Cour Administrative d'Appel de Nantes, Formation plénière, 20 décembre 2012, 11NT02082

Vu enregistrée au greffe de la cour le 28 juillet 2011, la décision du 19 juillet 2011 par laquelle le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, saisi d’un pourvoi en cassation présenté pour la communauté urbaine du Mans-Le Mans Métropole, a annulé l’arrêt du 5 juin 2007 par lequel la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel qu’elle avait formé devant elle tendant à l’annulation du jugement n° 0304569 du 31 mars 2006 par lequel le tribunal administratif de Nantes a annulé, à la demande de M. A, la délibération du 21 octobre 2003 de son conseil communautaire décidant le financement des travaux d’aménagement d’un abattoir pour ovins, et a renvoyé l’affaire devant ladite cour ;

Vu la requête enregistrée le 6 juin 2006, présentée pour la communauté urbaine du Mans-Le Mans Métropole, représentée par son président en exercice, dont le siège est 16, avenue François Mitterrand au Mans (72039), par M^e Hay, avocat au barreau du Mans ; La communauté urbaine du Mans-Le Mans Métropole demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0304569 du 31 mars 2006 par lequel le tribunal administratif de Nantes a annulé la délibération du 21 octobre 2003 du conseil communautaire décidant le financement des travaux d’aménagement d’un abattoir pour ovins d’un montant de 380 000 euros ;

2°) de rejeter la demande présentée par M. A devant le tribunal administratif de Nantes ;

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Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la Constitution, notamment son Préambule et ses articles 1er et 72 ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

Vu la directive (CE) n° 93/119 du Conseil du 22 décembre 1993 sur la protection des animaux au moment de leur abattage ou de leur mise à mort ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code rural ;

Vu la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat ;

Vu le décret n° 71-1065 du 24 décembre 1971 ;

Vu le décret n° 97-903 du 1^er octobre 1997 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 29 novembre 2012 :

— le rapport de M. Millet, président-assesseur ;

— les conclusions de M^me Grenier, rapporteur public ;

— les observations de M^e Sarrazin, substituant M^e Thiriez, avocat de la communauté urbaine du Mans-Le Mans Métropole ;

— et les observations de M^e Lefevre, substituant M^e Tertrais, avocat de M. A ;

1. Considérant que, par une délibération du 25 septembre 2003, le conseil communautaire de la communauté urbaine du Mans-Le Mans Métropole a décidé de procéder à l’aménagement de locaux désaffectés en vue d’obtenir l’agrément sanitaire pour un abattoir local temporaire destiné à fonctionner essentiellement pendant les trois jours de la fête de l’Aïd-el-Kébir ; qu’il a autorisé le président de la communauté à engager la passation des marchés publics nécessaires ; que, par une délibération du 21 octobre 2003, le conseil communautaire a arrêté à 380 000 euros l’enveloppe budgétaire destinée au financement de ces travaux ; que, par jugement du 31 mars 2006, le tribunal administratif de Nantes a, à la demande de M. A, annulé cette dernière délibération, au motif qu’elle avait été prise en méconnaissance de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat ; que la communauté urbaine-Le Mans Métropole interjette appel de ce jugement ;

Sur la fin de non recevoir opposée à la requête par M. A :

2. Considérant qu’il résulte des dispositions des articles L. 2122-21, L. 2122-22 et L. 5211-2 du code général des collectivités territoriales, que le président de l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale n’a qualité pour intenter une action en justice au nom dudit établissement qu’après délibération ou sur délégation de l’organe délibérant de cet établissement ; qu’il ressort des pièces du dossier que le président de la communauté urbaine du Mans dispose, en vertu d’une délibération du 30 mars 2001, d’une délégation permanente pour intenter au nom de la communauté urbaine les actions en justice pendant toute la durée de son mandat ; que la fin de non recevoir opposée par M. A et tirée de ce que la requête d’appel serait irrecevable faute pour le président de la communauté urbaine du Mans de justifier d’une autorisation l’habilitant à faire appel du jugement attaqué, ne peut, dès lors, qu’être écartée ;

Sur la légalité de la délibération du 21 octobre 2003 :

3. Considérant qu’aux termes de l’article 1er de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre public » ; qu’aux termes de l’article 2 de cette loi : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, à partir du 1^er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimées des budgets de l’Etat, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l’exercice des cultes (…). » ; qu’aux termes de l’article 13 de la même loi : « Les édifices servant à l’exercice public du culte, ainsi que les objets mobiliers les garnissant, seront laissés gratuitement à la disposition des établissements publics du culte, puis des associations appelées à les remplacer auxquelles les biens de ces établissements auront été attribués par application des dispositions du titre II. La cessation de cette jouissance et, s’il y a lieu, son transfert seront prononcés par décret (…). L’Etat, les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale pourront engager les dépenses nécessaires pour l’entretien et la conservation des édifices du culte dont la propriété leur est reconnue par la présente loi. » ; qu’enfin, aux termes du dernier alinéa de l’article 19 de cette loi, les associations formées pour subvenir aux frais, à l’entretien et à l’exercice d’un culte « ne pourront, sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l’Etat, des départements et des communes. Ne sont pas considérées comme subventions les sommes allouées pour réparations aux édifices affectés au culte public, qu’ils soient ou non classés monuments historiques. » ;

4. Considérant qu’il résulte des dispositions précitées de la loi du 9 décembre 1905 que les collectivités publiques peuvent seulement financer les dépenses d’entretien et de conservation des édifices servant à l’exercice public d’un culte dont elles sont demeurées ou devenues propriétaires lors de la séparation des Eglises et de l’Etat ou accorder des concours aux associations cultuelles pour des travaux de réparation d’édifices cultuels et qu’il leur est interdit d’apporter une aide à l’exercice d’un culte ;

5. Considérant, toutefois, que ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu’une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi ou qui sont prévues par ses statuts, construise ou acquière un équipement ou autorise l’utilisation d’un équipement existant, afin de permettre l’exercice de pratiques à caractère rituel relevant du libre exercice des cultes, à condition qu’un intérêt public local, tenant notamment à la nécessité que les cultes soient exercés dans des conditions conformes aux impératifs de l’ordre public, en particulier de la salubrité publique et de la santé publique, justifie une telle intervention et qu’en outre le droit d’utiliser l’équipement soit concédé dans des conditions, notamment tarifaires, qui respectent le principe de neutralité à l’égard des cultes et le principe d’égalité et qui excluent toute libéralité et, par suite, toute aide à un culte ;

6. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que c’est à tort que, pour annuler la délibération du 21 octobre 2003 de la communauté urbaine du Mans affectant une enveloppe de 380 000 euros à l’aménagement d’une installation destinée à l’abattage des moutons, comme contraire aux dispositions de la loi du 9 décembre 1905, interdisant d’apporter une aide à l’exercice d’un culte, le tribunal administratif de Nantes s’est fondé sur la seule circonstance que l’abattage des ovins lors de la fête de l’Aïd-el-Kébir présentait un caractère rituel, et qu’il n’y avait, dès lors, pas lieu d’examiner si l’intervention de la communauté urbaine était justifiée par un intérêt public local ;

7. Considérant, toutefois, qu’il appartient à la cour administrative d’appel de Nantes, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par M. A tant devant le tribunal administratif que devant la cour ;

8. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 5215-20-1 du code général des collectivités territoriales alors en vigueur : « I. – Les communautés urbaines existant à la date de promulgation de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale continuent d’exercer à titre obligatoire, au lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : (…) 10° Abattoirs, abattoirs marchés, marchés d’intérêt national » ; qu’il résulte de ces dispositions qu’en créant un établissement temporaire destiné à l’abattage des moutons, la communauté urbaine du Mans n’a pas excédé le domaine de ses compétences, au nombre desquelles figure le service public des abattoirs, ni porté atteinte aux pouvoirs de police administrative que détient le maire en vertu des dispositions du code général des collectivités territoriales ;

9. Considérant, en deuxième lieu, qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès verbal du directeur du service de l’eau du 5 juin 2002, qu’à la suite des abattages clandestins pratiqués cette année là, à l’occasion de la fête de l’Aïd-el-Kébir, le réseau d’assainissement collectif de la communauté urbaine s’est trouvé obstrué par des boyaux d’ovins, à proximité de la Mosquée, …, au Mans, nécessitant un nettoyage complet, afin de prévenir tout danger sanitaire ; qu’en 2003, les autorités locales ont rappelé l’interdiction d’abattre rituellement les moutons en dehors d’un abattoir, conformément à la réglementation en vigueur ; qu’à défaut d’abattoir agréé « ovin » existant dans le département de la Sarthe, a ainsi été mis en place un système de collecte et de transports des moutons vers un abattoir des Deux-Sèvres, situé à 150 kilomètres, avec retour en fin de journée ; que cette opération n’a abouti qu’à l’abattage d’une centaine de bêtes et n’a pas recueilli l’adhésion de la communauté musulmane ; que, dans ces conditions, alors même qu’il a permis, l’année suivante, au culte musulman d’exercer une pratique à caractère rituel, l’aménagement par la communauté urbaine du Mans, dans des locaux lui appartenant, d’un abattoir temporaire destiné à fonctionner essentiellement pendant les trois jours de la fête de l’Aïd-el-Kébir de février 2004, était justifié par un intérêt public local tenant à la nécessité que les cultes soient exercés dans des conditions conformes aux impératifs de l’ordre public, en particulier de la salubrité publique et de la santé publique, du fait, notamment, de l’éloignement de tout abattoir dans lequel l’abattage rituel pouvait être pratiqué dans des conditions conformes à la réglementation ;

10. Considérant, en troisième lieu, que l’abattoir aménagé dans les locaux désaffectés de la communauté urbaine du Mans est un établissement principalement sanitaire, dépourvu de système de réfrigération, ne présentant pas de caractère exclusif, l’établissement étant ouvert, dans des conditions similaires, à tout usager potentiel et pouvant accueillir d’autres abattages que les abattages rituels ; qu’il n’est pas établi, ni même allégué, que la mise à disposition de cet établissement intervienne dans des conditions qui reviendraient à favoriser les usagers se rattachant à un culte par rapport aux autres usagers ; que, dès lors, les principes d’égalité et de neutralité ne peuvent être regardés, en l’espèce, comme ayant été méconnus ;

11. Considérant, enfin, que pendant les trois jours de la fête de l’Aïd-el-Kébir, ledit abattoir a été mis à la disposition de « l’Association pour les Traditions, l’Amitié et les Fêtes Familiales » (ATAFF) qui a été chargée d’organiser et de financer les opérations d’abattage et dont les activités ne sont que partiellement cultuelles ; que si M. A soutient que la communauté urbaine du Mans ne pouvait financer l’ensemble de l’équipement sur fonds publics, sans méconnaître le principe de non subventionnement des cultes, la délibération litigieuse du 21 octobre 2003 n’a pas eu pour objet d’organiser les conditions d’utilisation, notamment financières, de l’abattoir temporaire litigieux ; qu’au demeurant, une convention d’occupation précaire conclue le 23 janvier 2004 avec l’association ATAFF pour une durée de 9 jours, et dont les termes ont été repris par une décision non contestée du 10 février 2004, prévoit le remboursement à la communauté urbaine du Mans des charges résultant de la mise à disposition du local évaluées forfaitairement à la somme de 1 000 euros sur la base d’un nombre maximum de 600 moutons abattus ; qu’au-delà de ce chiffre, l’association doit s’acquitter d’une somme de 0,30 euro par mouton supplémentaire abattu ; que ladite association rémunère, en outre, le personnel qui abat les ovins moyennant une participation des familles ; que, dans les conditions susmentionnées, la mise à disposition des locaux ne peut être regardée comme gratuite ; qu’ainsi, et même en l’absence de toute redevance payée par l’association, la mise à disposition de l’abattoir temporaire ne saurait être regardée comme une subvention des activités cultuelles de l’ATAFF et, par suite, comme une libéralité ;

12. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non recevoir opposées en première instance, que la communauté urbaine du Mans-Le Mans Métropole est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé la délibération de son conseil communautaire du 21 octobre 2003 décidant le financement d’un abattoir pour ovins pour un montant de 380 000 euros ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté urbaine du Mans-Le Mans Métropole, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A le versement à la communauté urbaine du Mans-Le Mans Métropole de la somme qu’elle demande au titre des frais de même nature qu’elle a exposés ;

DÉCIDE :

Article 1^er  : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 31 mars 2006 est annulé.

Article 2  : La demande présentée par M. A devant le tribunal administratif de Nantes, et les conclusions des parties présentées devant la cour au titre de l’article L. 761-1, sont rejetées.

Article 3  : Le présent arrêt sera notifié à la communauté urbaine du Mans-Le Mans Métropole, à M. Raymond A et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée au préfet de la Sarthe.

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