Affaire C-619/19

Land Baden-Württemberg

contre

D.R.

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Bundesverwaltungsgericht)

Arrêt de la Cour(première chambre) du 20 janvier 2021

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Convention d’Aarhus – Directive 2003/4/CE – Accès du public à l’information en matière d’environnement – Projet de construction d’infrastructures “Stuttgart 21” – Rejet d’une demande d’information environnementale – Article 4, paragraphe 1 – Motifs de refus – Notion de “communications internes” – Portée – Limitation dans le temps de la protection de telles communications »

1. Environnement – Liberté d’accès à l’information – Directive 2003/4 – Motifs pouvant justifier un refus de communication d’informations relatives à l’environnement – Communications internes – Notion – Informations circulant au sein d’une autorité publique et n’ayant pas quitté sa sphère interne à la date de la demande d’accès – Inclusion

   [Convention d’Aarhus, art. 4, § 3, c) ; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/4, art. 2, point 3, 3, § 1, et 4, § 1, 1er al., d) et e)]

   (voir points 36-44, 47-53, disp. 1)

2. Environnement – Liberté d’accès à l’information – Directive 2003/4 – Motifs pouvant justifier un refus de communication d’informations relatives à l’environnement – Champ d’application ratione temporis – Absence de limitation

   [Convention d’Aarhus, art. 4, § 3, c) ; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/4, art. 4, § 1, 1er al., d) et e)]

   (voir points 55-57, 70, disp. 2)

3. Environnement – Liberté d’accès à l’information – Directive 2003/4 – Motifs pouvant justifier un refus de communication d’informations relatives à l’environnement – Communications internes – Obligation de mise en balance des intérêts en présence – Portée – Éléments à prendre en considération

   [Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/4, considérant 1 et art. 2, point 5, et 4, § 1, 1er al., e), 2, 2e al., et 4]

   (voir points 58-67)

4. Environnement – Liberté d’accès à l’information – Directive 2003/4 – Dérogations – Décision de refus d’une demande d’informations relatives à l’environnement – Obligation de motivation – Portée

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/4, art. 4, § 1 et 5)

   (voir points 68, 69)

Résumé

Au mois d’octobre 2010, des arbres ont été abattus dans le parc du château de Stuttgart en Bade-Wurtemberg (Allemagne), en vue de la réalisation du projet de construction d’infrastructures et d’aménagement urbain « Stuttgart 21 ». Dans ce contexte, D. R., une personne physique, a adressé au ministère d’État du Land du Bade-Wurtemberg une demande visant à obtenir l’accès à certains documents. Ces documents concernent, d’une part, une information transmise audit ministère relative aux travaux d’une commission d’enquête au sujet d’une intervention policière précédant l’abattage des arbres et, d’autre part, les notes dudit ministère relatives à la mise en œuvre d’une procédure de conciliation dans le cadre du projet « Stuttgart 21 ». Cette demande d’accès a été rejetée.

Le recours contentieux introduit par D. R. contre la décision de refus d’accès a été accueilli par le Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (tribunal administratif supérieur du Bade-Wurtemberg, Allemagne), selon lequel aucun motif de refus d’accès ne s’appliquait aux documents demandés. Ladite juridiction a notamment considéré que le motif de refus applicable aux « communications internes » des autorités publiques ne pouvait plus être invoqué après l’achèvement du processus décisionnel de l’autorité concernée. Ce motif de refus d’accès est prévu par la législation transposant en droit allemand la directive concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement, qui laisse aux États membres la faculté d’introduire une telle dérogation au droit d’accès du public ( 1 ).

Saisi d’un recours en révision, le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne) part de la prémisse que D. R. demandait l’accès à des informations environnementales au sens de la directive concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement. Ayant des doutes quant à la portée et à la limitation dans le temps du motif de refus d’accès aux « communications internes » visé par cette directive, il a décidé d’interroger la Cour à cet égard.

Appréciation de la Cour

Tout d’abord, la Cour se penche sur l’interprétation de la notion de « communications internes » des autorités publiques au sens de la directive concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement.

S’agissant, en premier lieu, du terme « communication », la Cour relève que celui-ci vise une information adressée par un auteur à un destinataire, ce destinataire pouvant être tant une entité abstraite qu’une personne spécifique appartenant à une telle entité. Cette interprétation est corroborée par le contexte dans lequel s’insère la dérogation que les États membres peuvent prévoir pour les communications internes. En effet, la directive reprend la distinction instaurée par la convention d’Aarhus ( 2 ) entre la notion de « document », qui ne concerne pas nécessairement une information adressée à quelqu’un, et celle de « communication ».

S’agissant, en second lieu, du terme « interne », la Cour relève que seule une information environnementale, qui ne quitte pas la sphère interne d’une autorité publique, est réputée « interne ». Cela vaut également pour une information provenant d’une source extérieure après sa réception, pour autant qu’elle n’a pas été divulguée à un tiers ou n’a pas été mise à la disposition du public. Cette interprétation est corroborée par l’objectif, poursuivi par la dérogation ouverte aux États membres, de garantir aux autorités publiques un espace protégé afin de poursuivre des réflexions et de mener des débats internes.

La Cour précise, à cet égard, que la circonstance qu’une information environnementale soit susceptible de quitter la sphère interne d’une autorité publique à un moment donné ne saurait faire perdre immédiatement à la communication la contenant son caractère interne. En effet, si les dérogations au droit d’accès sont d’interprétation stricte, cela ne saurait limiter la portée de la dérogation pour les communications internes, en méconnaissance du libellé de la directive.

Par conséquent, la notion de « communications internes » englobe toutes les informations qui circulent au sein d’une autorité publique et qui, à la date de la demande d’accès, n’ont pas quitté la sphère interne de cette autorité, le cas échéant après leur réception par celle-ci, et pour autant qu’elles n’ont pas été ou n’auraient pas dû être mises à la disposition du public avant ladite réception.

Ensuite, la Cour examine l’applicabilité dans le temps du motif de refus d’accès aux informations environnementales reprises dans des communications internes. Elle relève, à cet égard, que son applicabilité n’est pas limitée dans le temps et ne dépend ni de l’élaboration d’un document ni de l’avancement ou l’achèvement d’un quelconque processus administratif.

Toutefois, le refus d’accès à une information environnementale du fait qu’elle figure dans une communication interne doit toujours être fondé sur une mise en balance des intérêts en présence dans chaque cas particulier. En effet, au vu du champ d’application matériel particulièrement large de cette dérogation, la mise en balance des intérêts, qui doit procéder d’un examen effectif de chaque situation, revêt une importance accrue et doit ainsi être encadrée strictement.

Dans le cadre de cet examen, l’autorité publique saisie d’une demande d’accès est tenue de rechercher, en tout état de cause, des raisons qui peuvent plaider en faveur d’une divulgation, telles que le libre échange des idées, la participation plus efficace du public à la prise de décision en matière d’environnement ou l’amélioration de l’environnement. Elle doit également examiner les indications éventuellement fournies par le demandeur en faveur de la divulgation des informations requises, sans que le demandeur soit obligé d’exposer un intérêt particulier justifiant cette divulgation.

En outre, lorsque l’information demandée figure dans une communication interne, l’autorité publique doit tenir compte du temps écoulé depuis l’établissement de cette communication et des informations y contenues. En effet, cette autorité peut considérer que, eu égard au temps écoulé depuis leur établissement, de telles informations ont perdu leur caractère sensible. Dès lors, la Cour souligne que la dérogation au droit d’accès que les États membres peuvent prévoir pour les communications internes ne saurait s’appliquer qu’au cours de la période durant laquelle la protection de l’information requise est justifiée.

Enfin, la Cour précise que la mise en balance des intérêts doit être vérifiable et pouvoir faire l’objet d’un contrôle administratif ou juridictionnel au niveau national. Pour satisfaire à cette exigence, la décision de refus d’accès doit être notifiée au demandeur et exposer le risque prévisible, pour une divulgation d’informations, de porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par la dérogation invoquée.

( 1 ) Article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO 2003, L 41, p. 26).

( 2 ) Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p.1).