Affaire C-389/21 P

Banque centrale européenne (BCE)

contre

Crédit lyonnais

Arrêt de la Cour (première chambre) du 4 mai 2023

« Pourvoi – Politique économique et monétaire – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Règlement (UE) no 575/2013 – Calcul du ratio de levier – Mesure de l’exposition – Article 429, paragraphe 14 – Exclusion des expositions remplissant certaines conditions – Refus partiel d’autorisation – Pouvoir discrétionnaire de la Banque centrale européenne (BCE) – Recours en annulation – Erreur manifeste d’appréciation – Contrôle juridictionnel »

1. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement – Exigences de liquidité – Ratio de levier – Calcul – Possibilité d’exclure certaines expositions sur des entités du secteur public – Décision de la Banque centrale européenne refusant l’octroi du bénéfice de la dérogation – Contrôle juridictionnel – Portée – Limites

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 575/2013, art. 429, § 14)

   (voir points 55, 56, 65-75, 89)

2. Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement – Exigences de liquidité – Ratio de levier – Calcul – Possibilité d’exclure certaines expositions sur des entités du secteur public – Pouvoir d’appréciation des autorités compétentes – Décision de la Banque centrale européenne refusant partiellement l’octroi du bénéfice de la dérogation – Obligation d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 575/2013, art. 429, § 14)

   (voir points 57, 92-94, 100, 101, 106, 121-123)

3. Pourvoi – Pourvoi jugé fondé – Règlement du litige au fond par la Cour – Portée – Rejet préalable d’un moyen d’annulation dans un arrêt d’annulation – Absence de contestation des motifs dudit rejet par voie de pourvoi incident – Conséquence – Exclusion d’un nouvel examen

   (Règlement de procédure de la Cour, art. 176 et 178, § 1)

   (voir point 79)

Résumé

La Cour confirme le refus de la BCE d’exclure aux fins du calcul du ratio de levier de Crédit lyonnais 34 % de ses expositions sur la Caisse des dépôts et consignations

Elle annule l’arrêt contraire du Tribunal lequel a outrepassé les limites de son contrôle juridictionnel en substituant sa propre appréciation du risque de ventes en catastrophe auquel Crédit lyonnais était exposé à celle de la BCE

Crédit lyonnais est une société anonyme de droit français agréée en tant qu’établissement de crédit. Cet établissement de crédit est une filiale de Crédit agricole SA et, à ce titre, est soumis à la surveillance prudentielle directe de la Banque centrale européenne (BCE)

Le 5 mai 2015, Crédit agricole a, en son nom et en celui des entités du groupe Crédit agricole, dont Crédit lyonnais, sollicité de la BCE l’autorisation ( 1 ) d’exclure aux fins du calcul du ratio de levier les expositions sur la Caisse des dépôts et consignations (CDC), un établissement public français, résultant des dépôts effectués sur plusieurs livrets d’épargne, qui doivent, selon la réglementation française applicable, être obligatoirement transférés à la CDC (ci-après l’« épargne réglementée »).

La décision du 24 août 2016, par laquelle la BCE avait refusé d’accorder à Crédit agricole l’autorisation sollicitée, a été annulée par un arrêt du Tribunal ( 2 ). À la suite de cet arrêt, Crédit agricole a réintroduit auprès de la BCE sa demande d’autorisation d’exclure les expositions sur la CDC. Par décision du 3 mai 2019 ( 3 ), la BCE a autorisé Crédit agricole et les entités faisant partie du groupe Crédit agricole, à l’exception de Crédit lyonnais, à exclure du calcul du ratio de levier la totalité de leurs expositions sur la CDC. En revanche, Crédit lyonnais a uniquement été autorisé à en exclure 66 %. Dans la décision litigieuse, la BCE, en considérant qu’elle disposait d’un pouvoir discrétionnaire en l’espèce, a appliqué une méthodologie prenant en compte trois éléments, à savoir, la qualité de crédit de l’administration centrale française, le risque de ventes en catastrophe et le niveau de concentration des expositions sur la CDC.

Le recours de Crédit lyonnais, tendant à l’annulation de la décision litigieuse en tant qu’elle refusait d’autoriser ce dernier à exclure du calcul de son ratio de levier la totalité de ses expositions sur la CDC, a été accueilli par le Tribunal ( 4 ). Concrètement, le Tribunal a constaté que le motif de la décision litigieuse tiré du niveau de risque de ventes en catastrophe était entaché d’« illégalité ». Par conséquent, il a considéré que les deux autres éléments de la méthodologie appliquée par la BCE n’auraient pas pu conduire à ce que la BCE refuse, dans la décision litigieuse, d’octroyer à Crédit lyonnais le bénéfice de l’exclusion pour la totalité des expositions de cet établissement sur la CDC.

Saisie du pourvoi formé par la BCE, la Cour annule l’arrêt attaqué et, en statuant définitivement sur le litige, rejette le recours de Crédit lyonnais. Par son arrêt, la Cour apporte des éclaircissements sur le niveau de contrôle exercé par le juge de l’Union lors de l’appréciation de la légalité des décisions administratives adoptées par la BCE, lorsque celle-ci jouit d’une large marge d’appréciation.

Appréciation de la Cour

La Cour rappelle que, dans la mesure où la BCE dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans le choix d’accorder ou non l’autorisation d’exclure aux fins du calcul du ratio de levier des expositions remplissant certaines conditions, le contrôle juridictionnel que le juge de l’Union doit exercer sur le bien-fondé des motifs de la décision de la BCE ne doit pas le conduire à substituer sa propre appréciation à celle de la BCE. Ce contrôle vise à vérifier qu’une telle décision ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et qu’elle n’est entachée d’aucune erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir. À cet égard, le juge de l’Union doit notamment vérifier non seulement l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées. En effet, lorsqu’une institution dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le respect des garanties procédurales, parmi lesquelles figure l’obligation pour celle-ci d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents de la situation en cause, revêt une importance fondamentale.

La Cour observe que, en se livrant à sa propre appréciation des caractéristiques de l’épargne réglementée et de leur effet cumulé, le Tribunal a considéré que le niveau de risque de ventes en catastrophe n’était pas suffisamment élevé pour justifier le refus de la BCE d’exclure du calcul du ratio de levier la totalité des expositions de Crédit lyonnais sur la CDC.

Or, ce faisant, d’une part, le Tribunal n’a pas remis en cause les constats de la BCE concernant les caractéristiques de l’épargne réglementée l’ayant menée à conclure que ces caractéristiques ne permettaient pas d’écarter complètement tout risque que Crédit lyonnais puisse être obligé de procéder à des ventes en catastrophe. Cela vaut en particulier pour les constats de la BCE relatifs à la forte liquidité de l’épargne réglementée en l’absence de dispositif légal limitant les retraits de celle-ci ainsi qu’à l’obligation pour Crédit lyonnais de rembourser les déposants même pendant le délai d’ajustement décadaire entre les positions de ce dernier et celles de la CDC. Par conséquent, le raisonnement du Tribunal ne remet pas en cause l’exactitude matérielle, la fiabilité ou la cohérence des éléments pris en compte dans la décision litigieuse et n’établit pas que ces éléments ne constituent pas l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération par la BCE.

D’autre part, la conclusion du Tribunal selon laquelle les données prises en compte par la BCE n’étaient pas de nature à étayer les conclusions tirées dans la décision litigieuse découle de sa propre appréciation du niveau de risque de ventes en catastrophe. Cette appréciation, qui se fonde sur les mêmes éléments que ceux pris en compte par la BCE, s’écarte de celle retenue par cette institution, sans pour autant en établir le caractère manifestement erroné.

En raisonnant ainsi, le Tribunal, au lieu d’effectuer le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation lui incombant, a substitué son appréciation à celle de la BCE dans un cas dans lequel cette institution bénéficie pourtant d’une large marge d’appréciation.

En outre, s’agissant de l’appréciation du Tribunal de la justification de la BCE tirée de l’expérience des crises bancaires récentes, ce dernier n’a pas établi en quoi les considérations selon lesquelles les dépôts d’épargne réglementée ne peuvent pas être investis, à la différence des dépôts à vue, dans des actifs risqués ou non liquides sont de nature à démontrer le caractère manifestement erroné de l’appréciation faite par la BCE du scénario de risque de retraits massifs qui devait être retenu pour analyser le risque de ventes en catastrophe auquel était exposé Crédit lyonnais. Il en va de même s’agissant des considérations fondées sur la différence entre la double garantie de la République française dont bénéficient les livrets d’épargne réglementée et le mécanisme de garantie issu de la directive 2014/49 ( 5 ).

La Cour en conclut que le Tribunal a annulé la décision litigieuse en substituant sa propre appréciation du risque de ventes en catastrophe auquel Crédit lyonnais était exposé, sans établir en quoi l’appréciation de la BCE contenue dans cette décision à cet égard serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. Ce faisant, il a outrepassé les limites de son contrôle juridictionnel. De plus, c’est également à tort qu’il a considéré que la BCE avait manqué à son obligation d’examiner avec soin et impartialité l’ensemble des éléments pertinents de la situation en cause.

Par suite de l’annulation partielle de l’arrêt attaqué, la Cour statue définitivement sur le recours en première instance. Analysant les arguments soulevés par Crédit lyonnais en première instance, elle considère que, eu égard au contrôle juridictionnel limité qu’il lui incombe d’effectuer au vu de la large marge d’appréciation dont dispose la BCE en l’occurrence, Crédit lyonnais ne parvient pas à démontrer que les appréciations de cette institution, figurant dans la décision litigieuse, relatives au risque de ventes en catastrophe et à la qualité de crédit de l’administration française seraient manifestement erronées. Elle confirme ainsi la décision de refuser l’exclusion aux fins du calcul du ratio de levier de Crédit lyonnais du 34 % de ses expositions sur la CDC.

( 1 ) Prévue à l’article 429, paragraphe 14, du règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1), tel que modifié par le règlement délégué (UE) 2015/62 de la Commission, du 10 octobre 2014 (JO 2015, L 11, p. 37).

( 2 ) Arrêt du 13 juillet 2018, Crédit agricole/BCE (T-758/16, EU:T:2018:472).

( 3 ) Décision ECB SSM-2019-FRCAG-39 (ci-après la « décision litigieuse »).

( 4 ) Arrêt du 14 avril 2021, Crédit lyonnais/BCE (T-504/19, EU:T:2021:185, ci-après l’« arrêt attaqué »).

( 5 ) Directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014, relative aux systèmes de garantie des dépôts (JO 2014, L 173, p. 149).