1.

L’Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Office pour l’accès aux infrastructures de transport, République tchèque) ( 2 ) soulève devant la Cour ses doutes quant à l’interprétation de la directive 2012/34/UE ( 3 ), notamment en ce qui concerne les quais à marchandises et les redevances dues pour leur utilisation.

2.

La demande de décision préjudicielle ne sera recevable que si la Cour accepte que cet organisme exerce des fonctions juridictionnelles au sens de l’article 267 TFUE. Pour les raisons que j’expliquerai par la suite, je suis d’avis qu’elle ne devrait pas l’accepter.

3.

Aux termes de l’article 3 (« Définitions ») de la directive 2012/34 :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

[…]

[…]

[…]

[…] »

4.

L’article 13 (« Conditions d’accès aux services ») de la directive 2012/34 indique :

« 1. Les gestionnaires de l’infrastructure fournissent à toutes les entreprises ferroviaires, de manière non discriminatoire, l’ensemble des prestations minimales établies à l’annexe II, point 1.

2. Les exploitants d’installations de service fournissent à toutes les entreprises ferroviaires, de manière non discriminatoire, un accès, y compris aux voies d’accès, aux infrastructures visées à l’annexe II, point 2, et aux services offerts dans ces infrastructures.

[…] »

5.

L’article 27 (« Document de référence du réseau ») de la directive 2012/34 énonce :

« 1. Le gestionnaire de l’infrastructure établit et publie, après consultation des parties intéressées, un document de référence du réseau […].

2. Le document de référence du réseau expose les caractéristiques de l’infrastructure mise à la disposition des entreprises ferroviaires et contient des informations précisant les conditions d’accès à l’infrastructure ferroviaire concernée. Le document de référence du réseau contient également des informations précisant les conditions d’accès aux installations de service reliées au réseau du gestionnaire de l’infrastructure et la fourniture de services dans ces installations […] Le contenu du document de référence du réseau est défini à l’annexe IV.

3. Le document de référence du réseau est tenu à jour et, le cas échéant, modifié.

4. Le document de référence du réseau est publié au plus tard quatre mois avant la date limite pour l’introduction des demandes de capacités de l’infrastructure. »

6.

L’article 29 (« Établissement et recouvrement des redevances ») de la directive 2012/34 est libellé comme suit :

« 1. Les États membres mettent en place un cadre pour la tarification, tout en respectant l’indépendance de gestion prévue à l’article 4.

Sous réserve de cette condition, les États membres établissent également des règles de tarification spécifiques ou délèguent ce pouvoir au gestionnaire de l’infrastructure.

Les États membres veillent à ce que les documents de référence du réseau contiennent le cadre de tarification et les règles de tarification ou renvoient à un site Internet sur lequel le cadre de tarification et les règles de tarification sont publiés.

Le gestionnaire de l’infrastructure détermine et perçoit la redevance pour l’utilisation de l’infrastructure conformément au cadre de tarification et aux règles de tarification établis.

[…] »

7.

L’article 31 (« Principes de tarification ») de la directive 2012/34 stipule :

« 1. Les redevances d’utilisation de l’infrastructure et des installations de service sont versées respectivement au gestionnaire de l’infrastructure et à l’exploitant d’installation de service, qui les affectent au financement de leurs activités.

[…]

3. […] les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et pour l’accès à l’infrastructure reliant les installations de service sont égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire.

[…]

7. La redevance imposée pour l’accès aux voies dans le cadre des installations de service visées à l’annexe II, point 2, et la fourniture de services dans ces installations, ne dépasse pas le coût de leur prestation majoré d’un bénéfice raisonnable.

[…] »

8.

L’article 55 (« Organisme de contrôle ») de la directive 2012/34 énonce :

« 1. Chaque État membre institue un organisme de contrôle national unique du secteur ferroviaire. Sans préjudice du paragraphe 2, cet organisme est une autorité autonome juridiquement distincte et indépendante sur les plans organisationnel, fonctionnel, hiérarchique et décisionnel, de toute autre entité publique ou privée. Dans son organisation, ses décisions de financement, sa structure juridique et ses prises de décisions, cet organisme est en outre indépendant de tout gestionnaire de l’infrastructure, organisme de tarification, organisme de répartition ou candidat. Il est par ailleurs fonctionnellement indépendant de toute autorité compétente intervenant dans l’attribution d’un contrat de service public.

[…] »

9.

L’article 56 (« Fonctions de l’organisme de contrôle ») de la directive 2012/34 précise :

« 1. Sans préjudice de l’article 46, paragraphe 6, un candidat peut saisir l’organisme de contrôle dès lors qu’il estime être victime d’un traitement inéquitable, d’une discrimination ou de tout autre préjudice, notamment pour introduire un recours contre les décisions prises par le gestionnaire de l’infrastructure ou, le cas échéant, par l’entreprise ferroviaire ou l’exploitant d’une installation de service en ce qui concerne :

[…]

2. Sans préjudice des compétences des autorités nationales de concurrence pour assurer la concurrence sur le marché des services ferroviaires, l’organisme de contrôle est habilité à assurer le suivi de la situation de la concurrence sur les marchés des services ferroviaires, y compris notamment dans le marché des services de transport de voyageurs à grande vitesse, ainsi que les activités des gestionnaires de l’infrastructure visées au paragraphe 1, [sous] a) à j). En particulier, l’organisme de contrôle vérifie le respect du paragraphe 1, [sous] a) à j), de sa propre initiative en vue de prévenir toute discrimination à l’égard des candidats. Il vérifie notamment si le document de référence du réseau contient des clauses discriminatoires ou octroie au gestionnaire de l’infrastructure des pouvoirs discrétionnaires pouvant être utilisés à des fins de discrimination à l’égard des candidats.

[…]

6. L’organisme de contrôle veille à ce que les redevances fixées par le gestionnaire de l’infrastructure soient conformes aux dispositions du chapitre IV, section 2, et non discriminatoires. Les négociations entre les candidats et un gestionnaire de l’infrastructure concernant le niveau des redevances d’utilisation de l’infrastructure ne sont autorisées que si elles ont lieu sous l’égide de l’organisme de contrôle. L’organisme de contrôle intervient immédiatement si les négociations sont susceptibles de contrevenir aux dispositions du présent chapitre.

[…]

8. L’organisme de contrôle est habilité à demander les informations utiles au gestionnaire de l’infrastructure, aux candidats et à toute autre partie intéressée dans l’État membre concerné.

[…]

9. L’organisme de contrôle examine chaque plainte et, le cas échéant, sollicite des informations utiles et engage des consultations avec toutes les parties concernées dans un délai d’un mois à compter de la réception de la plainte. Il se prononce sur toutes les plaintes, adopte les mesures nécessaires afin de remédier à la situation et communique sa décision motivée aux parties concernées dans un délai prédéterminé et raisonnable et, en tout état de cause, dans les six semaines suivant la réception de toutes les informations utiles. Sans préjudice des compétences des autorités nationales de concurrence pour assurer la concurrence sur le marché des services ferroviaires, l’organisme de régulation prend, le cas échéant, de sa propre initiative les mesures appropriées pour corriger toute discrimination à l’égard des candidats, toute distorsion du marché et toute autre évolution indésirable sur ces marchés, notamment eu égard au paragraphe 1, [sous] a) à j).

Les décisions prises par l’organisme de contrôle sont contraignantes pour toutes les parties concernées et ne sont soumises au contrôle d’aucune autre instance administrative. L’organisme de contrôle est en mesure d’assortir ses décisions de sanctions appropriées, y compris d’amendes.

[…]

10. Les États membres veillent à ce que les décisions prises par l’organisme de contrôle soient soumises à un contrôle juridictionnel. Le recours ne peut avoir un effet suspensif sur la décision de l’organisme de contrôle que lorsque l’effet immédiat de ladite décision peut causer à la partie qui a formé le recours un préjudice irréparable ou manifestement excessif. Cette disposition est sans préjudice des compétences conférées, le cas échéant, par le droit constitutionnel à la juridiction saisie du recours.

[…] »

10.

L’annexe I (« Liste des éléments de l’infrastructure ferroviaire ») de la directive 2012/34 énonce :

« L’infrastructure ferroviaire se compose des éléments suivants, pour autant qu’ils fassent partie des voies principales et des voies de service, à l’exception de celles situées à l’intérieur des ateliers de réparation du matériel et des dépôts ou garages d’engins de traction, ainsi que des embranchements particuliers :

[…]

[…] »

11.

L’annexe II (« Services à fournir aux entreprises ferroviaires ») de la directive 2012/34 prévoit :

« 1. L’ensemble des prestations minimales comprend :

[…]

[…]

2. L’accès, y compris l’accès aux voies, est fourni aux installations de service suivantes, lorsqu’elles existent, et aux services offerts dans ces installations :

[…]

b) les terminaux de marchandises ;

[…] »

12.

L’annexe IV (« Contenu du document de référence du réseau ») de la directive 2012/34 énonce :

« Le document de référence du réseau visé à l’article 27 contient les informations suivantes :

[…]

[…]

[…] »

13.

L’article 2, point 15, de la zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky] ( 4 ), du 8 janvier 1969, dispose :

« En République tchèque, les autres autorités centrales de l’administration de l’État sont les suivantes :

[…]

15. [UPDI]. »

14.

La zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ( 5 ), du 3 octobre 2016, a réglementé l’UPDI. Conformément à son article 3, paragraphe 2, dans l’exercice de ses compétences, cet organisme est indépendant, agit de manière impartiale et n’est soumis qu’aux lois et aux autres règles de droit ( 6 ).

15.

La zákon č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a statní organizaci Správa železniční dopravní cesty ( 7 ), du 1er mars 2002, a créé l’entité chargée de la gestion des chemins de fer ( 8 ).

16.

L’État répond des obligations du gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire. Celui-ci gère le patrimoine de l’État et exerce son activité dans l’intérêt public. Le gouvernement nomme et révoque les membres de son conseil d’administration.

17.

L’article 3, paragraphe 1, sous k), du vyhláška Ministerstva dopravy č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb ( 9 ), du 17 mars 2017, indique que les points de chargement et de déchargement destinés au transport de marchandises sont des parties opérationnelles de la gare ferroviaire. Celle-ci, selon l’article 2, paragraphe 9, de la loi sur les chemins de fer, est une installation de service.

18.

L’article 33, paragraphe 1, de la loi sur les chemins de fer prévoit que le gestionnaire de l’infrastructure, en tant que responsable de la répartition des capacités, établit le document de référence du réseau et le publie.

19.

En vertu de l’article 34e, paragraphe 1, de la loi sur les chemins de fer, l’UPDI, d’office ou à la demande d’un candidat à l’attribution des capacités des voies, est habilité à examiner la conformité du document de référence du réseau à la loi elle-même.

20.

Le gestionnaire de l’infrastructure a approuvé le document intitulé « Description des installations de service » (référence 16396/2019-SŽDC-G Ř-O11, ci-après la « Description ») ( 10 ).

21.

La société CityRail a.s. ( 11 ) a saisi l’UPDI, en faisant usage de l’article 55 de la directive 2012/34, en vue de la révision de la Description, dans laquelle les points de chargement et de déchargement de marchandises figuraient comme installations de service.

22.

Le gestionnaire de l’infrastructure précise que ces points correspondent à des surfaces d’exploitation élevées (au-dessus des voies) et non élevées (au niveau des voies), adjacentes aux voies, construites pour le chargement de marchandises, ainsi que les voies adjacentes à ces points de chargement et de déchargement.

23.

L’UPDI doute toutefois que les points de chargement et de déchargement puissent être répertoriés comme des installations de service. Selon lui, ils relèveraient plutôt de la notion d’« infrastructure ferroviaire », même s’ils se situent à l’intérieur des terminaux de fret et qu’ils sont à côté des voies principales ou des voies de service.

24.

L’UPDI pose cette question (qu’il qualifie de « principale ») à la Cour tout en lui demandant :

25.

Concrètement, l’UPDI a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

26.

La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 23 septembre 2020.

27.

Conformément à l’article 101, paragraphe 1, du règlement de procédure, la Cour a demandé à l’UPDI des éclaircissements sur sa nature juridictionnelle.

28.

Le 10 novembre 2020, l’UPDI a transmis ses éclaircissements, lesquels ont été notifiés aux parties intervenantes à la procédure préjudicielle afin qu’elles présentent leurs observations à cet égard.

29.

L’UPDI a réagi aux arguments du gouvernement tchèque et de la Commission dans un nouveau mémoire du 10 juin 2021.

30.

Des observations écrites ont été déposées par le gestionnaire de l’infrastructure, par CityRail, par ČD Cargo ( 12 ), par les gouvernements tchèque, espagnol et néerlandais, ainsi que par la Commission européenne.

31.

La tenue d’une audience n’a pas été considérée comme étant indispensable.

32.

Plusieurs intervenants à ce renvoi préjudiciel ont émis des objections sur le caractère de « juridiction » de l’UPDI. La Commission, le gouvernement espagnol ainsi que le gouvernement tchèque lui-même contestent qu’il ait un tel caractère.

33.

La Cour a jugé, en son temps ( 13 ), que la Schienen-Control Kommission (commission de contrôle ferroviaire) de la société Schienen-Control GmbH (Autriche) pouvait « être considérée comme une juridiction au sens de l’article 267 TFUE ». Sur le fondement de cette affirmation, l’UPDI a revendiqué, tant dans sa décision de renvoi que dans ses développements ultérieurs, la même qualification ( 14 ).

34.

Dans mes conclusions dans l’affaire WESTbahn Management ( 15 ), publiées des années après l’arrêt Westbahn Management I, j’ai exposé mes « réserves quant à cette qualité qui, pour des raisons analogues, pourrait s’appliquer à pratiquement tous les organismes de régulation sectorielle ».

35.

L’arrêt Westbahn Management I a analysé les spécificités de la Schienen-Control Kommission (commission de contrôle ferroviaire) après examen de son origine légale, de sa permanence, du caractère obligatoire de sa juridiction, du caractère contradictoire de la procédure, de l’application des règles de droit ainsi que de son indépendance ( 16 ).

36.

Bien que telle soit la méthodologie habituellement suivie, on peut se demander si elle est pertinente pour des entités qui, par définition, doivent être indépendantes. L’indépendance est attribuée aux organismes de contrôle ferroviaire en tant qu’exigence de l’article 55 de la directive 2012/34, qui est transposée dans les législations nationales.

37.

À l’article 56 de la directive 2012/34, le législateur de l’Union a conçu un modèle d’organismes nationaux de contrôle du secteur ferroviaire qui, s’ils doivent être indépendants d’autres autorités, relèvent du domaine caractéristique de l’administration de l’État. Il les a dotés de pouvoirs de sanction et les a investis de fonctions essentiellement administratives ( 17 ), étrangères à l’activité d’une juridiction.

38.

Je considère que, lors de l’application des catégories de l’article 267 TFUE à ces organismes de contrôle, il convient de moduler la ligne jurisprudentielle classique adoptée par la Cour.

39.

Cette modulation est d’autant plus nécessaire que la Cour elle-même a nuancé sa jurisprudence sur l’article 267 TFUE ( 18 ). Elle a notamment prononcé récemment l’arrêt Anesco e.a. ( 19 ), qui a un intérêt pour les organismes de contrôle.

40.

Dans cet arrêt, la Cour a nié la nature juridictionnelle (et elle a déclaré irrecevable sa demande de décision préjudicielle) d’un autre organisme de contrôle ferroviaire, à savoir la CNMC espagnole ( 20 ). J’aborderai immédiatement ses conséquences pour le présent renvoi préjudiciel.

41.

Certes, la Cour a accepté, dans l’arrêt Westbahn Management I, qu’une commission de contrôle créée au sein de l’organisme de contrôle autrichien puisse faire usage de l’article 267 TFUE. Il me semble que, ce faisant, s’en est suivie une inertie qui, si elle pouvait être raisonnable à l’époque (2012), me semble aujourd’hui dépassée.

42.

En effet, eu égard à la réalité normative des organismes de contrôle, qui obéit aux règles communes de la directive 2012/34, il convient de se pencher de manière prioritaire sur le contenu des fonctions qui permettront de qualifier leur action d’« administrative » ou de « juridictionnelle ».

43.

La voie que je préconise est celle que suivent ceux qui considèrent que le présent renvoi préjudiciel est irrecevable. Ils soulignent que l’UPDI, tout en s’autoclassant comme juridiction, relève organiquement de l’administration de l’État, adopte ses décisions dans des procédures administratives et respecte les règles générales qui régissent ces dernières ( 21 ).

44.

L’approche que je recommande n’est d’ailleurs pas étrangère à la jurisprudence de la Cour. Dans d’autres arrêts, pour dévoiler la nature de l’organe de renvoi, elle a apprécié le point de savoir si cette entité tranchait un litige « dans le cadre d’une procédure destinée à aboutir à une décision de caractère juridictionnel » ( 22 ).

45.

Dans les décisions qui optent pour cette ligne, les critères qui indiquent qu’un organisme ne saurait être qualifié de « juridiction » au sens de l’article 267 TFUE, sont les suivants :

46.

Dans l’arrêt Anesco e.a., ainsi que je l’ai exposé plus haut, la Cour a notamment déclaré la demande de décision préjudicielle déférée par la CNMC comme irrecevable, entre autres pour les motifs suivants :

47.

Sur le fondement de ces prémisses, « pour établir si un organisme national, auquel la loi confie des fonctions de nature différente, doit être qualifié de “juridiction”, au sens de l’article 267 TFUE, il est nécessaire de vérifier quelle est la nature spécifique des fonctions qu’il exerce dans le contexte normatif particulier dans lequel il est appelé à saisir la Cour » ( 31 ).

48.

Or, à la lumière de la jurisprudence exposée dans les points précédents des présentes conclusions, j’estime que l’UPDI exerce des fonctions administratives et non les fonctions juridictionnelles qui lui permettraient de faire usage de l’article 267 TFUE, dès lors que :

49.

L’irrecevabilité de la demande de décision préjudicielle me semble être corroborée par l’examen de la réglementation harmonisée (la directive 2012/34), en tant que cadre de référence que le droit de l’Union offre en ce qui concerne les organismes de contrôle du secteur ferroviaire.

50.

Même si l’article 56, paragraphe 1, de la directive 2012/34 confère à ces organismes le pouvoir de statuer sur des réclamations contre les décisions rendues dans les matières qu’il énumère ( 36 ), le paragraphe 2 du même article les habilite à exercer un contrôle de leur propre initiative.

51.

L’article 56, paragraphe 8, de la directive 2012/34, les dote de pouvoirs d’instruction, en les autorisant à recueillir des informations pour développer « [leurs] fonctions de recours et de surveillance de la concurrence sur les marchés des services ferroviaires conformément au paragraphe 2 ».

52.

L’article 56, paragraphe 9, de la directive 2012/34 les autorise à adopter, « le cas échéant, de [leur] propre initiative les mesures appropriées pour corriger toute discrimination à l’égard des candidats, toute distorsion du marché et toute autre évolution indésirable sur ces marchés, notamment eu égard au paragraphe 1, [sous] a) à j) ».

53.

Dès lors, même s’ils sont appelés à statuer sur une réclamation, ils le font dans un contexte où l’impulsion des parties n’est pas indispensable, les organismes de contrôle ayant eux-mêmes la possibilité d’agir d’office. Il ne serait pas logique d’accepter que, pouvant agir de leur propre initiative dans un sens donné, ils exercent des fonctions juridictionnelles lorsqu’ils aboutissent à ce même résultat en vertu d’une plainte ou d’une réclamation.

54.

Enfin, aux termes de l’article 56, paragraphe 10, de la directive 2012/34, les décisions des organismes de contrôle sont soumises à une révision juridictionnelle qui relève bien, cette fois-ci, de véritables organes de nature juridictionnelle. Du point de vue de l’unité d’interprétation du droit de l’Union, « l’existence desdits recours juridictionnels permet de garantir l’effectivité du mécanisme de renvoi préjudiciel prévu à l’article 267 TFUE » ( 37 ).

55.

En somme, comme dans l’affaire Anesco e.a., les décisions des organismes de contrôle du secteur ferroviaire « s’apparentent à des décisions de nature administrative, excluant qu’elles soient adoptées dans l’exercice de fonctions juridictionnelles » ( 38 ).

56.

Par ailleurs, le fait de considérer comme étant recevables des questions préjudicielles posées par des organes administratifs dont les décisions sont soumises au contrôle juridictionnel pourrait engendrer des dysfonctionnements, que l’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer a soulignés avec des arguments qui restent actuels vingt ans après ( 39 ).

57.

L’avocat général Ruiz-Jarabo Colomer a affirmé en résumé que, si l’on acceptait cette possibilité, la réponse de la Cour pourrait se révéler inutile pour la résolution finale du litige ( 40 ) et que l’intervention a posteriori des organes véritablement judiciaires pourrait être influencée par la question préjudicielle des organes administratifs ( 41 ). Selon lui, « l’admission d’une question préjudicielle posée par des organes administratifs compromet gravement le dialogue entre juges instauré par le traité, revient à interpréter tendancieusement l’objectif qu’il poursuit et dénature la protection juridictionnelle du citoyen » ( 42 ).

58.

Au vu de tout ce qui précède, je suis d’avis que la demande de décision préjudicielle est irrecevable. Au cas où la Cour ne le jugerait pas ainsi, j’analyserai néanmoins les questions de l’organisme de contrôle.

59.

Les doutes de l’UPDI portent sur « [l]e lieu de chargement et de déchargement pour le transport de marchandises, y compris les voies afférentes ». Fait-il partie de l’infrastructure ferroviaire au sens de l’article 3, point 3, de la directive 2012/34, ou des installations de service ( 43 ) ?

60.

Les quais à voyageurs font partie de l’infrastructure ferroviaire, conformément à l’annexe I, deuxième tiret, lu en combinaison avec l’article 3, point 3, de la directive 2012/34. L’arrêt Westbahn Management II l’a confirmé ( 44 ).

61.

Il convient à présent de déterminer si cette même affirmation est transposable, telle quelle, aux quais à marchandises. Même si, en principe, ces quais font également partie de l’infrastructure ferroviaire, il convient, en vertu de ces mêmes dispositions, de tenir compte du fait que les terminaux de fret, à l’instar des gares de voyageurs, sont une installation de service [annexe II, point 2, sous a) et b), de la directive 2012/34].

62.

Comme dans l’affaire Westbahn Management II, les problèmes surgissent lorsque l’on tente de différencier les quais, d’une part, de l’installation de service dans laquelle ils se trouvent, d’autre part (il s’agissait alors de gares de voyageurs, aujourd’hui de terminaux de fret). En tant que notions disparates dont les profils peuvent difficilement ignorer la réalité de chaque quai ou terminal, en fonction de leurs caractéristiques singulières, l’approche au cas par cas devient inévitable et il n’appartient pas à la Cour de vérifier les détails techniques de chaque cas d’espèce ( 45 ).

63.

L’UPDI cherche à obtenir une clarification sur le point de savoir si le lieu adjacent à la voie sur lequel s’effectuent le chargement et le déchargement de marchandises entre dans la catégorie de l’infrastructure ferroviaire. Il convient à cet effet de donner la définition du terme « quai à marchandises » contenue à l’annexe I de la directive 2012/34. En admettant sa signification habituelle de plateforme élevée au-dessus de la voie, il convient de déterminer si les espaces destinés aux opérations de chargement et de déchargement du train depuis sa partie basse, à la hauteur des voies, sont exclus ( 46 ).

64.

La solution ne saurait ignorer les objectifs de la directive 2012/34 lorsqu’elle fait référence à « l’ensemble des prestations minimales », qui comprend l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire. Il convient, en outre, de mettre en balance la nature des marchandises avec les conditions de leur transport, de leur chargement et de leur déchargement.

65.

La justification élémentaire, physique, d’un quai à voyageurs est de faciliter à ces derniers l’entrée et la sortie du train, c’est pourquoi ils ont besoin de combler la hauteur existant entre le sol et sa porte. Dès lors que les marchandises ne possèdent manifestement pas cette autonomie et qu’une personne doit les introduire (dans le train) ou les extraire (du train), il importe peu que ces opérations se déroulent depuis le sol à la hauteur des voies, depuis un quai, depuis un camion ou depuis tout autre moyen de transport.

66.

Il me semble, dès lors, que le plus important est de tenir compte des caractéristiques des opérations de chargement et de déchargement. Si ce que l’on souhaite faire est déposer les marchandises près du train pour leur chargement ou après leur déchargement, il s’agit d’une utilisation qui relève de l’usage de base : l’espace adjacent à la voie doit donc être assimilé au quai et être inclus dans l’infrastructure ferroviaire.

67.

Dans cette hypothèse, les quais à marchandises, à l’instar des quais à voyageurs, constitueront des « composantes du service d’infrastructure […] essentielles pour permettre à un exploitant de fournir un service et qui doivent être assurées en contrepartie de redevances d’accès minimales » ( 47 ).

68.

Cette approche est in abstracto transposable à la réalité complexe des terminaux de fret ( 48 ), que l’annexe I de la directive 2012/34 qualifie d’« infrastructure ferroviaire », en ce qui concerne leurs voies principales et leurs voies de service. Mais, j’insiste, les caractéristiques techniques des opérations de chargement et de déchargement peuvent conduire, dans des cas particuliers, à une solution différente.

69.

Bien que je ne voie pas d’obstacle à ce que les quais à marchandises, tant des voies principales que des voies de service, soient considérés comme faisant partie de l’infrastructure ferroviaire, le reflet sur le calcul de la redevance devra se limiter à leur utilisation effective lors du chargement ou du déchargement de la marchandise. Ce qui diffère de cette utilisation stricte, comme les simples opérations de manutention de la marchandise ( 49 ), serait déjà inclus dans l’ensemble des actions propres à l’installation de service.

70.

En principe, les « quais à marchandises » visés à l’annexe I de la directive 2012/34 (compris comme étant l’espace adjacent au côté du train utilisé exclusivement pour son chargement ou son déchargement sur les voies principales ou de service) sont donc un élément de l’infrastructure ferroviaire dont l’utilisation relève de l’ensemble des prestations minimales, conformément au point 1, sous c), de l’annexe II de cette directive.

71.

L’UPDI cherche à savoir si la directive 2012/34 autorise le gestionnaire de l’infrastructure à modifier unilatéralement, au détriment des opérateurs, les redevances pour l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire ou des installations de service ( 50 ).

72.

La directive 2012/34 prévoit le paiement de redevances pour l’utilisation tant de l’infrastructure ferroviaire que des installations de service. Ces redevances sont versées, respectivement, au gestionnaire de l’infrastructure et à l’exploitant de l’installation de service et sont utilisées pour financer leur activité (article 31, paragraphe 1, de ladite directive) selon ces critères :

73.

Conformément à l’article 29, paragraphe 1, de la directive 2012/34, le document de référence du réseau, qui doit être adopté par le gestionnaire de l’infrastructure, contient le cadre et les règles relatives aux redevances.

74.

La réglementation du document de référence du réseau (article 27, paragraphe 2, de la directive 2012/34) impose la publication d’informations concernant les conditions d’accès à l’infrastructure ferroviaire et aux installations de service.

75.

L’annexe IV de la directive 2012/34 fait référence aux redevances à son point 2, plus général, et à son point 6, consacré spécifiquement aux redevances d’utilisation des installations de service.

76.

Aux termes de l’article 31 de la directive 2012/34, respectivement aux paragraphes 3 et 7, il existe différentes contraintes pour la fixation du montant des redevances dans l’un et l’autre cas.

77.

S’agissant de l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, j’ai déjà rappelé que les redevances perçues pour l’ensemble des prestations minimales et pour l’accès à l’infrastructure reliant les installations de service « sont égales au coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire ».

78.

Les éléments énumérés à l’annexe I sont à prendre en compte, pour le calcul de ces redevances, conformément aux articles 29 et suivants de la directive 2012/34 et, à compter de son entrée en vigueur, sur le fondement du règlement d’exécution (UE) 2015/909 ( 51 ).

79.

Le règlement d’exécution 2015/909 contient une méthodologie en vertu de laquelle toute modification des redevances doit être justifiée par l’altération des facteurs de base qui permettent de fixer les coûts directs ( 52 ). Soumis à ce critère et dans le respect de ce règlement, le gestionnaire de l’infrastructure est autorisé à les mettre à jour et à les modifier.

80.

En principe, la directive 2012/34 ne fixe pas de limites temporelles pour la mise à jour de ces redevances. Son article 27, paragraphe 3, autorise la mise à jour et la modification, le cas échéant, du document de référence du réseau. À l’annexe IV, point 2, de la directive 2012/34, il est indiqué que le document de référence du réseau doit contenir « des informations concernant les modifications de redevances déjà décidées ou prévues ».

81.

La modification des redevances sera donc subordonnée au contenu préalable du document de référence du réseau. Il est ainsi permis aux entreprises ferroviaires de bénéficier de « systèmes de tarification prévisibles et [d’avoir] des attentes raisonnables concernant l’évolution des redevances d’utilisation de l’infrastructure » ( 53 ).

82.

Il ne saurait toutefois être exclu que des circonstances imprévisibles préconisent la modification anticipée des redevances par la mise à jour de leurs montants pour les rendre conformes auxdites circonstances ( 54 ) ou aux variations des coûts directement imputables.

83.

Dans le système de la directive 2012/34, l’association entre la fixation de périodes et les demandes des entreprises ferroviaires qui souhaitent accéder à l’infrastructure n’est donc pas purement symbolique ( 55 ).

84.

S’agissant de la redevance due pour l’accès aux installations de service et à la fourniture de services dans ces installations, l’article 31, paragraphe 7, de la directive 2012/34 impose, comme je l’ai déjà rappelé dans les présentes conclusions, que son montant ne dépasse pas le coût de la prestation majoré d’un bénéfice raisonnable.

85.

Cette disposition est complétée par le règlement d’exécution (UE) 2017/2177 ( 56 ), dont l’article 4, consacré à la description de l’installation de service, désigne, entre autres, les « informations sur les tarifs d’accès aux installations de service » [paragraphe 2, sous m)].

86.

L’article 5, paragraphe 3, du règlement d’exécution 2017/2177 autorise les exploitants d’installations de service à mettre à jour, en tant que de besoin ( 57 ), la description de l’installation de service (qui inclut les tarifs).

87.

La mise à jour ou la révision de ces redevances (tarifs) ( 58 ) est donc admissible, pour autant qu’elles respectent les restrictions découlant de la réglementation de l’Union, ce qui implique d’observer les limites relatives au coût de la prestation du service et au caractère raisonnable du bénéfice ( 59 ), de se conformer aux principes de transparence et de non-discrimination ( 60 ) et de tenir compte du critère de la « nécessité » pour justifier leur augmentation.

88.

Il découle de ce qui précède que le gestionnaire de l’infrastructure peut, sous certaines conditions de fond, de procédure et de temps, modifier le montant des redevances d’utilisation de l’infrastructure ferroviaire ou des installations de service (s’il assume les fonctions d’exploitant de celles-ci) ( 61 ).

89.

L’UPDI demande si le gestionnaire de l’infrastructure est lié par la directive 2012/34. Pour répondre, il est nécessaire de clarifier au préalable la nature de ce gestionnaire.

90.

Dans la décision de renvoi, le gestionnaire de l’infrastructure tchèque est qualifié d’« organisme étatique ». Celui-ci, au contraire, souligne sa qualité de personne morale « indépendante et souveraine » (sic), qui n’est pas un « élément ni une unité organisationnelle de l’État tchèque » ni n’agit au nom de cet État ( 62 ).

91.

Il n’appartient pas à la Cour d’interpréter les règles nationales pour trancher ce différend, mais elle doit en principe se conformer à la décision de renvoi ( 63 ). Pour l’UPDI, je le répète, le gestionnaire de l’infrastructure tchèque est un organisme étatique, placé sous l’autorité de l’État et agissant sous son contrôle ( 64 ).

92.

L’article 3, point 2, de la directive 2012/34 laisse une marge d’appréciation aux États membres pour concevoir la nature des gestionnaires des infrastructures, qui peuvent être tant un organisme qu’une entreprise.

93.

La Cour a jugé, de manière générale, que certains « organismes ou entités […] doivent être assimilés à l’État, soit parce qu’ils sont des personnes morales de droit public faisant partie de l’État au sens large, soit parce qu’ils sont soumis à l’autorité ou au contrôle d’une autorité publique, soit parce qu’ils ont été chargés, par une telle autorité, d’exercer une mission d’intérêt public et ont été dotés, à cet effet, [de] pouvoirs exorbitants » ( 65 ).

94.

De ce point de vue, et sous réserve des vérifications de l’organe de renvoi, tout indique que le gestionnaire de l’infrastructure tchèque est une émanation de l’État, qui le crée par la loi, lui confie des fonctions d’intérêt général qui comprennent des pouvoirs exorbitants, et nomme et révoque son conseil d’administration.

95.

Selon la Cour, les autorités étatiques, même si elles ne sont pas des « juridictions » au sens de l’article 267 TFUE, ne sont pas exonérées « de l’obligation de garantir l’application du droit de l’Union lors de l’adoption de leurs décisions et de laisser inappliquées, au besoin, les dispositions nationales qui apparaîtraient contraires à des dispositions du droit de l’Union dotées d’un effet direct, de telles obligations pesant, en effet, sur l’ensemble des autorités nationales compétentes et non pas uniquement sur les autorités juridictionnelles » ( 66 ).

96.

Le gestionnaire de l’infrastructure ne saurait donc se soustraire aux mandats de la directive 2012/34 ayant un effet direct.

97.

L’UPDI cherche à savoir si sont discriminatoires « les règles contenues dans le document de référence du réseau si elles sont contraires à la réglementation de l’Union que Správa železnic est tenue de respecter » ( 67 ).

98.

La réponse à cette question doit partir de celle apportée à la troisième question. Le gestionnaire de l’infrastructure est lié par la directive 2012/34, de sorte que ses actes (y compris le document de référence du réseau) doivent s’y conformer.

99.

Le fait qu’une partie du document de référence du réseau ne respecte pas la directive 2012/34 ne signifie pas pour autant qu’elle soit, de ce seul fait, discriminatoire. Elle le sera si elle introduit des mesures qui, par elles-mêmes, accordent à des entreprises un traitement injustifié par rapport à d’autres.

100.

Eu égard à ce qui précède, je suggère à la Cour de déclarer irrecevable la demande de décision préjudicielle introduite par l’Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (Office pour l’accès aux infrastructures de transport, République tchèque).

À titre subsidiaire, je propose de répondre aux questions préjudicielles dans les termes suivants :