Tribunal administratif de Paris, 18 mars 2016, n° 1603037

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE PARIS

N° 1603037/9-1

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M. B X

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M. Y

Juge des référés

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Ordonnance du 18 mars 2016

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REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le juge des référés Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 26 février 2016, M. B X, représenté par

Maître Amirou, avocat, demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre les décisions implicites par lesquelles le conseil de France à Alger a refusé de lui renouvellement de son passeport et de sa carte nationale d’identité,

2°) s’enjoindre au consul de France à Alger de lui délivrer un passeport d’urgence, d’une durée de validité d’un an, sous astreinte de 150 euros par jour de retard,

3°) d’ordonner le réexamen de sa demande de renouvellement de carte nationale d’identité,

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre de

l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. X expose au tribunal qu’il est de nationalité française et qu’il est détenteur d’une carte nationale d’identité qui lui a été délivrée 20 octobre 1993 et d’un passeport qui arrivera à expiration le 27 février 2016, qu’il est établi depuis plus de trois ans à Alger, où il vit avec son épouse et sa fille âgée de 13 ans, que celle-ci est scolarisée localement et son épouse travaille en Algérie, qu’il est inscrit sur le registre des Français établis hors de France depuis le 4 février 2013, qu’il exerce la profession de directeur de projet au sein du groupe « Kougc », société de droit algérien et est amené à faire de fréquents déplacements en France, en Algérie et dans le monde, qu’il n’a jamais fait l’objet d’une condamnation pénale et son bulletin de casier judiciaire n° 3 est vierge, qu’il a demandé le 1^er décembre 2015, avant l’expiration de son passeport, son renouvellement, mais s’est heurté à un refus verbal du consulat de France à Alger, et à des refus implicites des services consulaires de son recours hiérarchique, et à des absences de réponse de la direction des français à l’étranger du ministère des affaires étrangères, du ministère de l’intérieur et du défenseur des droits, que lors de l’audience devant le juge des référés-libertés du 24 février 2016, le consulat (lire : le ministère des affaires étrangères) a évoqué une lettre du procureur de la République du

11 décembre 2015 faisant état de l’inscription du demandeur sur le fichier des personnes recherchées.

M. X soutient, s’agissant de la condition de l’urgence, que celle-ci est remplie dès lors que la décision administrative attaquée fait basculer le demandeur du séjour régulier vers le séjour irrégulier, que le refus de renouvellement de son passeport ne lui permet plus d’effectuer les déplacements nécessaires à l’exercice de son travail, que l’absence de passeport l’expose à un licenciement dès lors qu’il ne pourra plus justifier auprès de son employeur de la régularité de sa situation administrative au regard du séjour, qu’il sera susceptible de faire l’objet d’une procédure d’éloignement, et sera privé de la possibilité de voir ses enfants établis en France.

M. X soutient, s’agissant du doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées de refus de renouvellement de son passeport et de carte nationale d’identité, que les décisions sont insuffisamment motivées, qu’elles méconnaissent les articles 5-1 et 17-1 du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 modifié relatif aux passeports, l’article 4 du décret n° 2004-1543 du 30 décembre 2004 modifié relatif aux attributions des chefs de postes consulaires en matière de titres de voyage, et l’article 4-1 du décret n° 55-1397 modifié instituant la carte nationale d’identité, qu’elles commettent une erreur d’interprétation, dans la mesure où d’une part, aucune précision n’est apportée quant à l’inscription du requérant sur le fichier des personnes recherchées, ou d’autre part, le Conseil d’Etat, dans un avis n° 350 924 du 12 novembre 1991, a indiqué que l’administration ne peut refuser la délivrance d’un passeport que si les déplacements à l’étranger de celui qui le demande sont de nature à compromettre la sécurité nationale ou la sûreté publique, que tel n’est pas le cas en l’espèce, et qu’ainsi le refus de délivrance d’un passeport a été pris en violation de l’article 2 de la déclaration des droits de l’homme et des citoyens, du protocole n° 4 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et de

l’article 12 du pacte international relatif aux droits civils et politiques.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mars 2016, le ministre des affaires étrangères et du développement international conclut au rejet de la requête.

Le ministre des affaires étrangères et du développement international soutient que la condition de l’urgence n’est pas remplie, dès lorsque le requérant pouvait encore voyager jusqu’au 26 février 2016 muni de son passeport, et que l’administration lui avait proposé la délivrance d’un laissez-passer consulaire, que le juge des référés a considéré que le requérant est à l’origine de l’urgence qu’il a contribué à créer, qu’il lui appartient de choisir de rentrer en France où il a fait l’objet de deux mandats d’arrêt et de résoudre sa situation judiciaire ou de demeurer sur le territoire algérien au risque de se trouver en situation irrégulière, que le consulat ne peut être tenu pour responsable du choix de M. X de demeurer en Algérie pour se soustraire à des poursuites judicaires françaises, que le requérant se serait vu opposer exactement le même refus de délivrance de titre d’identité et de voyage s’il s’était adressé en préfecture, que la délivrance d’une carte nationale d’identité, qui ne permet pas de voyager entre la France et l’Algérie, et ne permet pas le renouvellement de son titre de séjour algérien, ne résoudra en rien sa situation actuelle, que sa carte d’identité a expiré le 19 octobre 2003, soit il y a plus de douze ans, et qu’ainsi l’urgence ne peut plus être invoquée, et qu’enfin, son titre de séjour Algérien est valable jusqu’au 22 avril 2016, que l’obstacle relatif à l’exercice de son activité professionnelle est lié à son choix de demeurer en Algérie et de ne pas utiliser la possibilité de rentrer en France avec son passeport ou un passeport consulaire, et ce afin de se soustraire aux autorités judiciaires françaises, qu’en l’état de la situation et notamment de l’injonction faite par le procureur de la République, le consulat ne peut pas délivrer de passeport ordinaire ou d’urgence, que le requérant n’est pas exposé à une situation d’urgence, et à un risque imminent de procédure d’éloignement, dans la mesure où son visa pour l’Algérie est valable jusqu’au 22 avril 2016.

Le ministre des affaires étrangères et du développement international soutient, s’agissant du doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées, que M. X était parfaitement informé des raisons pour lesquelles, en application de l’instruction délivrée par le procureur de la République de Metz, son passeport ne pouvait pas lui être renouvelé, et que les échanges de courriels produits par le requérant démontrent sans équivoque cette information, que ni l’article 5-1, ni l’article 17-1 du décret n° 2005-1726 du

30 décembre 2005 modifié relatif aux passeports n’ont été méconnu dès lors qu’en application de l’article 22 du même décret et de l’instruction du parquet de Metz, aucun passeport – ordinaire ou d’urgence – ne pouvait être délivré, que le contexte de l’avis n° 350 924 donné par le Conseil d’Etat le 12 novembre 1991 ne correspond en rien à la situation du requérant, qui est déjà à l’étranger et inscrit sur le fichier des personnes recherchées pour un autre motif ;

M. X a transmis au tribunal, via son avocat, le 9 mars 2016, des pièces nouvelles et des pièces annoncées et non produites avec sa requête initiale.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la requête au fond, enregistrée sous le n° 1603038 le 26 février 2016, par laquelle M. X demande l’annulation des décisions dont il demande la suspension ;

Vu l’ordonnance n° 1602809 du 25 févier 2016 du juge des référés-libertés ;

Vu la décision du 1^er septembre 2015, par laquelle la présidente du tribunal a désigné M. Y, vice-président de section, pour statuer sur les demandes de référé ;

Vu :

— la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 modifiée relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations,

— le décret n° 2004-1543 modifié du 30 décembre 2004 relatif aux attributions des chefs de poste consulaire en matière de titre de voyage,

— le décret n° 2005-1726 modifié du 30 décembre 2005 relatif aux passeports,

— l’avis n° 350 924 du 12 novembre 1991 de la section de l’intérieur du Conseil d’Etat,

— le code de procédure pénale,

— le code de justice administrative,

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 11 mars 2016 à 14 heures 15, en présence de M^me Tardy-Panit, greffière :

— le rapport de M. Y,

— les observations de Maître Amirou, avocat, pour M. B X,

— le ministre des affaires étrangères et du développement international n’étant ni présent, ni représenté.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience publique à

14 heures 55.

1. Considérant que M. B X, citoyen français établi en Algérie, a demandé le 1^er décembre 2015 au consulat d’Alger le renouvellement de son passeport qui devait arriver à expiration le 27 février 2016, qu’en application de l’article 22 du

décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005 modifié relatif aux passeports, une vérification opérée sur le fichier des personnes recherchées a révélé la présence du nom du requérant dans ce fichier, en raison de deux mandats d’arrêt délivrés par deux jugements du tribunal correctionnel de Metz des 19 juin et 16 septembre 2015, que le ministre des affaires étrangères et du développement international a demandé, le 2 décembre 2011, au procureur de la République près le Tribunal de grande instance de Metz si le motif de cette inscription faisait obstacle à la délivrance du passeport sollicité et s’il y avait lieu, dans ce cas de privilégier la délivrance d’un laissez-passer consulaire, que le procureur de la République a répondu, le 11 décembre 2015, de manière manuscrite, sur la télécopie reçue, qu’il y avait lieu de délivrer le laissez-passer consulaire et de s’opposer à la délivrance du passeport, que suite à cet échange, le requérant se serait vu notifier, le 21 décembre 2015, un refus verbal de délivrance de passeport, confirmé implicitement par des échanges de courriels et par le non renouvellement de son passeport ; que M. X, dont la requête, fondée sur

l’article L. 521-2 du code de justice administrative a été rejetée par une ordonnance du juge des référés-libertés du 25 février 2016, au motif que la condition d’urgence n’était pas remplie, demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du même code, la suspension de la décision implicite de rejet de sa demande de renouvellement de passeport ainsi que la suspension du refus implicite de renouvellement de sa carte nationale d’identité ;

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. (…) » et qu’aux termes de l’article L. 522-1 dudit code : « Le juge des référés statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu’il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d’y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l’heure de l’audience publique. (…) » ; qu’enfin aux termes du premier alinéa de l’article R. 522-1 dudit code : « La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit (…) justifier de l’urgence de l’affaire. » ;

Sur l’étendue du litige :

3. Considérant qu’il ne ressort d’aucune pièce du dossier que le requérant aurait demandé le renouvellement de sa carte nationale d’identité, au demeurant périmée depuis fin octobre 2003, soit depuis plus de douze ans à la date à laquelle le requérant a sollicité le renouvellement de son passeport ; qu’il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le requérant se serait vu opposer un refus ; qu’en tout état de cause, le requérant ne saurait sérieusement soutenir qu’à le supposer établi, le refus de délivrance d’une carte nationale d’identité porterait une atteinte suffisamment grave et immédiate à ses intérêts, qui caractériserait ainsi une situation d’urgence ; que, par suite, les conclusions de la requête, en tant qu’elle visent le renouvellement de la carte nationale d’identité de M. X, ne peuvent qu’être rejetées comme irrecevables, en l’absence de décision attaquée, et subsidiairement comme infondées, en l’absence d’urgence ;

Sur l’urgence :

4. Considérant qu’il résulte des dispositions précitées que la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre ; qu’il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue ;

5. Considérant qu’il est constant que le requérant a demandé au consulat d’Alger le renouvellement de son passeport le 1^er décembre 2015, soit près de trois mois avant l’expiration de sa validité et a fourni les pièces nécessaires à son renouvellement ; que si le requérant n’a pas souhaité retourner en France pendant la durée restante de validité de son passeport, ni utiliser la possibilité d’utiliser le laissez-passer consulaire que lui a proposé à plusieurs reprises le consulat, en application « d’instructions » sollicitées du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Metz, cette circonstance, qui révèle un choix personnel du requérant – dont il devra nécessairement assumer la responsabilité et les conséquences vis-à-vis de la justice pénale – au regard de son attitude consécutive aux deux jugements du tribunal correctionnel de Metz ayant délivré à son encontre deux mandats d’arrêt, est sans incidence sur la notion d’urgence, laquelle doit également être appréciée au regard de l’ensemble de la situation du requérant et du caractère régulier ou non du refus de renouvellement de passeport ;

6. Considérant que le requérant soutient, sans être contredit, d’une part, que ses fonctions de directeur de projet dans une société de droit algérien lui impose des déplacements en Algérie, en France et dans le monde et nécessite qu’il dispose d’un passeport ; que l’absence de titre de voyage l’empêche d’exercer sa profession et l’expose à un licenciement, son employeur, sauf à se mettre lui-même en infraction, ne pouvant conserver un collaborateur qui serait, faute de passeport, en situation irrégulière ; que le requérant soutient, d’autre part, être exposé à un éloignement du territoire algérien, dès lorsqu’il sera privé de passeport ; qu’à cet égard, le ministre des affaires étrangères et du développement international n’est pas fondé à soutenir que le requérant serait protégé par la date d’expiration de validité de son visa algérien, soit le 22 avril 2016, dès lors que la validité d’un visa est subordonnée à l’existence d’un document de voyage lui-même valide ;

7. Considérant que la condition de l’urgence, qui ne s’apprécie pas nécessairement en fonction de critères identiques à ceux, plus exigeants, lorsqu’elle est mesurée dans le cadre de l’office du juge des référés-libertés, doit, dans les circonstances particulières de l’espèce, être considérée comme remplie ;

Sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision :

8. Considérant qu’aux termes de l’article 22 du décret n° 2005-1726 modifié susvisé : « Pour l’instruction des demandes de passeport, il est vérifié, par la consultation du fichier des personnes recherchées, qu’aucune décision judiciaire ni aucune circonstance particulière ne s’oppose à sa délivrance. (…) » et qu’aux termes de l’avis ° 350 924 du

12 novembre 1991 de la section de l’intérieur du Conseil d’Etat saisi par le ministre de l’intérieur de la question du fondement juridique de l’enregistrement au « fichier des personnes recherchées » des personnes auxquelles la délivrance ou le renouvellement d’un passeport est refusé par décision administrative : « (…) l’autorité administrative ne peut refuser un passeport que si les déplacements à l’étranger de celui qui le demande sont de nature à compromettre la sécurité nationale ou la sûreté publique. / L’enregistrement, (…) des personnes auxquelles doit être refusé par l’autorité administrative dans le fichier dit des « personnes recherchées », commun au ministère de l’intérieur et au ministère de la défense, a, donc, dans les limites indiquées ci-dessus, un fondement légal. » ;

9. Considérant, en premier lieu, qu’il ne ressort pas des dispositions précitées de l’article 22 du décret n° 2005-1726, ni d’aucun texte, quelle qu’en soit la nature, qui aurait été invoqué devant le juge des référés, qu’existerait une automaticité entre l’inscription sur le fichier des personnes recherchées et le refus de délivrance ou de renouvellement d’un passeport ;

10. Considérant, en deuxième lieu, qu’il résulte des investigations conduites par le juge des référés, que pour graves qu’ils soient, les motifs des mandats d’arrêt, dont au demeurant le requérant a fait appel par l’intermédiaire de son avocat, à savoir abandon de famille et escroquerie, ne sont pas de nature à « compromettre la sécurité nationale ou la sûreté publique » au sens de l’avis précité du Conseil d’Etat ;

11. Considérant, en troisième lieu, que le renouvellement du passeport du requérant ne fait nullement obstacle à l’exécution des mandats d’arrêt délivrés à son encontre, dès lors qu’il appartient à l’autorité judiciaire, si elle l’estime nécessaire, de délivrer à l’encontre de M. X un mandant d’arrêt international ;

12. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’irrégularité du refus de renouvellement du passeport du requérant constitue un doute sérieux quant à la légalité de la décision dont la suspension est demandée ;

Sur les conclusions à fin d’injonction :

13. Considérant qu’aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public (…) prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. » ;

14. Considérant que la suspension des effets de la décision attaquée par la présente ordonnance implique que le ministre des affaires étrangères et du développement international (consulat de France à Alger) délivre à M. B X un passeport temporaire dont la durée de validité sera limitée à un an ; qu’il y a lieu d’enjoindre au ministre des affaires étrangères et du développement international (consulat de France à Alger) de procéder à cette délivrance dans un délai d’un mois à compter de la notification de la présente ordonnance ; qu’il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte ;

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Considérant qu’aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. » ; qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme que demande M. X sur le fondement des dispositions précitées ;

ORDONNE :

Article 1^er : La décision implicite par laquelle le Consul de France à Alger a refusé de renouveler le passeport de M. B X est suspendue.

Article 2 : Il est enjoint au ministre des affaires étrangères et du développement international (Consulat de France à Alger) de délivrer à M. B X, dans un délai d’un mois à compter de la notification de la présente ordonnance, un passeport temporaire d’une durée de validité d’un an.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la requête de M. B X est rejeté.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B X et au ministre des affaires étrangères et du développement international.

Fait à Paris, le 18 mars 2016.

Le juge des référés,

J. A

La République mande et ordonne au ministre des affaires étrangères et du développement international ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.