61983j0117

1 . agriculture – organisation commune des marches – viande bovine – aides au stockage prive – regime de cautionnement – caution liberee a tort – recuperation ou sanction pecuniaire d ' un montant equivalent – inadmissibilite

( reglement de la commission n 1071/68 , art . 4 )

2.Agriculture – organisation commune des marches – viande bovine – aides au stockage prive – caution liberee a tort – legislation nationale autorisant la recuperation – incompatibilite avec le droit communautaire – manoeuvres frauduleuses des operateurs economiques – obligation des etats membres de les poursuivre

1 . l ' article 4 du reglement n 1071/68 de la commission , concernant les modalites d ' application de l ' octroi d ' aides au stockage prive dans le secteur de la viande bovine , n ' autorise pas les organismes nationaux d ' intervention a recuperer , apres l ' expiration de la periode de stockage , des cautions qui ont ete liberes a tort , ni a imposer aux operateurs economiques des sanctions pecuniaires correspondant aux montants des cautions ainsi liberees .

2 . une legislation nationale qui autorise le retrait d ' une decision irreguliere de liberation d ' une caution et la demande en restitution du montant de la caution apres l ' expiration du delai de stockage n ' est pas compatible avec le droit communautaire , mais cette circonstance laisse entiers le droit et le devoir des autorites nationales de poursuivre , selon leur droit national , un operateur economique qui a obtenu la liberation de la caution par des manoeuvres frauduleuses .

Dans l ' affaire 117/83 ,

Ayant pour objet une demande adressee a la cour , en application de l ' article 177 du traite cee , par le verwaltungsgericht frankfurt am main , et tendant a obtenir , dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Karl konecke gmbh & co . kg , fleischwarenfabrik , a breme ,

Et

Bundesanstalt fur landwirtschaftliche marktordnung ,

Une decision a titre prejudiciel sur l ' interpretation et la validite du reglement n1071/68 de la commission , du 25 juillet 1968 , concernant les modalites d ' application de l ' octroi d ' aides au stockage prive dans le secteur de la viande bovine ( jo l 180 , p . 19 ), en ce qui concerne la possibilite de declarer ulterieurement acquise et de recuperer une caution qui a ete liberee a tort ,

1 par ordonnance du 26 mai 1983 , parvenue a la cour le 27 juin suivant , le verwaltungsgericht frankfurt am main a pose , en vertu de l ' article 177 du traite cee , des questions prejudicielles relatives notamment a l ' interpretation et a la validite de l ' article 4 du reglement ( cee ) n 1071/68 de la commission , du 25 juillet 1968 , concernant les modalites d ' application de l ' octroi d ' aides au stockage prive dans le secteur de la viande bovine ( jo l 180 , p . 19 ).

2 ces questions sont posees dans le cadre d ' un litige opposant la bundesanstalt fur landwirtschaftliche marktordnung ( ci-apres denommee la balm ) a une entreprise allemande qui , en vertu du reglement precite , s ' etait engagee a stocker pendant quatre mois une quantite determinee de viande bovine fraiche , originaire de la communaute , et qui , a l ' expiration de la periode de stockage , a obtenu la liberation des cautions qu ' elle avait constituees , conformement a l ' article 4 dudit reglement , sous la forme d ' une garantie bancaire .

3 ulterieurement , le service de repression des fraudes douanieres a constate que la demanderesse avait stocke de la viande congelee originaire de la republique populaire de chine . suite a cette constatation , la balm a retire ses decisions portant fixation des aides et liberation des cautions ; elle a reclame la restitution des aides et a declare en outre les cautions acquises . a concurrence du montant des cautions , la balm a prononce la compensation avec une creance du meme montant que l ' entreprise possedait sur cet organisme . au terme d ' une procedure penale , les associes et employes responsables de l ' entreprise ont ete condamnes a des peines privatives de liberte ou a des amendes pour les faits qui sont a l ' origine de la perte des cautions .

4 saisi d ' un recours contre les decisions declarant les cautions acquises , le verwaltungsgericht a estime que le reglement ( cee ) n 1071/68 precite ne contenait aucune base d ' habilitation permettant le retrait de decisions portant liberation de cautions et qu ' une telle base n ' existait pas non plus dans d ' autres dispositions communautaires , notamment dans l ' article 8 du reglement ( cee ) n 729/70 du conseil , du 21 avril 1970 , relatif au financement de la politique agricole commune ( jo l 94 , p . 13 ).

5 dans l ' ordonnance de renvoi , le verwaltungsgericht a egalement exprime de serieux doutes sur la question de savoir si le retrait de la decision portant liberation d ' une caution pouvait etre admis en droit national . la caution constituant une garantie , elle ne pourrait plus etre exigee lorsque le risque s ' est deja realise . or , si le regime de cautionnement prevu par le reglement ( cee ) n 1071/68 precite contient le fondement d ' un droit a une prestation pecuniaire devant etre garantie par la caution et si les conditions pour obtenir cette prestation sont reunies , le verwaltungsgericht envisage la possibilite pour la balm , non pas de retirer la decision liberant la caution , mais de reclamer a l ' entreprise une somme d ' un montant equivalant a celui de la caution . toutefois , si un tel droit existe , le verwaltungsgericht considere qu ' il s ' agirait plutot du droit d ' infliger une amende , et se demande dans ce cas si la reglementation en cause est compatible avec le droit communautaire de rang superieur . en l ' espece , il estime que certains principes de droit penal communs aux etats membres sont enfreints , notamment , en raison des sanctions penales deja infligees aux responsables .

6 c ' est dans ces circonstances que le verwaltungsgericht a pose a la cour les questions suivantes :

1 . l ' article 4 du reglement ( cee ) n 1071/68 de la commission , du 25 juillet 1968 , concernant les modalites d ' application de l ' octroi d ' aides au stockage prive dans le secteur de la viande bovine ( jo l 180 , p . 19 ), autorise-t-il les organismes nationaux d ' intervention a recuperer , apres l ' expiration de la periode de stockage , des cautions qui ont ete liberees a tort?

2.En cas de reponse negative a la premiere question : une legislation nationale , qui autorise le retrait d ' une decision irreguliere de liberation d ' une caution et la demande en restitution du montant de la caution apres l ' expiration du delai de stockage , est-elle compatible avec le droit communautaire?

3.En cas de reponse positive a la deuxieme question : une legislation nationale au sens de la deuxieme question , qui laisse a l ' appreciation de l ' organisme d ' intervention le retrait de la decision de liberation et , partant , la demande de restitution de la caution , est-elle compatible avec le droit communautaire?

4.En cas de reponse positive a la premiere ou a la deuxieme question : quel est le droit qui est garanti par la caution prevue a l ' article 4 du reglement ( cee ) n 1071/68?

5.Au cas ou la reponse a la quatrieme question devrait etre en ce sens que le droit garanti par la caution est un droit de sanction , l ' article 4 du reglement ( cee ) n 1071/68 et le droit de sanction qui lui est inherent sont-ils contraires au droit communautaire de rang superieur?

Sur les premiere et quatrieme questions

7 il convient en premier lieu d ' examiner les problemes souleves par les premiere et quatrieme questions , afin de determiner si le droit communautaire fournit une base legale suffisante soit pour retirer une decision liberant une caution , soit pour exiger le paiement d ' un montant equivalant a celui de la caution liberee a tort .

8 dans les observations qu ' il a presentees a la cour , le gouvernement de la republique federale d ' allemagne propose de repondre par la negative a la premiere question , parce que l ' article 4 du reglement ( cee ) n 1071/68 ne viserait pas le cas ou une caution a ete liberee a tort . selon ce gouvernement , il n ' existerait pas d ' autres dispositions de droit communautaire en la matiere . en revanche , il estime que les principes decoulant de l ' article 5 du traite cee imposent aux etats membres de reclamer la restitution d ' une caution liberee a tort . le but principal du regime de cautionnement serait d ' assurer l ' execution du contrat de stockage et le respect du droit communautaire . une violation de ces obligations par l ' operateur economique devrait etre prise en consideration meme apres la liberation de la caution , pour eviter que celui a l ' encontre duquel une violation n ' a pu etre constatee qu ' apres la liberation ne se trouve dans une meilleure situation que ceux dont les infractions ont pu etre decelees auparavant .

9 la commission fait valoir qu ' en concluant le contrat de stockage , le stockeur consent en realite a deux obligations : celle de payer , le cas echeant , une penalite contractuelle et celle de constituer une caution en vue de garantir ce paiement . malheureusement , seule la derniere de ces obligations serait exprimee en termes clairs dans le reglement en cause . or , l ' obligation de paiement subsisterait meme apres la liberation de la caution . lorsqu ' il s ' avere que le stockeur n ' a pas execute le contrat , on ne pourrait pas reconstituer ou recuperer la caution , mais on pourrait exiger le paiement du montant correspondant en tant que penalite contractuelle .

10 ainsi que la jurudiction nationale et la commission l ' ont fait remarquer , il convient d ' admettre qu ' il n ' est pas possible d ' exiger la reconstitution d ' une garantie lorsque le risque pour lequel elle avait ete constituee s ' est deja realise . en ce sens , la caution ne peut pas etre recuperee si elle a ete liberee a tort apres la periode de stockage . il faut donc rechercher si , comme la commission l ' a soutenu , le regime de cautionnement comporte effectivement une obligation de payer une penalite de caractere contractuel ou administratif , obligation distincte de l ' exigence d ' une garantie et subsistant meme apres la liberation de la caution .

11 a cet egard , il y a lieu de souligner qu ' une sanction , meme de caractere non penal , ne peut etre infligee que si elle repose sur une base legale claire et non ambigue . pour repondre aux premiere et quatrieme questions prejudicielles , il convient donc d ' examiner si l ' article 4 du reglement ( cee ) n 1071/68 constitue une telle base , en l ' interpretant a la lumiere de ses termes , de son contexte et de l ' objectif qu ' il poursuit .

12 l ' article 4 est libelle comme suit :

' 1 . lors de la conclusion d ' un contrat , une caution d ' un montant ne depassant pas 50 % du montant de l ' aide retenu dans ce contrat doit etre versee par le stockeur en especes ou constituee sous forme de garantie delivree par un etablissement de credit qui remplit les conditions fixees par chaque etat membre .

2.Le niveau de la caution est fixe lors de la fixation du montant de l ' aide ou lors de l ' ouverture de la procedure d ' adjudication .

3.La caution est acquise en totalite si les obligations prevues au contrat ne sont pas realisees ; toutefois , si moins de 90 % de la quantite convenue dans le contrat sont mis en stock et stockes dans les delais prevus , la caution est acquise proportionnellement a la partie manquante de la quantite visee a l ' article 3 , paragraphe 1 , sous a ).

4.La caution n ' est pas acquise lorsque , par suite d ' un cas de force majeure , le stockeur se trouve dans l ' impossibilite de satisfaire aux obligations mentionnees ci-dessus . '

13 si cet article prevoit , a certains autres egards , des dispositions assez detaillees , il ne comporte aucune disposition expresse concernant la situation qui se cree lorsqu ' une caution est liberee a tort . ni les autres dispositions du reglement ni ses considerants ne contiennent des indications a cet egard . il en est de meme du reglement ( cee ) n 989/68 du conseil , du 15 juillet 1968 , etablissant les regles generales pour l ' octroi d ' aides au stockage prive dans le secteur de la viande bovine ( jo l 169 , p . 10 ). aucune des dispositions en cause ne prevoit explicitement l ' imposition d ' une penalite , contractuelle ou autre , distincte de la perte de la caution , ni ne permet , de maniere expresse , d ' inserer une stipulation en ce sens dans les contrats a conclure avec les operateurs economiques .

14 en ce qui concerne le regime de cautionnement institue dans le domaine des importations et des exportations de produits agricoles , la cour a dit , dans son arret du 17 decembre 1970 ( internationale handelsgesellschaft , 11/70 , recueil p . 1125 ), que ce regime etait destine a garantir la realite des importations et exportations pour lesquelles les certificats sont demandes , afin de permettre aux autorites competentes une utilisation judicieuse des instruments d ' intervention , tels que , par exemple , les actions d ' achat , de stockage et de destockage , la fixation des restitutions a l ' exportation , l ' application de mesures de sauvegarde et le choix de mesures destinees a eviter les detourne ments de trafic . elle a ajoute que l ' engagement des operateurs economiques resterait sans efficacite si son observation n ' etait pas assuree par des moyens appropries et qu ' a cet egard , le regime de cautionnement etait plus adequat qu ' un systeme d ' amendes infligees ' a posteriori ' . enfin , la cour a juge que le regime de cautionnement ne saurait etre assimile a une sanction penale , puisqu ' il ne constitue que la garantie d ' execution d ' un engagement assume volontairement .

15 de la meme maniere , le regime de cautionnement institue dans le domaine du stockage prive a pour objectif de garantir l ' execution , par l ' operateur economique , de son engagement de stockage tel qu ' il est precise dans la reglementation communautaire et dans le contrat conclu . cet objectif ne plaide pas en faveur d ' une interpretation de l ' article 4 , paragraphe 3 , du reglement ( cee ) n 1071/68 , selon laquelle il faut payer un montant equivalant a celui de la caution si celle-ci a ete liberee a tort apres l ' expiration de la periode de stockage . a ce stade , l ' engagement de stockage ne peut plus etre execute et le paiement ne pourrait plus servir a garantir la realite de l ' operation , mais constituerait uniquement une sanction de la non-execution de l ' engagement assume .

16 ainsi que le gouvernement allemand l ' a fait valoir , l ' absence d ' une telle sanction peut constituer une lacune dans le regime du cautionnement en ce sens que celui qui obtient la liberation de la caution par de fausses declarations evite la perte de celle-ci . cet argument aurait ete de nature a etayer une interpretation comme celle preconisee par ce gouvernement et par la commission , si la reglementation en cause se pretait a une telle interpretation , compte tenu de ses termes et de l ' objectif qu ' elle poursuit . en revanche , il se suffit pas , a lui seul , a creer une base claire et non ambigue pour l ' imposition d ' une sanction .

17 il convient donc de repondre aux premiere et quatrieme questions que l ' article 4 du reglement ( cee ) n 1071/68 de la commission , du 25 juillet 1968 , concernant les modalites d ' application de l ' octroi d ' aides au stockage prive dans le secteur de la viande bovine , n ' autorise pas les organismes nationaux d ' intervention a recuperer , apres l ' expiration de la periode de stockage , des cautions qui ont ete liberees a tort , ni a imposer aux operateurs economiques des sanctions pecuniaires correspondant aux montants des cautions ainsi liberees .

Sur la deuxieme question

18 par sa deuxieme question , la juridiction nationale demande si une legislation nationale , qui autorise le retrait d ' une decision irreguliere de liberation d ' une caution et la demande en restitution du montant de la caution apres l ' expiration du delai de stockage , est compatible avec le droit communautaire .

19 ainsi qu ' il est indique ci-dessus , le gouvernement allemand estime que le droit communautaire impose aux etats membres de reclamer la restitution d ' une caution liberee a tort , alors que la commission est d ' avis qu ' on ne peut pas demander une telle restitution , mais que les etats membres doivent exiger le paiement du montant correspondant en tant que penalite contractuelle . en ce qui concerne les modalites , le gouvernement allemand et la commission sont d ' accord pour dire que le soin de les regler est laisse a la legislation nationale dans les limites indiquees par la cour dans sa jurisprudence concernant la recuperation des sommes indument versees par les autorites nationales dans le cadre de leur gestion des organisations communes de marche .

20 compte tenu de la reponse que la cour vient de donner aux premiere et quatrieme questions , il convient de souligner que la reglementation communautaire sur l ' octroi d ' aides au stockage prive dans le secteur de la viande bovine doit etre consideree comme formant un systeme complet en ce sens qu ' il ne laisse pas aux etats membres la faculte de prevoir dans leur droit national , en vue de combler une lacune eventuelle de ce systeme , une obligation pour les operateurs economiques qui n ' a pas de fondement dans la reglementation communautaire . il ne peut en etre autrement que si des dispositions communautaires generales , regissant la gestion des organisations communes de marche par les autorites nationales , contiennent une autorisation suffisante a cet egard .

21 sur ce dernier point , c ' est avec raison que la juridiction nationale s ' est referee a l ' article 8 du reglement ( cee ) n 729/70 du conseil , du 21 avril 1970 , relatif au financement de la politique agricole , qui prevoit que ' les etats membres prennent , conformement aux dispositions legislatives , reglementaires et administratives nationales , les mesures necessaires pour . . . recuperer les sommes perdues a la suite d ' irregularites ' . toutefois , comme le verwaltungsgericht l ' a fait observer , cette disposition vise la recuperation des sommes financees par le fonds europeen d ' orientation et de garantie agricole et ne saurait etre etendue au recouvrement du montant d ' une penalite qui ne trouve pas de base legale dans la reglementation communautaire , meme si , dans la pratique , la somme recuperee au titre de cette penalite etait ulterieurement portee par les autorites nationales en diminution des depenses financees par le fonds .

22 il y a lieu d ' ajouter que ledit article 8 impose egalement aux etats membres le devoir de prendre les mesures necessaires pour poursuivre , conformement a leur droit national , les irregularites commises en rapport avec des sommes octroyees . la constatation faite ci-dessus laisse entiers le droit et le devoir des autorites nationales de poursuivre un operateur economique qui a reussi a faire liberer une caution par des manoeuvres frauduleuses . a defaut d ' une disposition autorisant ces autorites a reclamer le paiement d ' un montant equivalent a la caution liberee , une telle action permet de remedier , du moins partiellement , a l ' inconvenient releve par le gouvernement allemand .

23 il convient donc de repondre a la deuxieme question qu ' une legislation nationale , qui autorise le retrait d ' une decision irreguliere de liberation d ' une caution et la demande en restitution du montant de la caution apres l ' expiration du delai de stockage , n ' est pas compatible avec le droit communautaire , mais que cette circonstance laisse entiers le droit et le devoir des autorites nationales de poursuivre , selon leur droit national , un operateur economique qui a obtenu la liberation de la caution par des manoeuvres frauduleuses .

24 vu les reponses donnees aux premiere , deuxieme et quatrieme questions , les autres questions sont devenues sans objet .

Sur les depens

25 les frais exposes par le gouvernement de la republique federale d ' allemagne ainsi que par la commission des communautes europeennes , qui ont soumis des observations a la cour , ne peuvent faire l ' objet d ' un remboursement . la procedure revetant a l ' egard des parties au principal le caractere d ' un incident souleve devant la juridiction nationale , il appartient a celle-ci de statuer sur les depens .

Par ces motifs ,

La cour ( cinquieme chambre ),

Statuant sur les questions a elle soumises par le verwaltungsgericht frankfurt am main , par ordonnance du 26 mai 1983 , dit pour droit :

1 ) l ' article 4 du reglement ( cee ) no 1071/68 de la commission , du 25 juillet 1968 , concernant les modalites d ' application de l ' octroi d ' aides au stockage prive dans le secteur de la viande bovine , n ' autorise pas les organismes nationaux d ' intervention a recuperer , apres l ' expiration de la periode de stockage , des cautions qui ont ete liberees a tort , ni a imposer aux operateurs economiques des sanctions pecuniaires correspondant aux montants des cautions ainsi liberees .

2)une legislation nationale , qui autorise le retrait d ' une decision irreguliere de liberation d ' une caution et la demande en restitution du montant de la caution apres l ' expiration du delai de stockage , n ' est pas compatible avec le droit communautaire , mais cette circonstance laisse entiers le droit et le devoir des autorites nationales de poursuivre , selon leur droit national , un operateur economique qui a obtenu la liberation de la caution par des manoeuvres frauduleuses .