CINQUIÈME SECTION

AFFAIRE ZAGORODNIUC c. RÉPUBLIQUE DE MOLDOVA

(Requête no 65204/13)

ARRET

STRASBOURG

25 septembre 2025

Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.

En l’affaire Zagorodniuc c. République de Moldova,

La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant en un comité composé de :

 Andreas Zünd, président,
 Gilberto Felici,
 Mykola Gnatovskyy, juges,

et de Viktoriya Maradudina, greffière adjointe de section f.f.,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 4 septembre 2025,

Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :

PROCÉDURE

1.  À l’origine de l’affaire se trouve une requête dirigée contre la République de Moldova et dont la Cour a été saisie en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention ») le 28 septembre 2013, comme indiqué dans le tableau joint en annexe.

2.  Le requérant a été représenté devant la Cour par M. Anatolie Bîzgu, résidant à Chișinău.

3.  Le requérant se plaint de la non-exécution dans un délai raisonnable d’une décision de justice définitive en sa faveur et de l’absence de recours effectif en droit interne en la matière.

4.  Les griefs tirés des articles 6 et 13 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ont été communiqués au gouvernement moldave (« le Gouvernement ») le 24 septembre 2015.

EN FAIT

5.  Les informations détaillées concernant le requérant et les procédures engagées devant les tribunaux internes se trouvent dans le tableau joint en annexe.

6.  Le requérant se plaint de l’inexécution de la décision de justice en sa faveur par laquelle la mairie de Chișinău a été obligée de lui fournir un logement en location sur la base de son statut professionnel. Il invoque aussi l’absence d’un recours interne effectif relatif à l’inexécution de cette même décision de justice.

7.  Conformément aux informations fournies par le Gouvernement, le requérant a travaillé en tant qu’officier de police dans la période allant du 1er octobre 1995 jusqu’au 20 avril 2007, lorsqu’il a pris sa retraite et a quitté la fonction publique. Il ressort du dossier que le requérant a pris sa retraite en raison de l’invalidité contractée pendant l’exercice de ses fonctions, comme le confirme un certificat médical daté du 20 février 2007.

8.  À une date inconnue, invoquant les dispositions de la loi sur la police, le requérant engagea une action civile contre les autorités locales de Chișinău aux fins de les obliger à lui fournir un logement.

9.  Par un jugement du 13 juin 2006, le tribunal de première instance accueillit l’action.

10.  Sur recours de la partie défenderesse, par un jugement définitif du 10 octobre 2006, la Cour d’appel de Chișinău obligea le conseil municipal d’octroyer au requérant, en tant qu’employé au ministère de l’Intérieur, ainsi qu’aux membres de sa famille, un logement en location (« spațiu locativ »), appartenant à l’État. Il ressort du dossier que dans le cadre de la procédure d’exécution, l’huissier de justice fut incapable d’entreprendre des mesures d’exécution en raison de l’absence des fonds et de logements de substitution du débiteur, à savoir le conseil municipal, ainsi que des moyens financiers nécessaires à la construction de ces logements.

11.  Entre 2013 et 2022, le requérant déposa cinq demandes en réparation fondées sur la loi no 87 du 1er juillet 2011 relative à la réparation par l’État des préjudices causés par la non-exécution des jugements et par la durée excessive des procédures. Dans les deux premières procédures, le requérant s’est vu allouer des dommages moraux et matériaux, tandis que dans les deux suivantes, aucun dommage et intérêt n’a été accordé, les juridictions ayant estimé que le requérant n’était plus victime, ayant quitté la fonction publique en 2007. Enfin, dans la dernière procédure en réparation, par une décision définitive du 26 octobre 2022, la Cour suprême de justice déclara l’action du requérant fondée en raison d’une inexécution continue du jugement en sa faveur et de l’obligation des autorités de l’État de lui fournir un logement en location, malgré son départ de la fonction publique, sa retraite étant intervenue pour des raisons médicales.

12.  Le jugement en cause n’étant toujours pas exécuté, le requérant saisit la Cour d’une requête en 2013.

EN DROIT

1. SUR LA JONCTION DES REQUÊTES

13.  Le 1er septembre 2015, la Cour avait décidé, eu égard à la similarité des affaires, de joindre la requête no 65204/13 aux requêtes nos 16000/10 et autres (Ialtexgal Aurica S.A. c. République de Moldova et 60 autres requêtes (déc.), nos 16000/10 et autres, 1er septembre 2015). Elle estime cependant nécessaire de la disjoindre de ce groupe de requêtes et de l’examiner séparément.

1. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 6 § 1 ET DE L’ARTICLE 13 DE LA CONVENTION ET DE L’ARTICLE 1 DU PROTOCOLE No 1

14.  Le requérant se plaint de l’inexécution d’une décision de justice interne rendue en sa faveur le 13 juin 2006 et de l’absence de recours effectif à cet égard. Il invoque l’article 6 § 1 et l’article 13 de la Convention ainsi que l’article 1 du Protocole no 1.

15.  Le Gouvernement soulève d’emblée plusieurs exceptions préliminaires.

16.  Il excipe d’abord d’un abus de requête de la part du requérant, exprimé par un comportement « mala fide » notamment dans le cadre de la dernière procédure en réparation engagée devant les tribunaux internes, en raison des sommes exorbitantes accordées à titre de préjudices subis (voir détails dans le tableau joint en annexe).

17.  Le Gouvernement soulève ensuite la perte de la qualité de victime du requérant, mettant en exergue les indemnités et l’issue des procédures en réparation engagées devant les tribunaux internes. Il observe que le requérant ne peut plus se prétendre « victime » de la violation alléguée car le retard litigieux a été compensé dans le cadre des procédures en réparation et que celui-ci ne peut plus bénéficier de l’exécution de la décision litigieuse, car il a démissionné de la fonction publique et n’exerce plus la fonction d’agent de police, lui donnant accès à un logement fourni par l’État.

18.  Le requérant rétorque que les montants du dédommagement moral accordés par les juridictions internes dans les procédures en réparation engagées en application des dispositions de la loi no 87/2011[1] sont largement inférieurs à ceux que la Cour avait alloué dans des affaires similaires. Il avance également qu’une grande partie de ses prétentions au titre du préjudice matériel, à titre du remboursement des frais de location de l’appartement qu’il disait occuper avec sa famille, ont été rejetées par les tribunaux nationaux et que le jugement définitif du 10 octobre 2006 n’est toujours pas exécuté. Ensuite, se référant à l’existence d’accords signés par d’autres requérants avec la mairie de Chișinău, il demande également la somme de 54 448 euros (EUR) en contrepartie de l’appartement que cette dernière devait lui fournir. Par conséquent, il estime ne pas avoir perdu sa qualité de victime des violations alléguées.

19.  Les principes généraux applicables en matière de perte de qualité de victime dans les affaires de non-exécution ont été rappelés dans Cristea c. République de Moldova (no 35098/12, §§ 25 et 27-31, 12 février 2019).

20.  En l’espèce, la Cour note que les tribunaux nationaux ont reconnu en substance la violation de l’article 6 § 1 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 et ont alloué des dommages à titre de réparation morale et matérielle pour les périodes de non-exécution dénoncées par le requérant. Cependant, elle constate que le jugement définitif en faveur de l’intéressé n’est toujours pas exécuté. Compte tenu de cette omission persistante des autorités moldaves d’exécuter le jugement définitif, la Cour estime que le recours indemnitaire interne n’a pas offert au requérant un redressement adéquat et qu’il peut toujours se prétendre « victime », au sens de l’article 34 de la Convention (Cristea, précité, § 35, et, mutatis mutandis, Balan c. République de Moldova (déc.), no 44746/08, §§ 20-21, 24 janvier 2012).

21.  Constatant que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’elle ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour la déclare recevable.

22.  La Cour rappelle que l’exécution d’un jugement ou arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l’article 6. Elle renvoie à cet égard à sa jurisprudence concernant l’inexécution ou l’exécution tardive de décisions de justice internes définitives (Hornsby c. Grèce, 19 mars 1997, § 40, Recueil des arrêts et décisions 1997‑II).

23.  Dans les arrêts de principe Cristea, précité, et Botezatu c. République de Moldova, no 17899/08, 14 avril 2015, la Cour a conclu à la violation au sujet de questions similaires à celles qui font l’objet de la présente affaire.

24.  La Cour note en outre que le jugement du 13 juin 2006 a ordonné aux autorités municipales d’attribuer au requérant un logement en location en raison de son statut professionnel. Dès lors, elle considère que ce jugement a fait naître au profit du requérant un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1.

25.  Après examen de l’ensemble des éléments qui lui ont été soumis, la Cour ne décèle aucun fait ou argument propre à la convaincre de parvenir à une conclusion différente quant au bien-fondé des griefs en question. Compte tenu de sa jurisprudence en la matière, elle estime qu’en l’espèce les autorités n’ont pas déployé tous les efforts nécessaires pour faire exécuter pleinement et en temps voulu le jugement en faveur du requérant.

26.  Il s’ensuit que ces griefs révèlent une violation de l’article 6 § 1 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1.

27.  Quant au grief tiré par le requérant sur le terrain de l’article 13 de la Convention, la Cour estime, au vu des conclusions auxquelles elle est parvenue au paragraphes 25 et 26 ci-dessus, qu’elle a statué sur les principales questions juridiques soulevées dans cette affaire, et qu’il n’y a pas lieu de statuer séparément sur ce point (voir, dans ce sens, Centre de ressources juridiques au nom de Valentin Câmpeanu c. Roumanie [GC], no 7848/08, § 156, CEDH 2014).

1. SUR LES AUTRES GRIEFS

28.  Invoquant l’article 14 de la Convention, le requérant se plaint également d’un prétendument traitement discriminatoire, sans toutefois étayer ce grief. Il s’ensuit que cette partie de la requête est manifestement mal-fondée et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

1. SUR L’APPLICATION DE L’ARTICLE 41 DE LA CONVENTION
   1. Dommage

29.  Le requérant demande à titre de dommage matériel 10 000 EUR, montant correspondant à ses dires au loyer qu’il aurait payé pour la location d’un logement alternatif et fournit à l’appui des contrats de bail couvrant certaines périodes de référence. Il réclame aussi la valeur marchande d’un appartement à trois chambres à Chișinău, à savoir 54 448 EUR.

30.  Le requérant demande ensuite 20 000 EUR au titre du dommage moral qu’il estime avoir subi.

31.  Le Gouvernement conteste l’ensemble de ces montants, qu’il juge aussi exagérés que non-justifiés.

32.  La Cour estime que le requérant a certainement subi un préjudice découlant de l’inexécution constante de la décision de justice favorable et l’omission de lui attribuer un logement en location pendant une période supérieure à dix-huit ans. Elle estime, par conséquent, qu’il y a lieu d’accueillir partiellement ses prétentions qui se rapportent aux périodes couvertes par un contrat de location, à l’exception de celles couvertes par le deuxième et le cinquième recours indemnitaire dans le cadre desquels le requérant a reçu des dédommagements de 5 000 EUR (pour la période allant du 18 juillet 2012 au 18 novembre 2015) et de 3 330 EUR (couvrant la période entre le 19 décembre 2018 et le 19 juillet 2020). Eu égard aux documents en sa possession et à sa jurisprudence (Cristea, précité), la Cour estime raisonnable d’allouer la somme indiquée dans le tableau joint en annexe pour dommage matériel, plus tout montant pouvant être dû sur cette somme à titre d’impôt, compte tenu des sommes déjà allouées par les instances nationales, ainsi que des preuves présentées par le requérant concernant les dépenses engagées pour la location d’un logement de substitution pendant la période de non-exécution qui n’a pas été couverte dans les procédures de réparation internes.

33.  Quant au montant en contrepartie pour un appartement, la Cour note qu’en tout état de cause, le jugement en faveur du requérant exigeait que soit fourni à l’intéressé un logement en bail social sans lui en conférer la propriété. Par conséquent, la demande du requérant dans cette partie est rejetée.

34.  S’agissant des demandes formulées au titre du dommage moral, la Cour note que l’intéressé a été dédommagé au niveau national, en percevant, dans le cadre des procédures en réparation, la somme de 4 000 EUR pour la période d’inexécution allant du 10 octobre 2006 au 19 juillet 2020. Enfin, compte tenu des éléments fournis par les juridictions nationales, la Cour estime que la somme accordée par les tribunaux internes à titre du dommage moral est suffisante. En revanche, la Cour rappelle sa position constante selon laquelle l’exécution de la décision interne demeure la forme la plus appropriée de redressement pour ce qui est des violations de la Convention similaires à celles constatées dans la présente affaire (Gerasimov et autres c. Russie, nos 29920/05 et 10 autres, § 198, 1er juillet 2014). Par conséquent, elle juge que l’État défendeur doit sans tarder assurer l’exécution, par des moyens appropriés, de la décision initiale rendue en faveur du requérant.

1. Frais et dépens

35.  Le requérant réclame également 2 000 EUR au titre de frais et dépens qu’il a engagé aux fins de la procédure menée devant la Cour.

36.  Le Gouvernement conteste cette somme.

37.  Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne peut obtenir le remboursement de ses frais et dépens que dans la mesure où se trouvent établis leur réalité, leur nécessité et le caractère raisonnable de leur taux (voir, parmi beaucoup d’autres, Karácsony et autres c. Hongrie [GC], nos 42461/13 et 44357/13, § 189, 17 mai 2016). En l’espèce, compte tenu des documents en sa possession et des critères susmentionnés, la Cour juge raisonnable d’allouer au requérant la somme indiquée dans le tableau en annexe, plus tout montant pouvant être dû sur cette somme à titre d’impôt.

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À L’UNANIMITÉ,

1. Décide de disjoindre la requête no 65204/13 des requêtes nos 16100/10 et autres ;
2. Déclare le grief tiré de l’article 14 de la Convention irrecevable et le surplus de la requête recevable ;
3. Dit que cette requête révèle une violation de l’article 6 § 1 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1 en raison de l’inexécution de décision de justice interne en faveur du requérant ;
4. Dit qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément le grief formulé sur le terrain de l’article 13 de la Convention ;
5. Dit que l’État défendeur doit, dans les trois mois, assurer par des moyens appropriés l’exécution de la décision de justice interne encore pendante, visée dans le tableau joint en annexe ;
6. Dit

a)    que l’État défendeur doit verser au requérant, dans les trois mois, les sommes indiquées dans le tableau joint en annexe, à convertir dans la monnaie de l’État défendeur au taux applicable à la date du règlement ;

b)    qu’à compter de l’expiration dudit délai et jusqu’au versement, ces montants seront à majorer d’un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage.

1. Rejette la demande de satisfaction équitable pour le surplus.

Fait en français, puis communiqué par écrit le 25 septembre 2025, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement.

 Viktoriya Maradudina Andreas Zünd
Greffière adjointe f.f. Président

ANNEXE

Requête concernant des griefs tirés des articles 6 et 13 de la Convention et de l’article 1 du Protocole no 1

(inexécution ou exécution tardive de décisions de justice internes et absence de recours effectif à cet égard)

[1] Loi n° 87/2011 sur la réparation par l’État des préjudices causés par la non-exécution des jugements et par la durée excessive des procédures.

[2] Plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt.

[3] Plus tout montant pouvant être dû à titre d'impôt par la partie requérante.