone habituelle de transit – qui était vaste – de l’aéroport et, à l’exception de la seule matinée du 21 novembre 1996, n’ont pas été placés sous surveillance policière. En outre, ils auraient bénéficié d’une aide sociale et juridique de Caritas et auraient expressément refusé un logement de meilleure qualité qu’on leur proposait dans la zone spéciale de transit de l’aéroport. Les autorités autrichiennes auraient promptement statué sur la demande d’asile formée par les requérants. Qui plus est, pendant leur séjour dans la zone de transit, les intéressés auraient pu, en vertu de la loi sur la protection de la liberté de la personne, porter plainte auprès de la commission administrative indépendante, qui aurait été tenue de rendre une décision dans le délai d’une semaine. Les requérants auraient en tout état de cause été responsables de leur situation, puisqu’ils avaient déclaré, alors que cela était faux, ne pas disposer de documents de voyage et qu’ils avaient détruit ceux-ci par la suite. Le refus des autorités autrichiennes de les autoriser à entrer sur le territoire aurait été conforme aux articles 32 et suivants de la loi sur les étrangers, et aurait pu être contesté devant la commission administrative indépendante. Le Gouvernement s’appuie enfin sur l’article 7 de la loi sur la protection de la liberté de la personne, qui permet de demander réparation en cas de détention illégale.

Les requérants contestent l’argumentation du Gouvernement. Selon eux, étant donné qu’ils ne disposaient pas de documents de voyage et que l’on ne pouvait attendre d’eux qu’ils retournent en Tunisie ou en Algérie ou qu’ils se rendent dans un autre pays alors qu’une procédure de demande d’asile était pendante, leur liberté de circulation était en réalité réduite à la zone de transit et leur situation, comparable à celle qui aurait été la leur dans un centre de détention moderne, constituait une privation de liberté. S’il est vrai qu’ils possédaient des visas touristiques pour la Slovénie au moment de leur arrivée à Vienne, ces visas ne leur auraient été d’aucune utilité pour leur demande d’asile. Accepter l’offre de logement dans la zone spéciale de transit aurait représenté une dégradation sensible de leur liberté de circulation et de leur situation juridique. Quant à un recours formé en vertu de la loi sur la protection de la liberté de la personne, il n’aurait pas constitué un recours effectif, les autorités autrichiennes ne considérant pas un séjour dans la zone de transit comme une privation de liberté. De surcroît, à l’époque des faits, les autorités du pays n’auraient pas encore reconnu que le maintien d’étrangers dans la zone spéciale de transit constituait une privation de liberté. Une plainte concernant le refus d’autoriser l’entrée en Autriche opposé par les autorités n’aurait pas non plus représenté un recours effectif contre la privation de liberté puisqu’en vertu de la législation applicable, la commission administrative indépendante avait jusqu’à six mois pour statuer sur la plainte. D’ailleurs, si la commission avait jugé le refus d’entrée illégal, cela n’aurait pas pour autant donné aux requérants le droit d’entrer sur le territoire autrichien. Les intéressés plaident enfin qu’ils n’ont pas non plus de droit à réparation puisque les autorités autrichiennes ont estimé qu’il n’y avait pas eu privation de liberté.

La Cour rappelle que l’article 5 § 1 de la Convention vise la liberté physique de la personne ; il a pour but d’assurer que nul n’en soit dépouillé de manière arbitraire. Pour déterminer si un individu se trouve « privé de sa liberté » au sens de l’article 5, il faut partir de sa situation concrète et prendre en compte un ensemble de critères comme le genre, la durée, les effets et les modalités d’exécution de la mesure considérée. Entre privation et restriction de liberté, il n’y a qu’une différence de degré ou d’intensité, non de nature ou d’essence (Amuur, précité, p. 848, § 42).

Dans l’affaire Amuur, les requérants, des demandeurs d’asile somaliens, avaient été retenus dans une zone de transit de l’aéroport de Paris-Orly pendant vingt jours avant le rejet de leurs demandes d’asile. Ils étaient demeurés constamment sous stricte surveillance policière et, pendant une grande partie de leur séjour, n’avaient bénéficié ni d’aide juridique ni d’aide sociale. La Cour a jugé le maintien dans ce lieu, au vu des restrictions subies par les requérants, comme équivalant en pratique à une privation de liberté.

En l’espèce, les requérants, des ressortissants algériens venant de Tunisie, se sont présentés à la police de l’air et des frontières à Vienne le 4 novembre 1996. La police, constatant qu’ils n’avaient pas produit de passeports et n’étaient pas arrivés directement de l’Etat dans lequel ils craignaient d’être persécutés, leur a refusé l’autorisation d’entrer en Autriche. La demande d’asile des requérants a été repoussée le 7 novembre 1996. Les intéressés sont restés dans la zone de transit de l’aéroport jusqu’au 13 décembre 1996, date à laquelle les autorités autrichiennes leur permirent de pénétrer sur le territoire pour motifs humanitaires. Pendant leur séjour dans la zone de transit, les autorités ont tenté en vain à quelques reprises de les expulser vers la Tunisie.

La Cour estime, pour les raisons qui suivent, que cette situation est fondamentalement différente de celle qui était en cause dans l’affaire précitée.

Elle relève tout d’abord qu’en l’espèce les autorités ont examiné puis rejeté la demande d’asile des requérants dans un délai de trois jours – il n’en était pas allé de même dans l’affaire Amuur. Les requérants ont néanmoins décidé de demeurer là où ils étaient. A ce moment-là, ils étaient encore en possession de leurs passeports ainsi que de visas touristiques pour la Slovénie, documents qu’ils détruisirent par la suite.

La Cour observe en outre que, contrairement aux requérants de l’affaire Amuur, ceux de la présente espèce, après s’être vu refuser l’autorisation d’entrer sur le territoire autrichien et après avoir rejeté la proposition d’être logés dans une zone spécialement équipée, ont été livrés à eux-mêmes. A l’exception des quelques heures précédant leur expulsion prévue vers Tunis, ils n’ont pas été placés sous surveillance policière. Ils pouvaient donc mener leur vie quotidienne, correspondre et prendre contact avec des tiers sans intervention ou surveillance des autorités autrichiennes. La Cour note que dès le début de leur séjour dans la zone de transit les requérants furent en contact avec une organisation humanitaire qui leur a apporté une aide juridique et sociale. De plus, les autorités ont échoué à deux reprises dans leurs tentatives pour expulser les requérants vers la Tunisie parce qu’elles ne savaient pas où ils se trouvaient.

La Cour ne peut dès lors accepter l’argument des requérants selon lequel leur situation était en pratique comparable ou équivalente à la situation de personnes se trouvant en détention. Par conséquent, on ne saurait dire que pendant leur séjour dans la zone de transit de l’aéroport de Vienne les requérants ont été « privés de [leur] liberté » au sens de l’article 5 § 1 de la Convention.

La Cour note enfin que le droit international autorise les Etats contractants à contrôler l’entrée et le séjour des étrangers sur leur territoire. Elle souligne cependant que ce droit doit s’exercer en conformité avec les dispositions de la Convention, notamment les articles 2, 3 et 5 (voir, mutatis mutandis, Amuur, précité, pp. 847-848, § 41). Cela dit, la présente affaire ne relève pas du champ d’application de l’article 5 et les requérants n’ont invoqué aucun autre article de la Convention. Après le rejet de leur demande d’asile, les intéressés ont refusé de se rendre dans un autre pays et ont détruit leurs passeports dans le but de forcer leur entrée sur le territoire en mettant les autorités autrichiennes devant un fait accompli. C’était là leur choix délibéré, dont l’Etat contractant concerné ne saurait aucunement être tenu pour responsable et qui n’entraînait aucune obligation d’aider les requérants à entrer sur le territoire autrichien (voir, mutatis mutandis, Mogoş c. Roumanie (déc.), no 20420/02, 6 mai 2004).

Il s’ensuit que la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et doit donc être rejetée en application de l’article 35 § 4.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.