Cour d'appel de Rennes, 1ère chambre, 8 février 2022, n° 19/06900

1ère Chambre

ARRÊT N°43/2022

N° RG 19/06900 – N° Portalis DBVL-V-B7D-QF6J

SARL MERCIER FRÈRES

C/

M. LE PRÉFET DE LOIRE ATLANTIQUE

M. PRÉFET DES PAYS DE LA LOIRE

Copie exécutoire délivrée

le :

à :

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

COUR D’APPEL DE RENNES

ARRÊT DU 08 FÉVRIER 2022

COMPOSITION DE LA COUR LORS DES DÉBATS ET DU DÉLIBÉRÉ :

Président : Madame Aline DELIÈRE, Présidente,

Assesseur : Madame Brigitte ANDRÉ, Conseillère,

Assesseur : Madame Caroline BRISSIAUD, Conseillère, entendue en son rapport

GREFFIER :

Madame X-Y Z, lors des débats et lors du prononcé

DÉBATS :

A l’audience publique du 09 Novembre 2021

ARRÊT :

prononcé publiquement le 08 Février 2022 par mise à disposition au greffe, après prorogation du délibéré annoncé au 25 janvier 2022 à l’issue des débats

****

APPELANTE :

La société MERCIER FRÈRES, SARL agissant poursuites et diligences de ses représentants légaux domiciliés en cette qualité au siège

[…]

[…]

Représentée par M^e Hortense BERNARD, Postulant, avocat au barreau de RENNES

Représentée par M^e Alexia COMBE du cabinet SAUVINET-COMBE, Plaidant, avocat au barreau de NÎMES

INTIMÉS :

Monsieur le Préfet des Pays de la Loire

[…]

[…]

Représenté par M^e Jean-François ROUHAUD de la SELARL LEXCAP, avocat au barreau de RENNES

EXPOSÉ DU LITIGE

La Société à responsabilité limitée (SARL) Mercier Frères exerce dans le domaine du pépiniérisme viticole et est spécialisée dans le secteur d’activité de la reproduction des plants. A ce titre, elle exporte ses produits tant au niveau communautaire qu’au plan international.

Dans ce cadre, la Direction Régionale de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt des Pays de la Loire a notifié à la SARL Mercier Frères quatre factures correspondant à la redevance phytosanitaire pour l’exportation de produits végétaux au titre des années 2009 à 2012 pour un montant total de 59.575,51 euros, soit les factures suivantes :

-le 6 mars 2013, une facture N°201-PL1-0037 de janvier à décembre 2012 d’un montant total de 13.428,85 €,

-le 8 juin 2012, une facture de N°2011-PL1-00010 de janvier à décembre 2011 d’un montant total de 17.251,04 €,

-le 23 février 2012, une facture N°2010-PL1-0029 de janvier à décembre 2010 d’un montant total de 13.348,89 €,

-le 23 février 2012, une facture N°2009-PL1-0030 de janvier à décembre 2009 d’un montant de 15.546,73 €.

Le 13 décembre 2013, la SARL Mercier Frères a contesté ces factures et par courrier du 26 mars 2014, le directeur régional de l’alimentation, de l’agriculture et de la Forêt des Pays de la Loire a maintenu sa position.

La SARL Mercier Frères a saisi le tribunal administratif de Nantes d’une requête en annulation de la décision de rejet de sa réclamation tendant à l’annulation des titres exécutoires émis à son encontre.

Par jugement en date du 17 février 2017, le tribunal administratif de Nantes s’est déclaré incompétent, estimant que la redevance phytosanitaire pour l’exportation de produits végétaux doit être assimilée à une contribution indirecte et à ce titre relève de la compétence des juridictions judiciaires en application de l’article L.199 du livre des procédures fiscales.

Par acte d’huissier du 17 mars 2017, la SARL Mercier Frères a fait assigner M. le Préfet de la Région des Pays de la Loire devant le tribunal de grande instance de Nantes, aux fins d’obtenir sous le bénéfice de l’exécution provisoire, l’annulation des titres exécutoires qu’elle conteste et le dégrèvement des contributions indirectes et taxes assimilées engendrées par celles-ci, outre la condamnation de M. le Préfet de la Région du Pays de la Loire aux frais irrépétibles et dépens.

Par acte d’huissier en date du 9 mai 2018, la SARL Mercier Frères a fait délivrer une nouvelle assignation à M. le Préfet de la Région des Pays de la Loire aux mêmes fins mais portant sur quatre autres factures postérieures pour un montant total de 31.145,22 euros :

-le 2 avril 2014, une facture 2013-PL1 007 de janvier à décembre 2013 pour l’exportation d’un montant de 14 918.71 euros

-le 9 mars 2015, une facture 2014-PL1-0027 de janvier à décembre 2014 d’un montant de 8 937.87 euros

-le 27 décembre 2016, une facture 2015-PL1-0121 pour redevance occasionnelle export 2015 d’un montant de 5195.04 euros

-le 24 novembre 2017, une facture 2016-PL0-0071 d’un montant de 5 093.60 €.

Les deux affaires ont fait l’objet d’une jonction.

Par jugement du 1er août 2019, le tribunal de grande instance de Nantes a :

-déclaré irrecevable l’action engagée par la SARL Mercier Frères à l’encontre de monsieur le Préfet de la région Pays de la Loire ;

-condamné la SARL Mercier Frères à payer à monsieur le Préfet de la région Pays de la Loire la somme de 3.000 au titre de l’article 700 du code de procédure civile ;

-condamné la SARL Mercier Frères aux entiers dépens.

Suivant déclaration du 18 octobre 2019, la société Mercier Frères a interjeté appel de tous les chefs de ce jugement dont elle sollicite la réformation.

Aux termes de ses dernières conclusions transmises le 21 juin 2021, auxquelles il est expressément renvoyé pour l’exposé détaillé de ses moyens et prétentions, la SARL Mercier Frères demande à la cour de :

Vu les articles L199 du Livre des Procédures Fiscales,

Vu les articles L206 et suivants du Livre des Procédures Fiscales

Vu l’article 1er, 4 et 5 du Code de procédure Civile.

-Infirmer le jugement du tribunal de grande instance de Nantes du 1er août 2019 ;

Statuant à nouveau :

-prononcer l’annulation des factures :
*le 6 mars 2013, une facture N°201-PL1-0037 de janvier à décembre 2012 d’un montant total de 13.428,85 €,

*le 8 juin 2012, une facture de N°2011-PL1-00010 de janvier à décembre 2011 d’un montant total de 17.251,04 €,

*le 23 février 2012, une facture N°2010-PL1-0029 de janvier à décembre 2010 d’un montant total de 13.348,89 €,

* le 23 février 2012, une facture N°2009-PL1-0030 de janvier à décembre 2009 d’un montant de 15.546,73 €

Soit un montant total de 59.575,51 €

*Tous les titres exécutoires subséquents ;

-prononcer le dégrèvement des contributions indirectes et de taxes assimilées engendrées par lesdites factures et titres exécutoires au profit de la Société Mercier Frères ;

-prononcer l’annulation des factures émises par le Préfet de la région Pays de la Loire pour absence de base légale à savoir :

*le 2 avril 2014, une facture 2013-PL1 007 de janvier à décembre 2013 pour l’exportation d’un montant de 14 918.71 euros

*le 9 mars 2015, une facture 2014-PL1-0027 de janvier à décembre 2014 d’un montant de 8 937.87 euros

*le 27 décembre 2016, une facture 2015-PL1-0121 pour redevance occasionnelle export 2015 d’un montant de 5195.04 euros

*le 24 novembre 2017, une facture 2016-PL0-0071 d’un montant de 5 093.60 €,

Soit un montant total de 31 145.22 €

*Tous les titres exécutoires subséquents ;

-prononcer le dégrèvement des contributions indirectes et de taxes assimilées engendrées par les factures et titres exécutoires au profit des SARL Mercier Frères ;

-débouter la préfecture de la Région Pays de la Loire en la personne de M. Le Préfet de la région de l’ensemble de ses demandes fins et conclusions ;

-condamner Monsieur le Préfet de la Région Pays de la Loire à payer à la SARL Mercier Frères la somme de 2500,00€ HT au titre de l’article 700 du code de procédure civile ainsi qu’aux entiers dépens de première instance et d’appel.

Aux termes de ses dernières conclusions transmises le 18 octobre 2021, auxquelles il est expressément renvoyé pour l’exposé détaillé de ses moyens et prétentions, M. Le Préfet des Pays de la Loire demande à la cour de :

Vu l’article L. 199 du livre des procédures fiscales,

Vu les articles 32 et 117 du code de procédure civile,
Vu l’arrêté du 5 août 1992 fixant le taux des redevances perçues à l’occasion des études, analyses, diagnostics et de certifications phytosanitaires effectués par les agents des services régionaux de la protection des végétaux,

-dire et juger la SARL Mercier Frères aussi irrecevable que mal fondée en son appel ;

-confirmer le jugement rendu par le tribunal de grande instance de Nantes 1er août 2019 ;

-si par extraordinaire la Cour venait à infirmer la décision de première instance, dire et juger que les demandes SARL Mercier Frères ne sont pas fondées ;

En conséquence,

-débouter purement et simplement la société à responsabilité limitée (SARL) Mercier Frères de l’ensemble de ses demandes, fins et conclusions ;

-débouter la société à responsabilité limitée (SARL) Mercier Frères de sa demande tendant à l’annulation des titres exécutoires suivants :

* le 6 mars 2013, une facture N°201-PL1-0037 de janvier à décembre 2012 d’un montant total de 13.428,85 €,

*le 8 juin 2012, une facture de N°2011-PL1-00010 de janvier à décembre 2011 d’un montant total de 17.251,04 €,

*le 23 février 2012, une facture N°2010-PL1-0029 de janvier à décembre 2010 d’un montant total de 13.348,89 €,

*le 23 février 2012, une facture N°2009-PL1-0030 de janvier à décembre 2009 d’un montant de 15.546,73 €

*le 2 avril 2014, une facture 2013-PL1 007 de janvier à décembre 2013 pour l’exportation d’un montant de 14 918.71 euros,

*le 9 mars 2015, une facture 2014-PL1-0027 de janvier à décembre 2014 d’un montant de 8 937.87

€,

*le 27 décembre 2016, une facture 2015-PL1-0121 pour redevance occasionnelle export 2015 d’un montant de 5195.04 €,

*le 24 novembre 2017, une facture 2016-PL0-0071 d’un montant de 5 093.60 € ;

-Débouter la société à responsabilité limitée (SARL) Mercier Frères de sa demande de condamnation au titre de l’article 700 du code de procédure civile,

En tout état de cause,

-condamner la SARL Mercier Frères à verser à Monsieur le Préfet des Pays de la Loire, une somme de 3000 € sur le fondement de l’article 700 du Code de procédure civile ;

-condamner la SARL Mercier Frères aux entiers dépens de première instance et d’appel.

MOTIVATION DE LA COUR 1°/ Sur la méconnaissance par le premier juge des termes du litige et l’ultra petita

La SARL Mercier Frères considère que le tribunal a méconnu les termes du litige et qu’il a statué ultra petita en se référant aux dispositions du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des Préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements alors qu’aucune des parties n’appuyait son argumentation sur ce texte.

L’article 4 du code de procédure civile dispose que « L’objet du litige est déterminé par les prétentions respectives des parties » lesquelles sont « fixées par l’acte introductif d’instance et par les conclusions en défense. Toutefois l’objet du litige peut être modifié par les demandes incidentes lorsque celles-ci se rattachent aux prétentions originaires par un lien suffisant ».

L’article 5 du code de procédure civile précise que «Le juge doit se prononcer sur tout ce qui est demandé et seulement sur ce qui est demandé ».

En l’espèce, le tribunal n’a pas statué ultra petita ni ajouté aux prétentions des parties en se prononçant sur la recevabilité des demandes de la SARL Mercier, cette fin de non recevoir ayant été expressément soulevée par M. le Préfet dans ses conclusions et discutée par la SARL Mercier Frères dans ses propres écritures.

En réalité, le grief de la SARL Mercier Frères relèverait d’avantage de la violation par le tribunal du principe de la contradiction énoncé à l’article 16 du code de procédure civile, pour ne pas avoir provoqué l’explication des parties sur l’application au litige du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004, relatifs aux pouvoirs des Préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements.

Or, il ressort de l’exposé du litige du jugement déféré que : « Par dernières conclusions notifiées par voie électronique le 30 octobre2018, monsieur le Préfet des Pays de la Loire soulève tout d’abord l’irrecevabilité des demandes formulées. il fait valoir que le Préfet n’a pas la personnalité juridique et n’est pas habilité à recevoir directement des actes de procédure. Il est un agent de l’Etat et tout au plus, une autorité administrative. il estime en conséquence que la SARL Mercier Frères aurait dû assigner soit l’Etat, soit l’Agent Judiciaire de l’Etat. »

En l’espèce, le premier juge qui était tenu de trancher le litige conformément aux règles de droit qui lui sont applicables, n’a soulevé aucun nouveau moyen d’office mais a seulement donné à sa décision le fondement juridique qui découlait des faits allégués et des moyens invoqués à savoir que le Préfet n’était pas habilité à représenter l’Etat dans le cadre de l’instance initiée par la SARL Mercier Frères.

En tout état de cause, la cour relève qu’elle n’est saisie d’aucune demande d’annulation du jugement de ce chef en cause d’appel et que M. le Préfet des Pays de la Loire revendique désormais l’application du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 à l’appui de la confirmation du jugement.

Le moyen de procédure soulevé par la SARL Mercier n’est donc pas susceptible d’entrainer la réformation de la décision déférée et sera rejeté.

2°/ Sur la recevabilité des demandes formée par la société Mercier Frères

a. Sur l’impossibilité pour le préfet de représenter l’Etat dans le cadre de cette procédure

L’article 38 de la loi n°55-366 du 3 avril 1955 dispose, dans sa version en vigueur, que 'toute action portée devant les tribunaux de l’ordre judiciaire et tendant à faire déclarer l’État créancier ou débiteur pour des causes étrangères à l’impôt et au domaine doit, sauf exception prévue par la loi, être intentée à peine de nullité par ou contre l’agent judiciaire de l’État'.
En principe, l’agent judiciaire de l’État a compétence exclusive pour représenter l’État défendeur ou demandeur dans les contentieux judiciaires autres que ceux liés à l’impôt ou au domaine.

La Cour de cassation a consacré le mandat légal exclusif de l’agent judiciaire du Trésor devant le juge judiciaire en jugeant que l’État n’a pu « dans une instance tendant à le faire déclarer débiteur pour des causes étrangères à l’impôt et au domaine, être légalement représenté par un autre fonctionnaire que l’agent judiciaire du Trésor, seul habilité à cet effet par application de l’article 38 de la loi du 3 avril 1955 dont les dispositions sont d’ordre public » ( Cass. 2eme Civ 25 oct.1995 n°94-11.930).

En l’espèce toutefois, le tribunal a relevé à juste titre que cette disposition n’était pas applicable, s’agissant d’une contestation relative au paiement d’une redevance, donc à l’impôt.

Le tribunal a donc recherché si aux termes des dispositions du décret n° 20044374 du 29 avril 2004, relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements, modifié par le Décret n° 2010446 du 16 février 2010, le préfet pouvait être habilité à représenter l’Etat devant une juridiction judiciaire statuant en matière fiscale.

L’article 1er de ce décret dispose que : « Le préfet de région dans la région, le préfet de département dans le département, est dépositaire de l’autorité de l’Etat.

Ils ont la charge des intérêts nationaux et du respect des lois.

Ils représentent le Premier ministre et chacun des ministres.

Ils veillent à l’exécution des règlements et des décisions gouvernementales.

Ils dirigent, sous l’autorité des ministres et dans les conditions définies par le présent décret, les services déconcentrés des administrations civiles de l''État."

L’article 16 du même texte précise que "Sous réserve des dispositions de l’article 33, le préfet a seul qualité pour recevoir les délégations des ministres chargés des administrations civiles de l’État et les pouvoirs de décision relatifs aux attributions des services déconcentrés des administrations civiles de l’État."

Enfin, il résulte de l’article 33 que "Les dispositions des articles 5, 15, 16, 17, 18 du II de l’article 21 ainsi que des articles 22, 23, 26, 36, 55, 56, 59 et 59-1 ne s’appliquent pas à l’exercice des missions relatives :

1° Au contenu et à l’organisation de l’action éducatrice ainsi qu’a la gestion des personnels et des établissements qui y concourent;

2° Aux actions d’ inspection de la législation du travail;

3° Au paiement des dépenses publiques, à la détermination de l’assiette et du recouvrement des impôts et des recettes publiques, ainsi qu’aux évaluations domaniales et à la fixation des conditions financières des opérations de gestion et d’aliénation des biens de l’ État, à la tenue des comptes publics et aux modalités d’établissement des statistiques ;

4° Aux attributions exercées par les agences régionales de santé (')

Il se déduit des textes précités que le Préfet ou le Préfet de région peut représenter l’Etat et plus précisément les Ministres en justice, lorsque le litige, quelle que soit sa nature, est né de l’activité des administrations civiles de l’Etat dans le département ou la région, à l’exception des questions relatives au paiement des dépenses publiques, à la détermination de l’assiette et du recouvrement des impôts et des recettes publiques.

La SARL Mercier Frères soutient que son action est sans rapport avec la détermination de l’assiette et le recouvrement d’un impôt ou d’une recette publique. Toutefois, son action vise à obtenir l’annulation d’un titre exécutoire correspondant à une redevance dont elle conteste le fondement juridique.

La redevance phytosanitaire à l’exportation vise à faire payer les services rendus aux personnes physiques ou morales autres que l’Etat par les stations et laboratoires des services vétérinaires et du service de la protection des végétaux du ministère de l’agriculture, à l’occasion des analyses, diagnostics et certifications phytosanitaires effectués à la demande des intéressés.

L’arrêté du 5 août 1992 a été pris en application de l’article 357 ancien du Code rural ( ' Le contrôle sanitaire donne lieu à la perception de droits dont le taux et le mode de recouvrement sont fixés par des arrêtés concertés des minsitres de l’économie et des finances et de l’agriculture') et du décret n° B3-615 du 7 juillet 1983 instituant des redevances pour services rendus par les laboratoires des services vétérinaires et du service de la protection des végétaux du ministère de l’agriculture et de la forêt et prévoyant l’affectation du produit de ces redevances.

Le produit de la redevance est rattaché à des fonds de concours.

Dans son jugement du 17 février 2017, le tribunal administratif de Nantes s’est d’ailleurs déclaré incompétent sur le fondement de l’article 199 du code des procédures fiscales, considérant que cette redevance devait s’assimiler à une contribution indirecte, ce que ne conteste pas la SARL Mercier frères puisqu’elle demande 'le dégrèvement des contributions indirectes et taxes assimilées' engendrées par les factures qu’elle conteste.

Il convient donc de considérer que l’action de la SARL Mercier Frères, visant à contester la base légale de la redevance phytosanitaire, relève bien du contentieux de la détermination de l’assiette et du recouvrement d’impôts ou de recettes publiques.

C’est de manière toute aussi inopérante que la SARL Frères fait valoir qu’à aucun moment dans la phase de recours amiable, le Préfet des Pays de la Loire ne s’est déclaré incompétent. Par ailleurs, le tribunal administratif de Nantes a logiquement examiné la question de sa compétence avant d’examiner la recevabilité des demandes, de sorte qu’il n’a pas été statué sur ce point.

Il ne résulte enfin d’aucun texte qu’une action puisse être portée devant les juridictions de l’ordre judiciaire à l’encontre du préfet qui n’est qu’une autorité administrative de l’État.

b. Sur les conséquences

Aux termes de l’article 117 du code de procédure civile : 'constituent des irrégularités de fond affectant la validité de l’acte :

(…)

- le défaut de pouvoir d’une partie ou d’une personne figurant au procès comme représentant soit d’une personne morale, soit d’une personne attiente d’une incapacité d’exercice (…).

Selon l’article 120 du même code : 'les exceptions de nullité fondées sur l’inobservation des règles de fond relatives aux actes de procédure doivent être relevées d’office lorsqu’elles ont un caractère d’ordre public'.
Tel est le cas en l’espèce, s’agissant du défaut de pouvoir du préfet à représenter l’Etat en Justice.

La cour observe qu’elle n’est saisie d’aucune demande tendant à la nullité de l’assignation, alors que pourtant, dans le corps de ses conclusions, M. le préfet des Pays de la Loire vise l’article 117 du code de procédure civile et soutient que : ' l’assignation délivrée par la Sarl Mercier est entachée de nullité de sorte que les demandes devront être jugées irrecevables'. La question de la nullité de l’assignation a donc bien été mise dans le débat.

Il convient donc, sans méconnaître les dispositions de l’article 16 du code de procédure civile de relever d’office l’irrégularité de fond, tirée du défaut de pouvoir de M. Le Préfet à représenter l’Etat dans le cadre de cette procédure et de prononcer la nullité des assignations qui lui ont été délivrées par la SARL Mercier Frères le 17 mars 2017 et le 9 mai 2018.

La nullité de l’assignation entraîne en principe la nullité des actes subséquents.

La question se pose donc de l’annulation du jugement déféré qu’aucune partie n’a invoquée.

Par ailleurs en cas d’annulation du jugement en raison de l’annulation de l’acte introductif d’instance, se pose la question de l’absence d’effet dévolutif de l’appel.

En vertu de l’article 16 du code de procédure civile, il importe de recueillir les observations des parties sur ces deux points :

-les conséquences de l’annulation de l’acte introductif d’instance pour défaut de pouvoir de représentation du préfet,

-les conséquences de l’annulation du jugement sur l’effet dévolutif de l’appel.

A cette fin, il convient d’ordonner la révocation de l’ordonnance de clôture et la réouverture des débats selon les modalités précisées au dispositif.

PAR CES MOTIFS

La cour,

Statuant avant dire droit,

Ordonne la révocation de l’ordonnance de clôture et la réouverture des débats,

Renvoie l’affaire à l’audience du 5 avril 2022 à 14 heures,

Dit que les parties devront présenter leurs observations sur :

-les conséquences de l’annulation de l’acte introductif d’instance pour défaut de pouvoir de représentation du préfet,

-les conséquences de l’annulation du jugement sur l’effet dévolutif de l’appel.

Dit que M. Le Préfet des Pays de la Loire devra déposer ses observations avant le 1er mars 2022,

Dit que la SARL Mercier Frères devra déposer ses observations avant le 28 mars 2021,

Sursoit à statuer sur les demandes,
Réserve les dépens.

LA GREFFIÈRE LA PRÉSIDENTE