61987j0302

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1 . recours en annulation – droit de recours ouvert aux personnes physiques ou morales par l’ article 173, alinea 2, du traite cee – utilisation par le parlement – exclusion

( traite cee, art . 4 et 173, alinea 2 )

2 . recours en carence – droit de recours des institutions – parlement – lien avec le droit d’ agir en annulation – absence

( traite cee, art . 173, alinea 1, et 175, alinea 1 )

3 . recours en carence – mise en demeure de l’ institution – refus explicite d’ agir laissant subsister la carence – recevabilite du recours

( traite cee, art . 175 )

4 . procedure – intervention – droit prevu pour le parlement – lien avec le droit d’ agir en annulation – absence

( traite cee, art . 173, alinea 1; statut de la cour de justice cee, art . 37 )

5 . recours en annulation – actes susceptibles de recours – actes du parlement destines a produire des effets juridiques vis-a-vis des tiers – effets quant au droit du parlement d’ agir en annulation contre les actes des autres institutions – absence

( traite ceca, art . 33 et 38; traite cee, art . 173, alinea 1 )

6 . recours en annulation – actes susceptibles de recours – actes du parlement destines a produire des effets juridiques vis-a-vis des tiers – constatation par le president du parlement de l’ arret definitif du budget – effets quant au droit du parlement d’ agir en annulation contre les actes des autres institutions – absence

( traite cee, art . 173, alinea 1, et 203 )

7 . recours en annulation – droit de recours du parlement – absence

( traite cee, art . 173, alinea 1 )

1 . le parlement ne saurait se voir reconnaitre qualite pour agir en annulation au titre de l’ article 173, alinea 2, du traite .

En effet, l’ article 173 oppose le droit de recours des institutions, qu’ il regle dans son alinea 1, au droit de recours des particuliers, personnes physiques et morales, dont il determine les conditions dans son alinea 2 . le parlement, qui est une des institutions de la communaute enumerees par l’ article 4 du traite, n’ est pas une personne morale .

En outre, le systeme de l’ article 173, alinea 2, serait de toute maniere inadapte au recours en annulation du parlement . les requerants vises a l’ article 173, alinea 2, doivent, en effet, etre directement et individuellement concernes par le contenu meme de l’ acte qu’ ils attaquent . or, ce n’ est pas le contenu de l’ acte qui pourrait faire grief au parlement, mais le non-respect des regles de procedure exigeant son intervention . par ailleurs, l’ article 173, alinea 2, ne vise qu’ une categorie restreinte d’ actes, a savoir des actes de portee individuelle, alors que le parlement entend se voir reconnaitre un droit de recours contre des actes de portee generale .

2 . le parlement s’ est vu doter, ainsi qu’ il resulte des termes de l’ article 175, alinea 1, du traite, du droit de faire constater la carence de la commission ou du conseil et de faire cesser ainsi une paralysie des mecanismes de decision qui pourrait l’ empecher d’ exercer ses pouvoirs . de ce droit de faire constater une carence il ne decoule pas que le parlement doive se voir reconnaitre la possibilite d’ introduire le recours en annulation .

Il n’ y a pas de lien necessaire entre le recours en annulation et le recours en carence . cela resulte du fait que le recours en carence permet au parlement de provoquer l’ adoption d’ actes qui ne peuvent pas toujours faire l’ objet d’ un recours en annulation . ainsi, tant qu’ un projet de budget n’ a pas ete presente par le conseil, le parlement peut obtenir un arret declarant la carence du conseil, alors que le projet qui constitue un acte preparatoire ne pourrait etre conteste en vertu de l’ article 173 .

3 . un refus d’ agir, si explicite soit-il, faisant suite a une invitation a agir, adressee au conseil ou a la commission en application de l’ article 175 du traite, peut etre defere a la cour sur la base dudit article, des lors qu’ il ne met pas fin a la carence .

4 . le droit, confere au parlement par l’ article 37 du statut de la cour de justice cee, d’ intervenir aux litiges devant la cour n’ implique pas que lui soit reconnu le droit d’ agir en annulation .

En effet, il n’ y a pas de lien necessaire entre le droit d’ intervention et la possibilite d’ introduire un recours . d’ une part, aux termes de l’ alinea 2 de l’ article precite, le droit d’ intervention des particuliers suppose simplement un « interet a la solution d’ un litige » soumis a la cour, alors que la recevabilite d’ un recours en annulation de leur part est subordonnee a la condition qu’ ils soient destinataires de l’ acte dont ils demandent l’ annulation ou qu’ ils soient a tout le moins directement et individuellement concernes par cet acte . d’ autre part, aux termes de l’ alinea 1 du meme article, le parlement a le droit d’ intervenir a des litiges tels que ceux portant sur les manquements des etats, alors que l’ initiative de les porter devant la cour est reservee a la commission et aux etats membres .

5 . si, pour respecter le systeme du traite qui a entendu mettre en place un systeme de protection juridictionnelle complet a l’ egard des actes des institutions communautaires susceptibles d’ avoir des effets juridiques, les actes du parlement produisant de tels effets vis-a-vis des tiers doivent pouvoir faire l’ objet d’ un recours en annulation, cela n’ implique en rien que le parlement doive se voir reconnaitre le droit d’ intenter lui-meme un tel recours contre les actes du conseil ou de la commission .

En effet, dans le systeme des traites, et comme le demontre la comparaison entre les articles 33 et 38 du traite ceca, lorsque les actes du parlement ont ete soumis a un controle de legalite, le parlement n’ a pas ete habilite pour autant a prendre l’ initiative d’ un recours direct contre les actes des autres institutions .

6 . la procedure budgetaire, telle qu’ elle est organisee par l’ article 203 du traite cee, comporte une serie d’ actes preparatoires emanant des deux branches de l’ autorite budgetaire et concourant a l’ elaboration du budget, celui-ci n’ acquerant son caractere juridique contraignant qu’ au terme de la procedure, c’ est-a-dire lorsque le president du parlement, en sa qualite d’ organe de cette institution, constate que le budget est arrete .

Il en resulte qu’ en matiere d’ approbation du budget le seul acte susceptible d’ annulation emane d’ un organe du parlement et doit des lors etre attribue a cette institution elle-meme . en consequence, le parlement ne peut invoquer son pouvoir budgetaire pour se voir reconnaitre le droit d’ agir en annulation contre les actes emanant de la commission et du conseil .

7 . l’ etat actuel des textes applicables ne permet pas a la cour de reconnaitre au parlement qualite pour agir en annulation .

Dans l’ affaire 302/87,

Parlement europeen, represente par m . f . pasetti bombardella, jurisconsulte du parlement, assiste de mm . c . pennera et j . schoo, membres du service juridique du parlement, agissant en qualite d’ agents, ayant elu domicile aupres du secretariat general du parlement europeen, plateau du kirchberg, luxembourg,

Partie requerante,

Contre

Conseil des communautes europeennes, represente par mm . a . a . dashwood, directeur, f . van craeyenest, administrateur principal, et mme b . laloux, membre, du service juridique du conseil, en qualite d’ agents, ayant elu domicile aupres de m . j . kaeser, directeur du service juridique de la banque europeenne d’ investissement, 100, boulevard konrad-adenauer, luxembourg,

Partie defenderesse,

Ayant pour objet l’ annulation de la decision 87/373/cee du conseil, du 13 juillet 1987, fixant les modalites de l’ exercice des competences d’ execution conferees a la commission,

La cour,

Composee de mm . mackenzie stuart, president, g . bosco, o . due, j . c . moitinho de almeida et g . c . rodriguez iglesias, presidents de chambre, t . koopmans, u . everling, k . bahlmann, y . galmot, c . n . kakouris, r . joliet, t . f . o’ higgins, f . a . schockweiler, juges,

Avocat general : m . m . darmon

Greffier : m . j . a . pompe, greffier adjoint

Vu le rapport d’ audience et a la suite de la procedure orale du 24 mars 1988,

Ayant entendu les conclusions de l’ avocat general presentees a l’ audience du 26 mai 1988,

Rend le present

Arret

Par requete deposee au greffe de la cour le 2 octobre 1987, le parlement europeen a introduit, en vertu de l’ article 173, alinea 1, du traite cee, un recours visant a l’ annulation de la decision 87/373/cee du conseil, du 13 juillet 1987 ( jo l 197, p . 33 ), fixant les modalites de l’ exercice des competences d’ execution conferees a la commission .

Par cette decision, qui est fondee sur l’ article 145 du traite cee tel qu’ il a ete modifie par l’ article 10 de l’ acte unique europeen, le conseil a defini les modalites dont il peut assortir l’ exercice des competences qu’ il delegue a la commission pour l’ execution des regles qu’ il etablit et a adopte les dispositions regissant la composition, le fonctionnement et le role des comites des representants des etats membres appeles a intervenir .

Le conseil a souleve une exception d’ irrecevabilite au titre de l’ article 91, alinea 1, du reglement de procedure de la cour et a demande a la cour de statuer sur cette exception, sans engager le debat au fond .

A l’ appui de son exception, le conseil fait valoir que l’ article 173, alinea 1, du traite, ne prevoit pas expressement que le parlement europeen peut introduire un recours en annulation . cette capacite ne pourrait pas non plus lui etre reconnue sur la base d’ un raisonnement fonde sur la necessite d’ assurer la coherence des voies de droit . en effet, l’ intervention et le recours en carence, auxquels le parlement europeen a acces, ainsi que la cour l’ a constate dans ses arrets du 29 octobre 1980 ( roquette freres/conseil, 138/79, rec . p . 3333, et maizena gmbh/conseil, 139/79, rec . p . 3393 ), et du 22 mai 1985 ( parlement europeen/conseil, « transports », 13/83, rec . p . 1513 ), seraient independants du recours en annulation .

Le conseil soutient encore que ni l’ arret du 23 avril 1986 ( parti ecologiste « les verts »/parlement europeen, 294/83, rec . p . 1339 ) ni l’ arret du 3 juillet 1986 ( conseil/parlement europeen, « budget », 34/86, rec . p . 2155 ) ne permettent de conclure que la cour a implicitement reconnu au parlement europeen qualite pour agir en annulation . l’ arret « les verts », du 23 avril 1986, precite, serait fonde sur la necessite d’ assurer une protection juridictionnelle contre tous actes de nature a produire des effets juridiques vis-a-vis des tiers, quelle que soit l’ institution, auteur de l’ acte . il n’ en resulterait pas qu’ il doive y avoir un parallelisme entre la participation passive et la participation active du parlement au contentieux de la legalite . ce parallelisme ne saurait pas davantage etre deduit de l’ arret « budget », du 3 juillet 1986, precite, etant donne que tous les actes que le conseil est amene a prendre dans le cadre de la procedure budgetaire n’ ont en toute hypothese qu’ un caractere preparatoire .

Le 20 janvier 1988, la cour a decide de statuer sur l’ exception du conseil sans engager le debat au fond .

Pour un plus ample expose des faits de l’ affaire, du deroulement de la procedure et des moyens et arguments des parties, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

Il y a lieu de relever, a titre liminaire, que les parties ont situe a juste titre le debat dans le cadre de l’ alinea 1 de l’ article 173 du traite .

En effet, l’ article 173 oppose le droit de recours des institutions qu’ il regle, dans son alinea 1, au droit de recours des particuliers, personnes physiques et morales, dont il determine les conditions dans son alinea 2 . le parlement europeen, qui est une des institutions de la communaute enumerees par l’ article 4 du traite, n’ est pas une personne morale .

En outre, on peut observer que le systeme de l’ article 173, alinea 2, serait de toute maniere inadapte au recours en annulation du parlement europeen . les requerants vises a l’ article 173, alinea 2, doivent, en effet, etre directement et individuellement concernes par le contenu meme de l’ acte qu’ ils attaquent . or, ce n’ est pas le contenu de l’ acte qui pourrait faire grief au parlement europeen, mais le non-respect des regles de procedure exigeant son intervention . par ailleurs, l’ article 173, alinea 2, ne vise qu’ une categorie restreinte d’ actes, a savoir des actes de portee individuelle, alors que le parlement europeen entend se voir reconnaitre un droit de recours contre des actes de portee generale .

Il convient donc d’ examiner si le parlement europeen peut se voir reconnaitre, par voie d’ interpretation de l’ article 173, alinea 1, qualite pour agir en annulation contre les actes du conseil ou de la commission .

Ainsi qu’ il ressort des articles 143 et 144 du traite, le parlement europeen dispose du pouvoir de controler politiquement la commission qui, aux termes de l’ article 155, « veille a l’ application des dispositions du present traite ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci » et de la censurer, au besoin, si elle ne s’ acquittait pas dument de cette tache . le controle politique du parlement europeen s’ exerce encore a travers les debats qu’ il peut organiser sur des questions particulieres ou generales et qui lui permettent d’ adopter des motions sur la politique suivie par le conseil ou la commission .

Par ailleurs, independamment des pouvoirs budgetaires qui lui ont ete reconnus par les traites de luxembourg du 22 avril 1970 et de bruxelles du 22 juillet 1975, et du pouvoir de codecision qu’ il detient depuis l’ acte unique europeen en matiere d’ adhesion et d’ accords d’ association, le parlement europeen est en mesure d’ exercer une influence sur le contenu des actes normatifs adoptes par le conseil, soit par les avis qu’ il emet dans le cadre de la procedure de consultation, soit par les positions qu’ il prend dans le cadre de la procedure de cooperation .

Il convient de souligner que le parlement europeen s’ est vu doter, ainsi qu’ il resulte des termes de l’ article 175, alinea 1, du traite, du droit de faire constater la carence de la commission ou du conseil et de faire cesser ainsi une paralysie des mecanismes de decision qui pourrait l’ empecher d’ exercer ses pouvoirs . le parlement europeen a egalement la possibilite de faire entendre sa voix devant la cour en intervenant aux litiges dont celle-ci est saisie, ainsi qu’ il ressort de l’ article 37 du statut de la cour .

De ce droit de faire constater une carence et d’ intervenir aux litiges portes devant la cour, il ne decoule pas, contrairement a ce que soutient le parlement europeen, que celui-ci doive se voir reconnaitre la possibilite d’ introduire le recours en annulation .

Il n’ y a pas de lien necessaire entre le recours en annulation et le recours en carence . cela resulte du fait que le recours en carence permet au parlement europeen de provoquer l’ adoption d’ actes qui ne peuvent pas toujours faire l’ objet d’ un recours en annulation . ainsi, comme le montre l’ arret du 12 juillet 1988 ( parlement europeen/conseil, 377/87, rec . p . 0000 ), tant qu’ un projet de budget n’ a pas ete presente par le conseil, le parlement europeen peut obtenir un arret declarant la carence du conseil, alors que le projet qui constitue un acte preparatoire ne pourrait etre conteste en vertu de l’ article 173 .

L’ argument a encore ete avance que, faute de pouvoir introduire le recours en annulation, le parlement europeen serait dans l’ impossibilite de contester, apres avoir invite le conseil ou la commission a agir au sens de l’ article 175, un refus explicite d’ agir qui lui serait oppose . toutefois, cet argument est fonde sur une premisse inexacte . en effet, un refus d’ agir, si explicite soit-il, peut etre defere a la cour sur la base de l’ article 175, des lors qu’ il ne met pas fin a la carence .

Il n’ y a pas non plus de lien necessaire entre le droit d’ intervention et la possibilite d’ introduire un recours . d’ une part, aux termes de l’ article 37, alinea, du statut de la cour de justice de la cee, le droit d’ intervention des particuliers suppose simplement un « interet a la solution d’ un litige » soumis a la cour, alors que la recevabilite d’ un recours en annulation de leur part est subordonnee a la condition qu’ ils soient destinataires de l’ acte dont ils demandent l’ annulation ou qu’ ils soient a tout le moins directement et individuellement concernes par cet acte . d’ autre part, aux termes de l’ article 37, alinea 1, le parlement europeen a le droit d’ intervenir a des litiges tels que ceux portant sur les manquements des etats, alors que l’ initiative de les porter devant la cour est reservee a la commission et aux etats membres .

Le parlement europeen expose encore que l’ article 173, alinea 1, du traite traduit un principe d’ egalite entre les institutions qui y sont expressement mentionnees, en ce sens que chacune d’ elles pourrait introduire un recours contre les actes de l’ autre et voir, en sens inverse, ses propres actes deferes par l’ autre institution a la censure de la cour . des lors que la cour a juge que les actes du parlement europeen susceptibles de produire des effets juridiques pouvaient faire l’ objet d’ un recours en annulation, elle devrait, dans le souci de maintenir l’ equilibre institutionnel, decider que le parlement europeen a qualite pour attaquer les actes du conseil et de la commission .

A cet egard, il y a lieu de rappeler que si la cour a juge, dans son arret du 23 avril 1986 ( parti ecologiste « les verts »/parlement europeen, precite ), que les actes du parlement europeen produisant des effets juridiques vis-a-vis des tiers pouvaient faire l’ objet d’ un recours en annulation, c’ est parce qu’ une interpretation qui les aurait exclus du champ de ce recours aurait abouti a un resultat contraire au systeme du traite qui avait entendu mettre en place un systeme de protection juridictionnelle complet a l’ egard des actes des institutions communautaires susceptibles d’ avoir des effets juridiques .

La comparaison entre l’ article 38 du traite ceca, auquel la cour s’ est specifiquement referee dans son arret « les verts », et l’ article 33 du meme traite demontre toutefois que dans le systeme des traites, lorsque les actes du parlement europeen ont ete soumis a un controle de legalite, le parlement europeen n’ a pas ete habilite pour autant a prendre l’ initiative d’ un recours direct contre les actes des autres institutions . l’ argument tire par le parlement europeen de ce qu’ il devrait y avoir un parallelisme entre les qualites de defendeur et de requerant dans le contentieux de la legalite doit des lors etre ecarte .

Le parlement europeen fait valoir, ensuite, que la cour lui aurait implicitement reconnu qualite pour agir en annulation dans l’ arret du 3 juillet 1986 ( conseil/parlement europeen, « budget », precite ).

A cet egard, il convient d’ observer que la procedure budgetaire decrite aux paragraphes 4, 5 et 6 de l’ article 203 du traite est caracterisee par des deliberations successives des deux branches de l’ autorite budgetaire, au cours desquelles chacune de celles-ci peut, dans les conditions de vote fixees par le traite, reagir aux prises de position de l’ autre . ces deliberations constituent autant d’ actes preparatoires qui concourent a l’ elaboration du budget . celui-ci, ainsi que cela ressort de l’ arret du 3 juillet 1986 ( conseil/parlement europeen, « budget », precite ), n’ acquiert son caractere juridique contraignant qu’ au terme de la procedure, c’ est-a-dire lorsque le president du parlement europeen, en sa qualite d’ organe de cette institution, constate conformement au paragraphe 7 de l’ article 203 du traite que le budget est definitivement arrete .

Il en resulte que, en matiere d’ approbation du budget, le seul acte susceptible d’ annulation emane d’ un organe du parlement europeen et doit des lors etre attribue a cette institution elle-meme . en consequence, le parlement europeen ne peut invoquer les pouvoirs budgetaires qui lui ont ete conferes par les traites de luxembourg et de bruxelles, precites, pouvoirs qui ne sont d’ ailleurs pas en cause dans la presente affaire, pour se voir reconnaitre le droit d’ agir en annulation contre les actes emanant de la commission et du conseil .

Le parlement europeen a encore expose que, a defaut de pouvoir introduire le recours en annulation, il ne serait pas en mesure de defendre ses propres prerogatives vis-a-vis des autres institutions .

Il y a lieu de relever, a cet egard, que des l’ origine le parlement europeen a ete dote du pouvoir de participer, a titre consultatif, au processus d’ elaboration des actes normatifs, mais qu’ il ne s’ est pas vu pour autant accorder la possibilite d’ agir en annulation . les prerogatives du parlement europeen ont ete accrues par l’ acte unique europeen qui a consacre un pouvoir de codecision du parlement en matiere d’ adhesion et d’ accords d’ association et institue une procedure de cooperation dans certains cas determines, sans que des modifications aient toutefois ete apportees a l’ article 173 du traite .

En dehors des droits, rappeles ci-dessus, qu’ il reconnait au parlement europeen par son article 175, le traite offre les moyens de deferer a la censure de la cour les actes du conseil intervenus en meconnaissance des prerogatives du parlement . si l’ article 173, alinea 1, ouvre de facon generale le recours en annulation contre de tels actes a tous les etats membres, l’ article 155 du traite attribue plus specialement a la commission la responsabilite de veiller au respect des prerogatives du parlement et d’ introduire a cet effet les recours en annulation qui se reveleraient necessaires . par ailleurs, toute personne physique ou morale peut, en cas de meconnaissance des prerogatives du parlement europeen, invoquer le moyen de violation des formes substantielles ou de violation du traite pour obtenir l’ annulation de l’ acte adopte ou une declaration incidente d’ inapplicabilite de cet acte sur la base de l’ article 184 du traite . de meme, l’ illegalite d’ un acte pour atteinte portee aux prerogatives du parlement europeen peut etre soulevee devant une juridiction nationale et l’ acte en question faire l’ objet d’ un renvoi prejudiciel en appreciation de validite a la cour .

Il decoule de tout ce qui precede que l’ etat actuel des textes applicables ne permet pas a la cour de reconnaitre au parlement europeen qualite pour agir en annulation .

L’ exception d’ irrecevabilite doit donc etre accueillie et le recours rejete comme irrecevable .

Sur les depens

Aux termes de l’ article 69, paragraphe 2, du reglement de procedure, toute partie qui succombe est condamnee aux depens, s’ il est conclu en ce sens . le parlement europeen ayant succombe dans son action, il y a lieu de le condamner aux depens .

Par ces motifs,

La cour

Declare et arrete :

1 ) le recours est rejete comme irrecevable .

2 ) le parlement europeen est condamne aux depens .