Tribunal administratif de Paris, 19 novembre 2013, n° 1201432

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE PARIS

N°1201432/7-1

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SYNDICAT DES COPROPRIETAIRES DE LA RESIDENCE BUTTE STENDHAL ET AUTRES

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M. B

Rapporteur

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M^me Barrois de Sarigny

Rapporteur public

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Audience du 30 octobre 2013

Lecture du 19 novembre 2013

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C+

39-01-03

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Paris

(7^e section – 1^re chambre)

Vu la requête, reçue par télécopie du 25 janvier 2012 confirmée par courrier enregistré le 27 janvier 2012, présentée pour le syndicat des copropriétaires de la Résidence Butte Stendhal, représenté par le cabinet Loiselet et Daigremont, dont le siège est XXX à XXX, l’association Mieux vivre le 20^e, dont le siège est XXX à XXX et M. C Z, demeurant XXX à XXX, par M^e Bineteau ; le syndicat des copropriétaires de la Résidence Butte Stendhal et autres demandent au tribunal :

— d’annuler la décision du maire de Paris de signer une convention d’organisation de maître d’ouvrage conclue le 18 juin 2009 entre la ville de Paris et la RIVP, pour la construction d’un ensemble immobilier au XXX à XXX ;

— d’enjoindre à la ville de Paris de saisir le juge du contrat aux fins de constater la résolution de la convention précitée, dans le délai d’un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

— de condamner la ville de Paris et la RIVP aux dépens ;

— de mettre à la charge de la RIVP et de la ville de Paris la somme de 2 500 euros chacun, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Le syndicat des copropriétaires de la Résidence Butte Stendhal et autres soutiennent :

— que le signataire était incompétent ;

— que le projet global a été confié à la RIVP au terme d’un mandat déguisé ; que le mandat de maîtrise d’ouvrage publique des articles 3 et 5 de la loi du 12 juillet 1985 relève du code des marchés publics ; que la ville de Paris a conclu avec la RIVP un contrat à titre onéreux, lui confiant, en son nom et pour son compte, des attributions de maître d’ouvrage, sans respecter les règles de mise en concurrence ;

— que la décision a été prise sur le fondement d’une délibération qui méconnait les dispositions de l’article 2-II de la loi du 12 juillet 1985 ; qu’une convention d’organisation de la maîtrise d’ouvrage ne peut être conclue que lorsque plusieurs maîtres d’ouvrage sont compétents pour la réalisation d’un ouvrage ou d’un ensemble d’ouvrages, le maître d’ouvrage étant le propriétaire du sol ; que la RIVP ne dispose d’aucun titre lui donnant la qualité de maître d’ouvrage concernant la crèche et le logement de fonction ; que la division en volumes de l’immeuble n’a été réalisée qu’en 2011 ; que tous les équipements collectifs sont construits pour les besoins de la ville de Paris ; qu’il n’y a pas pluralité de maîtrise d’ouvrage permettant de réaliser simultanément un ensemble d’ouvrages ;

— que le montage juridique constitue un détournement de pouvoir ;

Vu le mémoire en défense, reçu par télécopie du 29 janvier 2013 confirmée par courrier enregistré le 31 janvier 2013, présenté pour la ville de Paris, par M^e Drain, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation solidaire des requérants à lui verser la somme de 3 000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La ville de Paris soutient :

— que le moyen tiré du vice d’incompétence manque en fait ;

— qu’une personne publique ne joue pas le rôle de maître d’ouvrage lorsqu’elle n’assure pas la direction technique de la construction et ne devient pas propriétaire de l’ouvrage à son achèvement ; qu’il s’agit de deux projets distincts, nonobstant leur imbrication physique, répondant à des besoins spécifiques ; que la convention n’est pas un mandat de maîtrise d’ouvrage et ne peut recevoir la qualification de marché public, le maître d’ouvrage unique ne fournissant pas de prestation de services et la convention n’étant pas conclue à titre onéreux ; qu’une société d’économie mixte, statutairement compétente pour la réalisation de logements sociaux et maître d’ouvrage si elle assure la direction technique de ses constructions, peut se voir confier la maîtrise d’ouvrage unique d’une opération incluant d’autres ouvrages de la compétence de la collectivité bailleresse ; que, dès lors que les différents ouvrages constituent un ensemble d’ouvrages qui relèvent simultanément des compétences de la ville de Paris et de la RIVP, celles-ci étaient fondées à conclure une convention désignant l’une d’elles comme le maître d’ouvrage unique au sens de l’article 2-II de la loi du 12 juillet 1985 ;

— que le moyen tiré du détournement de pouvoir manque en fait ;

Vu le mémoire, reçu par télécopie du 27 février 2013 confirmée par courrier enregistrée le 28 février 2013, présenté pour la Régie immobilière de la ville de Paris, dont le siège est XXX, à XXX, par M^e Hennequin, qui conclut au rejet de la requête et à la condamnation solidaire des requérants à lui verser la somme de 3 000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; la RIVP s’en rapporte aux écritures de la ville de Paris ;

Vu le mémoire en réplique, enregistré le 5 mars 2013, présenté pour le syndicat des copropriétaires de la Résidence Butte Stendhal et autres, qui concluent aux mêmes fins que leur requête par les mêmes moyens ;

Les requérants soutiennent en outre que la décision méconnait l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 ;

Vu le mémoire, reçu par télécopie du 2 avril 2013 confirmée par courrier enregistré le 9 avril 2013, présenté pour la ville de Paris, qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire par les mêmes moyens ;

La ville de Paris soutient en outre que l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 est inapplicable ;

Vu l’ordonnance du 18 décembre 2012 fixant la clôture d’instruction au

29 janvier 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu l’ordonnance du 30 janvier 2013 rouvrant l’instruction et en fixant la clôture au

15 mars 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu l’ordonnance du 7 mars 2013 reportant la clôture de l’instruction au 2 avril 2013, en application des articles R. 613-1 et R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu la convention en litige ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée, modifiée ;

Vu la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Vu le code des marchés publics ;

Vu le code de la construction et de l’habitation ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 30 octobre 2013 :

— le rapport de M. B, rapporteur ;

— les conclusions de M^me Barrois de Sarigny, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Delmas, pour le syndicat des copropriétaires de la résidence de la Butte Stendhal et autres, M^e Falala, pour la ville de Paris et M^e Lacroix, pour la RIVP ;

Connaissance prise de la note en délibéré, reçue par télécopie du 7 novembre 2011, présentée pour les requérants ;

1. Considérant que la ville de Paris est propriétaire d’une unité foncière située au XXX, qui était occupée par un de ses services jusqu’en 2010 ainsi que par un centre d’hébergement d’urgence pour jeunes adultes en difficulté ; que, l’immeuble ne répondant plus aux normes d’hygiène, de sécurité et d’accessibilité et pouvant être valorisé, la ville de Paris et la Régie immobilière de la ville de Paris (RIVP) ont décidé de mettre en œuvre sur cette parcelle un projet consistant en la réalisation d’une crèche et de son logement de fonction, de logements sociaux et d’un nouveau centre d’hébergement d’urgence, dans le cadre d’une opération en volumes ; que, par une délibération n°2009-DLH-79 des 8 et 9 juin 2009, le conseil de Paris a autorisé le maire de Paris à conclure avec la RIVP un bail emphytéotique portant location de la propriété communale ; que, par acte notarié du 27 juin 2011, faisant référence à un état descriptif de division en volumes du même jour, la ville de Paris et la RIVP ont conclu un bail emphytéotique d’une durée de 55 ans sur l’ensemble de l’unité foncière, à l’exception du volume correspondant à la future crèche ; que, par une délibération des 10 et

11 décembre 2012, le conseil de Paris a confirmé les termes de la délibération précitée et approuvé rétroactivement les termes du bail emphytéotique conclu avec la RIVP ;

2. Considérant qu’en raison de l’unicité de l’assiette foncière, de l’imbrication technique des volumes du programme de construction, de l’impossibilité de dissocier les différents éléments de ce programme aussi bien au stade des études que des travaux, et de la nécessité d’appréhender globalement les contraintes d’implantation, la ville de Paris et la RIVP ont décidé de conclure une convention d’organisation de la maîtrise d’ouvrage, sur le fondement des dispositions du 2-II de la loi du 12 juillet 1985 susvisée ; qu’ainsi, par une délibération n°2009-DFPE-289 des 8 et 9 juin 2009, le conseil de Paris a approuvé la passation avec la RIVP d’une convention destinée à organiser la maîtrise d’ouvrage pour la réalisation d’une crèche collective et d’un logement de fonction sur le site précité et autorisé le maire de Paris à signer cette convention ; qu’en exécution de cette délibération, une convention d’organisation de la maîtrise d’ouvrage a été conclue le 18 juin 2009 avec la RIVP désignant cette dernière comme maître d’ouvrage unique de l’opération ; que le syndicat des copropriétaires de la résidence de la Butte Stendhal et autres demandent l’annulation de la décision du maire de Paris de signer cette convention ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

3. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 susvisée : « Dans ses relations avec l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1^er, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administratives de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées … Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1^er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci » ;

4. Considérant que si l’acte par lequel une personne publique signe un contrat est juridiquement détachable de ce contrat, il n’en est pas matériellement distinct ; qu’un tel acte détachable ne constitue ainsi pas une décision administrative au sens et pour l’application des dispositions précitées de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000, qui a pour objectif d’améliorer l’accès aux règles de droit et la transparence administrative en faveur des personnes dans leurs relations avec les autorités administratives ; que, par suite, la circonstance que la convention en litige ne mentionne pas le nom, le prénom et la qualité de son signataire, en ce qui concerne la ville de Paris, est sans incidence sur la légalité de l’acte ; que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 4 de la loi du12 avril 2000 doit ainsi être écarté ;

5. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : « Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, le maire est chargé, d’une manière générale, d’exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : 1° De conserver et d’administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits … 6° De souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux dans les formes établies par les lois et règlements … » ; qu’aux termes de l’article L. 2511-27 du même code : « Le maire de la commune peut donner sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature au directeur général des services de la mairie et aux responsables de services communaux … » ;

6. Considérant que, par arrêté du 26 janvier 2009, publié au bulletin municipal officiel de la ville de Paris du 6 février 2009, modifiant un arrêté du 2 avril 2008, le maire de Paris a délégué sa signature à M. X, directeur adjoint de la direction des familles et de la petite enfance, pour signer tous arrêtés, actes et décisions préparés par les services placés sous son autorité ; que le moyen tiré de ce que le signataire de la convention était incompétent manque ainsi en fait, la circonstance que cette convention ne mentionne pas l’identité et la qualité du signataire étant sans incidence sur sa compétence ;

7. Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article 1er du code des marchés publics : « … Les marchés publics sont les contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudicateurs définis à l’article 2 et des opérateurs économiques publics ou privés, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services … » ; qu’aux termes de l’article 1^er de la loi du 12 juillet 1985 susvisée : « Les dispositions de la présente loi sont applicables à la réalisation de tous ouvrages de bâtiment ou d’infrastructure ainsi qu’aux équipements industriels destinés à leur exploitation dont les maîtres d’ouvrage sont : … 2° Les collectivités territoriales … 4° Les organismes privés d’habitations à loyer modéré, mentionnés à l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation, ainsi que les sociétés d’économie mixte, pour les logements à usage locatifs aidés par l’Etat et réalisés par ces organismes et sociétés … » ; qu’aux termes de l’article 2 de la même loi : « I. Le maître de l’ouvrage est la personne morale, mentionnée à l’article premier, pour laquelle l’ouvrage est construit. Responsable principal de l’ouvrage, il remplit dans ce rôle une fonction d’intérêt général dont il ne peut se démettre. Il lui appartient, après s’être assuré de la faisabilité et de l’opportunité de l’opération envisagée, d’en déterminer la localisation, d’en définir le programme, d’en arrêter l’enveloppe financière prévisionnelle, d’en assurer le financement, de choisir le processus selon lequel l’ouvrage sera réalisé et de conclure, avec les maîtres d’œuvre et entrepreneurs qu’il choisit, les contrats ayant pour objet les études et l’exécution des travaux … Le maître de l’ouvrage définit dans le programme les objectifs de l’opération et les besoins qu’elle doit satisfaire ainsi que les contraintes et exigences de qualité sociale, urbanistique, architecturale, fonctionnelle, technique et économique, d’insertion dans le paysage et de protection de l’environnement, relatives à la réalisation et à l’utilisation de l’ouvrage … II. – Lorsque la réalisation, la réutilisation ou la réhabilitation d’un ouvrage ou d’un ensemble d’ouvrages relèvent simultanément de la compétence de plusieurs maîtres d’ouvrage, ces derniers peuvent désigner, par convention, celui d’entre eux qui assurera la maîtrise d’ouvrage de l’opération. Cette convention précise les conditions d’organisation de la maîtrise d’ouvrage exercée et en fixe le terme … » ; qu’aux termes de l’article 3 de ladite loi : « Dans la limite du programme et de l’enveloppe financière prévisionnelle qu’il a arrêtés, le maître de l’ouvrage peut confier à un mandataire, dans les conditions définies par la convention mentionnée à l’article 5, l’exercice, en son nom et pour son compte, de tout ou partie des attributions suivantes de la maîtrise d’ouvrage : 1° Définition des conditions administratives et techniques selon lesquelles l’ouvrage sera étudié et exécuté ; 2° Préparation du choix du maître d’œuvre, signature du contrat de maîtrise d’œuvre, après approbation du choix du maître d’œuvre par le maître de l’ouvrage, et gestion du contrat de maîtrise d’œuvre ; 3° Approbation des avant-projets et accord sur le projet ; 4° Préparation du choix de l’entrepreneur, signature du contrat de travaux, après approbation du choix de l’entrepreneur par le maître de l’ouvrage, et gestion du contrat de travaux ; 5° Versement de la rémunération de la mission de maîtrise d’œuvre et des travaux ; 6° Réception de l’ouvrage, et l’accomplissement de tous actes afférents aux attributions mentionnées ci-dessus … » ;

8. Considérant que les requérants soutiennent que l’acte détachable attaqué met en œuvre la délibération des 8 et 9 juin 2009 précitée, qui est entachée d’erreur de droit au regard des dispositions précitées du II de l’article 2 de la loi du 12 juillet 1985, en l’absence de pluralité de maîtres d’ouvrage réalisant simultanément un ensemble d’ouvrages ; qu’ils soutiennent également que la conclusion de la convention en litige était soumise à des obligations préalables de publicité et de mise en concurrence, dès lors qu’elle constitue un mandat devant être qualifié de marché public de services ;

9. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la qualité de maître d’ouvrage n’est pas subordonnée à la propriété du sol sur lequel doivent être implantés les ouvrages à construire ni au caractère divisible des parties d’ouvrages à construire ; qu’en effet, cette qualité résulte de l’exercice de la direction technique des actions de construction par la personne concernée, destinée à être propriétaire de l’ouvrage à la fin de la construction ; que si la RIVP ne dispose pas de compétence de principe pour être maître d’ouvrage de la construction d’une crèche, construite pour les seuls besoins de la ville de Paris, il ressort des termes mêmes de la convention en litige que la ville ne s’est pas départie de ses fonctions de direction technique de la construction de cette partie de l’ouvrage, dont elle deviendra propriétaire à la fin de la construction, dans le cadre de la satisfaction de ses besoins propres ; que la convention prévoit en effet que la ville de Paris définit le programme de la construction, qu’elle finance, valide chaque phase des études, examine les plans de gros-œuvre et l’ensemble des plans durant la phase d’exécution des travaux et signe les procès-verbaux de réception et de levée des réserves ; que la ville reste dès lors maître de la conception et de la réalisation des travaux de construction de la crèche, qu’elle dirige en droit et en fait ; que la circonstance que la RIVP a été désignée pour exercer la fonction de maître d’ouvrage unique en vue de la réalisation de la construction n’a pas pour effet de lui conférer la qualité de maître d’ouvrage de la crèche, qualité dont la ville n’est pas privée par les stipulations de la convention ; qu’il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la RIVP dirige la construction des logements sociaux et du centre d’hébergement d’urgence, dont elle restera propriétaire à la fin de la construction jusqu’au terme du bail emphytéotique précité, dans le cadre de ses propres compétences statutaires résultant du code de la construction et de l’habitation ; qu’ainsi, la RIVP est seule maître d’ouvrage de ces parties de la construction ; que la circonstance que la réalisation de logements sociaux répond à un intérêt général et à des objectifs du programme local de l’habitat, ne saurait avoir pour effet de conférer la maîtrise d’ouvrage de la construction de ces parties de l’ouvrage à la ville de Paris, les logements n’étant pas réalisés pour ses besoins mais pour ceux définis par la RIVP dans le cadre de ses compétences légales et statutaires ; que la circonstance que la division en volumes et le bail précités n’étaient pas signés à la date de la signature de la convention en litige est sans incidence sur la qualité de maître d’ouvrage résultant de cette convention, la délibération par laquelle le conseil municipal s’est prononcé sur le principe de la conclusion d’un bail emphytéotique étant en tout état de cause suffisante pour justifier la conclusion d’une telle convention en vue de la réalisation de la construction ; qu’en outre, chacune des parties ayant la qualité de maître d’ouvrage, le contrat en litige n’a pas pour objet principal de confier un mandat à la RIVP, prestation de services soumise à des obligations de publicité et de mise en concurrence préalables, et n’a pas été conclu à titre onéreux, l’indemnité stipulée ne visant pas à rémunérer une prestation de services ;

10. Considérant qu’il résulte ainsi de l’analyse des stipulations contractuelles que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la ville de Paris et la RIVP ont effectivement toutes deux la qualité de maîtres d’ouvrage devant réaliser simultanément une construction unique, chacune dans le cadre de ses compétences propres et compte tenu de ses propres besoins ; que la ville de Paris et la RIVP pouvaient dès lors conclure, sans recourir à une procédure de mise en concurrence, une convention désignant l’une d’entre elles comme le maître d’ouvrage unique de la construction, en application des dispositions précitées du II de l’article 2 de la loi du 12 juillet 1985 ; que les moyens tirés de ce que la délibération des 8 et 9 juin 2009 est entachée d’erreur de droit et de ce que la convention en litige était soumise à des obligations préalables de publicité et de mise en concurrence doivent ainsi être écartés ;

11. Considérant que le détournement de procédure et de pouvoir invoqué n’est pas établi ; que le moyen doit dès lors être écarté ;

12. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le syndicat des copropriétaires de la résidence de la Butte Stendhal et autres ne sont pas fondés à demander l’annulation de la décision du maire de Paris de signer une convention d’organisation de maître d’ouvrage, conclue le 18 juin 2009 entre la ville de Paris et la RIVP, pour la construction d’un ensemble immobilier au XXX à XXX ; que leur requête doit, dès lors, être rejetée ;

Sur les conclusions à fin d’injonction :

13. Considérant que le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation n’appelle aucune mesure d’exécution ; que les conclusions à fin d’injonction présentées par le syndicat des copropriétaires de la résidence de la Butte Stendhal et autres ne peuvent dès lors qu’être rejetées ;

Sur les dépens :

14. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de laisser à la charge du syndicat des copropriétaires de la résidence de la Butte Stendhal et autres les dépens de l’instance, comprenant la contribution pour l’aide juridique prévue à l’article 1635 bis Q du code général des impôts ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la ville de Paris et la RIVP la somme que le syndicat des copropriétaires de la résidence de la Butte Stendhal et autres demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge solidaire du syndicat des copropriétaires de la Résidence Butte Stendhal, de l’association Mieux vivre le 20^e et de M. C Z, parties perdantes, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la ville de Paris et non compris dans les dépens et la somme de 600 euros au titre des frais exposés par la RIVP et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1^er : La requête du syndicat des copropriétaires de la résidence de la Butte Stendhal et autres est rejetée.

Article 2 : Le syndicat des copropriétaires de la Résidence Butte Stendhal, l’association Mieux vivre le 20^e et M. Z verseront solidairement la somme de 1 500 euros à la ville de Paris et la somme de 600 euros à la RIVP, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat des copropriétaires de la Résidence Butte Stendhal, à l’association Mieux vivre le 20^e, à M. C Z, à la Régie immobilière de la ville de Paris et à la ville de Paris.

Délibéré après l’audience du 30 octobre 2013, où siégeaient :

M^me E-F, président,

M. B, premier conseiller,

M^me Rimeu, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 19 novembre 2013.

Le rapporteur,

F. B

Le président,

M. E-F

Le greffier,

M. Y

La République mande et ordonne au préfet de la région d’Ile-de-France, préfet de Paris en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.