Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me A D épouse C et M. B C ont demandé au tribunal administratif de Nice de condamner l’Etat à leur verser une somme de 117 000 euros en réparation des préjudices subis nés de l’établissement, la régularisation et la légalisation d’une servitude de passage et d’aménagement sur leur parcelle non-bâtie cadastrée BL 8 à La Gaude.

Par un jugement n° 1905795 du 9 janvier 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 9 février 2024, M. et M^me C, représentés par M^e Aubree, demandent à la Cour :

1°) d’annuler ou d’infirmer le jugement du tribunal administratif de Nice n° 1905795 du 9 janvier 2024 ;

2°) d’annuler la décision implicite de rejet de leur demande indemnitaire ;

3°) de condamner l’Etat à leur verser une somme de 117 000 euros en réparation des préjudices subis, nés de l’établissement, la régularisation et la légalisation d’une servitude de passage et d’aménagement sur leur parcelle non-bâtie cadastrée BL 8 à La Gaude.

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— la décision du 11 juin 2019 est illégale ; la servitude de passage et d’aménagement instaurée par cette décision méconnaît le droit de propriété, qui est un principe constitutionnel ; ils sont totalement privés de l’usage du fond BL 8 ;

— il existe un chemin rural jouxtant leur propriété, qui permet l’accès au bassin, aux bas-tampons et à la piste d’atterrissage ;

— la servitude porte une atteinte grave et disproportionnée à leur droit de propriété ; ils n’avaient aucune démarche à accomplir en vue de faire procéder au rachat de leur terrain ;

— l’installation et l’implantation du bassin et des bas-tampon ont été réalisées sur leur fond et sans leur accord. Ils n’ont pas été consultés avant l’établissement de ces servitudes d’aménagement ;

— ils ont droit à l’indemnisation des préjudices résultant de cette décision illégale ;

— l’instauration de la servitude par la décision du 11 juin 2019 constitue une rupture d’égalité devant les charges publiques ; ils subissent un préjudice grave et spécial qui doit être indemnisé sur le terrain de la responsabilité sans faute ;

— ils ont droit à l’indemnisation intégrale de leur préjudice, qui inclut leur préjudice moral et matériel ;

— ils ont subi un préjudice moral de 50 000 euros résultant de l’occupation de la parcelle sans autorisation pendant vingt-huit ans ;

— ils ont subi un préjudice matériel et moral de 10 000 euros au titre de la rupture d’égalité devant les charges publiques ;

— ils ont subi un préjudice matériel de 30 000 euros résultant de la dépossession de fait d’une partie de leur parcelle et de sa dévaluation ;

— ils ont subi un préjudice matériel de 7 000 euros résultant de la perte de loyers pour des contrats avec l’opérateur Free ;

— ils ont subi un préjudice matériel de 2 000 euros résultant de la perte de chance de pouvoir conclure des contrats de location d’emplacement d’antennes.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, demande à la Cour de rejeter la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance en date du 10 mars 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 7 avril 2025.

Par courrier du 8 avril 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions de première instance tendant à ce que l’Etat soit condamné, au titre de la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques, à réparer les dommages résultant de l’instauration d’une servitude de passage et d’aménagement sur le fondement de l’article L. 134-2 du code forestier, ces dispositions prévoyant un régime légal d’indemnisation. Le législateur, par les mêmes dispositions, a attribué la compétence pour statuer sur le montant de l’indemnité au juge de l’expropriation. La juridiction administrative n’est donc pas compétente pour connaître de cette demande.

Des observations en réponse au moyen d’ordre public ont été produites le 15 avril 2025 par M. et M^me C et communiquées le 17 avril 2025.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— la Constitution, notamment son Préambule ;

— le code forestier ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. François Point, rapporteur,

— et les conclusions de M. Olivier Guillaumont, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. et M^me C sont propriétaires de la parcelle non-bâtie cadastrée BL 8, d’une superficie de 2,253 hectares, au lieu-dit Valestreche à La Gaude (06610). Cette parcelle est grevée d’une servitude de passage et d’aménagement, comprenant une voie d’accès d’une longueur de 100 mètres et d’une largeur projetée de 6 mètres, présentant une emprise de 600 m², ainsi qu’un bassin et deux bacs-tampons disposés en pourtour d’une aire aménagée de 1 456 m², dédiée à l’atterrissage d’hélicoptères bombardiers d’eau. Les époux C relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à la condamnation de l’Etat à leur verser une somme de 117 000 euros en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de cette servitude de passage et d’aménagement.

Sur le bien-fondé du jugement :

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

2. La décision implicite par laquelle le préfet a rejeté la demande préalable de M. et M^me C a eu pour seul effet de lier le contentieux à l’égard de leur demande. En formulant des conclusions indemnitaires, les époux C ont donné à l’ensemble de leur requête le caractère d’un recours de plein contentieux. Au regard de l’objet de la demande formée par les requérants, qui conduit le juge à se prononcer sur leurs droits à l’indemnisation, les vices propres dont serait entachée la décision par laquelle le préfet a rejeté leur réclamation préalable est sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions dirigées contre cette décision ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

3. Aux termes de l’article L. 134-2 du code forestier : « Pour créer des voies de défense des bois et forêts contre l’incendie, en assurer la continuité et la pérennité ainsi que pour établir et entretenir des équipements de protection et de surveillance des bois et forêts, une servitude de passage et d’aménagement est établie par l’Etat à son profit ou au profit d’une autre collectivité publique, d’un groupement de collectivités territoriales ou d’une association syndicale. / Si la bande de roulement de ces voies excède 6 mètres ou si la surface au sol de ces équipements excède 500 mètres carrés, l’établissement de cette servitude est précédé d’une enquête publique, réalisée conformément aux dispositions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. / Dans les autres cas, le projet d’instauration d’une servitude est porté à la connaissance des propriétaires dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, en leur précisant les modalités selon lesquelles ils peuvent faire valoir leurs observations à l’autorité administrative compétente de l’Etat. () / Si l’exercice de cette servitude rend impossible l’utilisation normale des terrains grevés, leurs propriétaires peuvent demander l’acquisition de tout ou partie du terrain d’assiette de la servitude et, éventuellement, du reliquat des parcelles. A défaut d’accord amiable, le juge fixe l’indemnité comme en matière d’expropriation () ».

4. Dans le cas d’une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d’une telle décision, l’est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l’extinction du droit de propriété. En l’absence d’extinction du droit de propriété, la réparation des conséquences dommageables résultant des travaux effectués sur une propriété privée par une collectivité publique ne saurait donner lieu à une indemnité correspondant à la valeur vénale de la parcelle, mais uniquement à une indemnité moindre d’immobilisation réparant le préjudice résultant de l’occupation irrégulière de cette parcelle.

5. Les époux C présentent des conclusions aux fins d’indemnisation tendant à la réparation des dommages qu’ils estiment avoir subis du fait de l’occupation de leur propriété par des équipements de protection et de surveillance des bois et forêts. Ils invoquent la responsabilité pour faute de l’Etat, en faisant valoir d’une part que, jusqu’au 11 juin 2019, ces équipements n’ont fait l’objet d’aucune décision légale établissant une servitude de passage et d’aménagement, et d’autre part que l’arrêté du 11 juin 2019, qui institue une telle servitude de passage et d’aménagement, est illégal. Ils demandent par ailleurs la réparation de leurs préjudices sur le terrain de la responsabilité sans faute de l’Etat au titre d’une rupture d’égalité devant les charges publiques, en faisant valoir qu’ils subissent un dommage grave et spécial.

Sur la responsabilité pour faute de l’Etat :

S’agissant de l’existence d’une emprise irrégulière :

6. Les époux C soutiennent en premier lieu que jusqu’au 11 juin 2019, date d’édiction de l’arrêté instituant une servitude de passage et d’aménagement sur la parcelle BL 8 dont ils sont propriétaires, les équipements de protection ont été installés sur leur propriété sans décision administrative et sans leur accord. Il résulte de l’instruction, notamment de courriers de la commune de la Gaude datés du 19 décembre 1997 et du 20 mars 2009, que les bassins ont été installés dans les années 1970 par la direction départementale de l’agriculture et de la forêt, et que la plate-forme hélicoptère et les deux tampons ont été aménagés en 1988. L’Etat ne conteste pas le fait qu’avant l’intervention de l’arrêté du 11 juin 2019, les équipements étaient installés sur la propriété privée des époux C, sans titre et sans l’accord de ces derniers. Par suite, M. et M^me C sont fondés à soutenir que, jusqu’à la mesure de régularisation intervenue le 11 juin 2019, l’implantation de ces équipements caractérisait une emprise irrégulière sur leur propriété et que l’Etat a commis une faute en portant atteinte à leurs droits réels immobiliers.

S’agissant de la légalité de l’arrêté du 11 juin 2019 :

7. Aux termes de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». En l’absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l’article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi.

8. Les époux C soutiennent que l’arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 11 juin 2019, qui institue au bénéfice de la métropole Nice Côte d’azur une servitude de passage et d’aménagement sur la parcelle BL 8 dont ils sont propriétaires, est illégal en ce qu’il porte une atteinte excessive à leur droit de propriété.

9. Il résulte de l’instruction que la servitude de passage et d’aménagement instituée par le préfet des Alpes-Maritimes sur la propriété des époux C a pour but pour d’assurer la continuité des voies de défense contre l’incendie, la pérennité des itinéraires constitués, ainsi que l’établissement des équipements de protection et de surveillance des forêts. Cette servitude consiste en une voie d’accès d’une longueur de 100 mètres et d’une largeur projetée de 6 mètres, présentant une emprise de 600 m² en bordure de terrain, et un bassin et deux bacs-tampons disposés en pourtour d’une aire aménagée de 1 456 m². L’emprise totale de la servitude est d’une surface de 2 056 m2, ce qui correspond à un peu moins de 10 % de la surface totale de la parcelle. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu’ils seraient privés de la totalité de l’usage du fonds et que le la servitude de passage et d’aménagement instituée sur leur parcelle entraînerait une privation de propriété au sens de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Par ailleurs, l’institution d’une servitude de passage et d’aménagement visant à faciliter la lutte contre les incendies de forêts, sur le fondement de l’article L. 134-2 du code forestier, poursuit un but d’intérêt général. En l’espèce, la propriété des époux C est située dans une zone boisée, classée en zone rouge « risque fort de feu de forêt » par le plan de prévention des risques naturels de la commune de la Gaude. La parcelle est également classée dans une zone Nb du plan local d’urbanisme et ne peut accueillir que des constructions légères. La circonstance que l’emprise des servitudes empêcherait l’installation d’antennes relais n’est pas de nature à caractériser une privation de jouissance disproportionnée aux buts poursuivis par la mesure instituant la servitude. Ainsi, au regard de la consistance de la servitude, des caractéristiques de la parcelle et de son emplacement dans une zone présentant un fort risque incendie, les limites apportées à l’exercice du droit de propriété des époux C par l’arrêté du 11 juin 2019 sont proportionnées à l’objectif d’intérêt général poursuivi par la mesure.

10. Les époux C soutiennent également que l’institution d’une servitude de passage n’était pas nécessaire, dès lors qu’un chemin rural existant, jouxtant leur parcelle, permettait l’accès aux équipements. Il résulte toutefois de l’instruction, en particulier du rapport d’enquête publique du 23 mai 2019, que l’ancien chemin rural du Tacon, dont le tracé longeait la parcelle BL 8, n’était plus débroussaillé et n’était plus visible. Si les requérants produisent des photographies visant à démontrer que l’accès aux équipements était possible par ce chemin, il n’est pas établi que ces images représenteraient l’ancien chemin rural jouxtant leur propriété. Ainsi, la disparition de ce chemin, constatée dans le rapport d’enquête publique du 23 mai 2019, n’est pas sérieusement contestée. Dans ces conditions, au regard de la configuration des lieux, de la disparition de l’ancien chemin rural et de l’absence de toute autre forme d’accès aux équipements, l’institution d’une servitude de passage sur la propriété des époux C avait un caractère nécessaire. Par suite, le moyen doit être écarté.

11. Les requérants soutiennent en outre que le propriétaire d’une parcelle voisine, cadastrée A243, avait donné son accord pour la mise en œuvre des installations de lutte contre l’incendie sur sa propriété. Toutefois, la décision du 11 juin 2019 avait vocation à régulariser l’implantation irrégulière d’un ouvrage public existant. La circonstance que les ouvrages auraient pu, à l’origine, être construits sur une parcelle voisine, est sans incidence sur la légalité de cette mesure de régularisation. Au demeurant, les documents versés au dossier à l’appui de l’affirmation selon laquelle le propriétaire de la parcelle A243 avait donné son accord pour que les équipements soient construits sur sa propriété ne sont pas signés et n’ont aucune valeur probante. Le moyen doit par suite être écarté.

12. Enfin, à supposer que les époux C soutiennent qu’ils n’ont pas donné leur accord à l’instauration de la servitude de passage et d’aménagement, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 132-4 du code forestier que la création d’une telle servitude, dont la surface au sol excédait 500 m2, devait seulement être précédée d’une enquête publique, et que leur accord n’était pas requis. Le moyen doit donc être écarté.

13. Il résulte de ce qui précède que les époux C ne sont pas fondés à soutenir que l’arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 11 juin 2019 serait illégal. Les époux C sont seulement fondés, sur le terrain de la faute, à demander la réparation des préjudices qui ont résulté pour eux de l’atteinte à leur propriété privée avant le 11 juin 2019, atteinte qui n’emportait pas extinction de leur propriété.

S’agissant des préjudices :

14. Les époux C n’invoquent aucun préjudice matériel résultant directement de l’atteinte à leur propriété avant le 11 juin 2019. Les préjudices matériels invoqués au titre de la dépossession de la parcelle ou de sa dévaluation, tout comme ceux relatifs à la perte de loyers ou à de la perte de chance de pouvoir contracter des contrats de location d’emplacement, sont rattachables aux conséquences de la décision du 11 juin 2019 instituant la servitude de passage et d’installation.

15. Les époux C demandent cependant la condamnation de l’Etat à leur verser la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice moral qu’ils ont subi du fait de l’utilisation de leur parcelle sans leur autorisation pendant vingt-huit ans, entre 1997 et 2024, alors même qu’ils avaient exprimé leur refus. Il résulte de l’instruction que les époux C ont manifesté à plusieurs reprises leur incompréhension concernant l’implantation sans titre d’équipements sur leur propriété, à compter de l’année 1997. Il ressort notamment du courrier du maire de la commune de la Gaude daté du 9 décembre 1997 qu’ils ont participé à une réunion à ce sujet le 26 novembre 1997. Ils versent également au dossier plusieurs courriers adressés à la commune de la Gaude et aux services de l’Etat entre 1997 et 2016, notamment ceux datés du 28 janvier 2009, du 24 octobre 2013, et du 9 mars 2016, attestant qu’ils ont été contraints de faire des démarches en vue d’obtenir des informations concernant l’installation des équipements sur leur propriété. En dehors de tout autre élément sur la consistance du préjudice moral qu’ils auraient subi du fait de l’existence de cette emprise irrégulière entre 1997 et le 11 juin 2019, date à laquelle la servitude a été régularisée, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par les époux C en le fixant à la somme de 5 000 euros.

Sur la responsabilité sans faute de l’Etat :

16. Le propriétaire dont le bien est frappé d’une servitude peut prétendre à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l’ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi.

17. Les requérants soutiennent que la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée, dès lors qu’ils subissent un préjudice grave et spécial du fait de l’institution de la servitude de passage et d’aménagement. Ils invoquent à ce titre un préjudice moral et matériel, d’un montant de 10 000 euros. Au regard de ce qui a été dit au point 9, le préjudice allégué ne présente pas un caractère grave ou exorbitant, qui permettrait leur indemnisation sur un tel fondement. A supposer que les requérants rattachent à cette même cause juridique les préjudices matériels invoqués au titre de la perte de loyers pour l’implantation d’antennes d’opérateurs téléphoniques ou la perte de chance de percevoir de tels loyers, ces préjudices, au demeurant non établis, ne revêtent pas non plus un caractère grave ou exorbitant. Par suite, la demande des époux C présentée sur le fondement de la responsabilité sans faute de l’Etat doit être rejetée.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les époux C sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à la condamnation de l’Etat à leur verser une indemnité. Leurs conclusions aux fins d’annulation du jugement attaqué doivent donc être accueillies. Les époux C sont seulement fondés à demander la condamnation de l’Etat à les indemniser à hauteur de la somme de 5 000 euros.

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. et M^me C et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 1905795 du 9 janvier 2024 du tribunal administratif de Nice est annulé.

Article 2 : L’Etat est condamné à verser à M. et M^me C une indemnité d’un montant de 5 000 euros.

Article 3 : L’Etat versera à M. et M^me C la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A D épouse C, à M. B C et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l’audience du 25 avril 2025, à laquelle siégeaient :

— M^me Anne-Laure Chenal-Peter, présidente,

— M^me Aurélia Vincent, présidente assesseure,

— M. François Point, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 mai 2025.