Affaire T-639/14 RENV II

Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)
contre
Commission européenne

Arrêt du Tribunal (sixième chambre élargie) du 12 novembre 2025

« Aides d’État – Tarif de fourniture d’électricité – Conclusion d’un compromis d’arbitrage afin de fixer le tarif – Décision de classer la plainte – Décision constatant l’absence d’aide – Droit d’être entendu – Avantage – Critère de l’investisseur privé – Appréciation économique complexe »

1. Recours en annulation – Saisine du Tribunal – Annulation de l’arrêt du Tribunal par la Cour avec renvoi de l’affaire – Appréciation par le Tribunal de l’ensemble des moyens d’annulation soulevés – Exception – Points de droit définitivement tranchés par la Cour

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 191)

   (voir points 36-41)

2. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Différend tarifaire opposant un fournisseur d’électricité contrôlé par l’État à son client principal – Décision du fournisseur d’électricité de confier le règlement du différend à un tribunal arbitral – Examen de l’octroi d’un avantage au client principal par cette décision – Applicabilité du critère de l’investisseur privé – Impossibilité pour le fournisseur d’électricité d’anticiper le tarif de fourniture d’électricité fixé par la sentence arbitrale – Absence de pertinence

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 46, 51-54, 67-85)

3. Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Phase préliminaire et phase contradictoire – Obligation de la Commission d’ouvrir la procédure contradictoire en cas de difficultés sérieuses – Différend tarifaire opposant un fournisseur d’électricité contrôlé par l’État à son client principal – Décision du fournisseur d’électricité de confier le règlement du différend à un tribunal arbitral – Examen de l’octroi d’un avantage au client principal par cette décision – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Décision de la Commission constatant l’absence d’aide d’État sans ouverture de la procédure formelle d’examen – Absence de difficultés sérieuses obligeant la Commission à ouvrir la procédure formelle d’examen

   (Art. 108 TFUE)

   (voir points 102-111, 148, 154, 161, 166, 170, 174-200)

4. Actes des institutions – Retrait – Actes illégaux – Décision de la Commission de classer une plainte tendant à faire constater une violation des dispositions du traité FUE en matière d’aides d’État – Adoption d’une nouvelle décision abrogeant et remplaçant la décision de classement – Décision constatant l’absence d’aide d’État – Décision adoptée à l’issue de la procédure d’examen préliminaire – Obligation de la Commission de recommencer entièrement cette procédure – Absence

   (Art. 108 TFUE)

   (voir points 223-226)

5. Aides accordées par les États – Procédure administrative – Droit des intéressés d’être entendus – Limites

   (Art. 108 TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 24, § 2)

   (voir points 227-233)

6. Actes des institutions – Retrait – Actes illégaux – Décision de la Commission de classer une plainte tendant à faire constater une violation des dispositions du traité FUE en matière d’aides d’État – Adoption d’une nouvelle décision abrogeant et remplaçant la décision de classement – Admissibilité – Conditions

   (Art. 108 TFUE)

   (voir points 252-259)

Résumé

Réuni en formation élargie, le Tribunal valide la décision de la Commission européenne constatant que le recours d’une entreprise étatique grecque à l’arbitrage en vue de régler un différend commercial l’opposant à une autre entreprise ne comportait pas l’octroi d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Ce faisant, le Tribunal apporte des précisions sur l’application du principe de l’opérateur privé en économie de marché afin de déterminer si, par sa décision de confier le règlement de leur différend à un tribunal arbitral, l’entreprise étatique grecque a octroyé un avantage économique à l’autre entreprise concernée.

Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI), un producteur et fournisseur d’électricité contrôlé par l’État hellénique, et son client principal, Metlen Energy & Metals AE (ci-après « Metlen »), étaient impliqués dans un différend au sujet du tarif de fourniture d’électricité facturé par DEI à Metlen.

En 2011, DEI et Metlen ont conclu un compromis d’arbitrage par lequel elles ont volontairement décidé de confier le règlement de leur différend à l’arbitrage permanent de la Rythmistiki Archi Energeias (RAE, autorité de régulation de l’énergie, Grèce). Ainsi, la résolution du différend a été confiée à un tribunal arbitral constitué conformément au compromis d’arbitrage et à la réglementation encadrant l’arbitrage permanent de la RAE.

Selon le compromis d’arbitrage, la mission du tribunal arbitral consistait à déterminer, sur la base des négociations tenues entre DEI et Metlen, un tarif de fourniture d’électricité correspondant aux caractéristiques spécifiques de Metlen et couvrant au moins les coûts supportés par DEI. Par ailleurs, le tribunal arbitral devait tenir compte du cadre réglementaire précisé par les parties au compromis, comportant notamment une décision de la RAE établissant les principes fondamentaux de tarification des clients haute tension.

Entretemps, Metlen a continué à ne pas régler dans leur intégralité les factures mensuelles de DEI dans la mesure où les parties restaient en désaccord sur le tarif à appliquer. DEI a alors menacé Metlen d’arrêter de lui fournir de l’électricité si elle ne réglait pas les factures contestées, ce qui a amené Metlen à déposer une plainte auprès de la RAE par laquelle elle a sollicité l’adoption de mesures provisoires.

À la suite de cette plainte, par décision du 9 mai 2012, la RAE a fixé, à titre provisoire, un tarif de fourniture d’électricité applicable à Metlen.

Le 15 juin 2012, DEI a introduit une plainte auprès de la Commission contre cette décision (ci après la « plainte de 2012 »), dans laquelle elle avançait que le tarif provisoire fixé par la RAE l’obligerait à fournir de l’électricité à Metlen à un prix inférieur à ses coûts et constituerait une aide d’État illégale.

Par décision du 31 octobre 2013, le tribunal arbitral a fixé le tarif d’énergie applicable à Metlen pour la période allant du 1er juillet 2010 au 31 décembre 2013 (ci-après la « sentence arbitrale »).

Le 23 décembre 2013, DEI a saisi la Commission d’une seconde plainte pour violation des règles en matière d’aides d’État, dans la mesure où le tarif fixé dans la sentence arbitrale était inférieur à celui qui avait été fixé provisoirement par la RAE.

Par lettre du 12 juin 2014, la Commission a informé DEI du classement de cette plainte (ci-après la « lettre litigieuse »). En conséquence, DEI a saisi le Tribunal d’un recours en annulation de la lettre litigieuse, enregistré sous le numéro T-639/14.

Au cours de cette procédure, la Commission a rejeté les plaintes de DEI par décision du 25 mars 2015 (ci-après la « première décision litigieuse ») ( 1 ), en constatant, d’une part, que la plainte de 2012 était devenue sans objet et, d’autre part, qu’aucun avantage au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE n’avait été accordé à Metlen, dès lors que la décision de DEI de soumettre leur différend à l’arbitrage était conforme au principe de l’investisseur privé.

DEI a subséquemment saisi le Tribunal d’un recours en annulation de cette première décision litigieuse, enregistré sous le numéro T-352/15.

Par ordonnance du 9 février 2016 ( 2 ), le Tribunal a décidé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur le recours dans l’affaire T-639/14. Saisie d’un pourvoi, la Cour a toutefois annulé cette ordonnance par un arrêt du 31 mai 2017 ( 3 ) et renvoyé l’affaire devant le Tribunal, où celle-ci a été enregistrée sous le numéro T-639/14 RENV.

Le 14 août 2017, la Commission a adopté une seconde décision, abrogeant et remplaçant tant la lettre litigieuse que la première décision litigieuse (ci-après la « seconde décision litigieuse ») ( 4 ). En s’appuyant sur des motifs identiques à ceux exposés dans la première décision litigieuse, cette seconde décision confirme, d’une part, que la plainte de 2012 était devenue sans objet, dans la mesure où le tarif fixé par la sentence arbitrale avait rétroactivement remplacé le tarif provisoire fixé par la décision du 9 mai 2012 de la RAE, et, d’autre part, que la sentence arbitrale ne comportait pas l’octroi d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

Ainsi, DEI a également saisi le Tribunal d’un recours en annulation de la seconde décision litigieuse, enregistré sous le numéro T-740/17.

Par un arrêt du 22 septembre 2021 ( 5 ), le Tribunal a annulé tant la lettre litigieuse que les première et seconde décisions litigieuses, considérant que la sentence arbitrale était susceptible de conférer à Metlen un avantage illégal imputable à l’État hellénique, et, ce faisant, de rendre possible ou de perpétuer l’octroi d’une aide illégale.

Saisie sur pourvoi contre cet arrêt, la Cour a notamment constaté que le Tribunal avait commis une erreur de droit en jugeant que la sentence arbitrale était une mesure étatique susceptible de constituer une aide d’État ( 6 ).

Selon la Cour, la Commission avait considéré à bon droit, d’une part, que, dans les circonstances de l’espèce, la seule mesure étatique susceptible de constituer une aide d’État était la décision de DEI de conclure avec Metlen le compromis d’arbitrage, et, d’autre part, qu’il y avait lieu de vérifier si un opérateur privé aurait, dans des conditions normales de marché, pris ladite décision aux mêmes conditions, afin de savoir si cette décision avait conféré un avantage à Metlen.

Par conséquent, la Cour a annulé l’arrêt sous pourvoi et renvoyé les affaires au Tribunal pour qu’il statue sur les moyens et les arguments soulevés devant lui sur lesquels la Cour ne s’était pas prononcée.

Appréciation du Tribunal

Au soutien de son recours en annulation de la seconde décision litigieuse, DEI conteste tant l’applicabilité que, à titre subsidiaire, l’application concrète du critère de l’investisseur privé utilisé dans cette décision afin d’examiner si un avantage a été octroyé à Metlen.

À titre liminaire, le Tribunal rappelle que la notion d’« aide » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE ne saurait recouvrir une mesure accordée en faveur d’une entreprise au moyen de ressources d’État lorsque celle-ci aurait pu obtenir le même avantage dans des circonstances correspondant aux conditions normales de marché. Si l’appréciation des conditions dans lesquelles un tel avantage a été accordé s’effectue, en principe, par application du principe de l’opérateur privé en économie de marché, le critère devant concrètement être employé dans un cas donné doit être déterminé en fonction, notamment, de la nature de l’action envisagée par l’entité publique concernée. Parmi les critères concrets susceptibles d’être appliqués dans ce contexte figure celui de l’investisseur privé.

Ce rappel étant fait, le Tribunal rejette, tout d’abord, les différents arguments de DEI contestant l’applicabilité du critère de l’investisseur privé en l’espèce.

S’agissant, plus particulièrement, de l’argument de DEI selon lequel sa décision d’accepter l’arbitrage ne peut être examinée au regard du critère de l’investisseur privé dès lors que cette décision ne constituerait pas une activité économique, le Tribunal relève que, selon la jurisprudence, le comportement d’un opérateur privé en économie de marché est, en principe, guidé par des perspectives de rentabilité. Or, en soumettant le litige à l’arbitrage de la RAE, DEI a recherché une certaine rentabilité au sens de cette jurisprudence, dès lors que ce choix procédural lui permettait, selon ses propres explications, de récupérer au minimum une partie des sommes dues par Metlen, et ce dans le délai le plus court possible.

Puisque c’est la décision de DEI de recourir à l’arbitrage qui doit être examinée à la lumière du critère de l’investisseur privé, le Tribunal écarte également, en s’appuyant sur l’arrêt sur pourvoi, l’argument de DEI selon lequel la comparaison de son comportement avec celui d’un opérateur privé hypothétique devrait avoir lieu à l’égard du tarif fixé dans la sentence arbitrale. Par ailleurs, le fait que DEI n’aurait pas pu anticiper le prix qui serait fixé par la sentence arbitrale ne suffit pas à écarter l’applicabilité du critère de l’investisseur privé en l’espèce.

En ce qui concerne l’application du critère de l’investisseur privé aux faits de l’espèce, le Tribunal examine, ensuite, les arguments de DEI visant à démontrer que, lors de l’application dudit critère dans la seconde décision litigieuse, la Commission se serait fondée sur une appréciation manifestement erronée, d’une part, des faits et, d’autre part, du cadre approprié et des éléments devant faire l’objet d’une évaluation à la lumière dudit critère.

Aux fins de l’examen de ces arguments, le Tribunal commence par rappeler que la Commission a adopté la seconde décision litigieuse à l’issue d’un examen préliminaire au sens de l’article 108, paragraphe 3, TFUE. Conformément à la finalité de cette disposition et au devoir de bonne administration qui lui incombe, la Commission devait ainsi engager les mesures et les vérifications nécessaires afin de surmonter d’éventuelles difficultés, de sorte à dissiper tous les doutes existants quant à la compatibilité de la mesure considérée avec le marché intérieur. Si l’examen préliminaire de cette mesure ne permettait pas de surmonter toutes les difficultés soulevées par l’appréciation de sa compatibilité avec le marché intérieur, la Commission était dans l’obligation d’ouvrir la procédure d’examen formel prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, sans disposer à cet égard d’une marge d’appréciation.

À la lumière de cette précision, le Tribunal vérifie si les arguments avancés par DEI permettaient d’identifier des doutes quant à la compatibilité de sa décision de conclure le compromis d’arbitrage avec le droit des aides d’État, lesquels auraient obligé la Commission à ouvrir la procédure formelle d’examen.

À cet égard, le Tribunal constate, d’une part, que DEI n’a pas apporté d’indices susceptibles de remettre en cause l’appréciation des faits à l’origine du différend effectuée par la Commission et des conditions dans lesquelles a été saisi le tribunal arbitral, tels qu’ils ressortent de la seconde décision litigieuse.

D’autre part, le Tribunal écarte l’argument de DEI selon lequel la Commission aurait dû éprouver des difficultés sérieuses pour évaluer le contexte dans lequel DEI a pris la décision de recourir à l’arbitrage et, notamment, la situation de Metlen et du marché concerné.

Premièrement, il estime que le choix de DEI de soumettre son différend à l’arbitrage est conforme au critère de la « rentabilité » qu’aurait recherchée un investisseur privé avisé hypothétique qui se trouverait dans la situation de DEI et qui agirait dans des conditions normales de marché, dès lors que ce choix permettait, selon les propres explications de DEI, d’obtenir le paiement des sommes qui lui étaient dues par Metlen dans le délai le plus rapide.

Deuxièmement, le Tribunal relève que, conformément aux exigences exposées par la Cour dans l’arrêt sur pourvoi, la Commission a, d’une part, examiné les circonstances dans lesquelles DEI avait pris la décision de recourir à l’arbitrage et, d’autre part, vérifié si un opérateur privé aurait pris ladite décision aux mêmes conditions. À ce dernier égard, DEI n’a, par ailleurs, apporté aucune preuve de nature à suggérer que la Commission aurait dû éprouver des doutes quant au recours à l’arbitrage de la part d’un opérateur privé normalement prudent et diligent se trouvant dans la même situation que DEI.

Troisièmement, le Tribunal souligne que l’examen du critère de l’investisseur privé ne signifie pas que la Commission était tenue de prouver qu’un opérateur privé aurait pris exactement la même décision que DEI, mais que la décision de ce dernier était raisonnable dans une économie de marché eu égard aux circonstances dans lesquelles elle a été prise.

Au regard de ce qui précède, le Tribunal conclut que DEI est restée en défaut de démontrer que la Commission aurait dû éprouver des doutes lors de l’application du critère de l’investisseur privé aux faits de l’espèce, lesquels l’auraient obligée à ouvrir la procédure formelle d’examen. Partant, il rejette les arguments de DEI mettant en cause l’application dudit critère par la Commission dans la seconde décision litigieuse.

Constatant que, au moment de l’adoption de la seconde décision litigieuse, la Commission pouvait légitimement se rendre compte que la plainte de 2012 avait perdu son objet à la suite de la sentence arbitrale, le Tribunal écarte, en outre, les griefs visant la décision de la Commission de ne pas donner suite à la plainte de 2012.

Enfin, le Tribunal rejette le moyen de DEI contestant la légalité du remplacement de la lettre litigieuse et de la première décision litigieuse par la seconde décision litigieuse, dès lors que, par cette dernière décision, la Commission a non seulement retiré la lettre litigieuse et la première décision litigieuse, mais aussi précisé l’illégalité affectant ses actes qu’elle souhaitait corriger, conformément aux exigences posées par la Cour dans l’arrêt DEI/Commission (C 228/16 P).

À la lumière de ces considérations, le Tribunal rejette le recours dans l’affaire T 740/17 RENV et constate qu’il n’y a plus lieu de statuer sur les recours dans les affaires T 639/14 RENV II et T 352/15 RENV.

( 1 ) Décision C(2015) 1942 final de la Commission, du 25 mars 2015, [SA.38101 (2015/NN) (ex 2013/CP) Grèce -Aide d’État alléguée en faveur d’Alouminion SA sous la forme de tarifs d’électricité inférieurs aux coûts suite à une sentence arbitrale] (JO 2015, C 219, p. 2).

( 2 ) Ordonnance du 9 février 2016, DEI/Commission (T 639/14, EU:T:2016:77).

( 3 ) Arrêt du 31 mai 2017, DEI/Commission (C-228/16 P, EU:C:2017:409).

( 4 ) Décision C(2017) 5622 final, du 14 août 2017 [affaire SA.38101 (2015/NN) (ex 2013/CP) – Grèce – Aide d’État alléguée en faveur d’Alouminion SA sous la forme de tarifs d’électricité inférieurs aux coûts à la suite d’une sentence arbitrale] (JO 2017, C 291, p. 2).

( 5 ) Arrêt du 22 septembre 2021, DEI/Commission (T 639/14 RENV, T 352/15 et T 740/17, EU:T:2021:604).

( 6 ) Arrêt du 22 février 2024, Mytilinaios/DEI et Commission (C 701/21 P et C 739/21 P, EU:C:2024:146) (ci-après « l’arrêt sur pourvoi »).