TROISIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 32824/23
FONDS ANTICORRUPTION
contre la Bulgarie

La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant le 9 décembre 2025 en une chambre composée de :

 Ioannis Ktistakis, président,
 Peeter Roosma,
 Darian Pavli,
 Diana Kovatcheva,
 Úna Ní Raifeartaigh,
 Mateja Đurović,
 Vasilka Sancin, juges,

et de Milan Blaško, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 18 août 2023,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la partie requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1.  L’organisation requérante, le Fonds anticorruption (ci-après, la requérante), est une fondation d’utilité publique de droit bulgare, créée en 2016, et ayant son siège social à Sofia. Elle a été représentée devant la Cour par Me L. Georgieva-Mateeva, avocate exerçant à Sofia.

2.  Le gouvernement bulgare (« le Gouvernement ») a été représenté par son agente, Mme R. Nikolova, du ministère de la Justice.

1. Les circonstances de l’espèce

3.  Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.

4.  La requérante est une organisation non gouvernementale active dans le domaine de la prévention et de la lutte contre la corruption. Dans le cadre de ses activités, elle prépare et publie divers rapports annuels et thématiques et mène des procédures judiciaires stratégiques.

5.  Le 29 avril 2022, la requérante adressa à la Commission pour la confiscation des biens acquis illicitement (la Commission anticorruption – « la CAC ») une demande d’accès à l’information publique, dans laquelle elle sollicitait auprès de la CAC la transmission des copies intégrales de toutes les décisions visant à engager des procédures de confiscation des biens acquis illicitement (paragraphe 21 in fine ci-dessous), adoptées par celle-ci pendant la période comprise entre le 23 janvier 2018 et le 31 décembre 2021.

6.  Par une décision du 12 mai 2022, la CAC refusa l’accès auxdites informations, considérant que ces documents contenaient des informations confidentielles et personnelles à l’égard des personnes ciblées et des tiers.

7.  La requérante contesta le refus de la CAC devant le tribunal administratif de Sofia, alléguant que la décision administrative était contraire à la loi sur l’accès à l’information publique. Pendant la procédure devant le tribunal, la représentante de la requérante combattit les arguments de la CAC et suggéra que l’administration devrait supprimer les données à caractère personnel des documents demandés avant de les remettre à la requérante, et ce dans le but de protéger les droits et les intérêts des tiers.

8.  Par un arrêt définitif du 14 novembre 2022, le tribunal administratif de Sofia annula la décision de la CAC. Selon le tribunal, les informations demandées relevaient de l’intérêt public, les documents en cause étaient simplement couverts par le secret professionnel pendant les six mois suivant leur délivrance et ce délai était déjà échu. Concernant les données à caractère personnel contenues dans ces documents, le tribunal estima que celles-ci pourraient être préalablement supprimées. Il renvoya le dossier à la CAC pour un nouvel examen dans un délai de quatorze jours.

9.  Le 28 novembre 2022, la CAC introduisit une action auprès du tribunal administratif de Sofia, demandant à celui-ci de déclarer la décision du 14 novembre 2022 nulle et non avenue au motif qu’elle n’était pas claire et qu’il était impossible de la mettre en œuvre. Le même jour, la CAC ordonna la suspension de la procédure administrative qui avait été ouverte en vue de l’exécution de la décision attaquée. Par un jugement du 22 mars 2023, le tribunal administratif rejeta l’action de la CAC, qui interjeta appel.

10.  Le 9 janvier 2024, la Cour administrative suprême annula le jugement du tribunal inférieur et lui renvoya le dossier pour réexamen.

11.  Le 1er février 2024, le tribunal administratif de Sofia déclara l’action de la CAC irrecevable pour absence de qualité d’agir en justice de la partie demanderesse, l’action ayant été introduite par le président de la CAC et non pas par le membre de la commission qui avait pris la décision du 12 mai 2022 (paragraphe 6 ci-dessus). Cette décision fut confirmée le 4 juillet 2024 par la Cour administrative suprême.

12.  Après le rejet de son action en nullité, le 18 juillet 2024, la CAC décida de donner partiellement accès à l’information demandée : elle envoya à la requérante les numéros respectifs de toutes les décisions visant à engager des procédures de confiscation qu’elle avait prises entre le 23 janvier 2018 et le 31 décembre 2021, et les numéros respectifs des procédures judiciaires ouvertes devant les tribunaux compétents en application de ces décisions.

13.  La requérante contesta cette nouvelle décision de la CAC devant le tribunal administratif de Sofia qui, par un arrêt définitif du 26 janvier 2025, la déclara nulle et non avenue, la jugeant contraire à son arrêt du 14 novembre 2022. Le dossier fut renvoyé à la CAC pour exécution dans les quatorze jours.

14.  Le 10 février 2025, la CAC décida d’envoyer à la requérante copies des 513 décisions visant à introduire des demandes de confiscation devant les tribunaux, qui avaient été adoptées pendant la période en question, en prenant soin de supprimer les informations à caractère personnel contenues dans lesdites décisions. Ces informations – noms, prénoms, dates de naissance, identifiants personnels, identifiants de biens immeubles, identifiants de comptes bancaires, etc. – furent noircies dans les documents. Ceux-ci furent transmis en format électronique et sans frais à la requérante.

1. La correspondance de la Cour avec les parties

15.  Le 18 août 2023, la requérante introduisit sa requête devant la Cour. Elle dénonçait, sous l’angle des articles 10, 13 et 18 de la Convention, le refus de la CAC de se conformer à l’arrêt du 14 novembre 2022 rendu par le tribunal administratif de Sofia (paragraphe 8 ci-dessus).

16.  Par une lettre du 4 septembre 2023, le greffe de la Cour informa la représentante de la requérante que la requête de celle-ci avait été réceptionnée et enregistrée. Il lui fut rappelé qu’elle devait informer spontanément la Cour de tout élément nouveau important dans cette affaire et qu’elle devait lui communiquer toute autre décision pertinente prise par les autorités internes.

17.  La partie requérante ne soumit aucune information supplémentaire sur le déroulement de la procédure interne par la suite.

18.  La requête fut communiquée au Gouvernement le 18 octobre 2024. Dans ses observations sur la recevabilité et le fond de la requête du 21 mars 2025, le Gouvernement informa la Cour du déroulement des procédures engagées par la requérante et par la CAC au niveau interne depuis le mois d’août 2023 (paragraphes 10-14 ci-dessus), et il présenta les copies des décisions internes adoptées dans l’intervalle.

19.  Dans ses observations sur la recevabilité et le fond de la requête du 24 juin 2025, la représentante de la requérante reconnut les nouveaux faits tels qu’exposés par le Gouvernement, et avança des arguments pour contester leur pertinence quant à la recevabilité et le fond des griefs formulés par la requérante (paragraphes 28 et 30 ci-dessous).

LE CADRE JURIDIQUE INTERNE PERTINENT

20.  L’exercice du droit d’accès à l’information publique est régi par la loi de 2000 sur l’accès à l’information publique. En vertu de l’article 5 de ladite loi, ce droit ne peut être exercé d’une manière qui mettrait en péril les droits et la réputation d’autrui, la sécurité nationale, l’ordre public, la santé publique et la morale. Le refus d’accès à l’information publique peut être contesté devant le tribunal administratif compétent, qui se prononce par un arrêt définitif (article 40 de la loi). Si le tribunal juge le refus illégal, il doit l’annuler dans son intégralité ou en partie, ou modifier la décision contestée, et ordonner à l’autorité concernée de fournir l’information demandée (article 41, alinéa 1, de la loi).

21.  Le statut, les compétences et l’activité de la CAC sont régis par la loi de 2018 relative à la confiscation des biens acquis illicitement. La procédure de confiscation prévue par la loi se déroule en deux phases : une phase d’enquête menée par la direction territoriale compétente de la CAC (articles 107-140 de la loi) et une phase judiciaire devant les tribunaux compétents (articles 153-159 de la loi). L’enquête, dont le but est d’établir s’il y a lieu d’introduire une demande de confiscation devant les tribunaux, se compose, entre autres, de la collecte et de l’analyse d’informations sur l’origine et la valeur du patrimoine, des revenus et des dépenses de la personne ciblée et des membres de sa famille (article 114 de la loi). À l’issue de cette enquête, le directeur régional compétent présente à la CAC un rapport d’enquête avec les résultats de celle-ci et avec une recommandation sur la question de savoir s’il y a lieu d’introduire une action de confiscation devant les tribunaux (article 140, alinéa 1, de la loi). La CAC décide ensuite, soit de mettre fin à la procédure (article 140, alinéa 2, point 1 de la loi), soit d’introduire devant le tribunal compétent une action de confiscation contre la personne ciblée (article 140, alinéa 2, point 2 de la loi).

GRIEFS

22.  Invoquant l’article 10 de la Convention, la requérante se plaint d’une atteinte à son droit d’accès à l’information publique à raison du refus de la CAC de se conformer à l’arrêt du 14 novembre 2022 rendu par le tribunal administratif de Sofia.

23.  Sous l’angle de l’article 13 de la Convention, la requérante dénonce l’absence de voies de recours internes effectives pour remédier à cette situation.

24.  Enfin, sur le terrain de l’article 18 de la Convention, elle allègue que la restriction à son droit d’accès à l’information publique poursuivait un autre but que celui qui était affiché par les autorités.

EN DROIT

1. Arguments des parties
   1. Le Gouvernement

25.  Le Gouvernement se réfère au déroulement de la procédure interne après l’introduction de la requête (paragraphes 10-14 ci-dessus) et affirme que la requérante a eu accès à l’information demandée. Il invite donc la Cour à rayer l’affaire du rôle en vertu de l’article 37 § 1 b) et c) de la Convention, voire de la déclarer irrecevable en raison de la perte, selon lui, de la qualité de victime par la requérante.

26.  En outre, le Gouvernement considère que la requérante aurait pu introduire une action en dédommagement en vertu de l’article 1 de la loi sur la responsabilité de l’État et des communes pour dommages, ce qu’elle aurait omis de faire avant de saisir la Cour. Il estime que cela justifie le rejet de la requête pour non-épuisement des voies de recours internes.

27.  Le Gouvernement attire enfin l’attention de la Cour sur le comportement procédural de la partie requérante après l’introduction de sa requête. La représentante de la requérante aurait sciemment omis d’informer la Cour de déroulements importants dans la procédure interne d’accès à l’information publique qui relèvent une importance particulière pour l’examen de la présente requête, comme le rejet définitif de l’action en nullité introduite par la CAC et les démarches subséquentes entreprises par celle-ci pour se conformer à l’arrêt du 14 novembre 2022. Le Gouvernement estime qu’il s’agit d’un abus du droit de recours individuel et invite la Cour à déclarer la requête irrecevable pour ce motif.

1. La partie requérante

28.  La partie requérante conteste la position du Gouvernement. Elle allègue en premier lieu que la CAC n’a toujours pas mis en œuvre l’arrêt du 14 novembre 2022 rendu par le tribunal administratif de Sofia. Même si en février 2025 cette autorité lui a envoyé une grande quantité de documents, ceux-ci ne contenaient pas l’information initialement demandée en raison notamment du fait que plusieurs données pertinentes y avaient été noircies. La partie requérante estime qu’il s’agit d’une situation continue de non-respect du droit d’accès à l’information publique.

29.  En second lieu, la partie requérante soutient qu’une action compensatoire en responsabilité de l’État ne peut constituer une voie de recours interne effective en l’espèce en raison de la nature même de la violation alléguée, à savoir la non-exécution d’une décision de justice, et du caractère continu de l’omission des autorités à fournir l’information demandée.

30.  En dernier lieu, la partie requérante considère qu’il n’y a pas eu abus du droit de recours individuel en l’occurrence. En effet, elle allègue qu’au moment où elle a reçu les documents envoyés par la CAC, la requête avait été déjà communiquée au Gouvernement et le délai donné à celui-ci pour présenter ses observations écrites était toujours en cours. Elle a donc décidé de ne pas compliquer davantage la procédure par des communications non sollicitées, estimant qu’en tout état de cause le Gouvernement allait invoquer ces nouveaux faits dans ses futures observations. En outre, selon la partie requérante, la survenue de ces nouveaux éléments factuels après la communication de la requête et le caractère limité de l’information fournie par les autorités en février 2025, étaient des motifs suffisants pour justifier sa décision de ne pas porter ces nouvelles circonstances à l’attention de la Cour.

1. Appréciation de la Cour

31.  La Cour observe que le Gouvernement a soulevé plusieurs objections quant à la recevabilité de la requête et à son éventuelle radiation du rôle (paragraphes 25-27 ci-dessus). Elle se prononcera d’abord sur le point de savoir si la requérante a abusé de son droit de recours.

32.  La Cour rappelle que, en vertu de l’article 35 § 3 a) de la Convention, une requête peut être déclarée abusive notamment si elle se fonde délibérément sur des faits controuvés (Gross c. Suisse [GC], no 67810/10, § 28, CEDH 2014). Une information incomplète et donc trompeuse peut également s’analyser en un abus du droit de recours individuel, particulièrement lorsqu’elle concerne le cœur de l’affaire et que le requérant n’explique pas de façon suffisante pourquoi il n’a pas divulgué les informations pertinentes (Kérétchachvili c. Géorgie (déc.), no 5667/02, 2 mai 2006, Predescu c. Roumanie, no 21447/03, §§ 25-26, 2 décembre 2008, et Jakob’s Center D.O.O. c. Slovénie (déc.), no 17544/07, 16 septembre 2014). Il en va de même lorsque des développements nouveaux importants surviennent au cours de la procédure suivie devant la Cour et que, en dépit de l’obligation expresse lui incombant en vertu de l’article 47 § 7 (ancien article 47 § 6) du règlement, le requérant n’en informe pas la Cour, empêchant ainsi celle-ci de se prononcer sur l’affaire en pleine connaissance de cause (Gross, précité, §§ 29-37, Vasilevskiy c. Lettonie (déc.), no 73485/01, 10 janvier 2012, Frisoli et autres c. Italie (déc.), no 33172/05, 16 décembre 2014, Sindicatul Liber Solectron c. Roumanie (déc.), no 27921/07, 20 janvier 2015). Toutefois, même dans de tels cas, l’intention de l’intéressé d’induire la Cour en erreur doit toujours être établie avec suffisamment de certitude (Gross, précité, § 28).

33.  Se tournant vers les faits de l’espèce, la Cour observe que la requête a été introduite le 18 août 2023 et qu’à cette date l’exécution de l’arrêt du 14 novembre 2022, qui autorisait la requérante à accéder à l’information qu’elle avait demandée, était encore suspendue dans l’attente de l’issue de la procédure de déclaration de nullité de cet arrêt (paragraphe 9 ci-dessus).

34.  Dans la lettre envoyée à la requérante le 4 septembre 2023, le greffe lui a rappelé qu’elle devait informer spontanément la Cour de tout élément nouveau important dans cette affaire et lui communiquer toute autre décision pertinente prise par les autorités internes (paragraphe 16 ci-dessus). Aucune nouvelle information n’a été envoyée par la requérante jusqu’à la date d’envoi de ses observations écrites du 24 juin 2025 (paragraphes 17 et 19 ci-dessus).

35.  Après la communication de la requête, le Gouvernement a envoyé ses observations le 21 mars 2025. C’est lui, et non pas la requérante, qui a porté à la connaissance de la Cour tous les nouveaux éléments factuels survenus pendant la période comprise entre août 2023 et février 2025 : le rejet définitif de l’action en nullité introduite par la CAC (paragraphes 10 et 11 ci-dessus) ; la décision de la CAC donnant partiellement accès à l’information demandée par la requérante (paragraphe 12 ci-dessus) ; le recours de celle-ci contre cette nouvelle décision de la CAC et la décision favorable du tribunal administratif sur cette plainte (paragraphe 13 ci-dessus) ; la décision de la CAC du 10 février 2025 de donner accès aux documents demandés en supprimant préalablement les informations à caractère personnel et l’envoi sans frais de ces documents à la requérante (paragraphe 14 ci-dessus).

36.  La Cour considère que ces nouveaux éléments factuels concernent le cœur de l’affaire, à savoir le refus injustifié allégué des autorités de donner à la requérante l’information publique demandée. Il s’agissait de surcroît de décisions délivrées à la suite de recours exercés par la requérante elle-même.

37.  Il ressort des observations de la partie requérante que c’était une décision délibérée de sa part de ne pas porter à la connaissance de la Cour les informations en cause (paragraphe 30 ci-dessus).

38.  L’explication donnée par la partie requérante pour son omission (ibidem) n’apparaît pas comme suffisante. L’argument relatif au caractère non-sollicité de l’information en cause ne convainc pas la Cour. Il s’agissait non pas d’un seul élément factuel isolé, mais d’une chaîne de circonstances s’étant déroulée pendant une période prolongée, en parallèle avec la procédure d’examen de la requête devant la Cour, et dont la partie requérante avait la connaissance. Le fait que le Gouvernement avait été informé de la requête et qu’il était en train de préparer ses observations ne saurait dispenser la partie requérante de son obligation de porter à la connaissance de la Cour les nouveaux faits pertinents de l’affaire ; cette obligation, consacrée par les articles 44 C § 1 et 47 § 7 du règlement de la Cour, est valable pendant la durée entière de l’examen de la requête. Par ailleurs, certains des nouveaux éléments factuels que la partie requérante a choisi de ne pas révéler à la Cour s’étaient produits avant même la communication de la requête au Gouvernement, à savoir : l’arrêt du 9 janvier 2024 de la Cour administrative suprême, la décision du 1er février 2024 du tribunal administratif de Sofia, l’arrêt du 4 juillet 2024 de la Cour administrative suprême et la décision de la CAC du 18 juillet 2024 (paragraphes 10-12 ci-dessus).

39.  Pour ce qui est de l’argument tiré du caractère limité de l’information délivrée à la requérante en raison de la suppression de données à caractère personnel des documents qui lui avaient été transmis par la CAC en février 2025 (paragraphes 14 et 30 ci-dessus), la Cour observe que c’est la représentante de la requérante qui avait suggéré une telle solution devant les juridictions internes pour obtenir les copies des décisions demandées sans porter préjudice aux droits des tiers (paragraphe 7 ci-dessus) et que la décision du 14 novembre 2022 préconisait d’enlever les informations à caractère personnel contenues dans les documents de la CAC avant de les remettre à la requérante (paragraphe 8 ci-dessus). Il en ressort que, contrairement aux affirmations de la partie requérante, la décision de la CAC du 10 février 2025 avait une importance particulière pour l’examen de l’affaire devant la Cour.

40.  Ces éléments suffisent à la Cour pour constater que la partie requérante a sciemment cherché de l’induire en erreur en occultant de l’information concernant le cœur de l’affaire sans donner une explication convaincante pour son comportement procédural. La Cour ne peut que conclure que l’intéressée a agi en méconnaissance de l’obligation qui lui était faite par les articles 44 C § 1 et 47 § 7 de son règlement de l’informer de tout fait pertinent pour l’examen de la requête, ainsi que de son devoir de coopérer avec elle dans le but d’une bonne administration de la justice, énoncé à l’article 44 A du même texte.

41.  Il y a donc lieu de rejeter la requête comme étant abusive, conformément à l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Fait en français puis communiqué par écrit le 22 janvier 2026.

 Milan Blaško Ioannis Ktistakis
 Greffier Président