Affaire C-626/22

C. Z. e.a.

contre

Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria
et
Acciaierie d’Italia Holding SpA
et
Acciaierie d’Italia SpA

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Tribunale di Milano)

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 25 juin 2024

« Renvoi préjudiciel – Environnement – Article 191 TFUE – Émissions industrielles – Directive 2010/75/UE – Prévention et réduction intégrées de la pollution – Articles 1er, 3, 8, 11, 12, 14, 18, 21 et 23 – Articles 35 et 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Procédures de délivrance et de réexamen d’une autorisation d’exploitation d’une installation – Mesures de protection de l’environnement et de la santé humaine – Droit à un environnement propre, sain et durable »

1. États membres – Obligations – Autorité de la chose jugée – Obligations des juridictions nationales – Obligation de revenir sur une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée – Absence – Jurisprudence nationale interprétant une disposition nationale de façon contraire au droit de l’Union – Obligation d’interpréter cette disposition en conformité avec le droit de l’Union – Demande préjudicielle visant l’interprétation du droit de l’Union – Recevabilité

   (Art. 267 TFUE)

   (voir points 53, 54)

2. Questions préjudicielles – Recevabilité – Demande visant l’interprétation d’une directive soulevée dans le cadre d’un litige opposant des particuliers à un établissement industriel d’intérêt stratégique national – Litige au principal portant sur des règles spéciales adoptées à l’égard dudit établissement et relevant du champ d’application de la directive visée par la demande préjudicielle – Recevabilité de la demande préjudicielle

   (Art. 267 et 288, 3e al., TFUE)

   (voir points 56-64)

3. Environnement – Prévention et réduction intégrées de la pollution – Directive 2010/75 – Délivrance et réexamen d’une autorisation d’exploitation d’une installation – Conditions – Obligation d’évaluation préalable des incidences de l’activité de l’installation sur l’environnement et la santé humaine

   (Art. 191 et 192 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 35 et 37 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2010/75, considérants 2, 27 et 45, art. 3, points 2 et 3, 4, § 1, 5 § 1, 8, § 2, 2d al., et 10 à 27 et annexes I et VII, partie 1)

   (voir points 67-95, 104, 105, disp. 1)

4. Environnement – Prévention et réduction intégrées de la pollution – Directive 2010/75 – Délivrance et réexamen d’une autorisation d’exploitation d’une installation – Fixation de valeurs limites d’émission des substances polluantes – Prise en compte des substances nocives susceptibles d’être émises par l’installation concernée – Portée

   [Directive du Parlement européen et du Conseil 2010/75, considérant 15 et art. 3, point 6, 12, § 1, f), 14, § 1, a), 18 et 21, § 5, a)]

   (voir points 109-122, disp. 2)

5. Environnement – Prévention et réduction intégrées de la pollution – Directive 2010/75 – Autorisation d’exploitation d’une installation – Délai de mise en conformité de l’installation avec les mesures de protection de l’environnement et de la santé humaine prévues par cette autorisation – Réglementation nationale prolongeant ce délai de manière répétée – Inadmissibilité en cas de dangers graves et importants pour l’intégrité de l’environnement et de la santé humaine

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2010/75, considérant 43 et art. 8, § 1 et 2, 13, § 5, 21, § 3, et 82, § 1)

   (voir points 125-128, 130-132, disp. 3)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Tribunale di Milano (tribunal de Milan, Italie), la Cour, réunie en grande chambre, précise les conditions d’autorisation d’exploitation d’une installation au titre de la directive 2010/75 relative aux émissions industrielles ( 1 ).

L’usine sidérurgique Ilva (ci-après l’« usine Ilva ») est située dans la commune de Tarente (Italie) et exploitée sur la base d’une « autorisation environnementale intégrée » accordée en 2011.

En dépit d’une mise sous séquestre en 2012, cette usine a été autorisée, en vertu de règles dérogatoires spéciales, à poursuivre son activité de production pendant une durée de 36 mois à condition de respecter un plan de mesures environnementales et sanitaires. La date butoir pour le respect de ce plan a été différée à plusieurs reprises, sur une période totale de plusieurs années, alors que l’activité en cause présentait des dangers graves et importants pour l’intégrité de l’environnement et de la santé des populations avoisinantes.

Dans ce contexte, les requérants, qui font valoir les droits d’environ 300000 habitants de la commune de Tarente et des communes limitrophes, ont saisi la juridiction de renvoi d’une action collective visant, notamment, la cessation de l’exploitation de l’usine Ilva ou de certaines parties de celle-ci en raison de la pollution causée par ses émissions industrielles et des dommages qui en résultent pour la santé humaine.

Dans la mesure où la réglementation italienne ne conditionne pas la délivrance ou le réexamen d’une autorisation d’exploitation industrielle à l’évaluation préalable des incidences de l’installation sur la santé humaine, la juridiction de renvoi a décidé d’interroger la Cour sur la nécessité d’une telle évaluation, sur la portée de l’examen des autorités compétentes ainsi que sur le délai accordé à l’exploitant d’une installation pour se conformer aux conditions fixées dans l’autorisation délivrée.

Appréciation de la Cour

Premièrement, en ce qui concerne la nécessité de procéder à une évaluation englobant les incidences de l’activité de l’installation en cause sur la santé humaine, la Cour rappelle que la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement ainsi que la protection de la santé humaine sont deux composantes étroitement liées de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement. En établissant des règles concernant la prévention et la réduction intégrées de la pollution due aux activités industrielles, la directive 2010/75 concrétise les obligations de l’Union en matière de protection de l’environnement et de la santé humaine découlant, notamment, de l’article 191 TFUE, contribuant par là même à la sauvegarde du droit de tout un chacun de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être. La Cour renvoie, à cet égard, aux articles 35 et 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et constate le lien étroit existant entre la protection de l’environnement et celle de la santé humaine.

Parmi les conditions d’autorisation d’exploitation prévues par cette directive figure l’obligation pour l’exploitant de prendre toutes les mesures de prévention appropriées contre la « pollution » ainsi que des mesures de surveillance des émissions dans l’environnement. Cet exploitant doit également s’assurer que son exploitation ne cause aucune « pollution importante ». En outre, les conditions d’autorisation sont réexaminées lorsque la « pollution » causée par l’installation le justifie. La périodicité de ce réexamen doit être adaptée à l’étendue et à la nature de l’installation et tenir notamment compte des spécificités locales de l’endroit où se développe l’activité industrielle, et en particulier la proximité d’habitations.

À cet égard, la Cour relève que la notion de « pollution », mentionnée dans la directive 2010/75, inclut les atteintes portées, ou susceptibles de l’être, tant à l’environnement qu’à la santé humaine. Ce lien étroit qui existe entre la protection de la qualité de l’environnement et celle de la santé humaine est, du reste, corroboré, outre par les dispositions du droit primaire de l’Union, par plusieurs dispositions de la directive 2010/75 ainsi que par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. S’agissant précisément de la pollution causée par l’usine Ilva, cette dernière juridiction a ainsi constaté la violation du droit des requérants au respect de la vie privée et familiale en se fondant sur les effets polluants des émissions de cette usine tant sur l’environnement que sur la santé des personnes ( 2 ).

Il s’ensuit que l’exploitant d’une installation relevant du champ d’application de la directive 2010/75 doit, dans sa demande d’autorisation, fournir les informations adéquates concernant les émissions provenant de son installation puis, tout au long de la période d’exploitation, assurer le respect des obligations et mesures prévues par cette directive, à travers une évaluation continue des incidences des activités de l’installation tant sur l’environnement que sur la santé humaine.

De même, il incombe aux autorités nationales compétentes de prévoir qu’une telle évaluation fasse partie intégrante des procédures de délivrance et de réexamen d’une autorisation d’exploitation et constitue une condition préalable à la délivrance ou au réexamen de cette autorisation. Lorsque cette évaluation fait apparaître des résultats montrant le caractère inacceptable du danger pour la santé d’une population nombreuse exposée à des émissions polluantes, l’autorisation concernée doit faire l’objet d’un réexamen à bref délai. Or, en l’occurrence, l’incidence sur l’environnement et la santé humaine de substances polluantes émanant de l’usine Ilva, à savoir des particules fines PM2,5 et PM10, du cuivre, du mercure et du naphtalène provenant de sources diffuses, n’aurait pas été évaluée dans le cadre des autorisations environnementales en cause.

Deuxièmement, en ce qui concerne la portée de l’évaluation incombant aux autorités compétentes, ces dernières doivent prendre en compte, outre les substances polluantes prévisibles eu égard à la nature et au type d’activité industrielle concernée, toutes les substances faisant l’objet d’émissions scientifiquement reconnues comme étant nocives qui sont susceptibles d’être émises par l’installation concernée, en quantités significatives, étant donné leur nature et leur potentiel de transferts de pollution d’un milieu à l’autre. Conformément au principe de prévention, la détermination de la quantité de substances polluantes dont l’émission peut être autorisée doit être liée au degré de nocivité des substances concernées.

Partant, l’exploitant d’une installation est tenu de fournir, dans sa demande d’autorisation d’exploitation, des informations relatives à la nature, à la quantité et à l’effet néfaste potentiel des émissions susceptibles d’être produites par ladite installation, afin que les autorités compétentes puissent fixer des valeurs limites concernant ces émissions, à la seule exception de celles qui, par leur nature ou leur quantité, ne sont pas susceptibles de constituer un risque pour l’environnement ou la santé humaine.

La procédure de réexamen d’une autorisation ne saurait se borner, quant à elle, à fixer des valeurs limites pour les seules substances polluantes dont l’émission était prévisible et a été prise en considération lors de la procédure d’autorisation initiale. À cet égard, il convient de tenir compte de l’expérience tirée de l’exploitation de l’installation concernée et, partant, des émissions effectivement constatées. Si le respect des normes de qualité environnementale requiert que des valeurs limites d’émission plus strictes soient imposées à l’installation concernée, des mesures supplémentaires doivent alors être ajoutées dans l’autorisation sans préjudice d’autres mesures pouvant être prises pour respecter lesdites normes.

Troisièmement, quant au délai accordé à l’exploitant d’une installation pour se conformer à l’autorisation d’exploitation, la Cour indique, à titre liminaire, que, pour les installations telles que l’usine Ilva, les autorités compétentes nationales avaient, en vertu de la directive 2010/75, jusqu’au 28 février 2016 pour adapter les conditions d’autorisation aux nouvelles techniques disponibles. En cas d’infraction aux conditions d’autorisation d’exploitation d’une installation, les États membres sont tenus, au titre de cette directive, de prendre les mesures nécessaires pour garantir immédiatement le respect de ces conditions.

Au vu de ces considérations, la Cour conclut que la directive 2010/75 s’oppose à une réglementation nationale en vertu de laquelle le délai accordé à l’exploitant d’une installation pour se conformer aux mesures de protection de l’environnement et de la santé humaine prévues par l’autorisation d’exploitation de cette installation a fait l’objet de prolongations répétées, alors que des dangers graves et importants pour l’intégrité de l’environnement et de la santé humaine ont été mis en évidence. Elle ajoute que, lorsque l’activité présente de tels dangers, l’exploitation de l’installation concernée est, conformément à cette directive, suspendue.

( 1 ) Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO 2010, L 334, p. 17, et rectificatif JO 2012, L 158, p. 25).

( 2 ) Cour EDH, 24 janvier 2019, Cordella e.a. c. Italie, CE :ECHR :2019 :0124JUD 005441413.