61978v0001

1. Accords internationaux – accords de la communaute – avis prealable de la cour – compatibilite avec le traite cee – appreciation de la cour – etendue

(traite cee, art. 228, (p) 1, alinea 2)

2. Accords internationaux – accords de la communaute – avis prealable de la cour – demande d’avis – admissibilite – pouvoir d’amendement du conseil sur les propositions de la commission – absence d’incidence

(traite cee, art. 149 et 228, (p) 1, alinea 2)

3. Accords internationaux – accords de la communaute – avis prealable de la cour – demande d’avis – admissibilite – conditions – connaissance de l’objet de l’accord – elements d’information disponibles

(traite cee, art. 228, (p) 1, alinea 2)

4. Politique commerciale commune – notion – interpretation restrictive – inadmissibilite – liberalisation des echanges – reglementation du commerce international – inclusion

(traite cee, art. 113)

5. Politique commerciale commune – politique economique – notions – delimitation

(traite cee, art. 6, 103 a 116, 145)

6. Politique commerciale commune – notion – organisation de liens economiques avec les pays tiers – constitution de stocks de securite d’un produit – competence des etats membres en matiere de politique economique – absence d’incidence

(traite cee, art. 113)

7. Accords internationaux – politique commerciale commune – accords negocies dans le cadre des organisations internationales – participation de la communaute ou action commune des etats membres – champ d’application respectif des deux procedures – delimitation – criteres – objet de la negociation

(traite cee, art. 113, 114, 116 et 228, (p) 1, alinea 1)

8. Accords internationaux – politique commerciale commune – accord comportant une obligation de financement – competence de la communaute – necessite de la participation des etats membres – appreciation en fonction de l’imputation des charges

(traite cee, art. 113)

9. Accords internationaux – accords de la communaute – territoires dependants d’un etat membre et n’appartenant pas a la communaute – modalites de participation aux accords – representation par l’etat membre concerne – absence d’incidence sur la repartition des competences entre la communaute et les etats membres

(traite cee, art. 228, (p) 1, alinea 2

1. La procedure de l’article 228, paragraphe 1, deuxieme alinea, du traite cee permet d’examiner toutes questions qui peuvent conditionner la compatibilite d’un accord envisage avec les dispositions du traite. En effet, le jugement sur la compatibilite d’un accord avec le traite peut dependre non seulement des dispositions du droit materiel, mais encore de celles qui concernent la competence, la procedure ou l’organisation institutionnelle de la communaute.

2. Si l’article 149 du traite cee habilite le conseil a amender, a l’unanimite, une proposition de la commission, il ne saurait toutefois etre interprete, ni ce mode de decision compris, comme deliant, dans ce cas, le conseil de l’observation des autres regles du traite, notamment de celles qui concernent la repartition des competences entre la communaute et les etats membres. En cas de doute sur cette repartition en matiere de negociation et de conclusion d’accords internationaux, l’article 149 ne saurait donc faire obstacle au droit, pour la commission ou, selon les circonstances, le conseil lui-meme ou des etats membres, de recourir a la procedure prevue a l’article 228 en vue de lever ces doutes.

3. Une demande d’avis presentee en vertu de l’article 228 du traite cee n’est pas prematuree du seul fait qu’au moment de la saisine de la cour, il subsiste, dans le texte de l’accord en voie de negociation, un certain nombre d’alternatives encore ouvertes et de divergences sur la redaction de clauses determinees.

Une demande d’avis portant sur la competence pour negocier et conclure un accord et intervenant dans une telle situation est admissible des lors que l’objet de l’accord etait connu, meme avant que la negociation fut engagee, et que la cour dispose d’elements d’information lui permettant de se former un jugement suffisamment sur au sujet de la question soulevee. S’agissant de trancher une question de competence, il est de l’interet de tous les etats interesses, y compris les etats tiers, que cette question soit tiree au clair des l’ouverture d’une negociation donnee.

4. Une politique commerciale commune ne pourrait plus etre conduite utilement si la communaute n’etait pas en mesure de disposer aussi des moyens d’action plus elabores, mis en oeuvre pour le developpement du commerce international. On ne saurait donc imprimer a l’article 113 du traite cee une interpretation dont l’effet serait de limiter la politique commerciale commune a l’utilisation des instruments destines a avoir une prise sur les seuls aspects traditionnels du commerce exterieur, notamment la liberalisation des echanges, a l’exclusion de mecanismes plus evolues, de nature a realiser l’organisation, a l’echelle mondiale, du marche d’un produit de base.

En donnant competence a la communaute pour etablir une ' politique ' commerciale, fondee sur des ' principes communs ', l’article 113 montre que la question des echanges exterieurs doit etre reglee dans une perspective ouverte, et non seulement en vue de la gestion de certains systemes precis, tels que les douanes et les restrictions quantitatives. La meme conclusion peut etre degagee de la circonstance que l’enumeration, dans l’article 113, des objets de la politique commerciale n’est pas limitative et ne doit pas, en tant que telle, fermer la porte a la mise en oeuvre, dans un cadre communautaire, de tout autre procede destine a regler les echanges exterieurs. Une interpretation restrictive de la notion de politique commerciale commune risquerait d’entrainer des troubles dans les echanges intracommunautaires en raison des disparites qui subsisteraient, alors, dans certains secteurs des rapports economiques avec les pays tiers.

5. S’agissant de delimiter, dans le systeme du traite cee, les notions de ' politique economique ' et de ' politique commerciale ', il y a lieu de constater que si certaines dispositions, comme les articles 6 et 145, considerent la politique economique comme une question d’interet national, d’autres l’envisagent comme etant d’interet commun; tel est notamment le cas des articles 103 a 116, reunis dans un titre consacre a la ' politique economique ' de la communaute et dont releve le chapitre relatif a la politique commerciale commune.

La cooperation internationale dans le domaine economique relevant, tout au moins pour partie, de la politique commerciale commune, elle ne saurait, sous l’appellation de politique economique, generale, etre soustraite a la competence de la communaute.

6. Compte tenu de la specificite des dispositions du traite cee relatives a la politique commerciale, en ce qu’elles ont trait aux relations avec les pays tiers et sont fondees, selon l’article 113, sur la notion d’une politique commune, on ne saurait restreindre leur portee a la lumiere de dispositions plus generales, relatives a la politique economique, et fondees sur la conception d’une simple coordination. Par voie de consequence, lorsque l’organisation des liens economiques de la communaute avec les pays tiers est susceptible d’avoir des repercussions sur certains secteurs de la politique economique, tels que l’approvisionnement de la communaute en matieres premieres ou la politique des prix, comme c’est le cas de la regulation du commerce international des produits de base, cette consideration ne constitue pas une raison d’exclure de tels objets du champ d’application des regles relatives a la politique commerciale commune. Pareillement, la circonstance qu’un produit peut avoir une importance politique en raison de la constitution de stocks de securite n’est pas une raison d’exclure ce produit du domaine de la politique commerciale commune.

7. Les articles 113 et 116 du traite cee concourent au meme but, en ce sens que leur objectif est la realisation d’une politique commune en matiere de relations economiques internationales. Mais, au plan des moyens d’action, ces deux articles reposent sur des premisses differentes et mettent en oeuvre, par voie de consequence, des conceptions distinctes. Selon l’ar – ticle 113, la politique commerciale commune est determinee par la communaute de facon autonome, c’est-a-dire agissant en tant que telle, a l’intervention de ses propres institutions; en particulier, les accords passes en vertu de cette disposition sont, aux termes de l’article 114, ' conclus au nom de la communaute ' et negocies des lors selon les procedures prevues a ces dispoositions et a l’article 228. L’article 116, en revanche, a ete concu en vue de degager une action commune des etats membres dans les organisations internationales dont la communaute ne fait pas partie; dans une telle situation, le seul moyen approprie est une action concertee et solidaire des etats membres en tant que membres desdites organisations.

Pour delimiter le champ d’application respectif des articles 113 et 114 du traite cee, d’une part, et de l’article 116, d’autre part, au regard de la participation de la communaute et de ses etats membres a un accord international negocie dans le cadre d’une organisation internationale, il s’agit essentiellement de determiner si une negociation entreprise dans un tel cadre est destinee a aboutir a un accord au sens de l’article 228, c’est-a-dire a un engagement pris par des sujets de droit international et ayant force obligatoire. Dans un tel cas, ce sont les dispositions du traite relatives a la negociation et a la conclusion d’accords, en d’autres termes les articles 113, 114 et 228, qui sont d’application, et non l’article 116.

8. Au regard d’un accord international relevant de la politique commerciale au sens de l’article 113 du traite cee et comportant obligation de contribuer au financement d’un stock regulateur, la competence de la communaute pour negocier et conclure ledit accord peut dependre du regime de financement. Si les charges du financement incombent au budget de la communaute, la competence appartient a la communaute; si les charges financieres sont imputees directement aux budgets des etats membres, leur participation, ensemble avec la comunaute, est necessaire.

Tant que la question de l’attribution des charges n’est pas resolue, la participation des etats membres a la negociation de l’accord doit etre admise.

9. Les ' territoires dependants ', dont un etat membre assure la representation dans les relations internationales, mais qui restent en dehors du domaine d’application du traite cee, se trouvent, a l’egard de la communaute, dans la meme situation que les pays tiers. Des lors, la position de l’etat membre qui assure leurs relations internationales doit etre definie, par rapport a un accord a conclure par la communaute, en une double qualite : en tant qu’il est membre de la communaute et en tant qu’il represente internationalement lesdits territoires. La position d’un tel etat en tant que membre de la communaute n’est pas affectee par le fait qu’il est dans le cas d’agir en tant que representant international des territoires envisages. Mais c’est alors en cette qualite, et non en tant qu’etat membre de la communaute, qu’il a vocation a participer a l’accord. Cette position particuliere ne saurait donc influencer la solution du probleme relatif a la delimitation des spheres de competence a l’interieur de la communaute.

La cour de justice a ete saisie, le 13 novembre 1978, d’une demande d’avis, presentee par la commission des communautes europeennes en application de l’article 228, paragraphe 1, alinea 2, du traite cee, aux termes duquel :

' le conseil, la commission ou un etat membre peut recueillir au prealable l’avis de la cour de justice sur la compatibilite de l’accord envisage avec les dispositions du present traite. L’accord qui a fait l’objet d’un avis negatif de la cour de justice ne peut entrer en vigueur que dans les conditions fixees selon le cas a l’article 236.

Par sa demande, la commission sollicite de la cour un avis prealable sur la compatibilite, avec les dispositions du traite cee, du projet d’accord international sur le caoutchouc naturel, en cours de negociation dans le cadre de la conference des nations unies sur le commerce et le developpement (cnuced), et, plus particulierement, sur la competence de la communaute pour conclure cet accord

1 par demande du 13 novembre 1978, la commission a invite la cour a se prononcer, en vertu de l’article 228, paragraphe 1, alinea 2, du traite cee sur la compatibilite avec le traite du projet d’accord international sur le caoutchouc naturel, en cours de negociation dans le cadre de la conference des nations unies sur le commerce et le developpement (ci-apres : cnuced), au regard, plus particulierement, de la competence de la communaute pour conclure cet accord.

2 la commission a pris cette initiative a la suite d’une divergence de vues qui s’est manifestee entre elle-meme et le conseil sur la question de la delimitation des competences respectives de la communaute et des etats membres pour negocier et conclure l’accord en question. Les conceptions defendues a ce sujet par la commission et le conseil peuvent etre resumees en ces termes.

Selon la commission, l’accord envisage entre entierement ou, du moins, pour l’essentiel dans le cadre de l’article 113 du raite cee, relatif a la politique commerciale commune. A ce titre, la negociation et la conclusion de l’accord relevent de la competence exclusive de la communaute; par voie de consequence, la communaute doit assumer, par l’intermediaire de ses propres institutions, la totalite des droits et obligations attaches a sa qualite de partie contractante a l’accord, participer sur le meme pied que les autres parties aux institutions qui seront etablies dans ce cadre et y disposer, en propre, d’un droit de vote et faire exercer ce droit par ses seuls representants.

Selon le conseil, la matiere de l’accord depasse le cadre de la politique commerciale et donne lieu des lors a un partage de competences entre la communaute et les etats membres, de maniere que l’accord doit etre conclu, a l’instar d’autres accords similaires, selon la technique dite de l’accord’mixte ', c’est-a-dire par la communaute et les etats membres conjointement. Le conseil estime que cette formule, eprouvee en de nombreuses occasions, dans le cadre des regimes d’association, des negociations engagees dans le contexte du ' dialogue nord-sud’ et des accords sur les produits de base anterieurement conclus, aurait permis d’affirmer de maniere pleinement satisfaisante l’unite de la communaute sur la scene internationale.

3 il apparait de ce qui precede qu’en soi, le droit, pour la communaute, de participer a l’accord envisage n’est pas conteste. Le seul point de divergence consiste a determiner si la matiere de l’accord releve entierement de la competence de la communaute ou si elle donne lieu eventuellement a un partage de competence, de maniere a justifier la participation conjointe, a l’accord, de la communaute et des etats membres.

I – antecedents et etat de la procedure

4 la participation de la communaute a des accords internationaux sur les produits de base n’est pas une chose entierement nouvelle. La communaute est en effet partie aux accords internationaux sur le ble, de 1967 et 1971, aux accords internationaux sur le cacao, de 1972 et 1975, a l’accord international sur le cafe, de 1976, ainsi qu’aux 4 et 5 accords internationaux sur l’etain, de 1970 et 1975 (voir, pour les accords les plus recents, dans l’ordre : jo 1974, l 219, p. 34 (ble), 1976, l 321, p. 29 (cacao), 1976, l 309, p. 28 (cafe), et 1976, l 222, p. 1 (etain)). tous ces accords ont ete conclus conjointement par la communaute et les etats membres. Pour la part de la communaute, ils ont ete mis en vigueur sur base de l’article 113 du traite cee. La communaute a en outre participe a la negociation d’accords internationaux sur le sucre et sur l’huile d’olive, mais, en fin de compte, elle n’a pas juge opportun d’adherer a ces accords. Il est a noter qu’on trouve egalement, dans quelques accords commerciaux bilateraux, conclus par la communaute sur base de l’article 113, des clauses relatives au commerce de certains produits de base ou de produits similaires, comportant eventuellement des garanties d’approvisionnement.

5 la negociation ouverte sur le caoutchouc naturel ayant ete engagee dans le cadre de la cnuced, il faut rappeler tout d’abord quelques elements du statut de cet organisme, fixe par la resolution de l’assemblee generale des nations unies 1995 (xix), du 30 decembre 1964. Aux termes de ce statut, la cnuced a pour mission de ' favoriser l’expansion du commerce international, principalement en vue d’accelerer le developpement economique, et en particulier le commerce entre pays ayant atteint des niveaux de developpement differents, entre pays en voie de developpement et entre pays a systemes economiques et sociaux differents ', et de ' formuler des principes et des politiques concernant le commerce international et les problemes connexes du developpement economique '. elle est chargee, dans cette perspective, de prendre des initiatives ' en vue de la negociation et de l’adoption d’instruments juridiques multilateraux dans le domaine du commerce international'( ii, 3, lettres a, b et e de la resolution citee).

6 c’est sur base de ces dispositions qu’ont ete adoptes par l’assemblee generale, le 1 mai 1974, une declaration et un programme d’action concernant l’instauration d’un’nouvel ordre economique international '(resolutions 3201 et 3202 (s-vi)) et, le 12 decembre 1974, la ' charte des droits et devoirs economiques des etats ' (resolution 3281 (xxix)). parmi les principes de ce ' nouvel ordre economique ', la resolution 3201 (s-vi) mentionne les ' rapports justes et equitables, entre les prix des matieres premieres, des produits primaires, des articles manufactures et semi-finis exportes par les pays en voie de developpement et les prix des matieres premieres, des produits primaires, des articles manufactures, des biens d’equipement et du materiel importes par eux, en vue de provoquer au profit de ces pays, une amelioration soutenue des termes de l’echange, qui ne sont pas satisfaisants, ainsi que l’expansion de l’economie mondiale ' (par. 4,5). la resolution 3202 (s-vi) demande que tous les efforts possibles soient faits ' en vue de renverser la tendance continue a la stagnation ou a la baisse du prix reel de plusieurs produits de base exportes par les pays en voie de developpement, malgre une augmentation generale des prix des produits de base, ce qui entraine une baisse des recettes d’exportation de ces pays en voie de developpement ' (i,

Par. 1 c). la meme resolution recommande d’accelerer ' l’elaboration d’accords sur les produits de base afin de regulariser et de stabiliser selon les besoins le marche mondial des matieres premieres et des produits primaires ' et de ' preparer un programme global integre enoncant des directives et tenant compte des travaux en cours dans ce domaine pour une gamme etendue de produits de base dont l’exportation presente un interet pour les pays en voie de developpement ' (ibidem, paragraphe 3, a, iii et iv). sur la base de ces resolutions, la cnuced a arrete, le 30 mai 1976, lors de sa session de nairobi, la resolution 93 (iv) qui porte le titre ' programme integre pour les produits de base ' (citee ci-apres comme ' resolution de nairobi ').

7 la resolution de nairobi, qui forme le cadre de reference immediat de la negociation sur le caoutchouc naturel, contient diverses indications relatives a la nature de l’accord envisage. Cette resolution rappelle qu’il s’agit d’un programme pour les produits de base dont l’exportation presente un interet pour les pays en voie de developpement et que l’un des objectifs principaux doit etre d’aboutir a des decisions sur ' l’amelioration des structures des marches ' pour ces produits. Elle mentionne egalement les intentions relatives a la creation d’un fonds commun s’etendant a plusieurs produits de base. Elle reconnait ensuite la necessite d’organiser le commerce international sur la base de l’avantage mutuel et de benefices equitables en tenant compte des interets de tous les etats et particulierement de ceux des pays en developpe ment; elle souligne enfin la necessite d’adopter ' une demarche globale et un programme integre pour les produits de base qui soit un programme d’action globale visant a ameliorer les structures du commerce international des produits de base presentant de l’interet pour les pays en developpement, et qui soit conforme aux interets de tous les pays, en particulier a ceux des pays en developpement, et permette de prendre pleinement en consideration les divers elements en cause, tout en respectant les caracteristiques de chaque produit ' (alineas 7 et 14, respectivement).

8 dans la partie dispositive (sub i) de la resolution, l’objectif global et fondamental du programme integre est decrit comme consistant dans ' l’amelioration des termes de l’echange des pays en developpement ' et dans l’elimination du ' desequilibre economique entre pays developpes et pays en developpement '. en consequence les objectifs suivants sont arretes :

' 1. Assurer la stabilite du commerce des produits de base en soutenant les prix a des niveaux qui :

A) soient remunerateurs et justes pour les producteurs et equitables pour les consommateurs;

B) tiennent compte de l’inflation mondiale et des changements qui interviennent dans la situation economique et monetaire mondiale;

C) favorisent l’equilibre entre l’offre et la demande dans le cadre d’un commerce mondial des produits de base en expansion.

2. Ameliorer et soutenir le revenu reel des divers pays en developpement en augmentant leurs recettes d’exportation.

3. Chercher a ameliorer l’acces aux marches et la securite d’approvisionnement pour les produits en cause.

4. Diversifier la production des pays en developpement et promouvoir leur industrialisation.

5. Ameliorer la competitivite des produits naturels par rapport aux produits synthetiques.

6. Ameliorer les structures des marches des produits en cause.

7. Ameliorer les systemes de commercialisation, de distribution, et de transport des produits de base exportes par les pays en developpement. '

9 la resolution de nairobi donne, dans sa partie ii, une enumeration, non limitative, des produits concernes, a savoir : la banane, la bauxite, le cacao, le cafe, le cuivre, le coton, les fibres dures, le minerai de fer, le jute, le manganese, la viande, les phosphates, le caoutchouc, le sucre, le the, les bois tropicaux, l’etain et les huiles vegetales. Un grand nombre de ces produits interessent, au premier chef, les pays en voie de developpement; pour certains d’entre eux, comme le minerai de fer, la viande, le sucre et les huiles vegetales, la communaute est egalement producteur. Il est a noter que plusieurs de ces produits forment, d’ores et deja, l’objet d’accords en vigueur, ainsi qu’il est indique ci-dessus.

10 dans sa partie iii, apres avoir decide que des mesures seront prises en vue de la negociation d’un fonds commun, la resolution enumere les mesures internationales destinees a etre mises en oeuvre dans le cadre du programme integre, notamment :

— l’institution d’un dispositif international de stockage;

— l’harmonisation des politiques de stockage;

— l’institution d’arrangements en matiere de prix;

— l’adoption de mesures de regulation de l’offre, y compris l’application de contingents d’exportation, de politiques de production et, le cas echeant, d’engagements d’approvisionnement et d’achats a long terme;

— l’amelioration et l’extension des facilites de financement en vue de l’accroissement des recettes d’exportation des pays en voie de developpement;

— l’amelioration de l’acces aux marches;

— l’amelioration de l’infrastructure et de la capacite industrielles des pays en voie de developpement;

— la possibilite d’adopter des mesures speciales pour les produits de base qui posent des problemes ne pouvant etre resolus de maniere appropriee au moyen du stockage.

11 c’est au debut de l’annee 1978, a la suite d’un certain nombre de reunions preparatoires, que la cnuced a decide d’ouvrir une negociation en vue de la conclusion d’un accord international sur le caoutchouc naturel. Il s’agit de la premiere negociation engagee en vertu de la resolution de nairobi sur le ' programme integre '

12 en vue de cette negociation, la commission a adresse, les 22 novembre 1977 et 24 mai 1978, des communications au conseil concernant les lignes directrices d’une position de la communaute. Ces documents font le point des travaux preparatoires accomplis au sein de la cnuced, auxquels la commission avait participe, et tracent certaines lignes d’orientation pour la preparation de la negociation a venir. L’ouverture de celle-ci etant prevue pour le 13 novembre 1978, la commission a, le 5 octobre 1978, saisi le conseil d’une ' recommandation’en vertu de l’article 113, paragraphe 3, du traite, comportant le projet d’une ' decision concernant la negociation d’un accord international sur le caoutchouc ' et le projet d’une ' directive pour la negociation '. aux termes de ce projet, la commission aurait ete ' autorisee a conduire, au nom de la communaute, les negociations conformement aux directives arretees par le conseil et en consultation avec le comite special institue en vertu des dispositions de l’article 113 du traite '.

13 dans l’expose des motifs de sa recommandation, la commission a justifie en ces termes la participation de la communaute a l’accord : ' les instruments de l’accord affectant tous directement et fondamentalement le volume et les conditions du commerce international du caoutchouc naturel, ils relevent par consequent de la competence de la communaute, conformement aux dispositions de l’article 113 du traite de rome. C’est pourquoi l’application des clauses financieres de l’accord sur le caoutchouc naturel sera assuree par la communaute elle-meme grace a une contribution directe prelevee sur le budget communautaire. '

14 c’est sur le vu de cette recommandation que le conseil a examine les questions relatives a la participation de la communaute a l’accord envisage. Lors de sa reunion du 17 octobre 1978, il a approuve une decision de procedure, preparee par le comite des representants permanents sous le titre ' modalites de participation a la conference ' et libellee comme suit :

' la communaute et ses etats membres participeront a la negociation sur le caoutchouc avec une delegation communautaire et neuf delegations nationales. La delegation communautaire sera constituee selon la formule habituelle d’une delegation mixte (commission et presidence + un fonctionnaire par etat membre).

La negociation sera menee sur la base d’une position commune prealablement etablie.

Pour les matieres de competence communautaire, la commission est chargee de negocier au nom de la communaute.

Pour les autres matieres qui revetent un interet particulier pour la communaute, une action commune sera menee tout au long de la negociation; le role de porte-parole commun est confie normalement au representant de la commission, conformement a la procedure etablie pour les delegations mixtes; les interventions des etats membres se situeront dans le cadre de la position commune prealablement definie, pour soutenir et developper cette position commune.

En cas de difficultes sur place, les delegations en refereront aux instances du conseil a bruxelles. '

15 dans le rapport presente a ce sujet au conseil par le comite des representants permanents il est explique qu’il s’agit d’une ' formule pragmatique.. . qui s’inspire des modalites deja retenues pour d’autres negociations sur les produits de base ' et qu’il est entendu que ' cette formule ne prejuge en aucune maniere les theses juridiques defendues en la matiere par les diverses delegations et plus particulierement par la commission '. il est ajoute en note a ce rapport que ' selon la these de la commission, la negociation de l’accord dont il est question releve de la competence exclusive de la communaute sur la base de l’article 113 du traite cee. Par contre, les delegations estiment que cette negociation se situe dans un contexte plus large que celui vise par l’article 113 et certaines de ces delegations considerent que les articles 113 et 116 sont d’application '.

16 c’est en vertu de cette decision du conseil que la negociation a ete engagee dans le cadre de la cnuced, a la date prevue. Il convient d’ajouter que, le 15 novembre 1978, le conseil a arrete, toujours a la suite des propositions de la commission, une ' position commune ' pour la negociation de l’accord, etant entendu que les travaux pour la mise au point de celle-ci se poursuivraient dans le cadre d’une coordination sur place, a geneve, et qu’en cas de difficultes, les instances du conseil a bruxelles seraient saisies.

17 la commission, ayant vu repousser implicitement, par l’effet de la decision du 17 octobre 1978, la recommandation qu’elle avait presentee en vertu de l’article 113, au sujet des modalites de negociation, a introduit aussitot aupres de la cour une demande d’avis en vertu de l’article 228, afin de faire tirer au clair la divergence de vues qui la separe du conseil. Le conseil a depose ses observations ecrites le 19 fevrier 1979. A la meme epoque, des memoires ont ete deposes, a l’appui des observations du conseil, par le gouvernement de la republique francaise et le gouvernement du royaume-uni. La cour a invite la commission et le conseil a une audition, non publique, qui a eu lieu le 9 mai 1979, ou les deux institutions ont pu s’expliquer sur leurs positions respectives et repondre a des questions posees par plusieurs membres de la cour. Les gouvernements des etats membres avaient ete egalement informes de cette audition. La cour a entendu les avocats generaux en chambre du conseil, conformement a l’article 108 du reglement de procedure.

Ii – analyse du projet d’accord

18 la commission a saisi la cour au moment ou la negociation, a la suite de conversations prealables menees dans le cadre de la cnuced, etait sur le point d’etre officiellement ouverte. Dans ces conditions, les documents communiques a la cour refletaient un stade encore preliminaire des textes sur lesquels la negociation allait etre engagee. A la suite de l’introduction de la demande, deux sessions de negociations se sont deroulees, la premiere ayant debute comme prevu le 13 novembre 1978, alors que la deuxieme, preparee par une communication supplementaire de la commission au conseil sur l’etat des travaux, s’est tenue au cours des mois de mars et avril 1979.

19 a la suite de cette derniere session, la commission a communique a la cour les documents de negociation refletant l’etat le plus recent des textes. L’element le plus evolue de ceux-ci est constitue par un document de la presidence de la conference, relatif a la constitution du stock regulateur pour le caoutchouc naturel, au financement de ce stock et a ses liens futurs avec le ' fonds commun ', a la garantie d’un approvisionnement regulier des pays consommateurs, ainsi qu’aux consultations concernant les politiques nationales affectant l’offre ou la demande de caoutchouc. Ce texte aurait donne lieu, selon les renseignements communiques par la commission, non contre dits par le conseil, a un consensus entre pays producteurs et pays consommateurs. Trois autres documents, issus de la commission de redaction juridique et des comites de la conference refletent, en dehors de diverses clauses accessoires, relatives au fonctionnement du stock regulateur, les aspects structurels, financiers et juridiques de l’accord. Ces textes comportent encore un certain nombre de reserves et de variantes mais, dans l’ensemble, permettent de reconnaitre avec une precision suffisante les traits essentiels de l’accord. Pour les besoins du present avis, ces caracteristiques peuvent etre resumees comme suit.

A) objet economique de l’accord

20 l’accord international sur le caoutchouc aura pour objet essentiel d’equilibrer l’offre et la demande de caoutchouc naturel en vue de stabiliser le prix de ce produit autour d’une tendance a long terme. Ce prix a pour fonction de garantir des revenus d’exportation stables aux pays exportateurs, tout en assurant la securite des approvisionnements des pays importateurs a un niveau de prix equitable. L’accord, tout en ameliorant, grace a cette politique de prix, la competitivite au caoutchouc naturel par rapport au caoutchouc artificiel et aux produits de substitution, doit aboutir a une harmonisation, dans les pays importateurs, de ces productions avec l’importation de caoutchouc naturel. Dans l’ensemble, l’accord vise ainsi a favoriser un accroissement equilibre tant de la production que de la consommation de caoutchouc naturel, en vue d’alleger les difficultes serieuses resultant, pour les parties concernees, selon les conjonctures, soit des surplus, soit de la penurie de ce produit.

21 l’objectif ainsi decrit doit etre realise au moyen de la constitution d’un stock regulateur ayant mission d’acheter les surplus de caoutchouc en periode de baisse des prix et de vendre le caoutchouc stocke en periode de hausse, de maniere a contenir le prix a l’interieur d’une marge de fluctuation determinee a l’avance. L’un des enjeux essentiels de la negociation consiste a determiner le prix de reference central et les marges de fluctuation vers le haut ou vers le bas, dont le depassement rend possible, ou obligatoire, selon le cas, l’intervention du stock regulateur. Les prix de reference envisages ne constituent pas des prix garantis, minimum ou maximum, mais des seuils de declenchement des operations du stock regulateur, le prix de marche etant determine par le jeu de l’offre et de la demande. En dehors du stock regulateur normal, dont le volume global est fixe a 400 000 tonnes, est prevue la creation d’un stock d’urgence supplementaire de 150 000 tonnes, destine a intervenir au cas ou les operations normales du stock regulateur s’avereraient insuffisantes pour venir a bout d’une depression exceptionnelle des prix.

22 la question du financement des operations du stock regulateur a fait initialement l’objet de divergences entre delegations, certaines de celles-ci proposant un systeme de financement par voie de prelevement sur le commerce du produit en question, alors que d’autres ont donne leur preference a un financement au moyen de fonds publics, assure par les parties contractantes, selon une repartition equitable entre le groupe des producteurs et le groupe des consommateurs. Il apparait des documents les plus recents que c’est cette derniere solution qui a prevalu, etant entendu cependant que chaque partie restera libre de determiner l’organisme ayant mission d’assurer le versement des contributions dont elle doit assumer la charge. Il est indique, dans le meme document, que le conseil international du caoutchouc se prevaudra des facilites de financement du fonds commun, du moment que celui-ci sera en etat de fonctionner.

B) structure de l’accord

23 la mise en oeuvre des dispositions de l’accord sera assuree par la mise en place d’une ' organisation internationale du caoutchouc naturel '. sont membres de cette organisation les parties contractantes, etant entendu que cette expression designe tant les etats que toute organisation intergouvernementale ayant des responsabilites en ce qui concerne la negociation, la conclusion et l’application d’accords internationaux, en particulier d’accords sur les produits de base. L’unanimite n’est pas encore faite en ce qui concerne le libelle de la clause relative a cette seconde eventualite; il parait cependant acquis que l’accord ou bien mentionnera expressement la communaute economique europeenne comme pouvant etre partie contractante, ou bien utilisera une formule generique suffisamment comprehensive pour permettre a la communaute de participer a l’accord.

24 l’autorite supreme de l’organisation est le conseil international du caoutchouc qui se compose de tous les membres de l’organisation. Le conseil nomme un directeur executif et un directeur du stock regulateur qui auront a leur disposition le personnel necessaire pour la gestion de l’accord. Le conseil exerce tous les pouvoirs et s’acquitte de toutes les fonctions qui sont necessaires a l’execution des dispositions de l’accord. A cet effet, il a le pouvoir d’adopter des reglements, en vue notamment de fixer les dispositions relatives a la gestion du stock regulateur et les regles financieres de l’organisation. Le conseil est habilite a creer tout comite et a lui deleguer certains de ses pouvoirs.

25 la prise de decision au sein du conseil est regie par des dispositions dont le mecanisme est bien connu dans les accords de ce genre. Les parties sont reparties en deux groupes : les membres exportateurs et les membres importateurs. A chacun de ces groupes est attribue un ensemble de 1 000 voix. A l’interieur des deux groupes, ces voix font l’objet de deux repartitions distinctes. Une premiere fraction des voix disponibles (de 100 a 200 voix selon les variantes en presence) sera repartie a parts egales parmi les membres du groupe correspondant; le restant des voix (c’est-a-dire 800 a 900 voix) sera reparti au prorata des parts de marche detenues par les parties a l’accord dans l’exportation ou l’importation du caoutchouc, respectivement. Les parts de marche prises en consideration a cet effet sont calculees par reference au territoire douanier des parties contractantes, ce qui amenera sans doute la determination d’une part de marche globale pour la communaute. La communaute etant, a egalite avec les etats-unis d’amerique, l’un des deux plus grands consommateurs de caoutchouc dans le monde (22 a 23 % des importations mondiales), elle occupera une position relativement forte dans le groupe des importateurs.

26 selon les previsions de l’accord, le conseil prend ses decisions a la majorite, soit simple (appelee ' majorite simple repartie '), soit qualifiee (appelee ' majorite speciale '), selon un mecanisme de vote determine comme suit : le groupe des membres exportateurs et le groupe des membres importateurs votent separement et une decision n’est acquise que si la majorite appropriee (les deux tiers des voix dans le cas de la ' majorite speciale ' et la moitie des voix dans le cas de la ' majorite simple repartie ') est atteinte a l’interieur de chacun des deux groupes.

C) autres clauses

27 le projet d’accord comporte, en dehors des clauses de style habituelles, un certain nombre de clauses de caractere juridique administratif. Celles-ci portent notamment sur le statut de l’organisation, sur ses regles financieres, sur les plaintes en cas de manquement par des membres a leurs obligations et sur le reglement des differends.

Il faut mentionner en outre plusieurs clauses de caractere economique concernant des missions confiees au conseil international du caoutchouc en ce qui concerne, notamment, des etudes relatives a l’amelioration de la production et de la commercialisation du caoutchouc, la collecte et la publication d’informations statistiques, ainsi que, selon des propositions de certains pays participant a la negociation, les conditions sociales dans l’industrie du caoutchouc et le traitement fiscal des exportations de caoutchouc.

Iii – objections preliminaires relatives a l’admissibilite de la demande

28 le conseil a exprime des doutes sur la question de savoir si la demande introduite par la commission n’est pas prematuree et si elle ne constitue pas, au surplus, une utilisation incorrecte de la procedure de l’article 228, en ce qu’elle vise a faire trancher par la cour des questions qui echappent a cette procedure. Cette position a ete appuyee par le gouvernement de la republique francaise et le gouvernement du royaume-uni. Le gouvernement francais a exprime plus particulierement l’opinion que la demande de la commission serait irrecevable et qu’elle constituerait un detournement de procedure au regard de l’article 228.

A titre subsidiaire, et en tout etat de cause, le conseil propose a la cour de surseoir a statuer jusqu’a un moment ou la negociation aura atteint un stade plus avance.

A) sur le recours a l’article 228

29 selon le conseil, la demande d’avis presentee par la commission ne rentrerait pas dans les previsions de l’article 228. L’opinion qui semble etre a la base de cette prise de position est que cette procedure ne se prete a faire trancher des questions relatives a la repartition des competences en matiere de relations exterieures, et notamment a resoudre des questions de portee generale, relatives a l’interpretation de l’article 113 et a la legitimite, au regard de cette disposition, de la pratique dite des accords ' mixtes '. le conseil ajoute que la divergence de vues qui oppose depuis longtemps les deux institutions en ce qui concerne l’interpretation a donner a l’article 113 du traite, doit trouver, et a trouve jusqu’a present, sa solution dans le mecanisme de l’article 149 du traite, qui precise les conditions dans lesquelles la commission collabore au processus d’adoption des actes du conseil. La base juridique proposee par la commission pour l’adoption d’un acte par le conseil (dans l’ordre interne comme dans l’ordre externe) fait partie integrante de la proposition de la commission; si le conseil considere que la mesure proposee ne trouve pas son fondement correct dans la base juridique proposee, il peut, statuant a l’unanimite, modifier cette base juridique.

30 dans des prises de position anterieures, la cour a souligne que la procedure de l’article 228, comme celle de l’article 103 du traite ceea, permet d’aborder toutes questions qui peuvent conditionner la compatibilite d’un accord envisage avec les dispositions du traite (avis 1/75, du 11 novembre 1975, recueil, p. 1355, partie a; avis 1/76, du 26 avril 1977, recueil, p. 741, n 10; deliberation 1/78 en vertu de l’article 103 ceea, du 14 novembre 1978, recueil, p. 2151, n 5). en effet, ainsi qu’il ressort de ces decisions, le jugement sur la compatibilite d’un accord avec le traite peut dependre non seulement des dispositions du droit materiel, mais encore de celles qui concernent la competence, la procedure, ou l’organisation institutionnelle de la communaute. Il convient d’ailleurs de rappeler que la meme conception est exprimee dans l’article 107 du reglement de procedure de la cour.

31 l’article 149, invoque par le conseil, indique clairement que, lorsqu’en vertu du traite un acte du conseil est pris sur proposition de la commission, le conseil peut amender cette proposition a condition de statuer a l’unanimite. Cette disposition ne saurait toutefois etre interpretee, ni ce mode de decision compris, comme deliant, dans ce cas, le conseil de l’observation des autres regles du traite, notamment de celles qui concernent la repartition des competences entre la communaute et les etats membres. Il en resulte qu’en cas de doute sur cette repartition en matiere de negociation et de conclusion d’accords internationaux l’article 149 ne saurait faire obstacle au droit, pour la commission ou, selon les circonstances, le conseil lui -meme ou des etats membres, de recourir a la procedure prevue a l’article 228 en vue de lever ces doutes.

B) sur la question du caractere premature de la demande

32 l’objection tiree du caractere premature de la saisine derive du fait qu’au moment ou la commission a introduit sa demande d’avis, la negociation se trouvait encore a un stade peu avance. Selon le conseil, il n’y aurait pas encore un 'accord envisage ' au sens de l’article 228 et il ne serait pas possible, dans ces circonstances, de determiner avec la precision voulue quel sera l’objet de l’accord et quelles en seront les clauses, pour pouvoir trancher en connaissance de cause le probleme qui consiste a determiner quelle est, dans l’accord en voie de negociation, la part de competence de la communaute et celle des etats membres. Le gouvernement francais a, en particulier, attire l’attention sur le fait que l’introduction de la demande a ce stade pourrait rendre necessaire des saisines successives de la cour, au fil du developpement d’une negociation dont on ne peut pas encore prevoir l’aboutissement. Dans ces conditions, le conseil et les gouvernements qui l’appuient sont d’avis qu’il faudrait a tout le moins attendre la fin de la negociation pour pouvoir porter une appreciation.

33 dans ces circonstances, la cour a du s’interroger sur la question de savoir si la demande d’avis etait intervenue au moment approprie. Elle est arrivee a la conclusion que la demande de la commission est admissible a ce stade, et ceci pour un double motif.

34 d’une part, il resulte des rapports soumis par la commission au conseil, au moment ou elle recherchait la definition d’un mandat de negociation, que l’objet de l’accord envisage etait connu deja a cette epoque, c’est-a-dire avant que la negociation fut engagee. De toute maniere, meme s’il subsiste a ce stade un certain nombre d’alternatives encore ouvertes et de divergences sur la redaction de clauses determinees, les documents soumis a la cour et les informations fournies a l’occasion de l’audition des parties permettent de former un jugement suffisamment sur au sujet de la question soulevee par la commission.

35 d’autre part, on ne saurait meconnaitre l’interet que la commission avait d’introduire sa demande aussitot apres que sa divergence avec le conseil fut devenue apparente en ce qui concerne la question de la competence pour negocier et conclure l’accord envisage, d’autant plus que des incertitudes similaires s’etaient manifestees a propos de plusieurs accords anterieurs appartenant a la meme categorie. En effet, lorsqu’il s’agit de trancher une question de competence, il est de l’interet evident de tous les etats interesses, y compris les etats tiers, que cette question soit tiree au clair des l’ouverture d’une negociation donnee.

Iv – sur l’objet et les finalites de l’accord envisage

36 ainsi que le conseil l’a indique, le probleme de competence soumis a l’appreciation de la cour doit etre examine sous deux aspects. Il s’agit en premier lieu de savoir si l’accord envisage, a raison de son objet et des finalites qu’il poursuit, rentre dans la notion de politique commerciale commune visee a l’article 113 du traite. Il s’agit en second lieu – mais seulement pour le cas ou il devrait etre repondu affirmativement a la premiere question – de savoir si, a raison de certaines modalites specifiques de l’accord ou de dispositions particulieres qu’il contient et qui concerneraient des domaines relevant de la competence des etats membres, la participation de ceux-ci a l’accord est necessaire.

La cour examinera, en premier lieu, les aspects generaux, concernant l’objet et les finalites de l’accord.

37 la question centrale soulevee par la demande de la commission consiste a savoir si l’accord international sur le caoutchouc fait partie, dans son ensemble, ou du moins pour l’essentiel, du domaine de la ' politique commerciale commune ' prevue par l’article 113 du traite. Que l’accord projete ait un rapport etroit avec la politique commerciale n’est pas conteste. La divergence de vues porte sur l’etendue du champ d’application de l’article 113, de maniere qu’il reste incertain si cette disposition englobe entierement la matiere de l’accord en question.

38 la commission ne meconnait pas le fait que les dispositions du traite relatives a la politique commerciale commune sont laconiques. Elle rappelle toutefois que, dans plusieurs decisions, la jurisprudence de la cour a apporte des contributions a l’interpretation de ces dispositions; elle mentionne, a ce propos, les arrets :

Des 12 juillet 1973 (aff. 8/73, massey-ferguson, recueil, p. 908) et 15 decembre 1976 (aff. 41/76, donckerwolcke et schou, recueil, p. 1921), dans lesquels la cour aurait mis en lumiere la necessite d’une gestion complete et coherente des echanges internationaux de la communaute, ainsi que l’avis 1/75, du 11 novembre 1975 (recueil, p. 1355), ou la cour aurait souligne, d’une part, le fait que la notion de politique commerciale ne saurait avoir, pour la communaute, une signification plus etroite que pour les etats et, d’autre part, le caractere exclusif de la competence communautaire dans le domaine ainsi defini. Compte tenu de ces orientations, la commission considere qu’une mesure de politique commerciale doit s’apprecier essentiellement en fonction de son caractere specifique d’instrument de reglementation du commerce international, compte tenu du lien etabli par le traite entre la suppression des entraves aux echanges entre les etats membres et la mise en oeuvre d’une politique commerciale commune. Une conception restrictive de la notion de politique commerciale commune pourrait entrainer, en raison de la disparite d’usage des instruments servant a regler les echanges exterieurs d’un etat membre a l’autre, le maintien d’entraves aux echanges intracommunautaires. Or, compte tenu du fait que l’objet essentiel de l’accord projete consisterait dans la stabilisation des prix du caoutchouc naturel, on serait en presence d’un mecanisme caracteristique de reglementation du commerce exterieur et donc d’un mecanisme de politique commerciale.

39 le conseil, apres avoir rappele que le caractere exclusif de la competence communautaire en matiere de politique commerciale n’est pas en question et qu’il n’ecarte pas l’idee d’une evolution graduelle dans ce domaine, souligne que la politique commerciale commune n’en remplit pas moins une fonction propre dans le cadre du systeme du traite, en ce sens qu’elle designe ' toute mesure ayant pour objet d’influencer le volume ou le courant des echanges '. des lors, l’article 113 devrait etre interprete de maniere a ne pas vider de leur effet d’autres dispositions du traite, et notamment celles qui concernent la politique economique generale, y compris la politique d’approvisionnement en matieres premieres, qui demeurerait de la competence des etats membres et pour laquelle le conseil disposerait seulement, au titre de l’article 145, d’un pouvoir de ' coordination '. selon le conseil, on assisterait ici a une imbrication etroite entre competences communautaires et competences des etats membres, les relations economiques internationales etant difficilement separables des relations politiques generales. A ce titre, le conseil attire encore l’attention sur le fait que le caoutchouc serait un ' produit strategique ', de maniere que l’accord en question toucherait aussi a la politique de defense des etats membres. Dans ces conditions, le conseil estime que la negociation de l’accord envisage releve non seulement de l’article 113 du traite,

Mais encore de l’article 116 relatif a la coordination des etats membres au sein des organisations internationales de caractere economique dont ils font partie.

40 le conseil fait egalement remarquer que la negociation engagee au sein de la cnuced en vue de parvenir a des accords sur un certain nombre de produits de base s’inscrit ' sur la toile de fond politique generale des relations nord-sud entre monde industriel et pays en voie de developpement '. selon le conseil, il resulterait de la nature meme de ces accords que ceux-ci, nonobstant le desir des negociateurs des pays consommateurs d’obtenir une transaction equilibree, comportent des elements de ' non-reciprocite ', typiques de l’aide au developpement '. tel serait notamment le cas du systeme de fixation des prix prevu dans le cadre du mecanisme du stock regulateur. Ces elements d’aide au developpement, inherents a l’accord, n’entreraient pas dans le domaine de la politique commerciale. Le gouvernement francais a specialement souligne cet aspect dans son memoire. Il declare qu’il ne saurait accepter l’affirmation selon laquelle toute la substance de l’accord sur le caoutchouc constituerait de la politique commerciale car il s’agit ici, selon lui, ' de l’accomplissement d’un devoir de solidarite internationale, exclusif de considerations mercantiles '.

A) examen des liens de l’accord avec la politique commerciale et les problemes du developpement

41 par son mecanisme particulier, autant que par certains aspects de sa structure juridique, l’accord international sur le caoutchouc naturel qu’il est envisage de conclure se distingue des accords commerciaux et tarifaires ordinaires qui reposent, en premiere ligne, sur le jeu des droits de douane et des restrictions quantitatives. L’accord en question constitue un instrument plus structure, sous la forme d’une organisation de marche a l’echelle mondiale, et c’est par la qu’il se distingue des accords commerciaux classiques. C’est a la portee et aux consequences de ces caracteres specifiques par rapport a la notion de politique commerciale commune, telle qu’elle est visee a l’article 113 du traite, qu’il faut s’attacher pour repondre a la question faisant l’objet de la demande d’avis. En meme temps, il faut examiner si le lien existant entre l’accord projete et les problemes du developpement, releve, par le conseil, fait eventuellement echapper celui-ci au domaine de la politique commerciale commune tel qu’il est defini par le traite.

42 la resolution de nairobi, qui est a l’origine de la negociation engagee au sujet du caoutchouc naturel, montre que les accords sur les produits de base poursuivent des objectifs complexes. Tout en placant l’accent sur les besoins des pays en voie de developpement, cette resolution comporte de nombreuses references aux mecanismes de caractere commercial et n’ignore pas les besoins des pays industrialises. En ce qui concerne, plus particulierement, l’interet des pays en voie de developpement, il est vrai que les accords sur les produits de base peuvent comporter l’octroi d’avantages caracteristiques de l’aide au developpement; mais il faut reconnaitre aussi que ces accords repondent, plus fondamentalement, pour ces pays, a la preoccupation de parvenir a une amelioration des ' termes d’echange ' et de valoriser ainsi leurs recettes d’exportation. Cette caracteristique est particulierement accusee dans l’accord en question, qui vise a etablir un juste equilibre entre l’interet des pays producteurs et l’interet des pays consommateurs. Il est naturel que, dans la negociation d’un accord de ce genre, les pays industrialises, tout en cherchant a defendre ce qui est leur interet propre, sont obliges de reconnaitre la situation des pays producteurs qui negocient a partir d’une situation economique differente de la leur, et qu’une transaction raisonnable entre ces points de vue doit etre trouvee pour rendre possible un accord.

43 il faut egalement prendre en consideration le lien de connexite entre les differents accords sur les produits de base, qui a ete souligne par la resolution de nairobi. Un nombre croissant de produits particulierement importants du point de vue economique etant concernes, il est evident qu’une politique commerciale coherente ne serait plus realisable si la communaute n’etait pas en mesure d’exercer sa competence aussi a l’egard d’une categorie d’accords qui deviennent, a cote des accords commerciaux traditionnels, l’un des facteurs majeurs dans la regulation des echanges economiques internationaux.

44 a la suite de l’impulsion donnee par la cnuced au developpement de ce type de regulation, il apparait qu’une politique commerciale commune ne pourrait plus etre conduite utilement si la communaute n’etait pas en mesure de disposer aussi des moyens d’action plus elabores, mis en oeuvre pour le developpement du commerce international. On ne saurait donc imprimer a l’article 113 du traite cee une interpretation dont l’effet serait de limiter la politique commerciale commune a l’utilisation des instruments destines a avoir une prise sur les seuls aspects traditionnels du commerce exterieur, a l’exclusion de mecanismes plus evolues, tels qu’ils apparaissent dans l’accord envisage. Une ' politique commerciale ' ainsi comprise serait vouee a devenir graduellement insignifiante. S’il est permis de penser qu’a l’epoque ou le traite a ete elabore, la liberalisation des echanges a ete l’idee dominante, le traite ne fait pas, pour autant, obstacle a la possibilite, pour la communaute, de developper une politique commerciale qui vise, pour certains produits, a une reglementation du marche mondial, plutot qu’a une simple liberalisation des echanges.

45 l’article 113 donne competence a la communaute pour etablir une ' politique ' commerciale, fondee sur des ' principes communs ', montrant par la que la question des echanges exterieurs doit etre reglee dans une perspective ouverte, et non seulement en vue de la gestion de certains systemes precis, tels que les douanes et les restrictions quantitatives. La meme conclusion peut etre degagee de la circonstance que l’enumeration, dans l’article 113, des objets de la politique commerciale (modifications tarifaires, conclusion d’accords tarifaires et commerciaux, uniformisation des mesures de liberation, politique d’exportation, mesures de defense commerciale) est concue comme une enumeration non limitative qui ne doit pas, en tant que telle, fermer la porte a la mise en oeuvre, dans un cadre communautaire, de tout autre procede destine a regler les echanges exterieurs. Une interpretation restrictive de la notion de politique commerciale commune risquerait d’entrainer des troubles dans les echanges intracommunautaires en raison des disparites qui subsisteraient, alors, dans certains secteurs des rapports economiques avec les pays tiers.

46 au surplus, lorsqu’on considere tout l’eventail des accords existants et projetes, il apparait que des interets tres divers de la communaute sont engages dans la negociation de ces accords et que des connexions existent avec les domaines les plus divers dans lesquels la communaute a assume des responsabilites. Ainsi, a cote des accords qui concernent, comme l’accord sur le caoutchouc, des produits a l’egard desquels (sous reserve bien entendu du probleme des produits de substitution) la communaute apparait dans la position d’un consommateur pur, il y d’autres accords, par exemple ceux qui concernent des produits tels que le ble, les matieres grasses et le sucre, dans lesquels la communaute est interessee aussi en tant que producteur et par lesquels sa politique d’exportation, expressement enoncee parmi les objectifs de la politique commerciale commune par l’article 113, est affectee en meme temps que la politique d’importation. Plusieurs parmi les accords appartenant a cette categorie se trouvent en outre relies directement a la realisation de la politique agricole commune.

B) en ce qui concerne les liens de l’accord avec la politique economique generale

47 le conseil a souleve dans son argumentation le probleme de la delimitation, dans le systeme du traite, entre les notions de ' politique economique ' et de ' politique commerciale '. dans certaines dispositions, la politique economique est en effet consideree primordialement comme une question d’interet national; tel est le sens de cette notion dans les articles 6 et 145 qui, pour cette raison, ne prevoient, pour les etats membres, rien qu’une obligation de coordination. Dans d’autres dispositions, la politique economique est envisagee comme etant d’interet commun, comme c’est le cas des articles 103 a 116, reunis dans un titre consacre a la ' politique economique ' de la communaute. C’est de ce titre que fait partie le chapitre consacre a la politique commerciale commune.

48 les considerations developpees ci-dessus repondent deja pour partie aux arguments deduits de la distinction a faire entre les domaines de la politique economique generale et ceux de la politique commerciale commune, puisque la cooperation internationale, pour autant qu’elle n’appartient pas a la politique commerciale, se confondrait avec les domaines de la politique economique generale. S’il apparait qu’elle releve, tout au moins pour partie, de la politique commerciale commune, ainsi qu’il a ete indique, ci-dessus, il en resulte clairement qu’elle ne saurait, sous l’appellation de politique economique generale, etre soustraite a la competence de la communaute.

49 compte tenu de la specificite des dispositions relatives a la politique commerciale, en ce qu’elles ont trait aux relations avec les pays tiers et en ce qu’elles sont fondees, selon l’article 113, sur la notion d’une politique commune, on ne saurait restreindre leur portee a la lumiere de dispositions plus generales, relatives a la politique economique, et fondees sur la conception d’une simple coordination. Par voie de consequence, lorsque l’organisation des liens economiques de la communaute avec les pays tiers est susceptible d’avoir des repercussions sur certains secteurs de la politique economique, tels que l’approvisionnement de la communaute en matieres premieres ou la politique des prix, comme c’est precisement le cas de la regulation du commerce international des produits de base, cette consideration ne constitue pas une raison d’exclure de tels objets du champ d’application des regles relatives a la politique commerciale commune. Pareillement, la circonstance qu’un produit peut avoir une importance politique en raison de la constitution de stocks de securite n’est pas une raison d’exclure ce produit du domaine de la politique commerciale commune.

50 c’est a la lumiere des memes considerations qu’il faut determiner le rapport entre l’article 113 et l’article 116, dans le cadre du chapitre du traite consacre a la politique commerciale commune. Ces deux dispositions concourent sans doute au meme but, en ce sens que leur objectif est la realisation d’une politique commune en matiere de relations economiques internationales. Mais, au plan des moyens d’action, ces deux articles reposent sur des premisses differentes et mettent en oeuvre, par voie de consequence, des conceptions distinctes. Selon l’article 113, la politique commerciale commune est determinee par la communaute, de facon autonome, c’est-a-dire agissant en tant que telle, a l’intervention de ses propres institutions; en particulier, les accords passes en vertu de cette disposition sont, aux termes de l’article 114, ' conclus au nom de la communaute ' et negocies des lors selon les procedures prevues a ces dispositions et a l’article 228. L’article 116, en revanche, a ete concu en vue de degager une action commune des etats membres dans les organisations internationales dont la communaute ne fait pas partie; dans une telle situation, le seul moyen approprie est une action concertee et solidaire des etats membres en tant que membres desdites organisations.

51 dans le cas present, un probleme relatif a la delimitation du champ d’application respectif des articles 113 et 114, d’une part, et 116, d’autre part, resulte de la circonstance que les accords sur les produits de base trouvent actuellement leur cadre de negociation dans la cnuced. La cour a deja pris position sur ce probleme dans son avis 1/75, qui concernait precisement un accord international passe dans le cadre d’une organisation internationale (l’ocde). la cour a fait ressortir dans cet avis que ce qui compte, au regard de l’application du traite, est la question de savoir si une negociation entreprise dans le cadre d’une organisation internationale est destinee a aboutir a un ' engagement pris par des sujets de droit international et ayant une force obligatoire '. dans un tel cas, ce sont les dispositions du traite relatives a la negociation et a la conclusion d’accords, en d’autres termes les articles 113, 114 et 228, qui sont d’application, et non l’article 116.

V – problemes souleves par le financement de l’accord et par d’autres dispositions specifiques

52 il reste a examiner, compte tenu de ce qui a ete constate ci-dessus en ce qui concerne la correspondance entre l’objet et les finalites de l’accord envisage et la notion de politique commerciale commune, si les modalites du financement du stock regulateur, ou certaines clauses specifiques de l’accord, concernant l’assistance technologique, les programmes de recherche, le maintien de justes conditions de travail dans l’industrie du caoutchouc, ainsi que des consultations relatives aux politiques fiscales nationales pouvant avoir une incidence sur le prix du caoutchouc, conduisent a ecarter la competence exclusive de la communaute.

53 en ce qui concerne la question du financement, le conseil et ceux des gouvernements qui ont manifeste leur appui a sa these font valoir que, les negociateurs de l’accord ayant opte pour un financement a l’aide de fonds publics, les finances des etats membres se trouveront engagees par l’execution de l’accord. On ne saurait des lors admettre que de tels engagements soient contractes en dehors de leur participation. Pour sa part, la commission estime que la question de competence precede celle du financement et qu’on ne saurait des lors faire dependre la competence de la communaute du choix des modalites financieres.

54 pour ce qui est des clauses specifiques ci-dessus mentionnees, le conseil expose que des dispositions de ce genre se situent en tout cas en dehors du domaine de la politique commerciale, avec la consequence que la negociation de l’accord releverait egalement a ce titre de l’article 116 relatif a la coordination des etats membres au sein des organisations internationales.

55 la cour estime qu’il y a lieu de distinguer, a cet egard, entre les clauses specifiques relevees par le conseil et les dispositions financieres qui occupent une place centrale dans l’economie de l’accord et qui, pour cette raison, soulevent une difficulte plus fondamentale en ce qui concerne la delimitation entre les competences de la communaute et celles des etats membres.

56 la cour considere que la presence eventuelle, dans l’accord, de clauses concernant des objets tels que l’assistance technologique, les programmes de recherche, les conditions de travail dans l’industrie concernee ou les consultations relatives aux politiques fiscales nationales susceptibles d’avoir une incidence sur le prix du caoutchouc, ne saurait modifier la qualification de l’accord, qui doit etre faite en consideration de l’objet essentiel de celui-ci et non en fonction de clauses particulieres, de caractere somme toute accessoire ou auxiliaire. Ceci est d’autant plus vrai que les clauses mentionnees sont, en fait, etroitement connexes a l’objet de l’accord et aux taches des organes qui fonctionneront dans le cadre de l’organisation internationale du caoutchouc naturel qu’il est projete de creer. La negociation et la mise en vigueur de ces clauses doivent donc suivre le regime applicable a l’accord, considere dans son ensemble.

57 quant au regime de financement, il y a lieu de rappeler en premier lieu que, dans la recommandation soumise le 5 octobre 1978 au conseil, en vertu de l’article 113, la commission avait propose que l’application des clauses financieres de l’accord sur le caoutchouc naturel soit assuree par la communaute elle-meme, grace a une contribution directe prelevee sur le budget communautaire. Tout en admettant que ce mode de financement serait possible au regard des dispositions financieres du traite cee, le conseil a exprime sa preference pour un financement a charge des etats membres. Aucune decision formelle n’a toutefois ete prise jusqu’ici au sujet de cette question. Il n’existe, au surplus, aucune certitude en ce qui concerne l’attitude de tous les etats membres au sujet de cette question particuliere et de ses implications pour la repartition des charges financieres.

58 compte tenu de l’incertitude qui subsiste en ce qui concerne la solution a donner, en fin de compte, a ce probleme, la cour se voit dans l’obligation d’envisager deux hypotheses differentes : celle dans laquelle les charges financieres prevues par l’accord seraient inscrites au budget communautaire, et celle dans laquelle ces charges seraient imputees directement aux budgets des etats membres. En effet, il n’appartient pas a la cour, dans le cadre de la presente procedure, d’operer un choix entre ces deux alternatives.

59 dans la premiere hypothese, aucun probleme en ce qui concerne la competence exclusive de la communaute pour conclure l’accord en question ne se presenterait. Comme il a ete indique ci-dessus, le mecanisme du stock regulateur a pour objet de regler les echanges et constitue, a ce titre, un instrument de la politique commerciale commune. Il s’ensuit qu’un financement communautaire des charges financieres qui en decoulent serait a considerer comme une solution conforme au traite.

60 les donnees du probleme seraient differentes si c’etait la seconde alternative qui serait preferee. On ne saurait en effet contester que le financement du stock constitue un element essentiel du systeme de regulation du marche qu’il est envisage de mettre en place. Le volume et les modalites des engagements financiers, auxquels les etats membres seront tenus de satisfaire, conditionneront directement les possibilites et le degre d’efficacite des interventions du mecanisme regulateur, tandis que les decisions qui seront prises en ce qui concerne le niveau du prix de reference central et les marges de fluctuations admises vers le haut ou le bas retentiront immediatement sur l’emploi des moyens financiers mis a la disposition du conseil international du caoutchouc a creer et sur le volume des moyens financiers a mettre a sa disposition. On ne saurait, au surplus, perdre de vue que la structure financiere dont la mise en oeuvre est prevue, rend necessaire, ainsi qu’il est mentionne dans les documents soumis a la cour et refletant le dernier etat des negociations, une coordination entre l’emploi des moyens financiers specifiques mis a la disposition du futur conseil international du caoutchouc et ceux qu’il pourra trouver dans le fonds commun a instituer. Si le financement de l’accord incombe a la communaute, les decisions necessaires se prendront d’apres les procedures communautaires appropriees. Si, au contraire, ce financement est a la charge des etats membres, cette circonstance impliquera la participation de ces etats a ces mecanismes decisionnels ou,

A tout le moins, leur accord sur les modalites de financement envisagees et par consequent leur participation a l’accord ensemble avec la communaute. Une competence exclusive de la communaute ne pourrait etre envisagee dans cette hypothese.

Vi – representation dans l’accord de certains ' territoires dependants ' n’appartenant pas a la communaute

61 les gouvernements francais et britannique ont attire l’attention sur la presence, dans l’accord projete, d’une clause relative a la participation de ' territoires dependants ' des etats parties. Le gouvernement francais a releve qu’il a vocation de representer, dans le cadre de l’accord, ou d’accords similaires, les territoires francais d’outre-mer qui, a la difference des departements d’outre-mer, ne sont pas compris dans la communaute europeenne; une situation similaire existe pour le royaume-uni en ce qui concerne la representation internationale de territoires dependants (tel p. Ex. Hong kong) qui n’appartiennent pas a la communaute.

62 les territoires en question, du fait qu’ils restent en dehors du domaine d’application du traite cee, se trouvent a l’egard de la communaute dans la meme situation que les pays tiers. Des lors, la position des etats membres qui assurent les relations internationales de ces territoires doit etre definie, par rapport a l’accord projete, en une double qualite :

D’une part, en tant qu’ils sont membres de la communaute et, d’autre part, en tant qu’ils representent internationalement certains territoires dependants ne faisant pas partie de l’aire d’application du droit communautaire. L’appartenance de ces etats a la communaute n’affecte donc pas la position de ceux-ci pour autant qu’ils sont dans le cas d’agir en tant que representants internationaux des territoires envisages. Mais c’est alors en cette qualite et non en tant qu’etats membres de la communaute qu’ils ont vocation a participer a l’accord. Cette position particuliere ne saurait donc influencer la solution du probleme relatif a la delimitation des spheres de competence a l’interieur de la communaute. Il est a noter que, dans le cas de la convention sur les peches de l’atlantique du nord-ouest, signee a ottawa, le 24 octobre 1978 (reglement n 3179/78 du conseil, du 28. 12. 1978, jo l 378, p. 1), un probleme similaire s’est pose deja au sujet de la participation des iles feroe, representees dans la convention par le danemark. C’est a ce titre, et a ce titre seulement, que cet etat participe a la convention, a cote de la communaute.

Vii – remarques conclusives

63 il resulte de l’ensemble des considerations qui precedent que l’accord international envisage sur le caoutchouc naturel, malgre les particularites qui le distinguent des accords commerciaux et tarifaires classiques, releve de la politique commerciale telle qu’elle est visee a l’article 113 du traite cee.

Les consequences qui decoulent de cette constatation, en ce qui concerne la competence exclusive de la communaute pour negocier et conclure l’accord envisage, pourraient toutefois etre modifiees en fonction de l’option qui reste a prendre au sujet des modalites du financement du mecanisme regulateur, dans le cas ou la charge financiere serait directement assumee par les etats membres.

En conclusion,

La cour

Emet l’avis suivant :

1) la competence de la communaute en matiere de politique commerciale, au sens de l’article 113 du traite instituant la communaute economique europeenne, s’etend a l’accord international sur le caoutchouc naturel en voie de negociation dans le cadre de la conference des nations unies sur le commerce et le developpement.

2) la question de l’exclusivite de la competence de la communaute depend, en l’espece, des modalites du financement des operations du stock regulateur qu’il est envisage d’instituer par cet accord.

Si les charges du financement de ce stock incombaient au budget de la communaute, il s’agirait d’une competence exclusive de la communaute.

Si, par contre, ces charges etaient supportees directement par les etats membres, cette circonstance impliquerait la participation de ces etats a l’accord, ensemble avec la communaute.

3) aussi longtemps que cette question n’est pas resolue, par les autorites communautaires competentes, la participation des etats membres a la negociation de l’accord doit etre admise