Affaire C-602/22 P

ABLV Bank AS, en liquidation

contre

Conseil de résolution unique

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 11 décembre 2025

« Pourvoi – Politique économique et monétaire – Union bancaire – Règlement (UE) no 806/2014 – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Article 7 – Répartition des tâches au sein du mécanisme de résolution unique – Article 18 – Procédure de résolution – Conditions – Décision du Conseil de résolution unique (CRU) de ne pas adopter un dispositif de résolution – Compétence du CRU »

1. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Décision de ne pas adopter un dispositif de résolution – Compétence exclusive du Conseil de résolution unique – Condition – Absence de réunion des conditions cumulatives d’ouverture d’une procédure de résolution

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, article 18, § 1 à 6)

   (voir points 71-84)

2. Institutions de l’Union européenne – Exercice des compétences – Délégations – Conditions – Délégation de pouvoirs décisionnels aux agences – Types de délégations et effets – Délégation des pouvoirs d’exécution nettement délimités – Absence de modification sensible des pouvoirs affectés – Délégation d’un pouvoir discrétionnaire impliquant une large marge d’appréciation sur les questions fondamentales du domaine politique concerné – Déplacement potentiel de responsabilité

   (Art. 290 TFUE)

   (voir points 87-90)

3. Institutions de l’Union européenne – Exercice des compétences – Délégations – Conditions – Délégation de pouvoirs décisionnels au Conseil de résolution unique (CRU) – Adoption par le CRU d’un dispositif de résolution – Large pouvoir d’appréciation – Dispositions normatives évitant un déplacement de responsabilité de la Commission vers le CRU

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 18, § 1 à 7)

   (voir points 91, 92, 97, 99)

4. Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Actes préparatoires – Décision d’adoption d’un dispositif de résolution par le Conseil de résolution unique (CRU) – Entrée en vigueur – Absence de production d’effets juridiques obligatoires – Exclusion – Décision d’approbation par la Commission, voire du Conseil de l’Union européenne, fixant définitivement le contenu de ce dispositif – Inclusion

   (Art. 263 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 18, § 1 à 8, et 30, § 1 et 2)

   (voir points 94, 96)

5. Droit de l’Union européenne – Principes – Droit à une protection juridictionnelle effective – Consécration par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Contrôle juridictionnel des décisions adoptées par le Conseil de résolution unique (CRU) – Contrôle limité à la vérification de l’exactitude matérielle des faits et à l’absence d’erreur manifeste d’appréciation – Violation – Absence

   (Art. 263 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47)

   (voir points 129-132)

6. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Adoption d’un dispositif de résolution – Conditions – Prise en compte des circonstances à l’origine de la situation de défaillance avérée ou prévisible – Exclusion

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, considérant 58 et art. 18, § 1 et 4)

   (voir point 156)

Résumé

Saisie d’un pourvoi contre l’arrêt du Tribunal du 6 juillet 2022, ABLV Bank/CRU (T-280/18, EU:T:2022:429), qu’elle rejette, la Cour, réunie en grande chambre, se prononce pour la première fois sur la compétence du Conseil de résolution unique (ci-après le « CRU ») pour prendre une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution.

La requérante, ABLV Bank AS, est un établissement de crédit établi en Lettonie et la société mère du groupe ABLV. ABLV Bank Luxembourg SA est un établissement de crédit établi au Luxembourg et l’une des filiales du groupe ABLV, dont la requérante est l’unique actionnaire. Ces deux établissements étaient qualifiés, chacun, d’« entité importante » et étaient, à ce titre, soumis à la surveillance de la Banque centrale européenne (BCE) dans le cadre du mécanisme de surveillance unique (MSU) ( 1 ).

Le 13 février 2018, l’United States Department of the Treasury (département du Trésor des États-Unis d’Amérique) a annoncé un projet de mesure visant à désigner la requérante comme une institution représentant un risque majeur en matière de blanchiment d’argent. À la suite de cette annonce, la requérante n’a plus été en mesure d’effectuer des paiements en dollars des États-Unis. La BCE a invité la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commission des marchés financiers et des capitaux, Lettonie) et la Commission de surveillance du secteur financier (Luxembourg) à suspendre les paiements des obligations financières respectivement de la requérante et d’ABLV Bank Luxembourg. Le 23 février 2018, la BCE a conclu que la défaillance de la requérante et d’ABLV Bank Luxembourg était avérée ou prévisible. Par deux décisions du 23 février 2018, visant respectivement la requérante et ABLV Bank Luxembourg, le Conseil de résolution unique (CRU), faisant sienne la conclusion de la BCE quant à l’existence d’une situation défaillance avérée et prévisible, a toutefois considéré qu’une mesure de résolution à leur égard n’était pas nécessaire dans l’intérêt public ( 2 ).

Appréciation de la Cour

S’agissant de l’erreur de droit alléguée par la requérante quant à l’interprétation faite par le Tribunal de l’article 18 du règlement no 806/2014, qui a rejeté le moyen tiré de l’absence de compétence du CRU pour prendre une décision formelle de ne pas adopter un dispositif de résolution au sens de cette disposition, la Cour rappelle, premièrement que, selon sa jurisprudence constante relative à l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union européenne, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ( 3 ).

Tout d’abord, le libellé de l’article 18 de ce règlement énonce ( 4 ) que le CRU n’adopte un dispositif de résolution à l’égard, notamment, des établissements et groupes financiers considérés comme importants que s’il estime que les conditions dudit règlement ( 5 ) sont remplies, à savoir, premièrement, la défaillance avérée ou prévisible de l’entité ou du groupe concerné, deuxièmement, l’absence de mesures alternatives par rapport à la résolution ainsi que, troisièmement, la nécessité de celle-ci dans l’intérêt public.

À cet égard, s’agissant de la première de ces conditions, il ressort du règlement no 806/2014 ( 6 ) que la BCE réalise l’évaluation de la défaillance avérée ou prévisible de l’entité ou du groupe concerné (ci-après « l’évaluation ») après consultation du CRU et que ce dernier ne peut réaliser une telle évaluation que si, après avoir informé la BCE de son intention, celle-ci ne procède pas à l’évaluation dans les trois jours calendaires à compter de la réception de cette information. Une telle évaluation par la BCE a pour conséquence l’engagement de la procédure prévue à l’article 18 de ce règlement et, partant, l’examen par le CRU desdites conditions prévues par le règlement ( 7 ). Dès lors, cette disposition prévoit la compétence du CRU pour examiner ces conditions dans tous les cas où la procédure de résolution est engagée sur la base de l’évaluation de la BCE, ou réalisée le cas échéant par lui-même, même si aucune indication explicite n’est mentionnée quant aux suites de cette procédure lorsque le CRU estime que ces conditions ne sont pas remplies. En outre, si les dispositions du règlement no 806/2014 ( 8 )subordonnent l’entrée en vigueur du dispositif de résolution à son approbation par la Commission, en l’absence d’objections de la part de celle-ci ou du Conseil, une telle participation de ces derniers n’est pas prévue dans l’hypothèse où un dispositif de résolution n’est pas adopté, constituant, dans un tel cas de figure, l’étape finale de la procédure de résolution prévue par ce règlement.

Ensuite, s’agissant du contexte, la Cour relève, d’une part, que l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 806/2014 n’est pas de nature à exclure la compétence du CRU pour prendre une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution. Bien qu’une disparité entre les versions linguistiques de cette disposition existe, la Cour rappelle que, selon une jurisprudence constante, une interprétation purement littérale d’une ou de plusieurs versions linguistiques d’un texte de droit de l’Union, à l’exclusion des autres, ne saurait prévaloir, sur l’application uniforme des normes de l’Union exigeant qu’elles soient interprétées à la lumière, notamment, des versions établies dans toutes les langues. D’autre part, le considérant 33 du règlement no 806/2014 précise que le CRU devrait élaborer toutes les « décisions relatives à la procédure de résolution » et, dans toute la mesure du possible, adopter ces décisions, ce qui indique que le législateur de l’Union a retenu une conception large des types de décisions que le CRU est chargé d’adopter dans le cadre du mécanisme de résolution unique.

Enfin, quant aux objectifs poursuivis par le règlement no 806/2014, il ressort de ses considérants ( 9 ) qu’il vise, par la mise en place d’un processus décisionnel uniforme et centralisé en matière de résolution, à établir un processus décisionnel plus rapide et efficace pour la résolution dans l’union bancaire en vue notamment de garantir une plus grande prévisibilité quant à l’issue d’une défaillance d’une banque, de maintenir la stabilité financière, d’assurer la continuité des services financiers essentiels et de protéger les déposants. Or, une évaluation de la BCE selon laquelle l’entité concernée se trouve en situation de défaillance avérée ou prévisible ( 10 ) a pour conséquence l’engagement de la procédure prévue à l’article 18 de ce règlement et, partant, l’examen par le CRU des conditions prévues par cette disposition.

Dès lors, la Cour considère qu’une interprétation dudit article 18 en ce sens que le CRU n’est pas compétent pour prendre une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution lorsqu’il estime que ces conditions ne sont pas remplies ne permettrait pas d’assurer une transparence suffisante quant à l’issue de la procédure de résolution menée par le CRU à la suite d’un constat de défaillance avérée ou prévisible d’une entité et de garantir ainsi une certaine prévisibilité quant aux conséquences d’une telle défaillance, en particulier quant aux mesures qui seront prises à la suite d’un tel constat. À cet égard, la Cour rappelle que, dans l’hypothèse dans laquelle le CRU estime que lesdites conditions ne sont pas remplies, une telle conclusion constitue l’étape finale de la procédure de résolution ( 11 ). Or, pour des raisons de transparence, il importe que les autorités nationales compétentes soient informées de l’issue de la procédure de résolution menée par le CRU.

Par conséquent, la Cour estime que c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a considéré que l’article 18 du règlement no 806/2014 doit être interprété en ce sens que le CRU est compétent pour prendre une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution lorsqu’il estime que les conditions prévues au paragraphe 1 de cet article ne sont pas réunies.

Deuxièmement, la Cour considère que cette conclusion n’est pas remise en cause par sa jurisprudence issue des arrêts du 13 juin 1958, Meroni/Haute Autorité (9/56, EU:C:1958:7), et du 18 juin 2024, Commission/CRU (C-551/22 P, EU:C:2024:520).

À cet égard, la Cour rappelle que le régime mis en place par le règlement no 806/2014 est fondé sur le constat ( 12 ) que l’exercice des pouvoirs de résolution relève de la politique de l’Union en matière de résolution, que seules les institutions de l’Union peuvent définir, et qu’il existe une marge d’appréciation dans l’adoption de chaque dispositif de résolution, compte tenu de leurs répercussions considérables sur la stabilité financière et la souveraineté budgétaire des États membres ainsi que sur l’Union proprement dite. Par ailleurs, le législateur de l’Union a estimé nécessaire de prévoir la participation appropriée du Conseil et de la Commission, renforçant ainsi la nécessaire indépendance opérationnelle du CRU, tout en respectant les principes de délégation des pouvoirs aux agences dégagés par la jurisprudence de la Cour ( 13 ).

Plus précisément, s’agissant des dispositions de l’article 18 du règlement no 806/2014, la Cour a jugé qu’elles sont de nature à éviter un déplacement de responsabilité ( 14 ). En effet, tout en confiant au CRU le pouvoir d’apprécier la réunion des conditions d’adoption d’un dispositif de résolution et celui de déterminer les instruments nécessaires aux fins d’un tel dispositif, ces dispositions confèrent à la Commission ou, le cas échéant, au Conseil la responsabilité de l’appréciation finale des aspects discrétionnaires de celui-ci qui relèvent de la politique de l’Union en matière de résolution des établissements de crédit. Ces derniers aspects impliquent une pondération spécifique d’objectifs et d’intérêts divers, tenant à la préservation de la stabilité financière de l’Union et de l’intégrité du marché intérieur, à la prise en compte de la souveraineté budgétaire des États membres ainsi qu’à la protection des intérêts des actionnaires et des créanciers.

Par ailleurs, la Cour relève que, si un large pouvoir d’appréciation est accordé au CRU en ce qui concerne l’opportunité de mettre en œuvre une procédure de résolution, il est encadré par des critères et conditions objectifs délimitant le champ d’action du CRU, qui tiennent tant aux conditions qu’aux instruments de résolution. En outre, le règlement no 806/2014 prévoit la participation de la Commission et du Conseil à la procédure menant à l’adoption d’un dispositif de résolution, lequel doit, pour entrer en vigueur, recevoir l’aval de la Commission et, le cas échéant, du Conseil ( 15 ).

Ainsi, la Cour a considéré que, si le règlement no 806/2014 ( 16 ) prévoit que le CRU est chargé d’élaborer et d’adopter un dispositif de résolution, ce dernier ne dispose pas pour autant du pouvoir d’adopter un acte produisant des effets juridiques autonomes et a précisé que, dans une telle procédure, l’approbation de la Commission constitue un élément indispensable tant pour l’entrée en vigueur que pour la détermination du contenu d’un tel dispositif. Toutefois, la Cour souligne qu’il ne saurait en être déduit qu’elle a jugé que le CRU ne dispose en aucun cas du pouvoir d’adopter un acte produisant des effets juridiques autonomes. En effet, les considérations de l’arrêt du 18 juin 2024, Commission/CRU (C-551/22 P, EU:C:2024:520), visent à justifier l’appréciation selon laquelle un dispositif de résolution ne peut produire des effets juridiques obligatoires indépendamment de la décision d’approbation par la Commission. Ces considérations ne visent que l’hypothèse des dispositifs de résolution.

En outre, si la Cour a jugé qu’une participation appropriée de la Commission et du Conseil était exigée dans le cadre de l’adoption d’un dispositif de résolution afin d’éviter un déplacement de responsabilité, elle s’est fondée sur un cumul d’éléments caractérisant l’adoption, par le CRU, d’un tel dispositif. Or, la réunion de tels éléments fait défaut dans le cas d’une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution.

D’une part, la Cour a déduit de l’article 18, paragraphe 6, du règlement no 806/2014 que, en vue d’adopter un dispositif de résolution, le CRU doit apprécier, de façon discrétionnaire, deux aspects distincts de la situation en cause : le premier tient aux conditions justifiant l’adoption d’un tel dispositif ( 17 ) et le second à la détermination des instruments de résolution nécessaires ( 18 ) à cette fin ainsi que, le cas échéant, le recours au FRU. Or, l’adoption, par le CRU, d’une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution nécessite uniquement que celui-ci conclue que les conditions cumulatives justifiant l’adoption d’un tel dispositif ne sont pas remplies, le dispensant d’avoir à déterminer les instruments nécessaires à la résolution, dont le recours nécessite une pondération spécifique d’objectifs et d’intérêts divers, cités auparavant.

Dès lors, l’étendue des appréciations discrétionnaires qui doivent être effectuées par le CRU en vue de décider de ne pas adopter un dispositif de résolution est nécessairement plus restreinte que celle visant à adopter un tel dispositif. En effet, le pouvoir du CRU d’apprécier la réunion des conditions prévues à l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 806/2014 est encadré par des critères et des conditions objectifs délimitant le champ d’action du CRU ( 19 ).

D’autre part, contrairement à un dispositif de résolution, une décision de ne pas adopter un dispositif de résolution ne peut pas avoir pour effet, par elle-même, d’imposer des mesures concrètes ou d’engager des fonds, son seul effet étant de mettre fin à la procédure de résolution menée par le CRU.

Par conséquent, au vu de l’ensemble de ces considérations, la Cour écarte comme non fondée l’argumentation de la requérante selon laquelle l’interprétation de l’article 18, paragraphe 1, dudit règlement retenue par le Tribunal dans l’arrêt attaqué ne trouverait aucun fondement dans le libellé de cette disposition ni dans le même règlement et méconnaîtrait les limites des pouvoirs du CRU définis à ladite disposition telles qu’elles résultent de la jurisprudence de la Cour issue des arrêts du 13 juin 1958, Meroni/Haute Autorité (9/56, EU:C:1958:7), et du 18 juin 2024, Commission/CRU (C-551/22 P, EU:C:2024:520).

Estimant, par ailleurs, que les autres arguments et moyens avancés par la requérante doivent être écartés, la Cour rejette le pourvoi.

( 1 ) En vertu du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63).

( 2 ) Au sens de l’article 18 du règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1, ci-après le « règlement MRU »).

( 3 ) Voir arrêts du 17 novembre 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, point 12), et du 25 février 2025, BSH Hausgeräte (C-339/22, EU:C:2025:108, point 27).

( 4 ) Article 18, paragraphes 1 et 6.

( 5 ) Article 18, paragraphe 1, sous a) à c), du règlement no 806/2014.

( 6 ) Article 18, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement no 806/2014.

( 7 ) En ce sens, arrêt du 6 mai 2021, ABVL Bank e.a/BCE (C-551/19 P et C-552/19 P, EU:C:2021:369, point 67).

( 8 ) Article 18, paragraphe 7, du règlement no 806/2014.

( 9 ) Considérants 2, 10 à 12, 31, 58 et 122.

( 10 ) Au sens de l’article 18, paragraphe 1, sous a), du règlement no 806/2014.

( 11 ) Article 18 du règlement no 806/2014.

( 12 ) En substance aux considérants 24 et 26 du règlement no 806/2014.

( 13 ) Arrêt du 13 juin 1958, Meroni/Haute Autorité (9/56, EU:C:1958:7). Voir également, en ce sens, arrêts du 22 janvier 2014, Royaume-Uni/Parlement et Conseil (C-270/12, EU:C:2014:18), ainsi que du 18 juin 2024, Commission/CRU (C-551/22 P, EU:C:2024:520, point 69).

( 14 ) Au sens de la jurisprudence issue de l’arrêt du 13 juin 1958, Meroni/Haute Autorité (9/56, EU:C:1958:7).

( 15 ) Arrêt du 18 juin 2024, Commission/CRU (C-551/22 P, EU:C:2024:520, point 77).

( 16 ) Articles 7 et 18.

( 17 ) Article 18, paragraphe 1, du règlement no 806/2014.

( 18 ) Article 22, paragraphe 2, du règlement no 806/2014.

( 19 ) Article 18, paragraphes 1, 4 et 5, du règlement no 806/2014.