Vu la procédure suivante :

La commune de Montauban a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler le titre exécutoire n° 23 d’un montant de 152 449 euros émis à son encontre le 16 janvier 2020 par le département de Tarn-et-Garonne au titre de sa participation financière aux frais de fonctionnement du centre universitaire de Montauban pour le premier semestre de l’année 2018 et de prononcer la décharge de cette somme. Par un jugement n° 2001435 du 7 avril 2022, ce tribunal a rejeté sa demande.

Par un arrêt n° 22TL21295 du 29 février 2024, la cour administrative d’appel de Toulouse, sur appel de la commune de Montauban, a annulé le jugement du tribunal et le titre exécutoire contesté, déchargé l’appelante de l’obligation de payer la somme de 76 224,50 euros et rejeté le surplus de ses conclusions.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 30 avril et 19 juillet 2024 et le 3 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le département de Tarn-et-Garonne demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel de la commune de Montauban ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Montauban la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M^me Muriel Deroc, maîtresse des requêtes,

- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du département de Tarn-et-Garonne et à la SARL Gury et Maître, avocat de la commune de Montauban ;

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par convention du 11 mai 2000, le département de Tarn-et-Garonne et la commune de Montauban se sont engagés à participer financièrement au fonctionnement d’un centre universitaire situé à Montauban. Le 16 janvier 2020, le département de Tarn-et-Garonne a émis à l’encontre de la commune de Montauban un titre exécutoire n° 23 d’un montant de 152 449 euros en vue du paiement, par cette dernière, de sa participation financière aux frais de fonctionnement du centre universitaire pour le premier semestre de l’année 2018. Le 17 janvier 2020, un avis des sommes à payer, ayant le même objet, a été émis par le comptable départemental. Par un jugement du 7 avril 2022, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté la demande de la commune de Montauban tendant à l’annulation du titre exécutoire daté du 16 janvier 2020 et à la décharge de la somme de 152 449 euros. Par un arrêt du 29 février 2024, contre lequel le département de Tarn-et-Garonne se pourvoit en cassation, la cour administrative d’appel de Toulouse a annulé ce jugement ainsi que, après avoir implicitement requalifié les conclusions de l’intéressée, le titre exécutoire du 17 janvier 2020, et prononcé, à concurrence de 76 224,50 euros, la décharge de la somme réclamée.

Sur le pourvoi du département de Tarn-et-Garonne :

En ce qui concerne l’arrêt en tant qu’il se prononce sur les conclusions à fin d’annulation du titre de perception n° 23 :

2. Aux termes de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « (…) Toute créance liquidée faisant l’objet d’une déclaration ou d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. (…) ». Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l’état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

3. Il résulte des pièces du dossier soumis aux juges du fond que ni le titre exécutoire n° 23 émis le 17 janvier 2020 par le département de Tarn-et-Garonne, ni la convention du 11 mai 2000 dont le titre exécutoire faisait état ne comportaient les bases de liquidation de la somme de 152 449 euros dont le paiement était demandé à la commune de Montauban. En déduisant de ces constatations que le titre exécutoire contesté ne pouvait être regardé comme satisfaisant aux prescriptions de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012, et ce alors même que ces bases figuraient dans un relevé récapitulatif des dépenses de fonctionnement engagées par le département de Tarn-et-Garonne pour le fonctionnement du centre universitaire au cours du premier semestre de l’année 2018, prévu à l’article 3 de la convention et transmis à la commune par le département par courrier du 10 janvier 2020 mais auquel il n’était pas fait référence dans le titre exécutoire, la cour administrative d’appel de Toulouse n’a pas commis d’erreur de droit, ni dénaturé les pièces du dossier.

En ce qui concerne l’arrêt en tant qu’il se prononce sur les conclusions à fin de décharge de l’obligation de payer la somme réclamée :

4. Aux termes de l’article 3 de la convention conclue le 11 mai 2000 entre le département de Tarn-et-Garonne et la commune de Montauban : « La ville de Montauban s’acquittera de sa participation financière aux dépenses de fonctionnement, à hauteur de 50 %, sur la base d’un relevé récapitulatif. / Les dépenses prises en charge par la ville n’excèderont pas les sommes suivantes : / – Participation forfaitaire : 600 000 F en 1998 / 750 000 F en 1999 / 1 000 000 F à partir de l’an 2000 / – Echéancier : fin d’année universitaire ».

5. Pour prononcer la décharge de la somme réclamée à la commune de Montauban à concurrence de 76 224,50 euros, la cour a relevé qu’il résultait des stipulations précitées de l’article 3 de la convention du 11 mai 2000 que le montant maximal de la participation financière de la commune, fixé à un million de francs (152 449 euros), s’appréciait par année, et en a déduit que la participation financière de la commune de Montauban aux frais de fonctionnement du centre universitaire pour le premier semestre de l’année 2018 ne pouvait excéder la moitié de ce montant, soit 76 224,50 euros. Toutefois, il ressort des stipulations mêmes de cet article 3 que la participation de la commune de Montauban aux frais de fonctionnement du centre universitaire s’apprécie année par année et non mois par mois. Par suite, dès lors que le montant des dépenses de fonctionnement exposées pour la partie de l’année 2018 précédant la date à laquelle la convention avait été dénoncée excédait 304 898 euros, la participation de la commune, à hauteur de 50% de ce montant, pouvait être fixée au titre de l’année 2018 au montant maximal conventionnellement prévu de 152 449 euros. Le département de Tarn-et-Garonne est donc fondé à soutenir qu’en statuant ainsi qu’elle l’a fait, la cour administrative de Toulouse a dénaturé la portée des stipulations précitées de la convention du 11 mai 2000.

6. Il résulte de ce qui précède que le département de Tarn-et-Garonne est fondé à demander l’annulation de l’arrêt attaqué en tant seulement qu’il décharge la commune de Montauban de la somme de 76 224,50 euros.

7. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce et dans la mesure de la cassation prononcée, de régler l’affaire au fond en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

Sur la requête d’appel de la commune de Montauban :

En ce qui concerne la régularité du jugement :

8. En premier lieu, dès lors que le tribunal administratif s’est prononcé sur l’ensemble des moyens soulevés devant lui pour rejeter dans leur totalité les conclusions de la demande de la commune de Montauban, cette dernière n’est pas fondée à soutenir qu’en examinant d’abord la régularité formelle du titre contesté, il aurait méconnu l’obligation pour le juge administratif, lorsque le recours dont il est saisi comporte, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge.

9. En second lieu, les moyens critiquant l’interprétation faite, par les premiers juges, du titre de perception contesté, notamment quant à la période au titre de laquelle les sommes qui y figurent ont été réclamées, ont trait au bien-fondé du raisonnement suivi par ces derniers et sont, par suite, sans incidence sur la régularité du jugement.

En ce qui concerne le bien-fondé de la somme réclamée :

10. En premier lieu, l’insuffisance de motivation du titre exécutoire contesté, si elle est de nature à entraîner son annulation, est sans incidence sur le bien-fondé de la créance dont il fait état. La commune de Montauban n’est donc pas fondée à demander pour ce motif la décharge de la somme qui lui est réclamée.

11. En deuxième lieu, d’une part, il résulte des termes de l’article 3 précité de la convention conclue le 11 mai 2000 que la participation de la commune aux dépenses de fonctionnement est déterminée en tenant compte d’un plafond fixé annuellement. Il résulte de l’instruction, notamment des mentions portées sur le titre exécutoire, concordantes avec celles portées dans le courrier du 10 janvier 2020, que la créance en cause, à raison de laquelle le titre exécutoire contesté a été émis, a trait à la participation due par la commune de Montauban au titre du 1er semestre de l’exercice budgétaire 2018, la convention du 11 mai 2000 ayant été résiliée à compter du mois d’août 2018. D’autre part, il résulte de l’instruction que si la convention prévoyait un « Echéancier : fin d’année universitaire », en pratique la contribution de la commune a été réclamée par le département pour chaque année civile, en fin d’année, et que le titre exécutoire n° 13537 daté du 31 décembre 2018 intitulé « frais de participation 2017 » avait trait à la participation due par la commune au titre de l’année civile 2017, et non de l’année universitaire 2017-2018. Par suite, et en tout état de cause, l’intéressée n’est pas fondée à contester le bien-fondé de la somme qui lui est demandée au motif que son paiement lui avait déjà été réclamé par ce titre exécutoire n°13537.

12. En troisième lieu, pour les motifs indiqués au point 5, la commune de Montauban n’est pas fondée à soutenir que sa participation financière aux frais de fonctionnement du centre universitaire pour le premier semestre de l’année 2018 ne pouvait excéder la moitié du plafond forfaitaire maximal prévu, pour une année civile, par l’article 3 de la convention du 11 mai 2000.

13. En quatrième lieu, une décision qui a pour objet l’attribution d’une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu’elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d’octroi, qu’elles aient fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu’elles découlent implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention.

14. La commune de Montauban soutient que le département de Tarn-et-Garonne n’est pas fondé à lui réclamer, en application de la convention du 11 mai 2000, le paiement d’une participation financière aux frais de fonctionnement du centre universitaire dans la mesure où, d’une part, il ne lui a pas transmis au titre de la période en cause, en méconnaissance de l’article 3 de cette convention, un état récapitulatif des dépenses exposées par le département suffisamment complet et précis, et où, d’autre part, elle n’a pas été associée de plein droit au conseil de gestion du site universitaire, en méconnaissance de l’article 4 de la même convention.

15. Toutefois, d’une part, la seule circonstance que le département de Tarn-et-Garonne n’aurait pas transmis à l’intéressée l’état récapitulatif mentionné à l’article 3 de la convention est sans incidence sur le bien-fondé de la créance en litige. Par ailleurs, en se bornant à faire valoir le caractère imprécis et incomplet du document qui lui a été adressé le 10 janvier 2020, la commune de Montauban n’apporte aucun élément de nature à établir que le montant de la créance réclamée serait excessif, alors qu’il résulte de l’instruction que les dépenses y sont présentées de manière suffisamment précise, comme pour les années précédentes, et sont cohérentes avec celles exposées en 2016 et 2017.

16. D’autre part, si l’article 4 de la convention du 11 mai 2000 prévoit que « la commune de Montauban est associée de plein droit au conseil de gestion du site universitaire », de telles stipulations ne sauraient être regardées comme instituant une condition mise au versement, par la commune, de sa participation.

17. Il résulte de ce qui précède que la commune de Montauban n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté les conclusions de sa demande tendant à la décharge de la somme qui lui était réclamée par le département de Tarn-et-Garonne.

18. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Montauban la somme que le département de Tarn-et-Garonne demande au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise, à ce titre, à la charge du département qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

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Article 1er : L’arrêt du 29 février 2024 de la cour administrative d’appel de Toulouse est annulé en tant qu’il décharge la commune de Montauban de l’obligation de payer la somme de 76 224,50 euros.

Article 2 : Le surplus des conclusions du pourvoi de la commune de Montauban ainsi que ses conclusions d’appel à fin de décharge de l’obligation de payer la somme de 152 449 euros sont rejetés.

Article 3 : Les conclusions présentées par les parties au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée au département de Tarn-et-Garonne et à la commune de Montauban.

Délibéré à l’issue de la séance du 16 octobre 2025 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M^me Sylvie Pellissier, conseillère d’Etat et M^me Muriel Deroc, maîtresse des requêtes-rapporteure.

Rendu le 10 novembre 2025.

Le président :

Signé : M. Stéphane Verclytte

La rapporteure :

Signé : M^me Muriel Deroc

La secrétaire :

Signé : M^me Nathalie Martinez-Casanova