Affaire T-255/24

Martijn Frederik Nouwen

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (huitième chambre) du 10 septembre 2025

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents concernant les travaux du groupe ‟Code de conduite (fiscalité des entreprises)” institué par le Conseil – Refus partiel d’accès – Article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1049/2001 – Exceptions relatives à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales et la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre – Présomption générale de confidentialité – Obligation de motivation »

1. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Refus d’accès à un document au motif de son inexistence ou de sa non-détention par l’institution concernée – Présomption d’inexistence tirée de l’affirmation en ce sens faite par l’institution concernée – Présomption simple réfragable sur la base d’indices pertinents et concordants

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, considérant 13 et art. 2, § 3, art. 7 et 8)

   (voir points 25-29, 32-34)

2. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Refus d’accès à un document au motif de son inexistence ou de sa non-détention par l’institution concernée – Obligation de motivation – Portée

   (Art. 296 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001)

   (voir points 47-49, 54)

3. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Documents émanant d’un État membre – Faculté de l’État membre de demander à l’institution la non-divulgation de documents – Implications procédurales – Obligation de motivation de la décision de refus d’accès incombant à l’État membre et à l’institution de l’Union – Portée

   (Art. 1er, 2e al., et 10, § 3, TUE ; art. 15, § 1, et 298 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 42 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, considérant 1 et art. 1er et 4)

   (voir points 70-76)

4. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Interprétation et application strictes – Obligation pour l’institution de procéder à un examen concret et individuel des documents – Portée – Exclusion de l’obligation – Possibilité de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents – Limites

   (Art. 1er, 2e al., et 10, § 3, TUE ; art. 15, § 1, et 298 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 42 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, considérant 1 et art. 1er et 4)

   (voir points 87-99, 103)

5. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Documents émanant d’un État membre – Faculté de l’État membre de demander à l’institution la non-divulgation de documents – Compétence du juge de l’Union pour contrôler le bien-fondé du refus de l’institution concernée – Portée

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 1 à 3 et 5)

   (voir points 112, 113)

6. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Protection de l’intérêt public – Relations internationales – Politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre – Contrôle juridictionnel – Portée – Limites

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 1, a), 3e et 4e tirets]

   (voir points 114-119, 128)

7. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Exceptions au droit d’accès aux documents – Obligation d’accorder un accès partiel aux données non couvertes par les exceptions – Portée

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 1, a), 3e et 4e tirets, et § 6]

   (voir point 143)

8. Institutions de l’Union européenne – Droit d’accès du public aux documents – Règlement no 1049/2001 – Obligation de démontrer l’utilité du document au demandeur – Absence

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1049/2001, art. 4, § 6)

   (voir point 150)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation, qu’il accueille partiellement, le Tribunal précise les conditions dans lesquelles peuvent s’appliquer les exceptions au droit d’accès aux documents prévues par le règlement no 1049/2001 ( 1 ), lorsque les documents en cause émanent d’États membres qui s’opposent à leur divulgation. Le Tribunal refuse, en outre, de consacrer une présomption générale de confidentialité applicable aux documents relatifs à la révision du « code de conduite fiscale » adopté par un groupe de travail institué par le Conseil de l’Union européenne et composé de représentants de haut niveau des États membres et de la Commission européenne (ci-après le « groupe “Code de conduite” »), réaffirmant le principe d’un accès le plus large possible aux documents des institutions.

Le requérant, M. Martijn Frederik Nouwen, est un professeur qui, notamment, effectue des recherches sur le code de conduite fiscale. Le 14 juillet 2023, il a présenté une demande d’accès aux documents au titre du règlement no 1049/2001, par laquelle il sollicitait la communication de courriers électroniques émanant des États membres, de la Commission et du Conseil, échangés entre 2019 et le 30 mai 2023, concernant la réforme ou la révision du mandat ou du champ d’application du code de conduite fiscale et son organe de supervision, à savoir le groupe « Code de conduite », dans le domaine de la fiscalité des entreprises.

Après de multiples échanges entre le requérant et le Conseil, l’institution, par une décision du 7 mars 2024 (ci-après la « décision attaquée »), en réponse à une demande confirmative du requérant, a informé ce dernier avoir identifié 75 courriers électroniques répondant aux critères de sa demande. Le Conseil en a divulgué intégralement 55, a refusé l’accès à 19 d’entre eux et a accordé un accès partiel à un document (ci-après, pris ensemble, les « documents litigieux »).

Le refus de divulguer ces documents a été justifié par le Conseil sur le fondement de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001, au motif que leur divulgation porterait atteinte aux intérêts publics liés aux relations internationales et à la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre. Ce refus est intervenu après consultation des États membres concernés, conformément à l’article 4, paragraphe 5, du même règlement.

Appréciation du Tribunal

Dans un premier temps, le Tribunal se penche sur l’argument du Conseil selon lequel les documents litigieux sont couverts par une présomption générale de confidentialité, en ce qu’ils relèvent des travaux du groupe « Code de conduite », qui doivent rester confidentiels en vue de protéger la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre et de préserver l’efficacité de ces travaux.

À cet égard, le Tribunal rappelle que le règlement no 1049/2001 s’inscrit dans la volonté de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens. À ces fins, l’article 1er du règlement no 1049/2001 prévoit que celui-ci vise à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union qui soit le plus large possible.

Cela étant, il ressort de l’article 4 du règlement no 1049/2001, qui institue un régime d’exceptions au droit d’accès aux documents, que ce droit n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé. De telles exceptions doivent être interprétées et appliquées strictement. En ce sens, lorsqu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union saisi d’une demande d’accès à un document décide de rejeter cette demande sur le fondement de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par cette exception, le risque d’une telle atteinte devant être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique.

Dans certains cas, la jurisprudence de la Cour a reconnu qu’il était toutefois loisible à cette institution, à cet organe ou à cet organisme de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature. L’objectif de telles présomptions réside ainsi dans la possibilité, pour l’institution, l’organe ou l’organisme de l’Union concerné, de considérer que la divulgation de certaines catégories de documents porte, en principe, atteinte à l’intérêt protégé par l’exception qu’il invoque, en se fondant sur de telles considérations générales, sans être tenu d’examiner concrètement et individuellement chacun des documents demandés.

Le Tribunal relève que, à ce jour, la Cour a reconnu l’existence de présomptions générales de confidentialité au bénéfice de cinq catégories de documents et le Tribunal en a reconnu cinq autres concernant d’autres catégories de documents. Dans chacun de ces cas, le refus d’accès en cause portait sur un ensemble de documents clairement circonscrits par leur appartenance commune à un dossier afférent à une procédure administrative ou juridictionnelle en cours.

En outre, les présomptions générales de confidentialité sont fondées sur le fait que les exceptions au droit d’accès aux documents mentionnées à l’article 4 du règlement no 1049/2001 ne sauraient, lorsque les documents concernés par une demande d’accès relèvent d’un domaine particulier du droit de l’Union, être interprétées sans tenir compte des règles spécifiques régissant l’accès à ces documents. Ces présomptions générales permettent ainsi d’assurer une application cohérente de régimes juridiques qui poursuivent des objectifs différents et qui ne prévoient pas expressément la primauté de l’un sur l’autre.

Par ailleurs, l’application des présomptions générales est essentiellement dictée par l’impérative nécessité d’assurer le fonctionnement correct des procédures en question et de garantir que leurs objectifs ne sont pas compromis. Ainsi, la reconnaissance d’une présomption générale peut être fondée sur l’incompatibilité de l’accès aux documents de certaines procédures avec le bon déroulement de celles-ci et sur le risque qu’il soit porté atteinte à celles-ci, étant entendu que les présomptions générales permettent de préserver l’intégrité du déroulement de la procédure en limitant l’ingérence des tierces parties.

En l’occurrence, tout d’abord, le Tribunal constate que les documents demandés ne sont pas circonscrits par leur appartenance commune à un dossier afférent à une procédure administrative ou juridictionnelle en cours. Ensuite, il est constant qu’il n’existe pas de règles spécifiques régissant l’accès aux documents afférent à la révision du code de conduite fiscale. Enfin, le Conseil ne saurait s’appuyer sur les conclusions du Conseil, dont il découlerait que l’intégralité des travaux du groupe « Code de conduite » devrait être confidentielle. En effet, la portée des obligations incombant à une institution de l’Union en vertu du règlement no 1049/2001, telles qu’interprétées par le juge de l’Union, ne saurait dépendre du contenu d’actes, comme les conclusions du Conseil, adoptés par l’institution en cause elle-même. Dans ces conditions, le Tribunal considère qu’une présomption de confidentialité n’a pas vocation à s’appliquer aux documents litigieux.

Le Tribunal estime que cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument du Conseil, selon lequel une telle présomption doit s’appliquer aux documents demandés au motif que le groupe « Code de conduite » a un caractère intergouvernemental, puisque la fiscalité demeure une compétence exclusive des États membres. En effet, le Conseil reste en défaut d’expliquer en quoi cette seule circonstance justifierait la consécration d’une présomption générale de confidentialité. En outre, il est constant que c’est le Conseil qui détient les documents litigieux. Ainsi, ces documents sont soumis aux principes découlant du règlement no 1049/2001, y compris ceux consacrés par la jurisprudence des juridictions de l’Union pour reconnaître une présomption générale de confidentialité.

Dans ces conditions, le Tribunal rejette l’argument du Conseil selon lequel les documents litigieux sont couverts par une présomption de confidentialité.

Dans un deuxième temps, sur la question de l’applicabilité de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001 aux documents litigieux, ainsi que sur le respect de l’obligation de motivation, le Tribunal rappelle que, lorsqu’un État membre invoque l’article 4, paragraphe 5, du règlement no 1049/2001 et avance des motifs de refus énumérés aux paragraphes 1 à 3 du même article, il incombe au juge de l’Union de contrôler, à la demande de l’intéressé auquel a été opposé un refus d’accès par l’institution sollicitée, si ce refus a pu être valablement fondé sur lesdites exceptions, et ce que ce refus procède de l’appréciation de celles-ci par l’institution elle-même ou par l’État membre concerné. Ainsi, la garantie d’une protection juridictionnelle effective, au profit du demandeur auquel l’institution saisie refuse l’accès à un ou à plusieurs documents émanant d’un État membre consécutivement à l’opposition de ce dernier, implique que le juge de l’Union apprécie la légalité de la décision de refus d’accès in concreto à la lumière de tous les éléments utiles, au premier rang desquels figurent les documents dont la divulgation est refusée.

En ce qui concerne la portée des exceptions concernées, le Tribunal précise que, aux termes de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement no 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales. De même, selon l’article 4, paragraphe 1, sous a), quatrième tiret, du règlement no 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’Union ou d’un État membre. La nature particulièrement sensible et essentielle des intérêts protégés par l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1049/2001 confère à la décision devant ainsi être prise par l’institution un caractère complexe et délicat nécessitant un degré de prudence tout particulier. Il en va d’autant plus ainsi que les exceptions énoncées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1049/2001 sont rédigées en des termes impératifs en ce que les institutions sont obligées de refuser l’accès aux documents relevant de ces exceptions obligatoires, lorsque la preuve des circonstances visées par lesdites exceptions est rapportée, sans qu’il soit nécessaire de mettre en balance la protection de l’intérêt public avec un intérêt général supérieur.

En outre, les critères énoncés à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1049/2001 sont très généraux, un refus d’accès devant en effet être opposé, ainsi qu’il ressort des termes de cette disposition, lorsque la divulgation du document concerné porterait « atteinte » à la protection de l’« intérêt public » concerné et non uniquement, tel que cela avait été proposé au cours de la procédure législative ayant conduit à l’adoption de ce règlement, lorsqu’une atteinte « significative » à cette protection est effectivement constatée. Ainsi, le principe d’interprétation stricte des exceptions visées à l’article 4 du règlement no 1049/2001 ne s’oppose pas à ce que, s’agissant des exceptions relatives aux intérêts publics visés au paragraphe 1, sous a), de cet article, l’institution concernée dispose d’une large marge d’appréciation afin de déterminer si la divulgation au public d’un document porterait atteinte aux intérêts protégés par cette disposition. Par conséquent, le contrôle de légalité exercé par le Tribunal en ce qui concerne une décision de refus d’accès à un document, opposée par l’institution au titre de l’une desdites exceptions, doit être limité à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir.

En l’occurrence, le Tribunal relève que le Conseil s’est appuyé sur les motifs tenant à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales et la politique financière, monétaire ou économique de l’Union pour justifier son refus d’accès aux documents litigieux au titre des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001. Il lui appartient ainsi de vérifier si ce refus pouvait valablement être fondé, au regard du contenu des documents litigieux, sur de tels motifs. À l’issue de son examen, le Tribunal conclut que trois des documents litigieux n’étaient pas couverts par ces exceptions et que, partant, le Conseil aurait dû accorder un accès complet au requérant. En revanche, il juge que le Conseil était fondé à s’opposer, sur le fondement des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001, à la divulgation des autres documents litigieux.

Dans un troisième temps, le Tribunal examine si le Conseil aurait dû accorder un accès partiel à ces autres documents litigieux auxquels l’accès a été entièrement refusé.

À ce titre, il note, d’abord, que certains passages desdits documents contiennent, notamment, des observations générales portant sur les motifs justifiant la révision du code de conduite fiscale ainsi que sur le moment opportun pour procéder à celle-ci, de même que des remarques rédactionnelles portant sur certaines parties du projet du nouveau code de conduite fiscale ou de la résolution qui y est afférente, ou encore des interrogations générales sur la mise en œuvre pratique du projet du nouveau code de conduite fiscale. Certains desdits documents contiennent également des courtoisies entre les différents acteurs impliqués dans la révision du code de conduite fiscale, tout comme des propositions de tenir des réunions additionnelles. Or, la divulgation de tels passages n’est manifestement pas susceptible de présenter un risque raisonnablement prévisible et non purement hypothétique pour les intérêts protégés par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001.

Ensuite, lesdits passages peuvent être séparés sans difficulté du reste du contenu des documents concernés.

Enfin, pour autant que le Conseil soutient que la divulgation desdits passages ne présenterait pas d’utilité pour le requérant, le Tribunal rappelle que l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001, tout comme ce règlement dans son ensemble, n’exige pas que le demandeur démontre que le document dont la divulgation est demandée lui est « utile ». En effet, il n’appartient pas à l’institution saisie d’une demande d’accès aux documents d’apprécier l’utilité du document pour le demandeur. Il en va d’autant plus ainsi que l’article 4, paragraphe 6, du règlement no 1049/2001 ne saurait être interprété comme autorisant l’institution concernée à se soustraire à une obligation expressément prévue à cette disposition, à savoir l’obligation de divulguer des parties du document demandé, alors qu’une telle dispense ne figure pas au nombre des exceptions limitativement énumérées par ce règlement.

Le Tribunal en conclut que le Conseil a commis une erreur manifeste d’appréciation lorsqu’il a estimé qu’un accès partiel ne pouvait pas être accordé aux documents litigieux, hormis trois d’entre eux, auxquels un accès complet aurait, en tout état de cause, dû être accordé.

En conclusion, le Tribunal annule partiellement la décision attaquée. Cependant, il relève qu’il ne lui appartient pas de se substituer au Conseil et d’indiquer toutes les parties des documents litigieux auxquels un accès partiel aurait dû être accordé, le Conseil étant tenu, lors de l’exécution de l’arrêt, et conformément à l’article 266 TFUE, de prendre en considération les motifs exposés dans celui-ci. En l’occurrence, le Tribunal souligne que les passages des documents litigieux qu’il a identifiés comme devant être divulgués ne constituent que des exemples de passages qui ne sont manifestement pas couverts par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement no 1049/2001, le Conseil étant obligé, le cas échéant après consultation des États membres au titre de l’article 4, paragraphe 5, de ce règlement, d’identifier tous les passages qui ne sont pas couverts par celles-ci.

( 1 ) Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).