Affaire T-259/19

(publication par extraits)

Aman Dimashq JSC

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 24 novembre 2021

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds – Erreur d’appréciation – Proportionnalité – Droit de propriété – Droit d’exercer une activité économique – Détournement de pouvoir – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droit à un procès équitable – Droit à une protection juridictionnelle effective »

1. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes soutenant le régime syrien – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire

   [Art. 296 TFUE ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2019/87, (PESC) 2019/806 et (PESC) 2020/719, annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2019/85, 2019/798 et 2020/716, annexe II]

   (voir points 35-40, 46, 49)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC et règlement no 36/2012 – Critères d’adoption des mesures restrictives – Soutien au régime syrien et bénéfice tiré de celui-ci – Notion – Critère juridique autonome – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants

   [Art. 29 TUE ; décisions du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2019/87, (PESC) 2019/806 et (PESC) 2020/719, art. 27, § 1, et 28, § 1 ; règlements du Conseil no 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828, art. 15, § 1, a), 2019/85, 2019/798 et 2020/716]

   (voir points 44-45, 107, 128, 129, 138, 153, 158, 159)

3. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes associés au régime syrien – Obligation de communication des raisons individuelles et spécifiques justifiant les décisions prises – Portée – Communication à l’intéressé au moyen d’une publication au Journal officiel – Admissibilité

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a), 47 et 52, § 1 ; décision du Conseil (PESC) 2019/87 ; règlement du Conseil 2019/85]

   (voir points 55-65)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes associés au régime syrien – Droits de la défense – Communication des éléments à charge – Décision subséquente ayant maintenu le nom de la requérante dans la liste des personnes visées par ces mesures – Absence de nouveaux motifs – Absence d’obligation pour le Conseil de communique les éléments à charge

   [Décisions du Conseil (PESC) 2019/806 et (PESC) 2020/719 ; règlements du Conseil 2019/798 et 2020/716]

   (voir points 67-70, 79, 80)

5. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes associés au régime syrien – Obligations du Conseil – Communication à l’intéressé des éléments retenus à charge et droit d’être entendu – Demande de l’intéressé – Respect d’un délai raisonnable – Absence – Violation

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a), et 47 ; décision du Conseil (PESC) 2019/806, annexe I ; règlement du Conseil 2019/798, annexe II]

   (voir points 71-75)

6. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes associés au régime syrien – Décision fondée sur des faits et des documents fournis par une partie et n’ayant pas fait l’objet d’un débat contradictoire avec l’autre partie – Communication tardive des éléments de preuve – Violation – Annulation de ladite décision – Absence – Condition – Possibilité pour la procédure d’aboutir à un résultat différent en l’absence de ladite violation

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a), et 47 ; décision du Conseil (PESC) 2019/806, annexe I ; règlement du Conseil 2019/798, annexe II]

   (voir points 76-78)

7. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2019/87, (PESC) 2019/806 et (PESC) 2020/719, annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2019/85, 2019/798 et 2020/716, annexe II]

   (voir points 100-106)

8. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Portée du contrôle – Inscription de la requérante sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de sa qualité d’entité soutenant le régime syrien – Documents accessibles au public – Valeur probante

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2019/87, (PESC) 2019/806 et (PESC) 2020/719, annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2019/85, 2019/798 et 2020/716, annexe II]

   (voir points 109, 118, 121, 122, 127)

9. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Portée du contrôle – Appréciation de la légalité en fonction des éléments d’information disponibles au moment de l’adoption de la décision

   [Art. 263 TFUE ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2019/87, (PESC) 2019/806 et (PESC) 2020/719, annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2019/85, 2019/798 et 2020/716, annexe II]

   (voir point 110)

10. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision de gel des fonds – Régime de la preuve – Recours à des présomptions – Admissibilité – Caractère réfragable – Violation des droits de la défense – Absence

    [Art. 263 TFUE ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2019/87, (PESC) 2019/806 et (PESC) 2020/719, annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, 2019/85, 2019/798 et 2020/716, annexe II]

    (voir point 140)

11. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Syrie – Gel de fonds et restrictions en matière d’admission de personnes, entités ou organismes associés au régime syrien – Restriction du droit de propriété et du droit au libre exercice d’une activité économique – Violation du principe de proportionnalité – Absence

    [Art. 5, § 4, TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 15, 16 et 17 ; décision du Conseil 2013/255/PESC, art. 28, § 6 et 7, et 34, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2019/87 et (PESC) 2019/806, annexe I ; règlements du Conseil (UE) 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828, art. 32, § 4, 2019/85 et 2019/798, annexe II]

    (voir points 170-172, 174-179)

Résumé

Aman Dimashq JSC est une personne morale de droit syrien, établie à Damas, active dans le domaine de la construction de bâtiments résidentiels, commerciaux et récréatifs. Son nom avait été inscrit en janvier 2019 ( 1 ) sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives prises à l’encontre de la République arabe syrienne par le Conseil de l’Union européenne puis y avait été maintenu en mai 2019 et mai 2020 ( 2 ), en tant que coentreprise constituée entre Damascus Cham Holding et Aman Holding soutenant le régime syrien et tirant avantage de celui-ci du fait de sa participation à la construction de Marota city, un projet immobilier haut de gamme appuyé par le régime.

À l’appui de son recours en annulation contre les actes en cause (ci-après les « actes initiaux », les « actes de maintien de 2019 » et les « actes de maintien de 2020 »), la requérante contestait les éléments avancés par le Conseil, lesquels n’étaient pas de nature, selon elle, à démontrer qu’elle profitait du régime syrien et qu’elle lui était associée. Elle soutenait également que les actes attaqués violaient ses droits de la défense, son droit à un procès équitable ainsi que son droit à une protection juridictionnelle effective.

Le Tribunal rejette le recours de la requérante tout en précisant, en matière de droits de la défense et de recours juridictionnel effectif, la notion d’accès aux documents de preuve, dans le cas d’une réinscription sur les listes, et la nécessité pour la partie requérante de pouvoir présenter ses observations, utilement, dans un délai raisonnable avant l’adoption de la décision en cause et, dans le cas d’une première inscription sur les listes, la nécessité de l’existence, au moment de l’adoption de la décision en cause, d’un document de preuve étayant cette inscription.

Appréciation du Tribunal

Le Tribunal rappelle, à titre liminaire, que le droit d’être entendu et le droit d’accès au dossier sont consacrés à l’article 41, paragraphe 2, sous a) et b), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et que le droit à une protection juridictionnelle effective, tel que consacré à l’article 47 de la Charte, exige que l’intéressé puisse connaître les motifs sur lesquels est fondée la décision prise à son égard afin de lui permettre, notamment, de décider, en pleine connaissance de cause, de l’utilité d’un recours et, dans le même temps, de permettre au juge d’exercer son contrôle. Il rappelle que dans le cas d’une décision de réinscription sur les listes, à la différence d’une décision initiale d’inscription, l’effet de surprise n’est plus nécessaire afin d’assurer l’efficacité des mesures, de sorte que l’adoption des actes en cause doit, en principe, être précédée d’une communication des éléments retenus à charge ainsi que de l’opportunité conférée à la personne ou à l’entité concernée d’être entendue.

Au regard de ce qui précède, le Tribunal constate, tout d’abord, que l’adoption des actes de maintien de 2019 devait être précédée, en principe, d’une communication à la requérante des éléments à charge dans un délai raisonnable. Cette communication étant survenue seulement quatre jours avant l’adoption desdits actes, le Tribunal considère que la transmission du document en question à la requérante est intervenue trop tardivement et que ses droits de la défense ont été, de ce fait, violés. Cependant, la requérante n’ayant pas expliqué quels arguments ou éléments elle aurait pu faire valoir si elle avait reçu les documents en cause plus tôt et n’ayant pas non plus démontré comment ces arguments ou ces éléments auraient pu conduire à un résultat différent dans son cas, le Tribunal juge que la violation en question des droits de la défense n’entraîne pas, dans les circonstances de l’espèce, l’annulation des actes de maintien de 2019 en ce qui concerne la requérante.

Le Tribunal constate, ensuite, en ce qui concerne le droit à une protection juridictionnelle effective, que le Conseil a démontré qu’il disposait d’un ensemble de preuves avant l’adoption des actes initiaux permettant d’étayer les motifs d’inscription figurant dans ces actes. Il observe par ailleurs que si le Conseil est tenu, sur demande de l’intéressé, de donner accès à tous les documents administratifs non confidentiels, et ce dans un délai raisonnable, et que le délai écoulé entre la date d’adoption des actes initiaux et la date de la demande d’accès de la requérante ne saurait justifier l’absence de réponse du Conseil dans un délai raisonnable, il existe également, au sein du Conseil, des délais internes nécessaires afin d’obtenir l’approbation des différentes instances pour transmettre ce type de documents. Le Tribunal constate à cet égard que la requérante a elle-même attendu près de vingt et un jours avant l’expiration du délai pour l’introduction de son recours pour envoyer sa première demande d’accès aux documents au Conseil : le fait que le Conseil n’ait pas été en mesure de lui communiquer le document en cause avant l’introduction de son recours n’était dès lors pas entièrement imputable au Conseil. La requérante ayant pu prendre, par ailleurs, position sur les éléments de preuve figurant dans ledit document tant dans son mémoire en réplique que lors de l’audience, le Tribunal conclut à cet égard que la communication dudit document dans le délai en cause était suffisante pour permettre à la requérante d’exercer son droit à un recours juridictionnel effectif.

( 1 ) Décision d’exécution (PESC) 2019/87 du Conseil, du 21 janvier 2019, mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2019, L 18 I, p. 13) et règlement d’exécution (UE) 2019/85 du Conseil, du 21 janvier 2019, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2019, L 18 I, p. 4).

( 2 ) Décision (PESC) 2019/806 du Conseil, du 17 mai 2019, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2019, L 132, p. 36) et règlement d’exécution (UE) 2019/798 du Conseil, du 17 mai 2019, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2019, L 132, p. 1) ; décision (PESC) 2020/719 du Conseil, du 28 mai 2020, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2020, L 168, p. 66) et règlement d’exécution (UE) 2020/716 du Conseil, du 28 mai 2020, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2020, L 168, p. 1).