Affaire T-571/17 RENV

UG

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (septième chambre élargie) du 21 juin 2023

« Fonction publique – Agents contractuels – Contrat à durée indéterminée – Résiliation du contrat – Article 47, sous c), i), du RAA – Insuffisance professionnelle – Conduite dans le service et attitude au travail non compatibles avec l’intérêt du service – Obligation de motivation – Droit d’être entendu – Droit au congé parental – Article 42 bis du statut – Application aux fonctionnaires et agents de l’Union des prescriptions minimales des directives 2010/18/UE et 2002/14/CE – Articles 27, 30 et 33 de la charte des droits fondamentaux – Droit à l’information et à la consultation des travailleurs – Article 24 ter du statut – Erreur manifeste d’appréciation – Protection en cas de licenciement injustifié – Contestation à titre incident d’actes définitifs – Irrecevabilité – Principe de proportionnalité – Détournement de pouvoir – Responsabilité »

1. Fonctionnaires – Agents contractuels – Résiliation d’un contrat à durée indéterminée – Obligation de motivation et respect des droits de la défense – Portée

   [Art. 296 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) et c) ; statut des fonctionnaires, art. 25 ; régime applicable aux autres agents, art. 47, c), i)]

   (voir points 35, 36, 50, 51, 62, 63, 69, 70)

2. Fonctionnaires – Agents contractuels – Résiliation d’un contrat à durée indéterminée – Justification tirée d’une insuffisance professionnelle – Obligation de suivre au préalable la procédure d’insuffisance professionnelle applicable aux fonctionnaires – Absence – Nécessité d’une faute disciplinaire ou d’une négligence dans l’exercice des fonctions – Absence

   [Statut des fonctionnaires, art. 51 ; régime applicable aux autres agents, art. 47, c), i)]

   (voir points 58, 376, 379)

3. Fonctionnaires – Agents contractuels – Congés – Congé parental – Accord-cadre révisé BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP et CES sur le congé parental – Directive 2010/18 – Protection contre un traitement moins favorable ou le licenciement en raison de la demande ou de la prise du congé parental – Prise en compte par le juge de l’Union lors de l’interprétation des dispositions statutaires

   (Art. 288, 3e al., TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 33, § 2 ; statut des fonctionnaires, art. 1er sexies, § 2, et 42 bis ; régime applicable aux autres agents, art. 16 et 80, § 4 ; directive du Conseil 2010/18, annexe, clause 5, § 4)

   (voir points 77-88, 118-121)

4. Fonctionnaires – Agents contractuels – Résiliation d’un contrat à durée indéterminée – Justification tirée d’une insuffisance professionnelle ou d’un manquement disciplinaire grave de l’agent – Agent en congé parental – Résiliation sans attendre la réintégration – Admissibilité – Limites – Interdiction de licenciement en raison de la demande ou de la prise du congé parental

   [Statut des fonctionnaires, art. 42 bis ; régime applicable aux autres agents, art. 3 bis, 16 et 47, b), ii) et c), i) ; règlement du Conseil no 723/2004, considérant 2 ; directives du Conseil 96/34, annexe, clause 2, § 4, et 2010/18, annexe, clause 5, § 4]

   (voir points 93-113, 117, 122-126, 142)

5. Fonctionnaires – Agents contractuels – Résiliation d’un contrat à durée indéterminée – Constat global de l’insuffisance professionnelle reposant sur plusieurs motifs – Illégalités entachant certains motifs de la décision attaquée – Annulation – Limites – Existence d’autres motifs légaux ou non contestés suffisamment importants pour justifier la décision attaquée

   (voir points 145, 352, 360)

6. Actes des institutions – Directives – Directive 2002/14 établissant un cadre général relatif à l’information et la consultation des travailleurs – Obligation de respect par l’administration des prescriptions minimales de la directive

   [Art. 288 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 27 ; statut des fonctionnaires, art. 9, § 3 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2002/14, art. 1er, § 1, 2, f) et g), et 4]

   (voir points 150-156)

7. Fonctionnaires – Représentation – Protection des représentants du personnel – Portée

   (Statut des fonctionnaires, art. 24 ter ; directive du Parlement européen et du Conseil 2002/14, art. 7)

   (voir points 158-162)

8. Fonctionnaires – Représentation – Protection des représentants du personnel – Résiliation du contrat d’un agent contractuel – Détachement de l’agent à titre syndical à hauteur de 50 % – Justification au regard du non-respect par l’agent de l’obligation d’informer sa hiérarchie en temps utile de sa participation aux réunions syndicales – Admissibilité

   (Statut des fonctionnaires, art. 60 et annexe II, art. 1er, 6e al. ; directive du Parlement européen et du Conseil 2002/14, art. 7)

   (voir points 171-175, 313, 314)

9. Fonctionnaires – Actes de l’administration – Présomption de validité – Contestation – Charge de la preuve

   (voir points 190, 191)

10. Recours des fonctionnaires – Moyens – Moyen tiré d’une durée excessive de la procédure devant les juridictions de l’Union – Annulation par la Cour d’une décision du Tribunal avec renvoi de l’affaire devant celui-ci – Incompétence de la formation du Tribunal saisie du renvoi

    (Art. 256, § 1, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47, 2e al. ; statut de la Cour de justice, art. 61)

    (voir points 200-202)

11. Fonctionnaires – Conditions de travail – Travail à temps partiel – Autorisation – Possibilité pour l’intéressé de demander le retrait de l’autorisation avant l’expiration de la période ayant été convenue

    (Statut des fonctionnaires, art. 55 bis et annexe IV bis, art. 2, 1er al. ; régime applicable aux autres agents, art. 16 et 91)

    (voir points 210-212)

12. Fonctionnaires – Agents contractuels – Résiliation d’un contrat à durée indéterminée – Justification tirée d’une insuffisance professionnelle – Constatation par l’administration – Possibilité de se fonder sur des faits constatés au cours des trois années précédentes – Obligation de se fonder exclusivement sur des manquements répétés consignés dans les rapports d’évaluation de l’agent – Absence

    [Statut des fonctionnaires, art. 51, § 1, a) ; régime applicable aux autres agents, art. 47, c), i)]

    (voir points 222-228, 364, 372)

13. Recours des fonctionnaires – Délais – Caractère d’ordre public – Contestation à titre incident d’une décision antérieure non contestée dans les délais – Forclusion – Réouverture – Condition – Fait nouveau

    (Statut des fonctionnaires, art. 90, § 2)

    (voir points 234, 235)

14. Recours des fonctionnaires – Délais – Contestation à titre incident d’une décision antérieure non contestée dans les délais – Moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation visant à contester les conséquences tirées par l’administration de l’acte antérieur non contesté dans les délais – Recevabilité

    (Statut des fonctionnaires, art. 90 et 91)

    (voir points 236, 260)

15. Fonctionnaires – Agents contractuels – Résiliation d’un contrat à durée indéterminée – Justification tirée du non-respect répété et injustifié du délai de transmission de pièces justificatives d’une absence de service – Admissibilité

    [Statut des fonctionnaires, art. 57, 2e al., 60 et annexe V, art. 6 ; régime applicable aux autres agents, art. 16, 47, c), i), et 91]

    (voir points 251-255)

16. Fonctionnaires – Agents contractuels – Résiliation d’un contrat à durée indéterminée – Justification tirée du non-respect de l’obligation d’exécution de l’ordre d’un supérieur hiérarchique – Admissibilité – Limites – Ordre manifestement illégal ou contraire aux normes de sécurité applicables

    (Statut des fonctionnaires, art. 21, 1er al., et 21 bis ; régime applicable aux autres agents, art. 11 et 81)

    (voir points 292-295)

17. Fonctionnaires – Agents contractuels – Résiliation d’un contrat à durée indéterminée – Justification tirée d’un manquement commis volontairement ou par négligence – Large pouvoir d’appréciation de l’administration – Résiliation unilatérale – Admissibilité – Obligation d’engager une procédure disciplinaire – Absence – Exception – Licenciement sans préavis en cas de faute grave

    [Statut des fonctionnaires, annexe IX ; régime applicable aux autres agents, art. 47, b) et c), et 49 à 50 bis]

    (voir points 388-390)

Résumé

La requérante, UG, est un ancien agent contractuel de la Commission. Son contrat à durée indéterminée a été résilié en raison du caractère insatisfaisant de son niveau de prestations et de sa conduite dans le service depuis plusieurs années.

À la date d’adoption de la décision de la Commission relative à la résiliation de son contrat (ci-après la « décision attaquée »), la requérante était en congé parental. À cette même date et depuis plusieurs années, elle exerçait un mandat syndical et était exemptée de ses fonctions à hauteur de 50 %.

Dans son recours introduit devant le Tribunal, la requérante a demandé d’annuler la décision attaquée et de réparer les préjudices matériels et moraux qu’elle prétendait avoir subis. Le Tribunal a accueilli le recours ( 1 ) et a annulé cette décision.

Donnant suite au pourvoi introduit par la Commission, la Cour ( 2 ) a annulé l’arrêt du Tribunal, en ce qu’il a, premièrement, procédé à l’annulation de la décision attaquée, deuxièmement, constaté l’existence d’une illégalité susceptible d’engager la responsabilité de la Commission et, troisièmement, rejeté comme irrecevable le chef de conclusions de la requérante tiré de la réparation de son préjudice moral. En outre, la Cour a renvoyé l’affaire au Tribunal.

Le Tribunal, statuant en chambre élargie, rejette le recours contre la décision attaquée et apporte des précisions sur l’obligation de l’autorité compétente, lors de l’adoption d’une telle décision, de prendre en compte les prescriptions minimales contenues dans la clause 5, paragraphe 4, de l’accord-cadre révisé sur le congé parental ( 3 ), tel que rendu applicable par la directive 2010/18 ( 4 ), ainsi que les prescriptions minimales contenues à l’article 7 de la directive 2002/14 ( 5 ), en application, respectivement, des articles 33 et 27 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), lesquels garantissent, respectivement, les droits fondamentaux au congé parental et à l’information et à la consultation des travailleurs.

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal rappelle qu’il lui incombe de privilégier une interprétation des dispositions du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») et du régime applicable aux autres agents de l’Union (ci-après le « RAA ») qui permette d’assurer la conformité de ces derniers avec les principes du droit social de l’Union expressément consacrés par la Charte et d’intégrer dans le statut et le RAA la substance des dispositions du droit dérivé de l’Union qui constituent des règles de protection minimale afin de compléter, le cas échéant, les autres dispositions statutaires.

Sur les prescriptions minimales contenues dans la clause 5, paragraphe 4, de l’accord-cadre

Les prescriptions minimales de la clause 5, paragraphe 4, de l’accord-cadre, qui reflètent et précisent le droit fondamental au congé parental consacré par l’article 33, paragraphe 2, de la Charte, en ce qu’elles garantissent à tout travailleur une protection contre un traitement moins favorable ou le licenciement en raison de la demande ou de la prise d’un congé parental, doivent être considérées comme faisant partie intégrante du statut et doivent, sous réserve des dispositions plus favorables contenues dans celui-ci, être appliquées aux fonctionnaires et aux agents des institutions de l’Union.

À cet égard, les dispositions du statut et du RAA, lues à la lumière de ces prescriptions minimales, n’interdisent pas à l’autorité compétente d’adopter une décision portant licenciement d’un fonctionnaire ou résiliation du contrat d’un agent contractuel ou temporaire, notamment pour insuffisance professionnelle, alors même que ce travailleur se trouve, à la date de cette décision, en congé parental et qu’il avait, en principe, vocation à retrouver cet emploi ou ces fonctions au terme de ce congé.

En effet, la clause 5, paragraphe 4, de l’accord-cadre n’a ni pour objet ni pour effet d’interdire à un employeur de décider du licenciement d’un travailleur, alors même que, à la date de cette décision, celui-ci bénéficie d’un congé parental, pourvu que ce licenciement ne soit pas motivé par la demande ou la prise dudit congé, notamment pour des motifs tenant aux dates de début et de fin de la période de ce congé ou de la durée de ce congé sollicités dans cette demande, et respecte les autres conditions prévues par la loi ou la règlementation applicables.

Sur les prescriptions minimales contenues à l’article 7 de la directive 2002/14

L’établissement par la directive 2002/14 d’un cadre général relatif à l’information et la consultation des travailleurs constitue l’expression de principes généraux du droit de l’Union énoncés à l’article 27 de la Charte qui s’imposent aux institutions. Plus précisément, les dispositions de cette directive établissent des prescriptions minimales quant à l’information et la consultation des travailleurs, sans préjudice de dispositions plus favorables aux travailleurs, et, en outre, l’information et la consultation des travailleurs sont organisées par l’intermédiaire des représentants du personnel prévus par la législation, la règlementation ou les pratiques applicables.

Ainsi, d’une part, les institutions de l’Union doivent accepter que les organisations syndicales ou professionnelles exercent leurs missions de représentation et de concertation sur toutes les matières intéressant le personnel et, d’autre part, elles ne sauraient pénaliser sous quelque forme que ce soit les fonctionnaires ou agents en raison de leurs activités syndicales.

Néanmoins, un fonctionnaire ou un agent qui bénéficie d’un détachement à titre syndical à hauteur de 50 % doit, conformément à l’article 60 du statut, obtenir une autorisation préalable de son supérieur hiérarchique afin de s’absenter du service et de participer aux réunions auxquelles il est convoqué au titre de son mandat syndical ou de son mandat de représentant du personnel. L’autorité hiérarchique pourrait, le cas échéant, refuser la participation de l’intéressé à ces réunions par le biais d’une décision écrite et motivée. En effet, l’obligation d’autorisation préalable prévue par l’article 60 du statut ne connaît de dérogation qu’en cas de maladie ou d’accident, et non en cas de participation à la représentation syndicale du personnel ou aux réunions d’une instance représentative.

Par conséquent, la décision attaquée pouvait, sans méconnaître les prescriptions minimales de l’article 7 de la directive 2002/14, se fonder sur le motif tiré du non-respect par la requérante de l’obligation d’informer sa hiérarchie en temps utile, préalablement aux réunions des comités du personnel dont elle était membre, de sa participation auxdites réunions, dès lors qu’un tel motif n’est pas fondé sur l’exercice de ses fonctions de représentante du personnel, mais sur le non-respect par la requérante des conditions d’organisation du service nécessaires à l’exercice du mandat dont elle était investie.

Sur le degré de contrôle du juge de l’Union

S’agissant de la résiliation d’un contrat d’agent temporaire ou contractuel à durée indéterminée, l’administration dispose, conformément à l’article 47, sous c), i), du RAA et dans le respect du préavis prévu au contrat, d’un large pouvoir d’appréciation et le contrôle du juge de l’Union doit, dès lors, se limiter à la vérification de l’absence d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir.

En outre, il résulte du principe de présomption de légalité des actes des institutions de l’Union qu’il appartient à l’agent temporaire ou contractuel qui fait l’objet d’une décision de licenciement et qui introduit un recours devant les juridictions de l’Union de démontrer l’illégalité d’une telle décision.

À cet égard, il ne saurait être déduit de l’article 30 de la Charte, aux termes duquel tout travailleur a droit à une protection contre tout licenciement injustifié, une obligation pour le Tribunal d’exercer un contrôle plus précis que celui de l’erreur manifeste d’appréciation, ni une obligation de faire peser sur l’institution concernée la charge de la preuve de la légalité d’une telle décision.

Par ailleurs, lors de l’examen de conclusions en annulation assorties, le cas échéant, de conclusions indemnitaires, après le renvoi d’une affaire par la Cour conformément à l’article 61 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, la formation de jugement du Tribunal chargée de statuer sur ces conclusions n’est pas compétente pour apprécier la durée éventuellement excessive de la procédure juridictionnelle et ne saurait, par conséquent, chercher à y remédier, notamment en modifiant l’étendue de son contrôle sur la légalité des motifs de la décision dont l’annulation est demandée.

Sur la justification du licenciement par l’insuffisance professionnelle

La décision de licenciement d’un agent temporaire ou contractuel fondée sur l’article 47, sous c), i), du RAA, laquelle est, en substance, la conséquence de l’insuffisance professionnelle reprochée à l’intéressé, peut être justifiée par la référence à un ensemble de faits matériels précis et concordants, le cas échéant étayés par plusieurs rapports annuels d’évaluation laissant apparaître des prestations insatisfaisantes, alors même que, pris isolément, ces faits n’apparaîtraient pas comme étant d’une gravité suffisante pour justifier une telle mesure.

En effet, l’insuffisance professionnelle d’un fonctionnaire ou d’un agent temporaire ou contractuel doit être appréciée notamment au regard de sa compétence, de son rendement et de sa conduite dans le service.

À cet égard, le non-respect, notamment de manière répétée, d’un délai imparti à un fonctionnaire ou à un agent temporaire ou contractuel pour la transmission de pièces justificatives d’une absence du service est susceptible de caractériser une conduite inappropriée de la part du fonctionnaire ou de l’agent concerné.

En outre, en l’absence d’application, même par analogie, de l’article 51 du statut aux agents contractuels, aucune disposition du RAA n’impose à l’administration, lors de l’adoption d’une décision de résiliation du contrat d’un agent contractuel pour insuffisance professionnelle, de se fonder exclusivement sur des manquements répétés qui devraient être consignés dans les rapports d’évaluation de l’agent concerné.

Enfin, si la commission d’une faute ou d’une négligence dans l’exercice des fonctions confiées à titre principal à un agent temporaire ou contractuel peut donner lieu, le cas échéant, à une sanction disciplinaire, il n’en demeure pas moins que, en l’absence d’une telle faute ou d’une telle négligence, il est loisible à l’administration de résilier le contrat d’un agent temporaire ou contractuel pour insuffisance professionnelle, lorsque le comportement général de l’agent concerné emporte, par son caractère inapproprié et pendant plusieurs années consécutives, des répercussions négatives sur la bonne marche du service de l’institution qui l’emploie.

Sur la neutralisation des motifs illégaux d’une décision de licenciement pour insuffisance professionnelle comportant plusieurs motifs

En cas de pluralité de motifs, même si l’un ou plusieurs des motifs de l’acte attaqué ne sont pas fondés, ce vice ne peut pas conduire à l’annulation de cet acte si un ou plusieurs autres motifs suffisent à justifier légalement ledit acte, indépendamment des motifs entachés d’illégalité.

Ainsi, lorsque le Tribunal est saisi de la légalité d’une décision portant licenciement en raison d’un constat d’insuffisance professionnelle qui repose sur plusieurs motifs, il lui incombe de déterminer si les illégalités relevées dans le cadre de l’examen de certains moyens impliquent l’annulation de la décision attaquée ou si les motifs non contestés ou dont l’illégalité n’est pas établie sont suffisamment importants pour soutenir le constat global de l’insuffisance professionnelle et justifier légalement ladite décision, indépendamment des motifs dont le Tribunal a constaté qu’ils étaient entachés d’illégalité.

( 1 ) Arrêt du 2 avril 2020, UG/Commission (T-571/17, non publié, EU:T:2020:141).

( 2 ) Arrêt du 25 novembre 2021, Commission/UG (C-249/20 P, non publié, EU:C:2021:964).

( 3 ) Accord-cadre révisé sur le congé parental conclu le 18 juin 2009 par les organisations européennes interprofessionnelles de partenaires sociaux (BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP et CES) (ci-après l’« accord-cadre »).

( 4 ) Directive 2010/18/UE du Conseil, du 8 mars 2010, portant application de l’accord-cadre révisé sur le congé parental conclu par BUSINESSEUROPE, l’UEAPME, le CEEP et la CES et abrogeant la directive 96/34/CE (JO 2010, L 68, p. 13).

( 5 ) Directive 2002/14/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2002, établissant un cadre général relatif à l’information et à la consultation des travailleurs dans la Communauté européenne – Déclaration conjointe du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur la représentation des travailleurs (JO 2002, L 80, p. 29).