Affaire T-580/19

Sayed Shamsuddin Borborudi

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre) du 9 juin 2021

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Gel des fonds – Liste des personnes, entités et organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Maintien du nom du requérant sur la liste – Erreur d’appréciation – Article 266 TFUE »

1. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Base juridique – Mesures restrictives prévues par une décision adoptée sur le fondement de l’article 29 TUE et par un règlement fondé sur l’article 215 TFUE – Adoption d’un règlement d’exécution subordonnée à l’adoption préalable d’une décision sur le fondement de l’article 29 TUE – Demande en annulation dirigée uniquement contre le règlement d’exécution adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE – Admissibilité

   [Art. 29 TUE ; art. 215, § 1, TFUE ; décision du Conseil (PESC) 2019/870 ; règlement du Conseil 2019/855]

   (voir points 23, 26-29)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes participant ou appuyant la prolifération nucléaire – Recours en annulation d’une personne visée par une décision de gel des fonds – Répartition de la charge de la preuve – Contrôle juridictionnel

   (Règlements du Conseil no 267/2012 et 2019/855)

   (voir points 45, 46, 55)

3. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Portée du contrôle – Exclusion des éléments portés à la connaissance de l’institution postérieurement à l’adoption de la décision attaquée

   (Règlements du Conseil no 267/2012 et 2019/855)

   (voir point 50)

4. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Étendue de la marge d’appréciation de ladite autorité compétente – Pertinence des preuves produites au titre d’une précédente inscription en l’absence de modification des motifs, de changements dans la situation du requérant ou d’évolution du contexte en Iran – Changements dans la situation du requérant

   (Règlements du Conseil no 267/2012 et 2019/855)

   (voir points 60-62, 65)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes participant ou appuyant la prolifération nucléaire – Critères alternatifs fixés par les actes de l’Union pour l’inscription d’une entité sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives – Portée – Existence d’un lien direct ou indirect entre les activités d’une personne et la prolifération nucléaire – Absence de comportement répréhensible effectif – Absence d’incidence

   (Décision du Conseil 2010/413/PESC ; règlement du Conseil no 267/2012)

   (voir points 81-85)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes participant ou appuyant la prolifération nucléaire – Contrôle juridictionnel de la légalité – Portée – Répartition de la charge de la preuve – Obligation de présenter des éléments de preuve et d’information concrets – Indices sérieux et concordants – Absence – Erreur d’appréciation

   (Règlements du Conseil no 267/2012 et 2019/855)

   (voir points 86-89)

7. Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Effets – Annulation partielle d’un règlement concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Rétroactivité de l’annulation – Obligation pour le Conseil d’éliminer des décisions de gel de fonds adoptées le même jour les motifs d’inscription identiques à ceux jugés illégaux – Portée

   (Art. 266 TFUE)

   (voir points 93-98)

Résumé

En 2010, le Conseil de l’Union européenne a adopté des mesures restrictives ( 1 ) en vue de contraindre la République islamique d’Iran à mettre fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération ou contribuant à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires, en prévoyant le gel des fonds et des ressources économiques des personnes et des entités concourant audit programme nucléaire. Le requérant, M. Borborudi, avait été inscrit le 1er décembre 2011 sur la liste des personnes et entités visées par ces mesures aux motifs qu’il occupait les fonctions de chef adjoint de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique (OIEA) et, notamment, qu’il participait au programme nucléaire iranien depuis au moins 2002. Le Conseil avait, par la suite, prorogé cette inscription à plusieurs reprises.

À la suite de l’adoption de la décision 2019/870 ( 2 ) et du règlement 2019/855 ( 3 ), par lesquels le Conseil a prorogé son inscription sur la liste en cause en maintenant les mêmes motifs à son encontre, le requérant a introduit un recours en annulation contre ce règlement. Il reprochait notamment au Conseil d’avoir commis une erreur d’appréciation et de ne pas avoir établi le bien-fondé des mesures restrictives.

Le Tribunal annule le règlement 2019/855 en tant qu’il concerne le requérant et examine les conséquences de l’annulation de ce règlement, adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE, sur la décision 2019/870, adoptée sur le fondement de l’article 29 TUE.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal considère que la circonstance que l’objet du recours soit limité à une demande d’annulation du règlement 2019/855, en ce qu’il concerne le requérant, et qu’il ne vise pas, également, la décision 2019/870, ne fait pas obstacle à son examen. Il rappelle à cet égard que les décisions adoptées sur le fondement de l’article 29 TUE et les règlements adoptés sur le fondement de l’article 215 TFUE sont deux types d’actes, le premier arrêtant la position de l’Union en ce qui concerne les mesures restrictives à adopter et le second constituant l’instrument pour donner effet à ces mesures à l’échelle de l’Union. Malgré leur étroite connexion, le Tribunal juge que ces actes sont distincts et indépendants, de sorte que rien n’empêche une partie requérante d’attaquer uniquement un règlement d’exécution.

En deuxième lieu, le Tribunal estime que le premier motif d’inscription sur la liste en cause n’est pas fondé dans la mesure où le Conseil n’a pas établi que le requérant, à la date d’adoption de l’acte attaqué, était un chef adjoint de l’OIEA. Le Tribunal relève à cet égard que le Conseil ne pouvait reprocher au requérant, sans renverser la charge de la preuve, de ne pas avoir établi qu’il avait cessé toute activité au sein de l’OIEA, en exigeant qu’il l’informe d’une telle circonstance et qu’il soumette au Conseil des éléments de preuve à ce sujet. Au contraire, le Conseil était tenu d’examiner avec soin, dans le cadre du réexamen annuel des mesures restrictives ( 4 ), les éléments étayant l’inscription du nom du requérant sur la liste en cause, et ce nonobstant la faculté que détient le requérant de présenter, à tout moment, des observations ou de nouveaux éléments de preuve ( 5 ). Le Tribunal observe, en l’espèce, qu’aucun élément n’étaye le motif selon lequel, ainsi que l’exposait l’extrait non confidentiel de la proposition d’inscription, le requérant était un chef adjoint de l’OIEA à la date d’adoption du règlement.

En troisième lieu, le Tribunal estime que le Conseil procède à une substitution des motifs fondant l’acte attaqué en prétendant que le maintien de l’inscription du nom du requérant sur la liste en cause serait justifié par ses activités passées. Le Tribunal rappelle que le critère d’inscription relatif à la fourniture d’un appui aux activités nucléaires iraniennes posant un risque de prolifération implique que soit établie l’existence d’un lien, direct ou indirect, entre les activités de la personne concernée et la prolifération nucléaire. Il précise sur ce point que l’adoption de mesures restrictives à l’égard d’une personne ne présuppose pas nécessairement que celle-ci ait préalablement adopté un comportement répréhensible effectif, le risque que cette personne adopte un tel comportement dans le futur pouvant être suffisant en lui-même. Cependant, l’existence d’un lien, direct ou indirect, entre les activités d’une personne et la prolifération nucléaire est, par contre, une condition nécessaire pour l’inscription du nom de cette personne sur la liste en cause. Le Conseil ne pouvait, dès lors, se fonder, à la date de l’adoption de l’acte attaqué, sur les anciennes fonctions du requérant au sein de l’OIEA et son ancienne participation au programme nucléaire iranien, sans avancer des indices sérieux et concordants permettant de considérer que le requérant maintenait des liens avec l’OIEA et ledit programme, ou, plus généralement, avec des activités posant un risque de prolifération nucléaire.

En dernier lieu, le Tribunal examine les conséquences de l’annulation du règlement 2019/855, en tant qu’il concerne le requérant, sur la décision 2019/870, qui n’a pas été contestée par ce dernier. Il relève, tout d’abord, que le présent arrêt n’entraîne pas de manière automatique l’annulation de la décision 2019/870. Toutefois, dans la mesure où ces deux actes infligent des mesures identiques au requérant, la circonstance que la décision 2019/870 demeure applicable malgré l’annulation de l’acte attaqué risquerait d’entraîner une atteinte sérieuse à la sécurité juridique. Le Tribunal rappelle ensuite que, pour se conformer à l’arrêt d’annulation, le Conseil est tenu de respecter tant le dispositif de l’arrêt que ses motifs. Ces derniers identifient, en effet, les motifs d’inscription du nom du requérant sur la liste en cause comme étant illégaux et font apparaître les raisons exactes de leur illégalité. Dès lors, le Conseil doit veiller à ce que les éventuelles décisions subséquentes de gel de fonds susceptibles d’intervenir après l’arrêt ne soient pas entachées des mêmes vices. À cet effet, le Tribunal précise, eu égard à l’effet rétroactif des arrêts d’annulation, que la constatation d’illégalité remonte à la date de prise d’effet de l’acte annulé. Dans la mesure où la date de prise d’effet de la décision 2019/870 est la même que celle de l’acte attaqué, le Tribunal en déduit que le Conseil pourrait avoir l’obligation d’éliminer de cette décision les motifs d’inscription du nom du requérant ayant le même contenu que ceux jugés illégaux dans le présent arrêt, si ces motifs sont étayés par les mêmes éléments de preuve.

( 1 ) Décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39) et règlement (UE) no 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) no 423/2007 (JO 2010, L 281, p. 1).

( 2 ) Décision (PESC) 2019/870 du Conseil, du 27 mai 2019, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2019, L 140, p. 90).

( 3 ) Règlement d’exécution (UE) 2019/855 du Conseil, du 27 mai 2019, mettant en œuvre le règlement (UE) no 267/2012 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2019, L 140, p. 1).

( 4 ) Article 26, paragraphe 3, de la décision 2010/413 et article 46, paragraphe 7, du règlement no 267/2012.

( 5 ) Article 24, paragraphe 4, de la décision 2010/413 et article 46, paragraphe 5, du règlement no 267/2012.