DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)

17 décembre 2025(*)

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Maintien du nom du requérant sur la liste – Notion d’“avantage tiré des décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie” – Article 2, paragraphe 1, sous d) et f), de la décision 2014/145/PESC – Notion d’“association” – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation – Proportionnalité – Droit de propriété – Liberté d’entreprise »

Dans l’affaire T-268/24,

Igor Rotenberg, demeurant à Moscou (Russie), représenté par M^es D. Rovetta, M. Campa, M. Moretto, V. Villante, G. Lansky et P. Goeth, avocats, et M. S. Gee, barrister,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M^me E. Kübler et M. A. Antoniadis, en qualité d’agents, assistés de M^es B. Maingain et S. Remy, avocats,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (première chambre),

composé, lors des délibérations, de M^me M. Brkan, faisant fonction de présidente, MM. I. Gâlea (rapporteur) et S. L. Kalėda, juges,

greffier : M^me I. Kurme, administratrice,

vu la phase écrite de la procédure, notamment :

– la requête déposée au greffe du Tribunal le 22 mai 2024,

– les mémoires en adaptation déposés au greffe du Tribunal les 25 novembre 2024 et 21 mai 2025,

à la suite de l’audience du 1^er juillet 2025,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, le requérant, M. Igor Rotenberg, demande l’annulation, premièrement, de la décision (PESC) 2024/847 du Conseil, du 12 mars 2024, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/847) et du règlement d’exécution (UE) 2024/849 du Conseil, du 12 mars 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/849) (ci-après, pris ensemble, les « actes de mars 2024 »), deuxièmement, après une première adaptation de la requête, de la décision (PESC) 2024/2456 du Conseil, du 12 septembre 2024, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/2456) et du règlement d’exécution (UE) 2024/2455 du Conseil, du 12 septembre 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/2455) (ci-après, pris ensemble, les « actes de septembre 2024 »), et, troisièmement, après une deuxième adaptation de la requête, de la décision (PESC) 2025/528 du Conseil, du 14 mars 2025, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/528) et du règlement d’exécution (UE) 2025/527 du Conseil, du 14 mars 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/527) (ci-après, pris ensemble, les « actes de mars 2025 »), en tant que l’ensemble des actes de mars 2024, de septembre 2024 et de mars 2025 (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués ») maintiennent son nom sur les listes annexées à la décision 2014/512/PESC du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 13) et au règlement (UE) n^o 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1) (ci-après, prises ensemble, les « listes litigieuses »). Dans le second mémoire en adaptation, le requérant a également présenté un nouveau chef de conclusions, par lequel il demande l’annulation de la décision (PESC) du Conseil 2025/904 du 13 mai 2025 modifiant la décision 2014/145/PESC et du règlement (UE) n° 2025/903 du 13 mai 2025 (ci-après, les « actes de mai 2025 »).

Antécédents du litige

2 La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

3 Le 17 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement notamment de l’article 29 TUE, la décision 2014/145/PESC du Conseil, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16). Le même jour, il a adopté, sur le fondement de l’article 215 TFUE, le règlement (UE) n^o 269/2014 du Conseil, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6).

4 Le 25 février 2022, au vu de la gravité de la situation en Ukraine, le Conseil a adopté, d’une part, la décision (PESC) 2022/329 modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 50, p. 1) et, d’autre part, le règlement (UE) n^o 2022/330 modifiant le règlement n^o 269/2014 (JO 2022, L 51, p. 1), afin notamment d’amender les critères en application desquels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes pouvaient être visés par les mesures restrictives en cause.

5 L’article 2, paragraphes 1 et 2, de la décision 2014/145 dans sa version ainsi modifiée, dispose ce qui suit :

« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :

a) à des personnes physiques qui sont responsables d’actions ou de politiques qui compromettent ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, ou la stabilité ou la sécurité en Ukraine, ou qui font obstruction à l’action d’organisations internationales en Ukraine, à des personnes physiques qui soutiennent ou mettent en œuvre de telles actions ou politiques ;

[…]

d) à des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes qui apportent un soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine, ou qui tirent avantage de ces décideurs ;

[…]

f) à des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes qui apportent un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine, ou qui tirent avantage de ce gouvernement ;

[…]

et les personnes physiques et morales, les entités ou les organismes qui leur sont associés, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent, dont la liste figure en annexe.

2. Aucun fonds ni aucune ressource économique n’est, directement ou indirectement, mis à la disposition des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes dont la liste figure à l’annexe, ou mis à leur profit. »

6 Les modalités de ce gel de fonds sont définies aux paragraphes suivants du même article.

7 Le règlement n^o 269/2014, dans sa version également modifiée, impose l’adoption des mesures de gel de fonds et définit les modalités de ce gel en des termes identiques, en substance, à ceux de la décision 2014/145 modifiée. En effet, l’article 3, paragraphe 1, de ce règlement reprend pour l’essentiel l’article 2, paragraphe 1, de ladite décision.

8 Le 8 avril 2022, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/582 modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 110, p. 55) et le règlement d’exécution (UE) 2022/581 mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2022, L 110, p. 3). Le Conseil a notamment ajouté le nom du requérant à la liste des personnes, entités et organismes faisant l’objet de mesures restrictives figurant à l’annexe de la décision 2014/145.

9 Le 14 septembre 2022, le Conseil a renouvelé les mesures restrictives à l’encontre du requérant pour les mêmes motifs que ceux ayant fondé son inscription initiale. Il a adopté, à cet égard, la décision (PESC) 2022/1530 modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 239, p. 149) et le règlement d’exécution (UE) 2022/1529, du 14 septembre 2022 mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2022, L 239, p. 1).

10 Par lettre du 20 septembre 2022, le Conseil a adressé au requérant le dossier de preuves WK 5025/2022 INIT (ci-après le « dossier de preuves n^o 1 ») sur lequel il avait fondé sa décision.

11 Le 25 novembre 2022, le requérant a formé un recours en annulation contre la décision 2022/1530 et contre le règlement d’exécution 2022/1529, dans la mesure où ils prorogeaient l’application de mesures restrictives à son encontre, ainsi que contre la décision de maintenir le requérant sur la liste des personnes et entités faisant l’objet de mesures restrictives adoptées par le Conseil signifiée par lettre du 16 septembre 2022. L’affaire a donné lieu à l’arrêt du 19 juin 2024, Rotenberg/Conseil (T-738/22, non publié, EU:T:2024:398) rejetant le recours du requérant.

12 Par lettre du 22 décembre 2022, le Conseil a informé le requérant qu’il avait l’intention de maintenir son nom sur la liste des personnes et entités faisant l’objet de mesures restrictives en vertu des actes attaqués, sur la base de preuves documentaires supplémentaires, contenues dans le document WK 17696/2022 INIT (ci-après, le « dossier de preuves n^o 2 »), dont une copie était jointe.

13 Par lettre du 6 février 2023, le Conseil a informé le requérant de son intention de proroger les mesures restrictives imposées à son encontre, avec des motifs modifiés. Le 13 mars 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/572 modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, LI 75, p. 134) et le règlement d’exécution (UE) 2023/571 mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2023, LI 75, p. 1). Par lettre du 14 mars 2023, le Conseil a informé le requérant qu’il avait décidé de maintenir son nom sur la liste des personnes et entités faisant l’objet de mesures restrictives.

14 Par requête du 24 mai 2023, le requérant a demandé l’annulation de la décision 2023/572 et du règlement d’exécution 2023/571. L’affaire a été enregistrée sous le numéro T-284/23. Le requérant s’étant désisté de cette affaire, celle-ci a été radiée par l’ordonnance du 1^er octobre 2024, Rotenberg/Conseil (T-284/23, non publiée, EU:T:2024:679).

15 Par lettre du 19 juin 2023, le Conseil a informé le requérant de son intention de maintenir les mesures restrictives à son encontre sur la base de preuves documentaires supplémentaires, contenues dans le document WK 8102/2023 INIT (ci-après le « dossier de preuves n^o 3 »), dont une copie était jointe.

16 Par lettres du 10 juillet 2023 et du 18 août 2023, le Conseil a communiqué au requérant des éléments de preuve supplémentaires, contenus dans les documents WK 5142/2023 INIT (ci-après le « dossier de preuves n^o 4 ») et WK 5142/2023 ADD1 (ci-après le « dossier de preuves n^o 5 »).

17 Le 13 septembre 2023, le Conseil a prorogé les mesures restrictives à l’encontre du requérant en adoptant la décision (PESC) 2023/1767 modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 226, p. 104), et le règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement n^o 269/2014 (JO 2023, L 226, p. 3).

18 Le requérant a répondu aux lettres du Conseil l’informant de la prorogation envisagée des mesures restrictives, et a présenté des observations par lettres du 31 août 2023, du 31 octobre 2023 et du 19 février 2024.

19 Par lettre du 8 février 2024, le Conseil a informé le requérant de son intention de proroger les mesures restrictives à son encontre sur la base des preuves documentaires supplémentaires contenues dans le document WK 5142/2023 ADD2 (ci-après le « dossier de preuves n^o 6 »), dont une copie était jointe.

20 Le 12 mars 2024, le Conseil a adopté les actes de mars 2024. Les motifs de maintenien du nom du requérant sur les listes litigieuses, identiques à ceux des actes adoptés en septembre 2023, mentionnés au point 17 ci-dessus, étaient les suivants :

« Igor Rotenberg est un homme d’affaires russe influent, ainsi que le fils aîné et l’héritier d’Arkady Rotenberg, important homme d’affaires russe et ancien copropriétaire du groupe SGM (Stroygazmontazh). Il est l’ancien propriétaire de Gazprom Drilling et actionnaire du système de télépéage électronique Platon. Les Rotenberg sont étroitement associés au président de la Fédération de Russie Vladimir Poutine. En raison de ses fonctions passées et présentes dans des entreprises russes de premier plan recevant d’importants contrats publics et de ses liens étroits avec le président de la Fédération de Russie Vladimir Poutine, Igor Rotenberg continue à tirer profit de décideurs russes et du gouvernement de la Fédération de Russie, responsables de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine. En outre, c’est une personne physique associée à Arkady Rotenberg et au président de la Fédération de Russie Vladimir Poutine, tous deux inscrits sur la liste de personnes faisant l’objet de mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. »

Faits postérieurs à l’introduction du recours

21 Le 12 septembre 2024, au moyen des actes de septembre 2024, le Conseil a prorogé les mesures restrictives à l’encontre du requérant, avec la motivation amendée suivante telle qu’énoncée dans l’Annexe I, au n° 921 de la liste :

« Igor Rotenberg est un homme d’affaires russe influent, ainsi que le fils aîné et l’héritier d’Arkady Rotenberg, important homme d’affaires russe et ancien copropriétaire du groupe SGM (Stroygazmontazh). Il est l’ancien propriétaire de Gazprom Drilling et un ancien actionnaire du système de télépéage électronique Platon. Les Rotenberg sont étroitement associés au président de la Fédération de Russie, Vladimir Poutine. En raison de ses fonctions passées et présentes dans des entreprises russes de premier plan recevant d’importants contrats publics et de ses liens étroits avec le président de la Fédération de Russie, Vladimir Poutine, Igor Rotenberg continue à tirer profit de décideurs russes et du gouvernement de la Fédération de Russie, responsables de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine. En outre, c’est une personne physique associée à Arkady Rotenberg et au président de la Fédération de Russie, Vladimir Poutine, tous deux inscrits sur la liste de personnes faisant l’objet de mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. »

22 Par lettre du 13 septembre 2024, le Conseil a informé le requérant de sa décision de maintenir les mesures restrictives à son encontre. Le Conseil n’a pas fourni de preuves supplémentaires.

23 Par lettre du 23 octobre 2024, le requérant a demandé au Conseil l’accès, le cas échéant, à toutes les nouvelles pièces de son dossier. Par lettre du 28 octobre 2024, le Conseil a confirmé que tous les éléments avaient été communiqués dans la correspondance précédente et qu’il ne disposait d’aucun nouvel élément.

24 Le 5 novembre 2024, le requérant a présenté des observations détaillées en réponse à la lettre du Conseil du 13 septembre 2024 annonçant le maintien des mesures restrictives à son encontre.

25 Le 10 février 2025, le Conseil a adressé une lettre au requérant indiquant son intention de maintenir les mesures restrictives à son encontre. Le Conseil a également joint un autre dossier de preuves, le document WK 1370/25 INIT. Il a également informé le requérant des motifs d’inscription modifiés envisagés suivants :

« Igor Rotenberg est un homme d’affaires russe influent, ainsi que le fils aîné d’Arkady Rotenberg, important homme d’affaires russe et ancien copropriétaire du groupe SGM (Stroygazmontazh). Il est l’ancien propriétaire de Gazprom Drilling et un ancien actionnaire du système de télépéage électronique Platon. Les Rotenberg sont étroitement associés au président de la Fédération de Russie, Vladimir Poutine. En raison de ses fonctions passées et présentes dans des entreprises russes de premier plan recevant d’importants contrats publics et de ses liens étroits avec le président de la Fédération de Russie Vladimir Poutine, Igor Rotenberg continue à tirer profit de décideurs russes et du gouvernement de la Fédération de Russie, responsables de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine. En outre, c’est une personne physique associée à Arkady Rotenberg et au président de la Fédération de Russie, Vladimir Poutine, tous deux inscrits sur la liste de personnes faisant l’objet de mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. »

26 Le 23 février 2025, le requérant a transmis ses observations au Conseil.

27 Le 17 mars 2025, le Conseil a informé le requérant qu’il avait décidé de maintenir son nom sur la liste des personnes visées par des mesures restrictives sur base des motifs indiqués au point 25 ci-dessus et il a répondu aux observations que le requérant avait précédemment présentées en novembre 2024, ainsi qu’à ses remarques concernant les deux pièces figurant dans le dossier de preuves WK 1370/25, que le Conseil lui avait notifié à titre préalable le 10 février 2025.

28 Le 13 mai 2025, le Conseil a adopté les actes de mai 2025, par lesquels il a modifié le critère prévu par l’article 2, paragraphe 1, sous g) de la décision 2014/145 (ci-après « critère g »).

Conclusions des parties

29 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler les actes attaqués ;

– condamner le Conseil aux dépens.

30 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme non fondé ;

– condamner le requérant aux dépens.

En droit

31 À l’appui du recours, le requérant soulève quatre moyens. Il soulève un premier moyen, tiré d’une exception d’illégalité de l’article 1^er, paragraphe 1, sous b) et d), et de l’article 2, paragraphe 1, sous d) et f), de la décision 2014/145 ; un deuxième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation et du droit à une protection juridictionnelle effective ; un troisième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation ; et un quatrième moyen, tiré d’une violation des droits fondamentaux, notamment de sa liberté d’entreprise et de son droit de propriété, ainsi que d’une violation du principe de proportionnalité.

Sur la recevabilité du chef de conclusions tendant à l’annulation des actes de mai 2025

32 Le Tribunal estime opportun d’examiner, tout d’abord, la recevabilité du nouveau chef de conclusions introduit au stade du second mémoire en adaptation.

33 Dans le second mémoire en adaptation, le requérant a présenté un nouveau chef de conclusions, par lequel il demande l’annulation des actes de mai 2025, si et dans la mesure où ces actes devaient être considérés comme étant applicables. En substance, il conteste la légalité de du critère prévu par l’article 2, paragraphe 1, sous g) de la décision 2014/145, tel que modifié par les actes de mai 2025, et, à titre subsidiaire, demande que les actes de mars 2025 soient déclarés inapplicables, au titre de l’article 277 TFUE.

34 À cet égard, le Conseil a précisé lors de l’audience de plaidoiries et dans ses écritures que le requérant n’a pas été inscrit sur les listes litigieuses au titre du critère g) et que lesdits actes de mai ne sont pas applicables en l’espèce.

35 Lors de l’audience de plaidoiries, le requérant a indiqué qu’il souscrivait à l’analyse du Conseil, mais qu’il maintenait ce chef de conclusions.

36 Cependant ce chef de conclusions doit être rejeté comme étant irrecevable dès lors qu’il est constant que le nom du requérant n’a pas été inscrit ou maintenu sur les listes litigieuses au titre du critère g) et que, par conséquent, les actes de mai 2025 n’affectent pas la situation juridique du requérant.

Sur l’offre de preuves

37 Lors de l’audience de plaidoiries du 1^er juillet 2025, le Conseil a demandé, sur le fondement de l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, à être autorisé à présenter le dossier de preuves WK 1370/2025, qui n’avait pas été mis à disposition du Tribunal lors des échanges écrits entre les parties concernant le second mémoire en adaptation, afin que celui-ci soit pris en considération dans l’examen du présent recours. Le requérant a également demandé à être autorisé à présenter une offre de preuves supplémentaire.

38 Selon le requérant, l’offre de preuves présentée par le Conseil doit être déclarée irrecevable. Le Conseil soutient que l’offre de preuves présentée par le requérant est irrecevable et, en toute hypothèse, non pertinente pour soutenir les arguments avancés par le requérant.

39 D’une part, la nouvelle offre de preuve du Conseil concerne, en particulier, deux articles de presse relatifs, le premier, aux mesures prises par le gouvernement ukrainien à l’encontre de la famille Rotenberg, publié en juin 2024, et le second, aux prétendus efforts de ces derniers pour contourner les mesures restrictives prises par l’Union, publié en juin 2023.

40 En effet, ces deux documents constituent le dossier de preuves WK 1370/2025, lequel a été notifié au requérant le 10 février 2025 dans le cadre de l’examen périodique au titre de l’article 6 de la décision 2014/145, de sorte qu’il vise à étayer les actes de mars 2025. Cependant, ce dossier n’a pas été transmis au Tribunal lors de la phase écrite de la procédure.

41 À cet égard, il y a lieu de relever que, comme le Conseil l’a souligné dans ses observations sur le second mémoire en adaptation, l’existence d’enquêtes et les raisons de ces enquêtes en Ukraine ne constituent pas le motif du renouvellement des mesures restrictives à l’encontre du requérant dans les actes de mars 2025. Partant, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la question de leur recevabilité, il convient de constater qu’ils sont sans influence, dès lors qu’ils ne constituent pas les motifs sur lesquels le Conseil s’est fondé afin d’adopter les actes attaqués.

42 D’autre part, la nouvelle offre de preuve du requérant contient les ordres de paiement relatifs à la vente d’une participation de 23, 5 % dans Platon produite en annexe au mémoire en réplique et au second mémoire en adaptation.

43 Or, il convient de relever que les derniers paiements datent des 19 et 31 mars 2025 ainsi que du 25 avril 2025, de sorte qu’ils sont postérieurs aux derniers actes dont l’annulation est demandée, à savoir les actes de mars 2025. Par conséquent, il ne saurait être reproché au Conseil de ne les avoir pas pris en considération aux fins de l’adoption desdits actes. Pour ce même motif, ces éléments de preuve ne se rattachant pas aux actes attaqués, il convient de ne pas les prendre en compte.

44 Ainsi, compte tenu de la date des paiements visés au point 43 ci-dessus, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur leur recevabilité en tant qu’offre de preuve, il convient de constater qu’ils sont sans influence sur l’examen de la légalité des actes attaqués et ne sont donc pas pertinents dans le cadre du présent litige.

Sur le premier moyen tiré de l’exception d’illégalité de l’article 2, paragraphe 1, sous d) et f), de la décision 2014/145

45 Le requérant fait valoir que, si le Tribunal devait considérer que la simple implication dans des sociétés ayant conclu des marchés publics de services ou travaux avec l’État russe satisfait aux critères d’inscription prévus par l’article 2, paragraphe 1, sous d) et f), de la décision 2014/145, second membre de phrase [ci-après, pris isolément, le « critère d) » et le « critère f) », et, pris ensemble, les « critères d) et f) »], sans que l’avantage exigé par ces critères atteigne un certain seuil excédant l’avantage habituellement consenti dans des circonstances identiques, il soulève une exception d’illégalité de ces critères au titre de l’article 277 TFUE. Selon lui, une telle interprétation conduirait à la violation des articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et serait contraire aux objectifs des mesures restrictives.

46 Le Conseil considère que cette exception est non fondée.

47 À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon l’article 277 TFUE, toute partie peut, à l’occasion d’un litige mettant en cause un acte de portée générale adopté par une institution, un organe ou un organisme de l’Union, se prévaloir des moyens prévus à l’article 263, deuxième alinéa, TFUE, pour invoquer devant la Cour de justice de l’Union européenne l’inapplicabilité de cet acte.

48 L’article 277 TFUE constitue l’expression d’un principe général assurant à toute partie le droit de contester, par voie incidente, en vue d’obtenir l’annulation d’un acte contre lequel elle peut former un recours, la validité des actes institutionnels antérieurs, qui constituent la base juridique de l’acte attaqué, si cette partie ne disposait pas du droit d’introduire, en vertu de l’article 263 TFUE, un recours direct contre ces actes, dont elle subit ainsi les conséquences sans avoir été en mesure d’en demander l’annulation. L’acte général dont l’illégalité est soulevée doit être applicable, directement ou indirectement, à l’espèce qui fait l’objet du recours et il doit exister un lien juridique direct entre la décision individuelle attaquée et l’acte général en question (voir arrêt du 17 février 2017, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e.a./Conseil, T-14/14 et T-87/14, EU:T:2017:102, point 55 et jurisprudence citée).

49 Selon une jurisprudence constante, les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité FUE, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union. Cette exigence est expressément consacrée à l’article 275, second alinéa, TFUE (voir, en ce sens, arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, point 97 et jurisprudence citée, et du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P, EU:C:2013:776, point 65 et jurisprudence citée).

50 Il n’en demeure pas moins que le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la définition générale et abstraite des critères d’inscription sur les listes des personnes faisant l’objet des mesures restrictives et des modalités d’adoption desdites mesures (voir, en ce sens, arrêt du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil, C-605/13 P, EU:C:2015:248, point 41 et jurisprudence citée). Par conséquent, les règles de portée générale définissant ces critères et ces modalités, telles que les dispositions des actes attaqués prévoyant le critère visé par l’exception d’illégalité, font l’objet d’un contrôle juridictionnel restreint, se limitant à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur de droit ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 35 et jurisprudence citée).

51 En l’espèce, l’exception d’illégalité soulevée par le requérant repose sur la prémisse selon laquelle la notion d’« avantage », au sens des critères d) et f), est interprétée comme couvrant tout avantage, sans que ledit avantage atteigne un certain seuil excédant l’avantage ordinaire.

52 Or, une telle interprétation ne saurait être retenue.

53 À cet égard, il a été jugé que la notion d’« avantage », au sens des critères d) et f), s’analyse comme un bénéfice de toute nature. Ainsi, la prise de contrôle de certaines entreprises peut apparaître en soi comme un bénéfice, quand bien même elle n’impliquerait pas de profits financiers immédiats (arrêts du 7 juin 2023, Shakutin/Conseil, T-141/21, non publié, EU:T:2023:303, points 172 et 173, et du 19 juin 2024, Rotenberg/Conseil, T-738/22, non publié, EU:T:2024:398, point 62).

54 Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que, contrairement à ce que le requérant fait valoir, le Tribunal a déjà jugé que le simple fait de remporter un ou plusieurs appels d’offres n’est pas en soi suffisant pour conclure à l’existence de liens permettant à la personne intéressée de tirer avantage des décideurs ou du gouvernement russes, au sens des critères applicables (voir, en ce sens, arrêts du 16 mars 2022, Sabra/Conseil, T-249/20, EU:T:2022:140, point 215, et du 19 juin 2024, Rotenberg/Conseil, T-738/22, non publié, EU:T:2024:398, point 64). Toutefois, la notion d’« avantage » et la question de son ampleur doivent être interprétées au regard des éléments d’espèce, compte tenu de la situation en Ukraine et des objectifs visés par les actes attaqués, à savoir exercer une pression sur les autorités russes afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine (arrêt du 19 juin 2024, Rotenberg/Conseil, T-738/22, non publié, EU:T:2024:398, point 64).

55 Ainsi, l’exception d’illégalité de l’article 2, paragraphe 1, sous d) et f), de la décision 2014/145 repose sur une prémisse erronée et, partant, doit être rejetée comme étant non fondée.

Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation et de réexamen périodique ainsi que du droit à une protection juridictionnelle effective

56 Le requérant soutient que les actes attaqués n’expliquent pas les motifs du maintien de son nom sur les listes litigieuses en dépit du changement de sa situation et que le Conseil a violé l’obligation de procéder à un réexamen périodique. En outre, les motifs des actes attaqués constitueraient une motivation contradictoire, incomplète, stéréotypée et laconique, se fondant sur des faits inexacts et incorrects. Le Conseil n’expliquerait pas en quoi le requérant tirerait avantage des décideurs russes et du gouvernement de la Fédération de Russie, alors que celui-ci ne détiendrait plus de participation ou seulement une participation minoritaire dans les sociétés qui sont mentionnées dans les motifs. En outre, le Conseil n’indiquerait pas en quoi le fait d’être le fils d’Arkady Rotenberg serait pertinent au regard des critères d’inscription appliqués. Il n’indiquerait pas davantage en quoi « les Rotenberg » seraient étroitement associés au président Poutine. Le requérant fait également valoir ne pas comprendre les raisons pour lesquelles le fait de conclure d’importants contrats d’État permettrait de considérer qu’il aurait contribué ou soutenu l’action de la Russie et reçu un avantage indu par rapport à ceux attribués à des tiers.

57 Dans le second mémoire en adaptation, le requérant réitère que la motivation du maintien de son nom sur les listes litigieuses dans les actes de mars 2025 est insuffisante et dépourvue de spécificité. À cet égard, il fait valoir que ladite motivation est erronée parce que le Conseil n’identifie aucune fonction actuelle exercée par le requérant et qu’il reconnaît que le requérant est l’ancien propriétaire de Gazprom et Platon.

58 Le Conseil conteste cette argumentation.

59 Selon une jurisprudence constante, le droit à une protection juridictionnelle effective, affirmé à l’article 47 de la Charte, exige que l’intéressé puisse connaître les motifs sur lesquels est fondée la décision prise à son égard soit par la lecture de la décision elle-même, soit par une communication de ces motifs faite à sa demande (voir arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, point 100 et jurisprudence citée).

60 En outre, il convient de rappeler que la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteure de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications des mesures prises aux fins d’en apprécier le bien-fondé et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (arrêts du 1^er juin 2022, Prigozhin/Conseil, T-723/20, non publié, EU:T:2022:317, point 25, et du 6 septembre 2023, Pumpyanskiy/Conseil, T-291/22, non publié, EU:T:2023:499, point 25).

61 La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de cet acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par ledit acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est notamment pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, ni qu’elle réponde de manière détaillée aux considérations formulées par l’intéressé lors de sa consultation avant l’adoption du même acte, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Par conséquent, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C-417/11 P, EU:C:2012:718, points 53 et 54 ; voir, également, arrêt du 22 avril 2021, Conseil/PKK, C-46/19 P, EU:C:2021:316, point 48 et jurisprudence citée).

62 Enfin, il importe de rappeler que la question de la motivation, qui concerne une formalité substantielle, est distincte de celle de la preuve du comportement allégué, laquelle relève de la légalité au fond de l’acte en cause et implique de vérifier la réalité des faits mentionnés dans cet acte ainsi que la qualification de ces faits comme constituant des éléments justifiant l’application des mesures restrictives à l’encontre de la personne concernée (arrêts du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C-417/11 P, EU:C:2012:718, point 60, et du 6 octobre 2015, Chyzh e.a./Conseil, T-276/12, non publié, EU:T:2015:748, point 111).

63 En l’espèce, la motivation du maintien du nom du requérant sur les listes litigieuses par les actes attaqués est celle exposée aux points 20, 21 et 25 ci-dessus.

64 Il en résulte de manière suffisamment claire que le Conseil a maintenu le nom du requérant sur les listes litigieuses au motif que ce dernier ferait partie, d’une part, des personnes qui tirent avantage des décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie, responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine, au sens des critères d) et f), et, d’autre part, des personnes physiques et morales, entités ou organismes qui sont associés aux personnes inscrites sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives, au sens de l’article 2, paragraphe 1, in fine, de la décision 2014/145 (ci-après le « critère de l’association »).

65 En outre, contrairement à ce que fait valoir le requérant, les circonstances énoncées dans la motivation sont suffisamment claires, précises et non stéréotypées, de sorte qu’elles lui permettent de comprendre les raisons pour lesquelles son nom a été maintenu sur les listes litigieuses.

66 En particulier, il en résulte suffisamment clairement que l’avantage tiré de décideurs russes et du gouvernement de la Fédération de Russie consiste notamment dans le fait d’être ancien propriétaire de Gazprom Drilling, actionnaire du système de télépéage électronique Platon et, s’agissant des actes de septembre 2024 et de mars 2025, ancien actionnaire dudit système Platon. Il en ressort également que, en raison des fonctions, présentes et passées, exercées dans des entreprises russes de premier plan recevant d’importants marchés publics et de ses liens étroits avec le président Poutine, le requérant continue de tirer profit desdits décideurs et dudit gouvernement. Le fait que la motivation ne contienne pas davantage de détails concernant notamment lesdits contrats ne saurait conduire à constater une violation de l’obligation de motivation, dès lors que, conformément à la jurisprudence rappelée au point 61 ci-dessus, le Conseil n’est pas tenu de spécifier tous les éléments de fait et de droit pertinents et que le requérant a été mis en mesure de comprendre la portée des mesures prises à son égard.

67 De même, la motivation concernant le critère de l’association du requérant à Arkady Rotenberg et au président Poutine est explicitement mentionnée. En particulier, d’une part, il est indiqué que le père du requérant est un important homme d’affaires russe et un ancien copropriétaire du groupe SGM (Stroygazmontazh), et d’autre part, il est mentionné que le requérant a des liens étroits avec le président Poutine et que les sociétés qu’il possédait ont reçu d’importants marchés publics. Par ailleurs, la motivation des actes attaqués s’inscrit dans le contexte des motifs des actes antérieurs, notamment de ceux adoptés en avril et septembre 2022, qui indiquent que le requérant et son père participent conjointement au groupe SGM (Stroygazmontazh).

68 Par ailleurs, la suppression du terme « héritier » dans les motifs des actes de mars 2025 est sans incidence sur la clarté et le caractère suffisant de la motivation desdits actes.

69 Dès lors, le requérant ayant été mis en mesure de comprendre la portée des mesures prises à son égard, le fait que la motivation ne mentionne pas davantage de précisions sur l’avantage tiré et sur la nature du lien d’association en cause ne contrevient pas aux exigences de motivation telles que rappelées aux points 59 à 62 ci-dessus.

70 Enfin, les autres arguments du requérant tirés de ce qu’il ne détiendrait plus de participation dans les sociétés mentionnées, de ce que le fait de conclure d’importants contrats publics ne permettrait pas d’étayer son soutien à l’action de la Russie, de ce que l’obtention de contrats publics ne peut être assimilée à un avantage « indu », de ce que les motifs des actes de septembre 2024 et de mars 2025 ne feraient référence à aucune fonction « actuelle » et de ce que le lien avec son père serait purement familial, relèvent de l’appréciation du bien-fondé des motifs et non du caractère suffisant de la motivation.

71 Il convient d’en conclure que la motivation des actes attaqués est suffisamment claire et précise pour permettre au requérant de connaître les raisons ayant conduit le Conseil à considérer que le maintien de son nom sur les listes litigieuses était justifié, d’en contester la légalité devant le juge de l’Union et pour permettre à ce dernier d’exercer son contrôle.

72 En ce qui concerne l’obligation de réexamen périodique, il y a lieu de relever que le Conseil a examiné la demande de réexamen du requérant et a répondu le 13 mars 2024, en concluant que les observations du requérant ne modifiaient pas sa décision de maintenir les mesures restrictives à son encontre. En particulier, le Conseil a indiqué avoir tenu compte notamment du fait que la vente des actions du requérant dans certaines sociétés était très récente et de la tendance de celui-ci à réinvestir le produit des ventes antérieures d’actions dans d’autres sociétés russes.

73 Partant, il y a lieu de rejeter les arguments du requérant selon lesquels la motivation des actes attaqués serait imprécise, et ce faisant, méconnaîtrait l’obligation de motivation ainsi que son droit à une protection juridictionnelle effective.

74 Dès lors, le deuxième moyen doit être rejeté.

Sur le troisième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation

75 Par son troisième moyen, le requérant soutient, en substance, que le Conseil a commis une erreur manifeste d’appréciation en maintenant son nom sur les listes litigieuses au titre des critères d) et f). À cet égard, il estime que les faits exposés par le Conseil dans les motifs des actes attaqués sont inexacts et qu’il ne remplit pas les critères d) et f) ainsi que celui de l’association. D’une part, il conteste tirer avantage de décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie au sens des critères d) et f) et, d’autre part, il conteste être associé, au sens du critère de l’association, à son père, M. Arkady Rotenberg, et au président de la Fédération de Russie, M. Poutine.

76 Le Conseil conteste ces argumentations.

77 Tout d’abord, il importe de relever que le deuxième moyen doit être considéré comme tiré d’une erreur d’appréciation et non d’une erreur manifeste d’appréciation. En effet, s’il est certes vrai que le Conseil dispose d’un certain pouvoir d’appréciation pour déterminer, au cas par cas, si les critères juridiques sur lesquels se fondent les mesures restrictives en cause sont remplis, il n’en reste pas moins que les juridictions de l’Union doivent assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 121 et jurisprudence citée).

78 Ensuite, il convient de souligner que l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la Charte exige notamment que le juge de l’Union s’assure que la décision par laquelle des mesures restrictives ont été adoptées ou maintenues, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, point 119, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 122).

79 C’est à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne ou de l’entité concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, point 121 ; du 3 juillet 2014, National Iranian Tanker Company/Conseil, T-565/12, EU:T:2014:608, point 57, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 123).

80 En l’absence de pouvoirs d’enquête dans des pays tiers, l’appréciation des autorités de l’Union doit, de fait, se fonder sur des sources d’information accessibles au public, des rapports, des articles de presse, des rapports des services secrets ou d’autres sources d’information similaires (arrêts du 14 mars 2018, Kim e.a./Conseil et Commission, T-533/15 et T-264/16, EU:T:2018:138, point 107, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 115).

81 En outre, il importe de relever que la situation de conflit dans laquelle la Fédération de Russie et l’Ukraine sont impliquées rend en pratique particulièrement difficile l’accès à certaines sources, l’indication expresse de la source primaire de certaines informations ainsi que l’éventuel recueil de témoignages de la part de personnes acceptant d’être identifiées. Les difficultés d’investigation qui s’ensuivent peuvent ainsi contribuer à faire obstacle à ce que des preuves précises et des éléments d’information objectifs soient apportés (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, point 116 et jurisprudence citée).

82 C’est à la lumière de ces considérations jurisprudentielles qu’il convient d’examiner le bien-fondé des arguments du requérant.

83 En l’espèce, le requérant a été inscrit sur les listes litigieuses en raison de l’avantage qu’il tire de décideurs russes et du gouvernement de la Fédération de Russie, ainsi que de son association avec son père et le président Poutine.

84 Afin de justifier le maintien du nom du requérant sur les listes litigieuses, le Conseil s’est fondé sur les éléments de preuves suivants.

85 Le dossier de preuves n^o 1 contient neuf pièces, à savoir :

– un article de l’encyclopédie en ligne Wikipédia concernant le requérant (élément de preuve n^o 1) ;

– un article publié sur le site Internet du magazine Forbes en date du 8 mars 2018, concernant une vue d’ensemble des avoirs du requérant et de la structure de ses revenus (élément de preuve n^o 2) ;

– un article publié sur le site Internet du quotidien Süddentsche Zeitung en date du 21 septembre 2020 concernant le transfert des avoirs au sein de la famille Rotenberg pour contourner les sanctions (élément de preuve n^o 3) ;

– un article publié sur le site Internet du quotidien Washington Post en date du 5 octobre 2021 concernant l’effet des sanctions sur les oligarques, notamment en matière de contournement desdites sanctions (élément de preuve n^o 4) ;

– un article publié sur le site Internet du magazine Forbes en date du 22 février 2018 concernant les Russes qui profitent le plus des contrats d’État et qui liste en dixième position le requérant pour ses actions à hauteur de 78,71 % dans Gazprom Bureniya au 29 décembre 2017, société bénéficiaire d’appel d’offres des sociétés d’État Gazprom et Rosneft en 2017 (élément de preuve n^o 5) ;

– une étude du 29 juillet 2020 du comité d’investigations du Sénat des États-Unis d’Amérique sur la structure des avoirs des oligarques russes, notamment sur le marché de l’art et sur leur utilisation pour contourner les sanctions (élément de preuve n^o 6) ;

– un article publié sur le site Internet « rbc.ru » en date du 13 janvier 2018, indiquant que le requérant est parmi les trois propriétaires de Gazprom Drilling (élément de preuve n^o 7) ;

– un article publié sur le site Internet « Fortune.com » en date du 23 février 2022, indiquant que le requérant est copropriétaire du groupe SGM et qu’il est un « proche associé de Poutine » (élément de preuve n^o 8) ;

– un article publié sur le site internet du journal Moscow Times en date du 17 novembre 2013 indiquant que le requérant a bénéficié du gouvernement russe en se voyant attribuer un appel d’offres pour construire une autoroute (élément de preuve n^o 9).

86 Le dossier de preuves n^o 2 contient six pièces, à savoir :

– un article publié sur le site Internet du magazine The Post Internazionale en date du 20 mai 2022, indiquant que le requérant est l’actionnaire majoritaire de Gazprom Drilling, qui reçoit 95 % des commandes de Gazprom et concernant le contournement des sanctions (élément de preuve n^o 1) ;

– un article publié sur le site Internet « tass.ru » en date du 17 novembre 2022, indiquant que le requérant était le principal propriétaire de Gazprom Drilling depuis 2018 en détenant 78.7 % des parts et qu’en 2021 le requérant s’était retiré du capital de l’entreprise (élément de preuve n° 2) ;

– un article publié sur le site Internet « kommersant.ru » en date du 6 juin 2022, indiquant qu’Arkady Rotenberg a cédé sa part du capital de Gazprom à son fils qui s’était retiré du capital de l’entreprise en 2021 (élément de preuve n° 3) ;

– un article publié dans le magazine The Times of Israel en date du 12 juillet 2022 concernant les liens des oligarques juifs de Russie avec Poutine et mentionnant que la valeur nette du requérant est d’un milliard de dollars des États Unis (USD) (environ 860 millions d’euros) (élément de preuve n° 4) ;

– un article publié sur le site Internet « prozakupki.info » en date du 29 juin 2022 concernant la famille Rotenberg et mentionnant que le requérant est actionnaire du système Platon (élément de preuve n° 5) ;

– un article publié sur le site Internet « 59.ru » en date du 8 novembre 2022, indiquant que le requérant est parmi les fondateurs de la société RT-Invest Transport Systems LLC (ci-après « RTITS ») (élément de preuve n° 6).

87 Le Conseil s’est également fondé sur les éléments de preuve suivants contenus dans le dossier de preuves n^o 3:

– un article publié sur le site Internet du magazine Forbes concernant le patrimoine économique du requérant (élément de preuve n° 1) ;

– un article publié sur le site Internet du magazine Forbes Russie du 10 avril 2023 concernant le patrimoine de la famille Rotenberg et la fonction du requérant dans la société Gazprom (élément de preuve n° 2) ;

– un article publié sur le site Internet du magazine Forbes Russie du 18 décembre 2019 concernant la construction du pont du détroit de Kertch qui relie la Crimée à la Russie et l’implication de la famille Rotenberg ainsi que du requérant (élément de preuve n° 3) ;

– un article publié en 2018 sur le site Internet de Delovoi Kvartal, rapportant que, selon le magazine Forbes, le requérant a remporté la majorité des appels d’offres soumis par la Fédération de Russie (élément de preuve n° 4) ;

– un article publié sur le site Internet du journal Moscow Times daté du 28 janvier 2016 attestant que le marché public attribué à RTITS, qui exploite le système Platon, court jusqu’en 2027 (élément de preuve n° 5) ;

– un article publié sur le site Internet « trans.info » en 2018 concernant le système Platon (élément de preuve n° 6) ;

– un article publié sur le site Internet de Posle Media en 2023 relatif au système Platon (élément de preuve n° 7) ;

– un article publié sur le site Internet de Carnegie Endowment daté du 11 octobre 2018 indiquant qu’il n’y avait pas eu d’appel d’offres pour le système Platon (élément de preuve n° 8).

88 Le Conseil se fonde également sur les dossiers de preuves n^os 4, 5 et 6. Le dossier de preuves n^o 4 contient des documents relatifs au milieu des affaires et à la réalité économique en Russie. Le dossier de preuves n^o 5 comprend des documents, rapports, extraits de livres et articles de presse relatifs à l’état des affaires et à l’économie de la Fédération de Russie, dont un article du site Internet de Proekt du 31 juillet 2023 concernant le rôle des oligarques russes dans le contexte de la guerre en Ukraine (élément de preuve n° 1) et un livre publié en 2021 concernant la famille Rotenberg (élément de preuve n° 12). En ce qui concerne le dossier de preuves n^o 6, celui-ci contient plusieurs documents, rapports et articles de presse, concernant l’économie et le budget de la Fédération de Russie, ainsi que les pratiques utilisées pour contourner les effets des mesures restrictives.

89 Le Tribunal estime pertinent d’examiner d’abord le maintien de l’inscription du requérant au regard de la notion d’« avantage » tiré de « décideurs russes » ou du « gouvernement de la Fédération de Russie » au sens des critères d) et f).

90 Le requérant conteste tirer avantage de décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie. Il indique que les actes attaqués ne comportent aucune référence aux sociétés au sein desquelles le requérant est supposé jouer un rôle de premier plan et qui sont censées bénéficier de contrats d’État. Le requérant fait valoir qu’il n’a plus le contrôle des sociétés SGM et Gazprom Drilling.

91 Premièrement, le requérant indique avoir cédé les parts qu’il détenait dans la société Gazprom Drilling le 26 juillet 2021 et conteste donc avoir le contrôle de cette société. Deuxièmement, il indique avoir cédé ses parts du groupe SGM en 2014 à son père, qui les a lui-même cédées en 2019, de sorte que le groupe SGM n’était détenu, au 21 novembre 2019, que par JSC Stroyinvestholding. Troisièmement, il indique qu’une participation de 23,5% dans RTITS ne lui permet pas de contrôler cette société. Il évoque également diverses sociétés dans lesquelles il soutient ne plus exercer de fonctions ou détenir des parts ou un pouvoir de contrôle. Quatrièmement, le requérant fait valoir que les extraits de différents articles de presse et de certains sites Internet, contenus dans le dossier de preuves n^o 3 sont obsolètes, certains ayant été publiés avant que les mesures restrictives soient imposées au requérant et, en tout état de cause, ne le concernent pas directement. De même, les dossiers de preuves n^os 4, 5 et 6, fournis par le Conseil, contiendraient soit des informations antérieures à l’inscription du nom du requérant dans les listes litigieuses, soit ne se référent pas directement à celui-ci, mais à Arkady ou à Boris Rotenberg. Il en conclut que le Conseil n’a pas rapporté la preuve qu’il tirait avantage des décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie et soutient ne bénéficier d’aucun contrat d’État attribué aux sociétés mentionnées dans les motifs.

92 Le requérant fait valoir qu’il s’est désengagé de RTITS en décembre 2023 et qu’il a notifié au Conseil la vente des parts qu’il détenait dans cette société le 7 février 2024. L’utilisation par le Conseil de l’expression « ancien actionnaire » en ce qui concerne ladite société dans les actes de septembre 2024 suggèrerait que le Conseil aurait pris en compte, bien que tardivement, la cessation de cette activité. Partant, selon le requérant, les motifs n’identifieraient aucune fonction actuelle du requérant et ne refléteraient pas la situation actuelle des affaires. En outre, le requérant conteste la possibilité pour le Conseil de se fonder sur les documents contenus dans les « Rotenberg Files » au motif que ceux-ci ne faisaient pas partie du dossier de preuves produit par le Conseil lors de l’adoption des actes attaqués.

93 Le Conseil conteste ces arguments.

94 Il convient de relever que, s’agissant de la condition afférente à l’avantage tiré de décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie, les critères d) et f) n’exigent pas que les personnes ou entités concernées tirent personnellement avantage de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’est de l’Ukraine. Il suffit qu’elles tirent avantage d’un des « décideurs russes » ou du « gouvernement » responsables de ces événements, sans qu’il soit nécessaire d’établir un lien entre les avantages dont bénéficient les personnes désignées et l’annexion de la Crimée ou la déstabilisation de l’est de l’Ukraine (voir, en ce sens, arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T-720/14, EU:T:2016:689, point 87).

95 Comme il ressort de la jurisprudence citée au point 53 ci-dessus, la notion d’« avantage », au sens des critères d) et f) s’analyse comme un bénéfice de toute nature. Ainsi, selon cette jurisprudence, la prise de contrôle de certaines entreprises pouvait apparaître en soi comme un bénéfice, quand bien même elle n’impliquerait pas de profits financiers immédiats.

96 Il ressort également de la jurisprudence citée au point 54 ci-dessus que le simple fait de remporter un ou plusieurs appels d’offres n’est pas en soi suffisant pour conclure à l’existence de liens permettant à la personne intéressée de tirer avantage de décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie, au sens des critères applicables. Toutefois, la notion d’« avantage » et la question de son ampleur doivent être interprétées au regard des éléments d’espèce, compte tenu de la situation en Ukraine et des objectifs visés par les actes attaqués, à savoir exercer une pression sur les autorités russes afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine.

97 En outre, s’agissant des notions de « décideurs russes » et de « gouvernement de la Fédération de Russie » à l’origine des avantages dont bénéficient les personnes inscrites sur les listes litigieuses au titre des critères d) et f), il est nécessaire que ces décideurs ou ce gouvernement aient déjà à tout le moins entamé la préparation de l’annexion de la Crimée et la déstabilisation de l’est de l’Ukraine. C’est lorsque cette condition est remplie qu’il doit être considéré que les bénéficiaires desdits avantages ne peuvent pas ignorer l’implication de ces décideurs et de ce gouvernement dans cette préparation et qu’ils peuvent ainsi s’attendre à ce que leurs ressources, obtenues au moins en partie grâce auxdits avantages, soient visées par des mesures restrictives, dans le but d’empêcher qu’ils puissent apporter un soutien aux décideurs ou au gouvernement en question (voir, en ce sens, arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T-720/14, EU:T:2016:689, point 91).

98 Sur ce point, en effet, il doit être relevé que les mesures restrictives en cause constituent une réaction aux politiques et aux activités des autorités russes concernant spécifiquement l’Ukraine, et non à la conduite de ces autorités en général. Or, lesdites politiques et activités ont été mises en œuvre à partir de fin février 2014 et se sont accentuées en 2021 pour culminer avec l’opération militaire en Ukraine du 24 février 2022, la gravité de la situation perdurant à ce jour (voir arrêt du 19 juin 2024, Rotenberg/Conseil, T-738/22, non publié, EU:T:2024:398, point 66 et jurisprudence citée).

99 Par ailleurs, la notion de « décideurs russes », placée dans le contexte des mesures restrictives en cause, fait référence aux hauts fonctionnaires de la Fédération de Russie, y compris le président de la Fédération de Russie et les membres du gouvernement russe (arrêt du 20 septembre 2023, Mordashov/Conseil, T-248/22, non publié, EU:T:2023:573, point 92).

100 De plus, il ressort d’une jurisprudence récente de la Cour qu’il n’est pas exclu que le Conseil puisse tenir compte, pour apprécier si une personne satisfait à un critère d’inscription, tel que le critère d), d’informations ou d’éléments de preuve se rapportant à des circonstances antérieures à la date d’adoption de l’acte imposant ou maintenant des mesures restrictives, pour autant que ces informations ou éléments étayent les motifs soutenant cet acte et contribuent à établir que, malgré l’écoulement du temps et compte tenu de l’ensemble des circonstances pertinentes propres à chaque cas, la personne concernée satisfait au critère d’inscription en cause. Il ne saurait notamment pas être exclu que de tels informations et éléments de preuve puissent être pris en compte pour établir, au regard du critère d’inscription concerné, une continuité entre, d’une part, la situation antérieure de la personne concernée et, d’autre part, sa situation actuelle (voir arrêt du 13 mars 2025, Shuvalov/Conseil, C-271/24 P, EU:C:2025:180, point 40 et jurisprudence citée).

101 C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner si le Conseil a justifié à suffisance de droit que les critères d) et f) étaient remplis.

Sur les fonctions du requérant au sein des sociétés Gazprom Drilling et SGM

102 Il convient de relever d’emblée que, conformément à la jurisprudence citée au point 94 ci-dessus, l’argument du requérant, selon lequel le fait de conclure d’importants contrats publics ne permettrait pas de considérer qu’il aurait contribué ou soutenu l’action de la Fédération de Russie à l’encontre de l’Ukraine, est inopérant.

103 En outre, en premier lieu, il ressort de l’élément de preuve n° 7 du dossier de preuves n° 1 que la société Gazprom Drilling est la plus grande entreprise de forage de Russie, issue de la fusion des services de forage des sociétés du groupe Gazprom, à la suite de la privatisation de ses actifs en 2010. Le père du requérant qui la détenait en 2011 a cédé ses parts au requérant en 2014.

104 Comme souligné par le Conseil, il résulte du dossier de preuves n° 3 que, même si le requérant ne détient plus de parts dans les sociétés Gazprom Drilling et SGM, ces deux sociétés ont obtenu d’importants marchés publics avec le gouvernement de la Fédération de Russie et le requérant a amassé une fortune substantielle s’élevant à 1,3 milliard d’USD (environ 1,12 milliard d’euros) en mai 2023, par son implication antérieure dans ces deux sociétés.

105 Ainsi, il ressort du dossier que le requérant et les autres actionnaires de Gazprom Drilling ont cédé leurs parts le 26 juillet 2021 pour 67,929 milliards de roubles russes (RUB) (environ 692 millions d’euros) au total à JSC NPS Star . En outre, le requérant souligne ne plus faire partie du conseil d’administration de Gazprom Drilling depuis 2019, ce qui n’est pas contesté par le Conseil. À la date des actes attaqués, le requérant était donc un ancien propriétaire de Gazprom Drilling. Il ressort également de l’élément de preuve n° 2 du dossier de preuves n° 3 que la vente des actions de cette société ainsi que les dividendes perçus entre 2016 et 2021 « ont permis [au requérant] de rentrer dans la liste de Forbes », en devenant milliardaire uniquement en 2018.

106 En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la société SGM a notamment géré le projet de construction du pont du détroit de Kertch qui relie la Crimée à la Russie et a participé à sa construction. Le requérant ne conteste pas avoir contrôlé cette société de 2012 au 5 août 2014, mais indique que ses parts ont été vendues notamment à son père, via la société Milasi, puis revendues ensuite. Il indique que, en 2019, le seul actionnaire de cette société était la JSC Stroyinvestholding, réorganisée et renommée « JSC Stroygazmontazh » en septembre 2020, et ayant rejoint le groupe Gazprom en 2021. Il soutient que, lors de l’adoption des actes attaqués, il ne détenait plus de parts dans la société SGM qui aurait été mise en liquidation le 28 avril 2022.

107 Dans ses écritures, le Conseil ne conteste pas que, lors de l’adoption des actes attaqués, les parts du requérant dans SGM avaient été vendues. Toutefois, selon le Conseil, le patrimoine du requérant provient de la rémunération des fonctions qu’il exerçait au sein des sociétés ayant conclu des contrats publics, de sorte qu’il continuerait à tirer avantage, de ce fait, du gouvernement de la Fédération de Russie.

108 En outre, le Conseil fait valoir que la vente des actions détenues par le requérant dans les sociétés Gazprom Drilling et SGM ne signifie pas qu’il ne continue pas à tirer avantage de celles-ci, dans la mesure où il aurait pu transférer ses parts vers des sociétés offshore.

109 Il résulte de tout ce qui précède que les motifs des actes attaqués fondés sur la qualité d’ancien propriétaire de Gazprom Drilling et ancien copropriétaire de SGM du requérant, qui ne reposent pas sur des éléments contemporains des actes attaqués, ne sauraient être considérés comme étant de nature à justifier, par eux-mêmes, l’existence d’un avantage tiré des décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie.

110 Cependant, comme le Conseil le relève, selon la jurisprudence, la circonstance que les motifs du maintien du nom du requérant sur les listes litigieuses font référence à des faits qui se sont produits avant l’adoption des actes attaqués et qui étaient terminés antérieurement à leur adoption n’implique pas nécessairement l’obsolescence des mesures restrictives maintenues à son égard par ces actes. En effet, une telle référence ne saurait, par principe, être considérée comme dépourvue de pertinence au seul motif que certains agissements relèvent d’un passé plus ou moins éloigné (voir arrêt du 7 juin 2023, Shakutin/Conseil, T-141/21, non publié, EU:T:2023:303, point 163 et jurisprudence citée).

111 Or, dans le cadre de l’ensemble des circonstances pertinentes de l’espèce, les éléments de preuve présentés par le Conseil, s’agissant des sociétés Gazprom Drilling et SGM, mentionnées aux points 104 à 108 ci-dessus, confirmés et corroborés par les « Rotenberg files » mentionnés au point 130 ci-après, sont de nature à révéler, en tant que commencement de preuve, l’existence d’un modus operandi du requérant consistant en l’acquisition d’une entreprise, l’augmentation de la valeur de celle-ci à la suite de la passation de marchés publics, suivie par la vente de ses participations dans lesdites sociétés. Ainsi, ces éléments peuvent être pris en compte afin d’établir une continuité entre, d’une part, la situation antérieure de la personne concernée et, d’autre part, sa situation actuelle, au sens de la jurisprudence citée au point 100 ci-dessus.

Sur le système Platon et la société RTITS

112 Il convient d’examiner le bien-fondé des motifs des actes attaqués relatifs aux qualités du requérant d’actionnaire puis d’ancien actionnaire du système Platon dans le cadre de la société RTITS.

113 Il ressort des pièces du dossier que RTITS est une société qui s’occupe de la gestion d’un système de télépéage permettant de suivre les camions sur les routes fédérales russes et de leur facturer le péage dans le cadre du système de paiement au poids Platon.

114 Le requérant confirme que la société RTITS gère le système de télépéage Platon et précise, à cet égard, que RTITS et la Fédération de Russie, représentées par Rosavtodor (Agence fédérale des routes, Russie), ont conclu un contrat de concession le 29 septembre 2014 conformément à l’ordonnance n^o 1662-r du gouvernement de la Fédération de Russie du 29 août 2014, pour une durée totale de 13 ans à compter de la date de signature, avec une redevance de base, en vertu du contrat de concession, de 10 610 millions de RUB (environ 116 millions d’euros) (hors taxe sur la valeur ajoutée) par an. Le requérant confirme ainsi que RTITS a créé et exploite le système de péage à ses propres frais en utilisant le financement reçu et transfère quotidiennement tous les fonds collectés au budget fédéral. Ces fonds collectés sont versés au Fonds fédéral routier de la Fédération de Russie, les fonds routiers étant alimentés, en particulier, par les péages, étant précisé que lesdits péages gérés par le système Platon ne sont pas des impôts, mais visent à compenser les coûts liés à la remise en état des routes fédérales publiques. Il corrobore ces affirmations en se fondant sur un article publié en 2015 dans le magazine Vedomosti et sur un article publié en 2017 sur le site Internet « Forbes.ru » pour indiquer que les 10,6 milliards de RUB annuels (environ 108 millions d’euros) dans la période allant du 15 novembre 2015 au 29 septembre 2027 reçus pour la gestion du système Platon permettent à la société de supporter notamment les frais d’exploitation, les coûts du crédit et les accords avec les fournisseurs. Selon les résultats financiers de 2015, RTITS a dépensé 473 millions de RUB (environ 5,17 millions d’euros) au titre des frais de gestion et a subi une perte de 621 millions de RUB (environ 6,79 millions d’euros) du fait d’activités financières et économiques.

115 Il ressort du dossier de preuves n° 3 et il est confirmé par le requérant que le contrat de concession au profit de RTITS a été conclu sur le fondement de l’ordonnance n^o 1662-r du gouvernement de la Fédération de Russie. Le système Platon géré par RTITS a, en outre, été financé par un prêt de la banque d’État Gazprombank, et, comme cela ressort également des annexes à l’avis juridique du 24 octobre 2024, commissionné par le requérant, concernant la vente des actions de RTITS le 26 décembre 2023, la participation du requérant a été garantie à Gazprom.

116 De surcroît, dans l’arrêt du 19 juin 2024, Rotenberg/Conseil (T-738/22, non publié, EU:T:2024:398, point 96), le Tribunal a constaté que la société RTITS s’est vue attribuer, sans appel d’offres, la gestion du système de télépéage Platon, ce que le requérant a confirmé lors de l’audience de plaidoiries.

117 Or, il y a lieu de constater que la conclusion du contrat de concession au profit de RTITS, à l’origine de profits substantiels, sans appel d’offres, constitue un avantage tiré des décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie, au sens des critères d) et f).

118 En outre, il y a lieu de relever à cet égard que ladite concession attribuée à RTITS, qui exploite le système Platon, court jusqu’en 2027.

119 Par ailleurs, l’existence dudit avantage est corroborée par le fait que le requérant a reçu du budget de l’État une part exceptionnellement importante des 10,6 milliards de RUB (environ 108 millions d’euros) dans la période allant du 15 novembre 2015 au 29 septembre 2027 versés à l’une de ses sociétés, dont une partie est indexée sur l’inflation, en plus de tous les autres avantages financiers accordés à ses autres sociétés.

120 Cela étant, il convient de relever que le requérant indique qu’il détenait, en 2018, seulement 23,5 % des parts de RTITS, ce qui ressort également des pièces du dossier, puis qu’il s’est désengagé de cette société le 26 décembre 2023, en vendant ses actions. Partant, il y a lieu d’examiner si la vente des actions par le requérant constitue un changement dans sa situation particulière de nature à démontrer que celui-ci a cessé de tirer avantage des décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie, au sens des critères d) et f).

121 Or, s’agissant des actes de mars 2024, il y a lieu de préciser que les motifs se réfèrent au requérant en tant que « actionnaire », bien que cela n’était plus le cas, et que ce n’est que dans les motifs des actes de septembre 2024 et de mars 2025 que le Conseil a modifié cette référence en tant qu’« ancien actionnaire », en prenant en compte ladite vente. Cependant, en ce qui concerne les actes de mars 2024, il ressort de l’ensemble des motifs concernant le requérant que le Conseil fonde le maintien du nom du requérant sur les listes litigieuses également en raison du fait que, par « ses fonctions passées et présentes », le requérant « continue » de tirer profit de décideurs russes et du gouvernement de la Fédération de Russie. Partant, il y a lieu de vérifier si l’avantage perdure à la date d’adoption des actes attaqués.

122 À cet égard, en premier lieu, il convient de relever le fait que le requérant ait détenu 23,5 % de RTITS lui aurait rapporté des sommes non négligeables, voire considérables, chaque année, évaluées à plus de 7 millions d’euros sur la période de 2017 à 2020.

123 En deuxième lieu, il y a lieu de rappeler que, comme l’a souligné le Conseil, ladite vente des actions de RTITS a eu lieu le 26 décembre 2023, soit environ trois mois avant l’adoption des actes de mars 2024, et que le requérant a notifié au Conseil ladite cession le 7 février 2024, à savoir un peu plus d’un mois avant l’adoption des actes de mars 2024. Dans ces conditions, l’appartenance passée à cette entité ne saurait constituer un fait suffisamment ancien pour être écarté (voir, en ce sens, arrêt du 7 juin 2023, Shakutin/Conseil, T-141/21, non publié, EU:T:2023:303, point 207). En outre, il y a lieu de prendre en compte la nature de l’opération de vente en cause et le temps écoulé entre ladite vente et l’adoption des actes de mars 2024 afin d’examiner si la l’information a été transmise en temps utile au Conseil pour lui permettre de la vérifier (voir, en ce sens, arrêt du 4 septembre 2024, Shamalov/Conseil, T-651/22, non publié, EU:T:2024:576, point 134).

124 En troisième lieu, le modus operandi du requérant, et notamment le fait de réinvestir habituellement le produit des ventes antérieures dans d’autres sociétés et d’occulter son statut de propriétaire légal de divers biens et sociétés afin de dissimuler ses actifs, corrobore l’argument du Conseil selon lequel il continue de tirer profit de sa qualité d’ancien actionnaire de RTITS. À cet égard, il y a lieu de relever que la qualité du requérant d’ancien actionnaire de RTITS ainsi que ses autres fonctions antérieures s’inscrivent dans une continuité entre, d’une part, sa situation antérieure et, d’autre part, sa situation actuelle, au sens de la jurisprudence citée au point 100 ci-dessus, qui est de nature à étayer le motif selon lequel le requérant continue à tirer profit des décideurs russes et du gouvernement de la Fédération de Russie.

125 En particulier, ainsi qu’il ressort des « Rotenberg Files », la famille Rotenberg aurait mené à bien diverses démarches pour protéger ses actifs des effets des mesures restrictives tout en continuant à en tirer profit.

126 Le requérant conteste la possibilité pour le Conseil de se fonder sur ces documents. À cet égard, le Conseil n’a pas démontré avoir disposé de ceux-ci lors de l’adoption des actes de mars 2024. Ainsi, le Conseil ne peut pas se fonder sur ces pièces pour établir le bien-fondé des faits allégués dans l’exposé des motifs (voir arrêt du 1^er juin 2022, Prigozhin/Conseil, T-723/20, non publié, EU:T:2022:317, point 52 et jurisprudence citée).

127 Néanmoins, cela n’exclut pas la possibilité pour le Tribunal de prendre en compte, lors de son contrôle de légalité d’actes imposant des mesures restrictives, des preuves additionnelles qui ne figuraient pas dans le dossier de preuves relatif à la personne concernée et qui sont produites, au stade contentieux, aux fins de confirmer le bien-fondé des faits allégués dans les motifs d’inscription retenus contre cette personne, dès lors que, d’une part, ces preuves corroborent des éléments dont le Conseil disposait au moment de l’adoption des actes en cause et que, d’autre part, lesdites preuves se rapportent à des faits antérieurs à cette date (arrêt du 11 septembre 2024, Ezubov/Conseil, T-741/22, non publié, EU:T:2024:605, point 104).

128 Par conséquent, il convient de relever que les documents intitulés « Rotenberg files » corroborent les informations contenues, inter alia, dans l’élément de preuve n° 12 du dossier de preuves n° 5, dont il ressort que, en raison des sanctions occidentales, Arkady Rotenberg aurait transféré une grande partie de ses propriétés à son fils, le requérant, dans le cadre d’un réseau familial de gestion des affaires.

129 En revanche, il y a lieu de constater que le Conseil pouvait soutenir à bon droit qu’il disposait des pièces contenues dans les « Rotenberg files » lors de l’adoption des actes de septembre 2024 et de mars 2025, dès lors que ces documents ont été annexés au mémoire en défense déposé par le Conseil le 20 août 2024.

130 Il ressort de ces rapports que, depuis 2014, la famille Rotenberg a procédé à une série de restructurations d’entreprises et de transferts d’actifs, et a transféré des actifs vers des structures d’investissement spéciales, vers des prête-noms ou vers d’autres membres de la famille, ce qui est également corroboré par d’autres éléments de preuve fournis par le Conseil. Ces rapports montrent l’existence d’une pratique systématique en ce sens, ce qui illustre le modus operandi, notamment du requérant, de recourir à des stratagèmes afin de continuer à contrôler ses avoirs et d’en tirer avantage en détournant les mesures restrictives auxquelles il est soumis.

131 Ainsi, compte tenu de l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de constater que, également en raison de la richesse accumulée dans le cadre de la concession obtenue par RTITS, l’avantage acquis antérieurement perdure, malgré la cession des parts du requérant dans RTITS.

132 En quatrième lieu, il convient également de constater que, dans la mesure où le montant substantiel revenant au requérant en contrepartie de la vente de ses actions constitue une substitution du bénéfice tiré de la possession des actions en cause, le requérant a conservé l’avantage qu’il a acquis par l’octroi de la concession à RTITS, attribuée pour la période allant jusqu’à 2027, de sorte que les conséquences dudit avantage perdurent aux dates des actes attaqués.

133 À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 95 ci-dessus que la notion d’« avantage », au sens des critères d) et f), s’analyse comme un bénéfice de toute nature. Ainsi, il y a lieu de relever que la notion d’« avantage » et la question de son ampleur doivent être interprétées au regard des éléments de l’espèce, compte tenu de la situation en Ukraine et des objectifs visés par les actes attaqués, à savoir exercer une pression sur les autorités russes afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine.

134 Dès lors, à la lumière de ce qui précède, le Conseil pouvait, à bon droit, considérer que ledit avantage perdurait, au moins pendant une certaine période après la vente des actions de RTITS et, en particulier, aussi longtemps que les conséquences de la qualité d’actionnaire de RTITS perdurent, au moment de l’adoption des actes attaqués.

135 À cet égard, il y a lieu de relever qu’il ressort de l’annexe C.8 à la réplique, datée du 22 octobre 2024, contenant un témoignage devant le notaire de l’acquéreur, que le prix de la cession des actions du requérant est significatif, à savoir de 2 milliards de RUB (environ 22 millions d’euros). Partant, un tel montant obtenu par le requérant remplace, à tout le moins d’une manière partielle, l’avantage qu’il aurait tiré de l’exploitation du système Platon, jusqu’en 2027. En outre, il ressort de la même pièce que l’acquéreur a payé déjà 870 millions de RUB (environ 9,49 millions d’euros), que la date du règlement complet était prévue pour décembre 2024 et qu’il a déclaré son intention de s’acquitter du règlement à l’échéance. Bien que ces informations ne soient pas complètes, il en ressort que, malgré la date prévue, à la date des actes de mars et septembre 2024 et de mars 2025, le requérant continuait de percevoir le règlement de tranches significatives du montant de cette vente.

136 Ainsi, un tel montant, qui continue d’être perçu même après la date des actes attaqués, tient compte, à tout le moins partiellement, de l’avantage que le requérant aurait reçu de l’exploitation du système Platon jusqu’en 2027, que le Conseil peut prendre en considération pour l’application des critères d) et f). Une telle conclusion est corroborée par le modus operandi du requérant, exposé aux points 111 et 130 ci-dessus, de recourir à des stratagèmes consistant en l’acquisition d’une société, l’augmentation de sa valeur et la vente de celle-ci par la suite, afin d’augmenter sa fortune, de continuer à contrôler ses avoirs et ainsi de continuer à tirer avantage des décideurs russes et du gouvernement de la Fédération de Russie.

137 Partant, il y a lieu de considérer que le requérant continuait à tirer avantage des décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie aux dates des actes attaqués et ainsi de remplir les critères d’inscription d) et f).

138 Une telle conclusion ne saurait être remise en cause par l’argument du requérant selon lequel les faits exposés dans les motifs d’inscription constituaient uniquement des faits antérieurs, mais ne correspondaient plus à sa situation aux dates des actes attaqués.

139 En effet, selon la jurisprudence, la circonstance que les motifs d’inscription du nom du requérant sur les listes litigieuses font référence à des faits qui se sont produits avant l’adoption de l’acte attaqué et qui étaient terminés à cette date n’implique pas nécessairement l’obsolescence des mesures restrictives maintenues à son égard par cet acte. En effet, aux fins d’établir que le requérant tire un avantage, une telle référence ne saurait, par principe, être considérée comme dépourvue de pertinence au seul motif que certains agissements relèvent d’un passé plus ou moins éloigné (voir arrêt du 7 juin 2023, Shakutin/Conseil, T-141/21, non publié, EU:T:2023:303, point 163 et jurisprudence citée).

140 De plus, il a déjà été jugé que le seul fait que la partie requérante avait exercé, dans un passé peu éloigné de l’adoption des actes attaqués, certaines fonctions pouvait constituer une preuve suffisante de son implication personnelle ou, à tout le moins, de son soutien actif dans des actions ou des politiques menaçant l’intégrité territoriale de l’Ukraine, en ce sens que, même s’il n’exerçait plus, lors de l’adoption des actes attaqués, aucune fonction publique, ses liens avec les personnes qui mettent en œuvre de telles actions perduraient (voir, en ce sens, arrêt du 26 octobre 2022, Ovsyannikov/Conseil, T-714/20, non publié, EU:T:2022:674, point 88).

141 Par ailleurs, il ressort de la jurisprudence citée au point 100 ci-dessus qu’il n’est pas exclu que le Conseil puisse tenir compte, pour apprécier si une personne satisfait à un critère d’inscription tel que le critère d), d’informations ou d’éléments de preuve se rapportant à des circonstances antérieures à la date d’adoption de l’acte imposant ou maintenant des mesures restrictives, pour autant que ces informations ou éléments étayent les motifs soutenant cet acte et contribuent à établir que, malgré l’écoulement du temps et compte tenu de l’ensemble des circonstances pertinentes propres à chaque cas, la personne concernée satisfait au critère d’inscription en cause, en établissant, au regard du critère d’inscription concerné, une continuité entre, d’une part, la situation antérieure de la personne concernée et, d’autre part, sa situation actuelle. Il en va de même s’agissant du critère f).

142 À la lumière de ce qui précède, le maintien du nom du requérant sur les listes litigieuses au titre des critères d) et f) doit être considéré comme justifié à suffisance de droit.

143 Partant, il n’est pas nécessaire d’examiner le bien-fondé des motifs retenus par le Conseil s’agissant du critère de l’association. En effet, selon la jurisprudence, eu égard à la nature préventive des décisions adoptant des mesures restrictives, si le juge de l’Union considère que, à tout le moins, l’un des motifs mentionnés est suffisamment précis et concret, qu’il est étayé et qu’il constitue en soi une base suffisante pour soutenir cette décision, la circonstance que d’autres de ces motifs ne le seraient pas ne saurait justifier l’annulation de ladite décision (voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C-348/12 P, EU:C:2013:776, point 72 et jurisprudence citée). Il en va de même pour les décisions prorogeant des mesures restrictives.

144 En conséquence, il y a lieu d’écarter le troisième moyen.

Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation des droits fondamentaux du requérant et notamment de sa liberté d’entreprise et de son droit de propriété, ainsi que d’une violation du principe de proportionnalité

145 Le requérant soutient que l’objectif des mesures restrictives est de sanctionner ceux qui menacent ou du moins soutiennent ceux qui menacent la souveraineté de l’Ukraine. Or, tel ne serait pas son cas et les mesures restrictives qui lui ont été imposées seraient donc disproportionnées à son égard. En outre, il ne serait ni raisonnable ni proportionné de lui imposer des restrictions personnelles sur la base de ses liens familiaux avec son père. Il invoque également une violation de son droit de propriété et de la liberté d’entreprise.

146 Le Conseil conteste cette argumentation.

147 Il y a lieu de rappeler que le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union et qui est repris à l’article 5, paragraphe 4, TUE, exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l’Union soient de nature à permettre que soient atteints les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre lesdits objectifs (arrêts du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa, C-539/10 P et C-550/10 P, EU:C:2012:711, point 122, et du 1^er juin 2022, Prigozhin/Conseil, T-723/20, non publié, EU:T:2022:317, point 133).

148 En outre, le droit de propriété fait partie des principes généraux du droit de l’Union (arrêt du 2 décembre 2020, Kalai/Conseil, T-178/19, non publié, EU:T:2020:580, point 167) et se trouve consacré à l’article 17 de la Charte. De même, aux termes de l’article 16 de ladite charte, « [l]a liberté d’entreprise est reconnue conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales ».

149 En l’espèce, il y a lieu de relever que les mesures restrictives que comportent les actes attaqués entraînent des limitations dans l’exercice par le requérant de son droit de propriété et de sa liberté d’entreprise.

150 Toutefois, les droits fondamentaux invoqués par le requérant ne constituent pas des prérogatives absolues et leur exercice peut faire l’objet de restrictions justifiées par les objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union, à condition que de telles restrictions répondent effectivement auxdits objectifs d’intérêt général et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis (arrêts du 28 mars 2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, point 148, et du 25 juin 2020, VTB Bank/Conseil, C-729/18 P, non publié, EU:C:2020:499, point 80).

151 Pour être conforme au droit de l’Union, une atteinte aux droits fondamentaux en cause doit être prévue par la loi, respecter le contenu essentiel de ces droits, viser un objectif d’intérêt général, reconnu comme tel par l’Union, et ne pas être disproportionnée (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T-193/22, EU:T:2023:716, points 192 et 194 et jurisprudence citée).

152 Or, force est de constater que ces quatre conditions sont remplies en l’espèce.

153 Premièrement, il y a lieu de constater que les limitations à l’exercice par le requérant de son droit de propriété et de sa liberté d’entreprise sont « prévues par la loi », puisqu’elles sont énoncées dans des actes ayant, notamment, une portée générale, à savoir la décision 2014/145, telle que modifiée, et le règlement n^o 269/2014, tel que modifié, et disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union, à savoir, respectivement, l’article 29 TUE et l’article 215 TFUE.

154 Deuxièmement, étant donné que les actes attaqués s’appliquent pour six mois et font l’objet d’un suivi constant, comme cela est prévu à l’article 6 de la décision 2014/145, tel que modifié, les limitations visées au point 153 ci-dessus sont temporaires et réversibles. Dès lors, il y a lieu de considérer qu’elles ne portent pas atteinte au contenu essentiel du droit de propriété et de la liberté d’entreprise.

155 Troisièmement, les limitations visées au point 153 ci-dessus visent l’objectif d’intérêt général reconnu comme tel par l’Union, à savoir à exercer une pression sur les autorités russes, afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine, ce qui correspond à un objectif d’intérêt général qui relève de ceux poursuivis dans le cadre de la PESC et visés à l’article 21, paragraphe 2, sous b) et c), TUE, tels que la consolidation et le soutien de la démocratie, de l’État de droit, des droits de l’homme et des principes de droit international ainsi que la préservation de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale et de la protection des populations civiles (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T-720/14, EU:T:2016:689, point 176).

156 À cet égard, il a lieu à souligner que, contrairement à ce que soutient le requérant, les mesures restrictives en cause ne visent pas uniquement ceux qui menacent ou ceux qui soutiennent ceux qui menacent la souveraineté de l’Ukraine, qui n’est pas le critère appliqué à son égard, mais également ceux qui tirent avantage des décideurs ou du gouvernement russes. À cet égard, il existe un lien logique entre, d’une part, le fait de cibler les personnes qui tirent avantage des décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie et, d’autre part, l’objectif des mesures restrictives en l’espèce, qui est d’accroître la pression sur la Fédération de Russie ainsi que le coût des actions visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

157 Quatrièmement, il y a lieu de vérifier si les limitations en cause sont proportionnées au but recherché.

158 Tout d’abord, s’agissant du caractère approprié de ces limitations, il convient de relever que celles-ci sont de nature à permettre que soit atteint l’objectif d’intérêt général mentionné au point 155 ci-dessus, en ce qu’elles contribuent à sa réalisation. Ensuite, en ce qui concerne leur caractère nécessaire, il convient de constater que des mesures de substitution moins contraignantes, telles qu’un système d’autorisation préalable ou une obligation de justification a posteriori de l’usage des fonds versés, ne permettent pas d’atteindre aussi efficacement les objectifs poursuivis, à savoir l’exercice d’une pression sur le régime russe et ses soutiens, notamment eu égard à la possibilité de contourner les restrictions imposées (voir, en ce sens, arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T-720/14, EU:T:2016:689, point 182 et jurisprudence citée).

159 Enfin, une mise en balance des intérêts en jeu démontre que les inconvénients que comporte le gel temporaire de fonds ne sont pas démesurés par rapport aux objectifs poursuivis. En effet, l’importance des objectifs poursuivis par les actes attaqués, qui s’inscrivent dans l’objectif plus large du maintien de la paix et de la sécurité internationale, conformément aux objectifs de l’action extérieure de l’Union énoncés à l’article 21 TUE, est de nature à prévaloir sur des conséquences négatives, même considérables, pour certains opérateurs. En outre, les actes attaqués prévoient la possibilité d’accorder des dérogations aux mesures restrictives appliquées. En particulier, concernant le gel de fonds, l’article 2, paragraphes 3 et 4, de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329, et l’article 4, paragraphe 1, l’article 5, paragraphe 1, et l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 269/2014, tel que modifié par le règlement 2022/330, prévoient la possibilité, d’une part, d’autoriser l’utilisation de fonds gelés pour faire face à des besoins essentiels ou pour satisfaire à certains engagements et, d’autre part, d’accorder des autorisations spécifiques permettant de dégeler des fonds, d’autres avoirs financiers ou d’autres ressources économiques.

160 À cet égard, en ce qui concerne le préjudice prétendument causé au requérant, il est vrai que le droit de propriété et la liberté d’entreprise de celui-ci sont restreints par les actes attaqués. Toutefois, les inconvénients causés au requérant ne sont pas démesurés par rapport à l’importance de l’objectif poursuivi par les actes attaqués. En effet, ces actes prévoient de réviser l’inscription sur les listes litigieuses périodiquement en vue d’assurer que les noms des personnes et entités ne répondant plus aux critères pour figurer sur ces listes soient radiés. Il y a également lieu de relever que les actes attaqués prévoient la possibilité d’autoriser l’utilisation de fonds gelés pour faire face à des besoins essentiels ou satisfaire à certains engagements et d’accorder des autorisations spécifiques permettant de dégeler des fonds, d’autres avoirs financiers ou d’autres ressources économiques (arrêt du 19 juin 2024, Rotenberg/Conseil, T-738/22, non publié, EU:T:2024:398, point 112).

161 Par ailleurs, ce constat d’absence de violation du principe de proportionnalité n’est pas infirmé par l’argument du requérant, fondé sur le fait que la notion d’ « avantage tiré de décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie », au sens des critères d) et f), permettrait d’imposer des mesures restrictives à des personnes pour la seule raison qu’elles sont actives dans des marchés publics au sein de la Fédération de Russie et obtiennent ainsi des avantages ordinaires non liés à la guerre en Ukraine. En effet, il est exact, comme rappelé au point 54 ci-dessus, que le simple fait de remporter un ou plusieurs appels d’offres n’est pas suffisant pour conclure à l’existence de liens permettant à la personne intéressée de tirer avantage des décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie, au sens des critères applicables. Toutefois, il y a lieu de considérer que la notion d’ « avantage tiré des décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie » au sens des critères d) et f) peut inclure des personnes actives dans des marchés publics.

162 Dès lors, le requérant n’a pas démontré que l’interprétation de la notion d’ « avantage tiré de décideurs russes ou du gouvernement de la Fédération de Russie », qui inclut notamment les personnes, comme le requérant, actives dans les marchés publics et ayant reçu un contrat de concession sans appel d’offres, de nature à conférer un bénéfice substantiel, irait au-delà de ce qui est nécessaire au regard de l’objectif visé, à savoir exercer une pression sur les autorités russes afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine.

163 Il s’ensuit que les actes attaqués n’ont pas enfreint le principe de proportionnalité ni porté une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté d’entreprise du requérant.

164 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de rejeter le quatrième moyen ainsi que le recours dans son ensemble.

Sur les dépens

165 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (première chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) M. Igor Rotenberg est condamné aux dépens.

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 17 décembre 2025.

Signatures

* Langue de procédure : l’anglais.