CJUE, n° C-514/12, Arrêt de la Cour, Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH contre Land Salzburg, 5 décembre 2013

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pour le Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH, par Me C. Mahringer, Rechtsanwalt,

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pour le Land Salzburg, par Me I. Harrer-Hörzinger, Rechtsanwältin, et M. P. Sieberer, Prozessbevollmächtigter,

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pour le gouvernement autrichien, par Mmes C. Pesendorfer et M. Winkler, en qualité d’agents,

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pour le gouvernement allemand, par M. T. Henze ainsi que par Mmes K. Petersen et A. Wiedmann, en qualité d’agents,

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pour la Commission européenne, par MM. J. Enegren, V. Kreuschitz et F. Schatz, en qualité d’agents,

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La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 45 TFUE et 7, paragraphe 1, du règlement (UE) no 492/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2011, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union (JO L 141, p. 1).

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Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH (comité du personnel de la société d’exploitation des cliniques du Land de Salzbourg) au Land Salzburg au sujet de la prise en compte partielle, aux fins du calcul de la rémunération des employés de ce dernier, des périodes d’activité accomplies par ceux-ci auprès d’un employeur autre que le Land Salzburg.

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L’article 7, paragraphe 1, du règlement no 492/2011 prévoit:

«Le travailleur ressortissant d’un État membre ne peut, sur le territoire des autres États membres, être, en raison de sa nationalité, traité différemment des travailleurs nationaux, pour toutes conditions d’emploi et de travail, notamment en matière de rémunération, de licenciement et de réintégration professionnelle ou de réemploi s’il est tombé au chômage.»

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L’article 1er de la loi du Land de Salzbourg en matière d’affectation des agents (Salzburger Landesbediensteten-Zuweisungsgesetz, LGBl. 119/2003), est libellé comme suit:

«(1) Les agents qui, le jour précédant l’entrée en vigueur de la présente loi, travaillaient

sont, à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi, affectés, à leur lieu d’affectation actuel, dans le respect de leurs droits et obligations, en tant qu’agents au service permanent de la [Gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH (ci-après la ‘SALK’)].

(2) Sauf stipulation contraire, les agents au sens de la présente loi sont des fonctionnaires […] et des agents contractuels […] du Land.»

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L’article 3 de ladite loi dispose:

(1) Le gérant de la [SALK] est autorisé à engager, pour le Land Salzburg et au nom de ce dernier […] le personnel nécessaire pour l’exécution des tâches de la [SALK] conformément au plan des postes de travail […]

(2) Les personnes qui ont été engagées en application du paragraphe 1 sont des agents contractuels du Land Salzburg […] et sont considérées comme affectées au service de la [SALK].»

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L’article 53, paragraphe 1, de la loi du Land de Salzbourg portant statut des agents contractuels (Salzburger Landesvertragsbedienstetengesetz), dans sa version applicable aux faits au principal (LGBl. 4/2000, ci-après le «L-VBG»), énonçait:

«L’agent contractuel passe à l’échelon supérieur de sa catégorie tous les deux ans. Cet avancement dépend, sauf dispositions contraires, de la date de référence aux fins de l’avancement.»

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L’article 54 du L-VBG disposait:

«La date de référence aux fins de l’avancement doit être déterminée en ce sens que sont réputés précéder le jour de l’engagement 60 % des autres périodes d’activité. Par ‘autre période d’activité’, on entend l’ensemble de la période entre l’âge de 18 ans révolus (ou de 22 ans pour les carrières supérieures) et le jour d’entrée au service du Land […]»

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Le L-VBG a été modifié en 2012 avec effet rétroactif au 1er janvier 2004 (LGBl. 99/2012). L’article 54 du L-VBG, tel que modifié, est libellé comme suit:

«(1) La date de référence aux fins de l’avancement doit être déterminée en ce sens que sont réputées précéder le jour de l’engagement, selon les modalités fixées au paragraphe 2, les périodes postérieures au 30 juin de l’année au cours de laquelle, après l’entrée dans le premier cycle, neuf années d’études ont été ou auraient dû être accomplies.

(2) Les périodes visées au paragraphe 1 précèdent le jour de l’engagement comme suit:

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La SALK est une société holding de trois hôpitaux et d’autres établissements situés dans le Land de Salzbourg, dont l’unique actionnaire est le Land Salzburg, partie défenderesse au principal. Conformément à la réglementation nationale, les employés de la SALK sont des fonctionnaires ou des agents contractuels du Land Salzburg.

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Il ressort du dossier soumis à la Cour que, à la date du 31 mai 2012, 716 médecins travaillaient pour la SALK, dont 113 provenant d’un État membre de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen (EEE) autre que la République d’Autriche, ainsi que 2850 professionnels de la santé non médicaux, dont 340 provenant d’un État membre de l’Union ou de l’EEE autre que la République d’Autriche.

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Par recours introduit le 6 avril 2012, le Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betriebs GmbH a saisi le Landesgericht Salzburg d’une demande visant à faire constater, avec effet entre les parties, le droit des employés de la SALK de se voir reconnaître, aux fins de la détermination de la date de référence pour leur avancement à l’échelon supérieur de leur catégorie, l’intégralité des périodes d’activité professionnellement pertinentes, accomplies dans l’Union ou l’EEE auprès d’employeurs autres que le Land Salzburg, au motif que, si lesdites périodes d’activité avaient été accomplies au service de ce dernier, elles auraient été intégralement prises en compte.

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Il ressort de la décision de renvoi que cette demande a été introduite en application de l’article 54, paragraphe 1, de la loi sur les juridictions de droit du travail et de droit social (Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz). Selon cette disposition, les organes de représentation des travailleurs ayant la capacité d’ester en justice peuvent, dans le cadre de leur domaine de compétence, intenter une action en justice dans des litiges relevant du droit du travail en vue de faire constater l’existence ou l’inexistence de droits ou de rapports de droits concernant au moins trois employés de leur établissement ou de leur entreprise.

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La juridiction de renvoi constate que, pour déterminer la date de référence aux fins de l’avancement des employés de la SALK à l’échelon supérieur de leur catégorie, l’article 54 du L-VBG procède à une distinction selon que les employés ont toujours travaillé pour des services relevant du Land Salzburg ou pour d’autres employeurs. Pour les premiers, les périodes d’activité seraient prises en compte dans leur intégralité, tandis que, pour les seconds, les périodes d’activité effectuées avant leur engagement auprès du Land Salzburg ne seraient prises en compte qu’à concurrence de 60 %. Par conséquent, les employés qui commencent leur activité professionnelle auprès du Land Salzburg seraient classés à un échelon de rémunération plus élevé par rapport à ceux qui auraient acquis une expérience professionnelle comparable et tout aussi longue auprès d’autres employeurs.

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La juridiction de renvoi considère que l’article 54 du L-VBG ne constitue pas une discrimination directe en fonction de la nationalité, dans la mesure où il s’applique indistinctement aux ressortissants autrichiens et des autres États membres. Cette juridiction nourrit néanmoins des doutes quant à la compatibilité de cette disposition avec les articles 45 TFUE et 7, paragraphe 1, du règlement no 492/2011.

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Dans ces conditions, le Landesgericht Salzburg a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:

«Les articles 45 TFUE et 7, paragraphe 1, du règlement [no 492/2011] s’opposent-ils à une réglementation nationale (en l’espèce les articles 53 et 54 du L-VBG), selon laquelle, pour déterminer la date pertinente aux fins de l’avancement aux échelons de rémunération supérieurs, un employeur public prend en compte dans leur intégralité les périodes d’activité accomplies sans interruption à son service par ses employés, mais ne prend en compte, de manière forfaitaire, à partir d’un certain âge, qu’une partie des périodes d’activité accomplies par ses employés auprès d’autres employeurs privés ou publics – que ce soit en Autriche ou dans un autre État de l’[Union] ou de l’EEE?»

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Le Land Salzburg fait valoir que la demande de décision préjudicielle est irrecevable au motif que celle-ci n’expose pas à suffisance les éléments de fait et de droit nécessaires pour permettre à la Cour de répondre de façon utile à la question posée. En particulier, la juridiction de renvoi aurait omis de tenir compte de l’article 54 du L-VBG, tel que modifié, lequel serait applicable au litige au principal.

17

À cet égard, il convient de rappeler que la nécessité de parvenir à une interprétation du droit de l’Union qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions qu’il pose ou que, à tout le moins, il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées (voir arrêts du 31 janvier 2008, Centro Europa 7, C-380/05, Rec. p. I-349, point 57 et jurisprudence citée, ainsi que du 11 mars 2010, Attanasio Group, C-384/08, Rec. p. I-2055, point 32).

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La Cour insiste également sur l’importance de l’indication, par le juge national, des raisons précises qui l’ont conduit à s’interroger sur l’interprétation du droit de l’Union et à estimer nécessaire de poser des questions préjudicielles à la Cour (voir en ce sens, notamment, arrêt du 6 décembre 2005, ABNA e.a., C-453/03, C-11/04, C-12/04 et C-194/04, Rec. p. I-10423, point 46 et jurisprudence citée, ainsi que ordonnance du 20 janvier 2011, Chihabi e.a., C-432/10, point 22).

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En l’occurrence, force est de constater que la décision de renvoi contient les éléments de fait et de droit permettant tant à la Cour de fournir des réponses utiles à la juridiction de renvoi qu’aux gouvernements des États membres et aux autres intéressés de présenter leurs observations, conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne. Les raisons ayant amené la juridiction de renvoi à poser une question préjudicielle à la Cour ont également été clairement indiquées dans la décision de renvoi.

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En outre, la juridiction de renvoi a relevé, en réponse à une demande d’éclaircissements que la Cour lui avait adressée en application de l’article 101 de son règlement de procédure, que l’article 54 du L-VBG, tel que modifié, n’avait aucune incidence sur la pertinence de la question préjudicielle, dès lors que cette disposition maintenait la prise en compte à hauteur de 60 % des périodes d’activité accomplies entre l’âge de 18 ans ou de 22 ans et le jour d’entrée au service du Land Salzburg.

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Partant, la demande de décision préjudicielle est recevable.

22

Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 45 TFUE et 7, paragraphe 1, du règlement no 492/2011 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale en vertu de laquelle, pour déterminer la date de référence aux fins de l’avancement des employés d’une collectivité territoriale aux échelons de rémunération supérieurs de leur catégorie, sont prises en compte dans leur intégralité les périodes d’activité accomplies sans interruption au service de cette collectivité, tandis que toute autre période d’activité n’est prise en compte que partiellement.

23

L’article 45, paragraphe 2, TFUE interdit toute discrimination fondée sur la nationalité entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail. L’article 7, paragraphe 1, du règlement no 492/2011 ne constitue que l’expression particulière du principe de non-discrimination consacré à l’article 45, paragraphe 2, TFUE dans le domaine spécifique des conditions d’emploi ainsi que de travail, et doit, dès lors, être interprété de la même façon que ce dernier article (arrêt du 26 octobre 2006, Commission/Italie, C-371/04, Rec. p. I-10257, point 17 et jurisprudence citée).

24

La détermination de la date de référence aux fins de l’avancement aux échelons de rémunération supérieurs relève incontestablement, en tant qu’élément affectant la rémunération des travailleurs, du champ d’application matériel des dispositions citées au point précédent.

25

La règle de l’égalité de traitement inscrite tant à l’article 45 TFUE qu’à l’article 7 du règlement no 492/2011 prohibe non seulement les discriminations ostensibles, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par l’application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat (voir, notamment, arrêts du 23 mai 1996, O’Flynn, C-237/94, Rec. p. I-2617, point 17, et du 28 juin 2012, Erny, C-172/11, non encore publié au Recueil, point 39).

26

À moins qu’elle ne soit objectivement justifiée et proportionnée à l’objectif poursuivi, une disposition de droit national, bien qu’indistinctement applicable selon la nationalité, doit être considérée comme indirectement discriminatoire dès lors qu’elle est susceptible, par sa nature même, d’affecter davantage les travailleurs migrants que les travailleurs nationaux et qu’elle risque, par conséquent, de défavoriser plus particulièrement les premiers (voir, en ce sens, arrêt du 10 septembre 2009, Commission/Allemagne, C-269/07, Rec. p. I-7811, point 54 et jurisprudence citée).

27

Pour qu’une mesure puisse être qualifiée d’indirectement discriminatoire, il n’est pas nécessaire qu’elle ait pour effet de favoriser l’ensemble des ressortissants nationaux ou de ne défavoriser que les seuls ressortissants des autres États membres à l’exclusion des nationaux (arrêt Erny, précité, point 41 et jurisprudence citée).

28

En l’occurrence, en refusant de tenir compte de l’intégralité des périodes d’activité pertinentes accomplies par un travailleur migrant auprès d’un employeur établi dans un État membre autre que la République d’Autriche, la réglementation nationale en cause au principal est susceptible, d’une part, d’affecter davantage les travailleurs migrants que les travailleurs nationaux en défavorisant plus particulièrement les premiers dans la mesure où ceux-ci auraient très probablement acquis une expérience professionnelle dans un État membre autre que la République d’Autriche avant d’intégrer les services du Land Salzburg. Ainsi, un travailleur migrant qui aurait acquis auprès d’employeurs établis dans un État membre autre que la République d’Autriche une expérience professionnelle pertinente et tout aussi longue que celle acquise par un travailleur ayant poursuivi sa carrière auprès des services relevant du Land Salzburg serait classé à un échelon de rémunération moins élevé que celui auquel serait classé ce dernier.

29

D’autre part, la juridiction de renvoi relève que ladite réglementation affecte de la même manière les employés qui ont rejoint les services du Land Salzburg après avoir travaillé, d’abord, pour lesdits services et, puis, pour d’autres employeurs, dans la mesure où l’ensemble des périodes d’activité accomplies par ceux-ci jusqu’au moment où ils réintègrent les services du Land ne serait pris en compte qu’à hauteur de 60 %. Cette réglementation est ainsi susceptible de dissuader les travailleurs déjà employés par le Land Salzburg d’exercer leur droit à la libre circulation. En effet, s’ils décident de quitter les services de celui-ci, l’ensemble des périodes d’activité qu’ils avaient jusqu’alors accomplies ne serait pris en compte qu’en partie lors du calcul de leur rémunération, dans le cas où ils souhaiteraient réintégrer lesdits services ultérieurement.

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Or, des dispositions nationales qui empêchent ou dissuadent un travailleur ressortissant d’un État membre de quitter son État d’origine pour exercer son droit à la libre circulation constituent des entraves à cette liberté même si elles s’appliquent indépendamment de la nationalité des travailleurs concernés (voir, notamment, arrêts du 17 mars 2005, Kranemann, C-109/04, Rec. p. I-2421, point 26, et du 16 mars 2010, Olympique Lyonnais, C-325/08, Rec. p. I-2177, point 34).

31

Il est certes vrai que la réglementation en cause au principal risque de jouer au détriment non seulement des travailleurs migrants, mais également des travailleurs nationaux qui auraient acquis une expérience professionnelle pertinente auprès d’un employeur établi en Autriche autre que le Land Salzburg. Toutefois, ainsi qu’il a été rappelé au point 27 du présent arrêt, pour qu’une mesure puisse être qualifiée d’indirectement discriminatoire, il n’est pas nécessaire qu’elle ait pour effet de favoriser l’ensemble des ressortissants nationaux ou de ne défavoriser que les seuls ressortissants des autres États membres à l’exclusion des nationaux.

32

En effet, l’ensemble des dispositions du traité FUE relatives à la libre circulation des personnes, ainsi que celles du règlement no 492/2011, visent à faciliter, pour les ressortissants des États membres, l’exercice d’activités professionnelles de toute nature sur le territoire de l’Union et s’opposent aux mesures qui pourraient défavoriser ces ressortissants lorsqu’ils souhaitent exercer une activité économique sur le territoire d’un autre État membre (voir en ce sens, notamment, arrêts précités Kranemann, point 25, et Olympique Lyonnais, point 33).

33

S’agissant de l’argumentation des gouvernements autrichien et allemand qui considèrent que la réglementation nationale en cause au principal n’affecte que de façon aléatoire la décision d’un travailleur migrant d’intégrer les services de la SALK, il convient de rappeler que les motifs pour lesquels un travailleur migrant choisit de faire usage de sa liberté de circulation à l’intérieur de l’Union ne sauraient être pris en compte pour apprécier le caractère discriminatoire d’une disposition nationale. En effet, la possibilité de se prévaloir d’une liberté aussi fondamentale que la liberté de circulation des personnes ne saurait être limitée par de telles considérations, d’ordre purement subjectif (arrêt O’Flynn, précité, point 21).

34

De surcroît, les articles du traité relatifs à la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux constituent des dispositions fondamentales pour l’Union et toute entrave, même d’importance mineure, à cette liberté est prohibée (voir, notamment, arrêts du 15 février 2000, Commission/France, C-169/98, Rec. p. I-1049, point 46, ainsi que du 1er avril 2008, Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, C-212/06, Rec. p. I-1683, point 52 et jurisprudence citée).

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Par conséquent, une réglementation nationale telle que celle en cause au principal est susceptible d’entraver la libre circulation des travailleurs, ce qui est, en principe, interdit par les articles 45 TFUE et 7, paragraphe 1, du règlement no 492/2011.

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Une telle mesure ne peut être admise que si elle poursuit l’un des objectifs légitimes énoncés dans le traité ou se justifie par des raisons impérieuses d’intérêt général. Encore faut-il, en pareil cas, que son application soit propre à garantir la réalisation de l’objectif en cause et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (voir en ce sens, notamment, arrêts précités Kranemann, point 33, et Olympique Lyonnais, point 38).

37

À cet égard, la juridiction de renvoi considère que la réglementation en cause au principal institue une «prime de fidélité» visant à récompenser les travailleurs qui poursuivent leur carrière auprès du même employeur. Selon le Land Salzburg et le gouvernement autrichien, ladite réglementation ne met pas en place une telle prime.

38

À supposer même que cette réglementation poursuive effectivement l’objectif de fidélisation des travailleurs envers leurs employeurs, et s’il ne saurait être exclu qu’un tel objectif puisse constituer une raison impérieuse d’intérêt général (voir arrêt du 30 septembre 2003, Köbler, C-224/01, Rec. p. I-10239, point 83), force est de constater que, eu égard aux caractéristiques de ladite réglementation, l’entrave qu’elle comporte n’apparaît pas propre à garantir la réalisation de cet objectif.

39

En effet, la juridiction de renvoi a relevé, en réponse à la demande d’éclaircissements mentionnée au point 20 du présent arrêt, que les employés de la SALK, étant fonctionnaires ou agents contractuels du Land Salzburg, profitent d’une prise en compte intégrale des périodes antérieures d’activité, pertinente au regard des fonctions exercées auprès de la SALK ou non, accomplies sans interruption dans les services relevant non seulement de la SALK en tant que telle, mais du Land Salzburg en général.

40

Or, compte tenu de la multiplicité d’employeurs potentiels relevant de l’autorité du Land Salzburg, un tel système de rémunération est destiné à permettre la mobilité au sein d’un groupe d’employeurs distincts et non pas à récompenser la fidélité d’un salarié envers un employeur déterminé (voir, en ce sens, arrêt du 30 novembre 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund, C-195/98, Rec. p. I-10497, point 49).

41

Le Land Salzburg ainsi que les gouvernements autrichien et allemand font valoir que la réglementation en cause au principal poursuit les objectifs légitimes de simplification administrative et de transparence. En ce qui concerne ce premier objectif, la forfaitisation à 60 % de toutes les périodes d’activité accomplies auprès d’employeurs autres que le Land Salzburg aurait remplacé un système antérieur complexe en vue de simplifier les calculs auxquels l’administration doit procéder lors de la détermination de la date de référence aux fins de l’avancement aux échelons de rémunération supérieurs, dès lors qu’il ne serait plus nécessaire d’examiner au cas par cas l’ensemble de la carrière professionnelle des travailleurs nouvellement recrutés, et de réduire, par conséquent, les frais administratifs afférents.

42

Il ne saurait cependant être admis qu’un objectif de simplification administrative qui ne vise qu’à alléger les tâches incombant à l’administration publique, notamment en facilitant les calculs auxquels celle-ci doit procéder, constitue une raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier une restriction à une liberté aussi fondamentale que la liberté de circulation des travailleurs garantie par l’article 45 TFUE.

43

De surcroît, la considération selon laquelle une telle simplification permet de diminuer les frais administratifs est de nature purement économique et ne peut donc, conformément à une jurisprudence constante, constituer une raison impérieuse d’intérêt général (voir, notamment, arrêt du 15 avril 2010, CIBA, C-96/08, Rec. p. I-2911, point 48 et jurisprudence citée).

44

Dans la mesure où la réglementation nationale en cause au principal vise à assurer une transparence accrue pour la détermination de la date de référence aux fins de l’avancement aux échelons de rémunération supérieurs, force est de constater que, en tout état de cause, cette réglementation va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif. En effet, la transparence recherchée pourrait être assurée par des mesures n’entravant pas la libre circulation des travailleurs, telles que l’élaboration et la publication ou la diffusion par des moyens appropriés de critères prédéterminés et non discriminatoires pour l’évaluation de la durée de l’expérience professionnelle pertinente aux fins de l’avancement aux échelons de rémunération supérieurs.

45

Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de répondre à la question posée que les articles 45 TFUE et 7, paragraphe 1, du règlement no 492/2011 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale en vertu de laquelle, pour déterminer la date de référence aux fins de l’avancement des employés d’une collectivité territoriale aux échelons de rémunération supérieurs de leur catégorie, sont prises en compte dans leur intégralité les périodes d’activité accomplies sans interruption au service de cette collectivité, tandis que toute autre période d’activité n’est prise en compte que partiellement.

46

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:

Les articles 45 TFUE et 7, paragraphe 1, du règlement (UE) no 492/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2011, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale en vertu de laquelle, pour déterminer la date de référence aux fins de l’avancement des employés d’une collectivité territoriale aux échelons de rémunération supérieurs de leur catégorie, sont prises en compte dans leur intégralité les périodes d’activité accomplies sans interruption au service de cette collectivité, tandis que toute autre période d’activité n’est prise en compte que partiellement.

Signatures