I. Le cadre juridique

A. Le règlement 2020/1054 (Paquet mobilité, volet « durée du temps de travail »)

B. Le règlement 2020/1055 (Paquet mobilité, volet « établissement »)

C. La directive 2020/1057 (Paquet mobilité, volet « détachement des travailleurs »)

II. Les antécédents du litige

III. Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour

IV. Analyse

A. Observations liminaires

1. Sur le régime juridique spécial des transports dans le marché intérieur

2. Sur le principe de proportionnalité

a) Sur le principe de proportionnalité, la large marge d’appréciation du législateur et le contrôle juridictionnel

b) Sur les données à prendre en considération dans le processus législatif et sur l’analyse d’impact

3. Sur les principes d’égalité de traitement et de non-discrimination

4. Sur les dispositions de droit de l’Union concernant la politique en matière d’environnement

B. Sur le règlement 2020/1054 (affaires C-541/20, C-543/20, C-546/20, C-551/20 et C-553/20)

1. Sur les moyens concernant l’obligation relative au retour des conducteurs

a) Sur la recevabilité du recours dans l’affaire C-543/20 en ce qui concerne l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054

1) Arguments des parties

2) Analyse

b) Sur la violation du principe de sécurité juridique

1) Arguments des parties

2) Analyse

c) Sur la violation des libertés fondamentales garanties par le traité FUE

1) Arguments des parties

2) Analyse

d) Sur la violation du principe de proportionnalité

1) Sur les moyens relatifs à la proportionnalité de l’obligation relative au retour des conducteurs

i) Arguments des parties

ii) Analyse

– Sur les objectifs de la réglementation en cause

– Sur les répercussions négatives sur les conducteurs

– Sur les répercussions négatives sur les transporteurs

– Sur les répercussions négatives sur l’environnement

– Sur l’existence d’alternatives moins contraignantes

2) Sur les moyens relatifs à l’examen par le législateur de l’Union de la proportionnalité de l’obligation relative au retour des conducteurs

i) Arguments des parties

ii) Analyse

e) Sur la violation de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE

1) Arguments des parties

2) Analyse

i) Sur la portée de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE

ii) Sur les violations alléguées de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE

f) Sur la violation des dispositions de droit de l’Union concernant la politique en matière d’environnement et de changement climatique

1) Arguments des parties

2) Analyse

g) Sur la violation des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination

1) Arguments des parties

2) Analyse

h) Conclusion sur les moyens concernant l’obligation relative au retour des conducteurs

2. Sur les moyens concernant l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine

a) Sur la violation du principe de proportionnalité

1) Arguments des parties

2) Analyse

i) Observations liminaires

ii) Sur l’arrêt Vaditrans et sur sa portée

iii) Sur la proportionnalité de l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054

b) Sur la violation de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE

1) Arguments des parties

2) Analyse

c) Sur la violation des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination

1) Arguments des parties

2) Analyse

d) Sur la violation des dispositions de droit de l’Union en matière de libre prestation des services de transport et du marché unique

1) Arguments des parties

2) Analyse

e) Conclusion sur les moyens concernant l’interdiction du repos hebdomadaire en cabine

3. Sur les moyens concernant l’article 2, point 2, du règlement 2020/1054

a) Sur la violation du principe de proportionnalité

1) Arguments des parties

2) Analyse

b) Sur la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique

1) Arguments des parties

2) Analyse

c) Sur la violation de l’article 151, deuxième alinéa, TFUE.

1) Arguments des parties

2) Analyse

4. Sur les moyens concernant l’article 3 du règlement 2020/1054

a) Sur le caractère opérant des moyens concernant l’article 3, du règlement 2020/1054

b) Sur la violation du principe de proportionnalité

1) Arguments des parties

2) Analyse

c) Sur la violation de l’obligation de motivation

1) Arguments des parties

2) Analyse

d) Sur la violation du principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE

1) Arguments des parties

2) Analyse

5. Conclusion sur les recours concernant le règlement 2020/1054

C. Sur le règlement 2020/1055 (affaires C-542/20, C-545/20, C-547/20, C-549/20, C-551/20, C-552/20 et C-554/20)

1. Sur l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines [article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 dans la mesure où il modifie l’article 5, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1071/2009].

a) Sur les moyens tirés d’une violation de l’article 91, paragraphe 1, TFUE pour défaut de consultation du CESE et du CdR

1) Arguments des parties

2) Analyse

b) Sur les moyens tirés d’une violation de la politique de l’Union en matière d’environnement et de changement climatique

1) Arguments des parties

2) Analyse

i) Sur la violation alléguée de l’article 3 TUE, des articles 11 et 191 TFUE et de l’article 37 de la Charte

ii) Sur la violation alléguée des engagements internationaux de l’Union et des États membres dans le domaine de la protection de l’environnement

iii) Sur la violation alléguée de la politique de l’environnement de l’Union en raison de la contrariété de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines au droit dérivé de l’environnement, aux conclusions du Conseil européen et au pacte vert pour l’Europe

iv) Conclusion de l’analyse

c) Sur les moyens tirés d’une violation des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination

1) Arguments des parties

2) Analyse

d) Sur les moyens tirés d’une violation du principe de proportionnalité

1) Sur l’examen par le législateur de l’Union de la proportionnalité de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines

i) Arguments des parties

ii) Analyse

2) Sur l’examen de la proportionnalité de la mesure

e) Sur les moyens tirés d’une violation de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE

1) Arguments des parties

2) Analyse

f) Sur les moyens tirés d’une violation des libertés fondamentales garanties par le traité FUE

1) Arguments des parties

2) Analyse

g) Conclusion

2. Sur l’obligation de disposer d’un nombre de véhicules et de conducteurs en proportion du nombre d’opérations de transport exécutées par l’entreprise [article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 en ce qu’il a ajouté le point g), au paragraphe 1 de l’article 5 du règlement no 1071/2009]

a) Sur le premier moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité

1) Arguments des parties

2) Analyse

b) Sur le moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique

1) Arguments des parties

2) Analyse

c) Sur le moyen tiré de la violation de l’article 11 TFUE et de l’article 37 de la Charte

1) Arguments des parties

2) Analyse

d) Conclusion

3. Sur le délai de carence de quatre jours entre deux périodes de cabotage [article 2, point 4, sous a), du règlement 2020/1055 qui a introduit un paragraphe 2 bis à l’article 8 du règlement no 1072/2009]

a) Sur les moyens tirés d’une violation de la politique de l’Union en matière d’environnement et de changement climatique

1) Arguments des parties

2) Analyse

b) Sur les moyens tirés d’une violation du principe de proportionnalité

1) Arguments des parties

2) Analyse

i) Sur l’examen par le législateur de l’Union de la proportionnalité de la période de carence entre deux périodes de cabotage

ii) Sur le caractère proportionné de la période de carence de quatre jours entre deux périodes de cabotage autorisé

c) Sur les moyens tirés d’une violation de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE

1) Arguments des parties

2) Analyse

d) Sur les moyens tirés d’une violation des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination

1) Arguments des parties

2) Analyse

e) Sur les moyens tirés d’une violation des articles 26, 34 à 36 et de l’article 58, paragraphe 1, TFUE

1) Arguments des parties

2) Analyse

f) Conclusion

4. Sur la possibilité de soumettre les opérations de transports combinés à une période de carence [article 2, point 5, sous b), du règlement 2020/1055 en ce qu’il ajoute un paragraphe 7 à l’article 10 du règlement no 1072/2009 ou la « clause de sauvegarde »]

a) Sur le moyen tiré d’une violation du principe de proportionnalité

1) Arguments des parties

2) Analyse

b) Sur les moyens tirés d’une violation de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE

1) Arguments des parties

2) Analyse

c) Sur le moyen tiré de la violation de l’article 11 TFUE et de l’article 37 de la Charte

1) Arguments des parties

2) Analyse

d) Conclusion

5. Conclusion sur les recours concernant le règlement 2020/1055

D. Sur la directive 2020/1057

1. Observations liminaires

a) Sur la directive 2020/1057 et sur la réglementation y prévue relative au détachement des conducteurs

b) Sur la portée des recours de la République de Bulgarie et de la République de Chypre, respectivement dans les affaires C-544/20 et C-550/20

2. Sur les moyens concernant les règles spécifiques relatives au détachement de conducteurs

a) Observations liminaires

b) Sur la jurisprudence de la Cour en matière de détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier

c) Sur le moyen relatif à la non-applicabilité de la directive 96/71 aux conducteurs dans le secteur du transport routier

1) Arguments des parties

2) Analyse

d) Sur la violation de l’article 91, paragraphe 1, TFUE

1) Arguments des parties

2) Analyse

e) Sur la violation du principe de proportionnalité

1) Sur les moyens relatifs à la violation du principe de proportionnalité

i) Arguments des parties

– Sur le caractère inapproprié du critère fondé sur le type d’opérations de transport

– Sur le caractère inapproprié et non nécessaire du « modèle hybride » pour contribuer aux objectifs poursuivis

– Sur les effets négatifs disproportionnés

ii) Analyse

– Observations liminaires

– Sur les objectifs des règles spécifiques relatives au détachement de conducteurs, prévues par la directive 2020/1057

– Sur le caractère inapproprié du critère fondé sur le type d’opérations de transport

– Sur le caractère inapproprié et non nécessaire du « modèle hybride » pour contribuer aux objectifs poursuivis

– Sur les effets négatifs disproportionnés

2) Sur les moyens relatifs à l’examen par le législateur de l’Union de la proportionnalité

i) Arguments des parties

ii) Analyse

– Observations liminaires

– Sur l’absence d’un complément d’analyse d’impact pour la version définitive des dispositions relatives au détachement de conducteurs de la directive 2020/1057

f) Sur la violation de l’article 90 TFUE (lu en combinaison avec l’article 3, paragraphe 3, TUE), de l’article 91, paragraphe 2, TFUE et de l’article 94 TFUE

1) Arguments des parties

2) Analyse

g) Sur la violation du principe de l’égalité de traitement

1) Arguments des parties

2) Analyse

i) Observations liminaires

ii) Sur la prétendue violation du principe d’égalité de traitement entre les opérations de transport bilatérales et les opérations de transport tiers (République de Lituanie, République de Bulgarie, Roumanie et République de Chypre )

iii) Sur la prétendue violation du principe d’égalité de traitement entre les opérations de transport combiné et les opérations bilatérales (Hongrie)

iv) Conclusion

h) Sur la violation de la libre circulation des marchandises et de la libre prestation de services

1) Arguments des parties

2) Analyse

i) Sur la violation de l’article 11 TFUE et de l’article 37 de la Charte

1) Arguments des parties

2) Analyse

3. Sur les moyens concernant l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2020/1057

a) Sur la violation du principe de sécurité juridique

1) Arguments des parties

2) Analyse

b) Sur la violation du principe de proportionnalité et de l’article 94 TFUE

1) Arguments des parties

2) Analyse

4. Conclusion sur les recours concernant la directive 2020/1057

V. Sur les dépens

VI. Conclusion

1.

Les présentes conclusions concernent quinze recours introduits par sept États membres – la République de Lituanie, la République de Bulgarie, la Roumanie, la République de Chypre, la Hongrie, la République de Malte et la République de Pologne – qui visent à obtenir l’annulation de certaines dispositions ou, parfois à titre subsidiaire, de l’intégralité, de trois actes législatifs faisant partie d’un « train de mesures sur la mobilité », dénommé également « Paquet mobilité » (« Mobility Pack »).

2.

Ces trois actes législatifs, qui concernent tous le régime juridique du transport routier, sont, premièrement, le règlement (UE) 2020/1054 concernant, notamment, les durées maximales de conduite journalière et hebdomadaire et la durée minimale des pauses et des temps de repos journalier et hebdomadaire, ainsi que la localisation au moyen de tachygraphes ( 2 ), deuxièmement, le règlement (UE) 2020/1055 qui a modifié, notamment, les règles communes sur les conditions à respecter pour exercer la profession de transporteur par route et celles pour l’accès au marché du transport international de marchandises par route ( 3 ), et, troisièmement, la directive (UE) 2020/1057 établissant des règles spécifiques pour le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier ( 4 ) (ci-après, pris ensemble, les « trois actes attaqués »).

3.

Ces quinze affaires jointes ont une dimension proprement exceptionnelle. Rarement une entreprise législative n’aura suscité, au niveau de l’Union, une réaction contentieuse aussi groupée qu’intense. Une telle réaction était attendue, eu égard aux débats et, parfois, à l’opposition exprimée par nombre d’États membres au cours de la procédure législative ayant donné lieu à l’adoption des trois actes composant le Paquet mobilité. Elle cristallise, sur un thème fondamental pour le marché intérieur, un risque de fracture entre deux visions de l’Union. Au-delà de l’enjeu juridique, c’est donc aussi, d’une certaine manière, la poursuite d’un vouloir vivre ensemble sur des fondations économiques et sociales communes qui se joue dans ces recours. Il importe donc, quelle que soit leur issue, de leur prêter l’attention qu’ils méritent. C’est investi de cette responsabilité que je soumets à la Cour la présente analyse.

4.

L’article 1er, point 6, sous c) et d), ainsi que points 8 et 11, du règlement 2020/1054 énonce :

« Le règlement (CE) no 561/2006 est modifié comme suit :

[…]

6) L’article 8 est modifié comme suit :

[…]

c) le paragraphe 8 est remplacé par le texte suivant :

“8. Les temps de repos hebdomadaires normaux et tout temps de repos hebdomadaire de plus de [45] heures pris en compensation de la réduction d’un temps de repos hebdomadaire antérieur ne peuvent être pris dans un véhicule. Ils sont pris dans un lieu d’hébergement adapté aussi bien pour les femmes que pour les hommes, comportant un matériel de couchage et des installations sanitaires adéquats.

L’employeur prend en charge tous les frais d’hébergement à l’extérieur du véhicule.” ;

d) le paragraphe suivant est inséré :

“8 bis. Les entreprises de transport organisent le travail des conducteurs de telle sorte que ces derniers soient en mesure de retourner au centre opérationnel de l’employeur auquel ils sont normalement rattachés pour y entamer leur temps de repos hebdomadaire, situé dans l’État membre d’établissement de leur employeur, ou de retourner à leur lieu de résidence au cours de chaque période de quatre semaines consécutives, afin d’y passer au moins un temps de repos hebdomadaire normal ou un temps de repos hebdomadaire de plus de [45] heures pris en compensation de la réduction d’un temps de repos hebdomadaire.

Toutefois, lorsqu’un conducteur a pris deux temps de repos hebdomadaires réduits consécutifs conformément au paragraphe 6, l’entreprise de transport organise le travail du conducteur de telle sorte que celui-ci soit en mesure de rentrer avant le début du temps de repos hebdomadaire normal de plus de [45] heures pris en compensation.

L’entreprise documente la manière dont elle s’acquitte de cette obligation et conserve cette documentation dans ses locaux afin de la présenter à la demande des autorités de contrôle.”

[…]

8) L’article 9 est modifié comme suit :

[…]

b) le paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant :

“2. Tout temps passé par un conducteur pour se rendre sur le lieu de prise en charge d’un véhicule entrant dans le champ d’application du présent règlement ou en revenir, lorsque celui-ci ne se trouve ni au lieu de résidence du conducteur ni au centre opérationnel de l’employeur auquel le conducteur est normalement rattaché, n’est pas considéré comme repos ou pause, à moins que le conducteur se trouve dans un ferry ou un train et ait accès à une cabine couchette ou à une couchette.”

[…]

11) À l’article 12, les alinéas suivants sont ajoutés :

“Le conducteur peut également, dans des circonstances exceptionnelles, déroger à l’article 6, paragraphes 1 et 2, et à l’article 8, paragraphe 2, en dépassant la durée de conduite journalière et hebdomadaire d’une heure au maximum afin de rejoindre le centre opérationnel de l’employeur ou son lieu de résidence pour prendre un temps de repos hebdomadaire, pour autant que cela ne compromette pas la sécurité routière.

Dans les mêmes conditions, le conducteur peut dépasser la durée de conduite journalière et hebdomadaire de deux heures au maximum, à condition d’avoir observé une pause ininterrompue de trente minutes immédiatement avant la conduite supplémentaire afin d’atteindre le centre opérationnel de l’employeur ou son lieu de résidence pour un temps de repos hebdomadaire normal.

[…]” »

5.

L’article 2 du règlement 2020/1054 est ainsi libellé :

« Le règlement (UE) no 165/2014 est modifié comme suit :

[…]

2) À l’article 3, le paragraphe 4 est remplacé par le texte suivant :

“4. Au plus tard trois ans après la fin de l’année de l’entrée en vigueur des dispositions détaillées visées à l’article 11, deuxième alinéa, les catégories de véhicules suivantes circulant dans un État membre autre que leur État membre d’immatriculation sont équipées d’un tachygraphe intelligent conformément aux articles 8, 9 et 10 du présent règlement :

4 bis. Au plus tard quatre ans après l’entrée en vigueur des dispositions détaillées visées à l’article 11, deuxième alinéa, les véhicules équipés d’un tachygraphe intelligent conforme aux spécifications énoncées à l’annexe IC du règlement d’exécution (UE) 2016/799 de la Commission[, du 18 mars 206, mettant en œuvre le règlement no 165/204 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les exigences applicables à la construction, aux essais, à l’installation et à la réparations des tachygraphes et de leurs composants (JO 2016, L 139, p. 1)] circulant dans un État membre autre que leur État membre d’immatriculation sont équipés d’un tachygraphe intelligent conformément aux articles 8, 9 et 10 du présent règlement.”

[…]

8) L’article 11 est modifié comme suit :

a) le premier alinéa est remplacé par le texte suivant :

“Afin de faire en sorte que les tachygraphes intelligents soient conformes aux principes et aux exigences énoncés dans le présent règlement, la Commission arrête, aux moyens d’actes d’exécution, les dispositions détaillées qui sont nécessaires pour assurer l’application uniforme des articles 8, 9 et 10, à l’exclusion de toute disposition prévoyant l’enregistrement de données supplémentaires par le tachygraphe.

Au plus tard le 21 août 2021, la Commission adopte des actes d’exécution établissant des dispositions détaillées pour l’application uniforme de l’obligation d’enregistrer et de conserver les données relatives à tout franchissement de frontières par le véhicule et aux activités visés à l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, deuxième et troisième tirets, et à l’article 8, paragraphe 1, deuxième alinéa.

[…]” »

6.

L’article 3 du règlement 2020/1054 dispose :

« Le présent règlement entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.

Toutefois, l’article 1er, point 15), et l’article 2, point 12), sont applicables à partir du 31 décembre 2024. »

7.

Aux termes des considérants 6 à 8 et 20 à 22 du règlement 2020/1055 :

[…]

8.

L’article 1er du règlement 2020/1055 prévoit :

« Le règlement (CE) no 1071/2009 est modifié comme suit :

[…]

2) À l’article 3, le paragraphe 2 est supprimé.

3) L’article 5 est remplacé par le texte suivant :

“Article 5

Conditions relatives à l’exigence d’établissement

1. Pour satisfaire à l’exigence prévue à l’article 3, paragraphe 1, point a), une entreprise, dans l’État membre d’établissement :

[…]” »

9.

L’article 2 du règlement 2020/1055 dispose :

« Le règlement (CE) no 1072/2009 est modifié comme suit :

[…]

4) L’article 8 est modifié comme suit :

a) le paragraphe suivant est inséré :

“2 bis. Les transporteurs ne sont pas autorisés à effectuer des transports de cabotage avec le même véhicule ou, s’il s’agit d’un ensemble de véhicules couplés, avec le véhicule à moteur de ce même véhicule dans le même État membre pendant quatre jours à compter de la fin du transport de cabotage effectué dans cet État membre.” ;

b) au paragraphe 3, le premier alinéa est remplacé par le texte suivant :

“3. Les transports nationaux de marchandises par route effectués dans l’État membre d’accueil par un transporteur non résident ne sont réputés conformes au présent règlement que si le transporteur peut apporter la preuve évidente du transport international qui a précédé ainsi que de chaque transport de cabotage qu’il a effectué par la suite. Si le véhicule a été présent sur le territoire de l’État membre d’accueil au cours de la période de quatre jours précédant le transport international, le transporteur apporte également la preuve irréfutable de tous les transports effectués au cours de ladite période.” ;

[…]

5) L’article 10 est modifié comme suit :

[…]

b) le paragraphe suivant est ajouté :

“7. Outre les paragraphes 1 à 6 du présent article et par dérogation à l’article 4 de la directive 92/106/CEE, les États membres peuvent, lorsque cela est nécessaire pour éviter une utilisation abusive de cette dernière disposition par la fourniture de services illimités et continus consistant en des trajets routiers initiaux ou terminaux effectués dans un État membre d’accueil dans le cadre d’opérations de transports combinés entre États membres, prévoir que l’article 8 du présent règlement s’applique aux transporteurs lorsqu’ils effectuent de tels trajets routiers initiaux et/ou terminaux au sein dudit État membre. En ce qui concerne ces trajets routiers, les États membres peuvent prévoir une période plus longue que le délai de sept jours prévu à l’article 8, paragraphe 2, du présent règlement et une période plus courte que le délai de quatre jours prévu à l’article 8, paragraphe 2 bis, du présent règlement. L’application de l’article 8, paragraphe 4, du présent règlement à de telles opérations de transport est sans préjudice des exigences découlant de la directive 92/106/CEE. Les États membres recourant à la dérogation prévue au présent paragraphe en informent la Commission avant d’appliquer les mesures nationales pertinentes. Ils réexaminent ces mesures au moins tous les cinq ans et ils notifient les résultats de ce réexamen à la Commission. Ils publient les règles, y compris la durée des périodes respectives, de manière transparente.”

10.

L’article 1er de la directive 2020/1057, intitulé « Règles spécifiques relatives au détachement de conducteurs », est libellé, en ce qui concerne ses paragraphes 1 à 7, comme suit :

« 1. Le présent article instaure des règles spécifiques en ce qui concerne certains aspects de la directive 96/71 relatifs au détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier et certains aspects de la directive 2014/67 relatifs aux exigences administratives et aux mesures de contrôle quant au détachement de ces conducteurs.

2. Ces règles spécifiques s’appliquent aux conducteurs employés par des entreprises établies dans un État membre prenant la mesure transnationale visée à l’article 1er, paragraphe 3, point a), de la directive 96/71.

3. Nonobstant l’article 2, paragraphe 1, de la directive 96/71, un conducteur n’est pas considéré comme détaché aux fins de la directive 96/71 lorsqu’il effectue des opérations de transport bilatérales de marchandises.

Aux fins de la présente directive, une opération bilatérale de transport de marchandises consiste à faire circuler des marchandises, sur la base d’un contrat de transport, depuis l’État membre d’établissement, au sens de l’article 2, paragraphe 8, du règlement (CE) no 1071/2009 vers un autre État membre ou vers un pays tiers, ou depuis un autre État membre ou un pays tiers vers l’État membre d’établissement.

À partir du 2 février 2022, qui est la date à partir de laquelle les conducteurs doivent, en vertu de l’article 34, paragraphe 7, du règlement (UE) no 165/2014 [du Parlement européen et du Conseil, du 4 février 2014, relatif aux tachygraphes dans les transports routiers, abrogeant le règlement (CEE) no 3821/85 du Conseil concernant l’appareil de contrôle dans le domaine des transports par route et modifiant le règlement (CE) no 561/2006 du Parlement européen et du Conseil relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, JO 2014, L 60, p. 1] enregistrer manuellement les données relatives au franchissement d’une frontière, les États membres appliquent également l’exemption pour les opérations de transport bilatérales de marchandises énoncée aux premier et deuxième alinéas du présent paragraphe lorsque le conducteur effectuant une opération de transport bilatérale procède en outre à une activité de chargement et/ou de déchargement dans les États membres ou pays tiers qu’il traverse, à condition de ne pas charger et décharger les marchandises dans le même État membre.

Si une opération de transport bilatérale démarrant dans l’État membre d’établissement, durant laquelle aucune activité supplémentaire n’est effectuée, est suivie d’une opération de transport bilatérale vers l’État membre d’établissement, l’exemption pour les activités supplémentaires énoncée au troisième alinéa s’applique à deux activités supplémentaires de chargement et/ou déchargement au maximum, dans les conditions fixées au troisième alinéa.

Les exemptions pour les activités supplémentaires énoncées aux troisième et quatrième alinéas du présent paragraphe s’appliquent uniquement jusqu’à la date à partir de laquelle les tachygraphes intelligents respectant l’obligation d’enregistrement des activités de franchissement des frontières et des activités supplémentaires visées à l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement no 165/2014 doivent être installés dans les véhicules immatriculés dans un État membre pour la première fois, tel qu’il est précisé à l’article 8, paragraphe 1, quatrième alinéa, dudit règlement. À partir de cette date, les exemptions pour les activités supplémentaires énoncées aux troisième et quatrième alinéas du présent paragraphe s’appliquent uniquement aux conducteurs qui utilisent des véhicules équipés de tachygraphes intelligents, conformément aux articles 8, 9 et 10 dudit règlement.

4. Nonobstant l’article 2, paragraphe 1, de la directive 96/71/CE, un conducteur n’est pas considéré comme détaché aux fins de la directive 96/71/CE lorsqu’il effectue des opérations de transport bilatérales de voyageurs.

Aux fins de la présente directive, une opération de transport bilatérale effectuée dans le cadre d’un service occasionnel ou régulier de transport international de voyageurs, au sens du règlement no 1073/2009, suppose qu’un conducteur réalise l’une des activités suivantes:

À partir du 2 février 2022, qui est la date à partir de laquelle les conducteurs sont tenus, en vertu de l’article 34, paragraphe 7, du règlement (UE) no 165/2014, d’enregistrer manuellement les données relatives au franchissement des frontières, les États membres appliquent l’exemption pour les opérations de transport bilatérales de voyageurs énoncée aux premier et deuxième alinéas du présent paragraphe également lorsque le conducteur qui effectue aussi une opération de transport bilatérale prend en charge des voyageurs à une seule occasion et/ou dépose des voyageurs à une seule occasion dans les États membres ou les pays tiers que le conducteur traverse, à condition qu’il ne propose pas de services de transport de voyageurs entre deux endroits dans l’État membre traversé. Cela s’applique aussi au voyage de retour.

L’exemption pour les activités supplémentaires énoncée au troisième alinéa du présent paragraphe s’applique uniquement jusqu’à la date à partir de laquelle les tachygraphes intelligents respectant l’exigence d’enregistrement des activités de franchissement des frontières et des activités supplémentaires visées à l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement (UE) no 165/2014 doivent être installés dans les véhicules immatriculés dans un État membre pour la première fois, en vertu de l’article 8, paragraphe 1, quatrième alinéa, dudit règlement. À partir de cette date, l’exemption pour les activités supplémentaires énoncée au troisième alinéa du présent paragraphe s’applique uniquement aux conducteurs qui utilisent des véhicules équipés de tachygraphes intelligents, conformément aux articles 8, 9 et 10 dudit règlement.

5. Nonobstant l’article 2, paragraphe 1, de la directive 96/71/CE, un conducteur n’est pas considéré comme détaché aux fins de la directive 96/71/CE lorsqu’il transite sur le territoire d’un État membre sans effectuer de chargement ou de déchargement de marchandises et sans prendre ni déposer de voyageurs.

6. Nonobstant l’article 2, paragraphe 1, de la directive 96/71/CE, un conducteur n’est pas considéré comme détaché aux fins de la directive 96/71/CE lorsqu’il effectue le trajet routier initial ou final d’une opération de transport combiné au sens de la directive 92/106/CEE du Conseil [du 7 décembre 1992 relative à l’établissement de règles communes pour certains transports combinés de marchandises entre États membres, JO 1992, L 368, p. 38)] si le trajet routier, pris isolément, se compose d’opérations de transport bilatérales au sens du paragraphe 3 du présent article.

7. Lorsqu’un conducteur effectue un transport de cabotage au sens des règlements (CE) no s1072/2009 et 1073/2009, il est considéré comme détaché en vertu de la directive 96/71/CE. »

11.

Le 31 mai 2017, la Commission européenne a adopté plusieurs propositions faisant partie d’un « train de mesures sur la mobilité » ayant pour objet de modifier certains aspects de la législation de l’Union applicable au secteur des transports. Parmi celles-ci figuraient, notamment, la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2006/22/CE quant aux exigences en matière de contrôle et établissant des règles spécifiques en ce qui concerne la directive 96/71/CE et la directive 2014/67/UE pour le détachement de conducteurs dans le secteur du transport routier [COM (2017) 278 final, ci-après la « proposition de directive détachement »], la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 561/2006 en ce qui concerne les exigences minimales relatives aux durées maximales de conduite journalière et hebdomadaire et à la durée minimale des pauses et des temps de repos journalier et hebdomadaire, et le règlement (UE) no 165/2014 en ce qui concerne la localisation au moyen de tachygraphes [COM (2017) 277 final, ci-après la « proposition de règlement temps de travail »] et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant les règlements (CE) no 1071/2009, (CE) no 1072/2009 et (UE) no 1024/2012 en vue de les adapter aux évolutions du secteur du transport par route [COM (2017) 281 final, ci-après la « proposition de règlement établissement]. Ces propositions étaient accompagnées de deux analyses d’impact ( 6 ).

12.

À l’issue de longues discussions tant au sein du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne qu’entre ces deux institutions, un compromis a été trouvé sur les trois actes attaqués au cours de négociations menées les 11 et 12 décembre 2019 dans le cadre du trilogue interinstitutionnel entre le Conseil, le Parlement et la Commission.

13.

Le 7 avril 2020, lors du vote au sein du Conseil relatif à l’adoption de ces actes, ceux-ci ont recueilli le soutien d’une majorité qualifiée d’États membres, neuf d’entre eux, à savoir la République de Bulgarie, la République de Chypre, la République d’Estonie, la Hongrie, la République de Lettonie, la République de Lituanie, la République de Malte, la République de Pologne et la Roumanie s’étant cependant opposés à cette adoption.

14.

Le 15 juillet 2020, le Parlement et le Conseil ont adopté le texte final des trois actes attaqués.

15.

Dans l’affaire C-541/20, la République de Lituanie, soutenue par la République de Lettonie et la Roumanie ( 7 ), demande à la Cour, premièrement, d’annuler, à titre principal, l’article 1er, point 6, sous d), et l’article 3 du règlement 2020/1054 ou, à titre subsidiaire, le règlement dans son intégralité et, deuxièmement, d’annuler, à titre principal, l’article 1er, paragraphes 3 et 7, de la directive 2020/1057 ou, à titre subsidiaire, cette directive dans son intégralité.

16.

Dans l’affaire C-542/20, la République de Lituanie, soutenue par la République d’Estonie, la République de Lettonie et la Roumanie ( 8 ), conclut à ce qu’il plaise à la Cour annuler l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055, dans la mesure où il insère un paragraphe 1, sous b), à l’article 5 du règlement no 1071/2009 et annuler l’article 2, point 4, sous a), du règlement 2020/1055.

17.

Dans l’affaire C-543/20, la République de Bulgarie, soutenue par la Roumanie et la République de Lettonie ( 9 ) demande à la Cour d’annuler, à titre principal, l’article 1er, point 6, sous c) et d), du règlement 2020/1054 ou, à titre subsidiaire, le règlement dans son intégralité.

18.

Dans l’affaire C-544/20, la République de Bulgarie, soutenue par la République d’Estonie, la République de Lettonie et la Roumanie ( 10 ), demande à la Cour d’annuler la directive 2020/1057.

19.

Dans l’affaire C-545/20, la République de Bulgarie, soutenue par la République d’Estonie, la République de Lettonie, la République de Lituanie et la Roumanie ( 11 ) conclut à ce qu’il plaise à la Cour annuler l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055, dans la mesure où il insère un paragraphe 1, sous b), à l’article 5 du règlement no 1071/2009, ou, à titre subsidiaire, annuler ledit article 1er, point 3, dans son intégralité ; annuler l’article 2, point 4, sous a), du règlement 2020/1055 ou, à titre subsidiaire, annuler ledit article 2, point 4, dans son intégralité ; à titre encore plus subsidiaire, annuler le règlement 2020/1055 dans son intégralité.

20.

Dans l’affaire C-546/20, la Roumanie, soutenue par la République de Lettonie ( 12 ) demande à la Cour d’annuler, à titre principal, l’article 1er, point 6, sous c) et d), du règlement 2020/1054 ou, à titre subsidiaire, le règlement dans son intégralité.

21.

Dans l’affaire C-547/20, la Roumanie, soutenue par la République d’Estonie, la République de Lettonie et la République de Lituanie ( 13 ) conclut à ce qu’il plaise à la Cour annuler l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055, dans la mesure où il insère un paragraphe 1, sous b), à l’article 5 du règlement no 1071/2009 ; annuler l’article 2, point 4, sous a), b) et c) de règlement 2020/1055 ; à titre subsidiaire, annuler le règlement 2020/1055 dans son intégralité.

22.

Dans l’affaire C-548/20, la Roumanie, soutenue par la République d’Estonie et la République de Lettonie ( 14 ) demande à la Cour d’annuler, à titre principal, l’article 1er, paragraphes 3 à 6, de la directive 2020/1057 ou, à titre subsidiaire, cette directive dans son intégralité, dans le cas où la Cour jugerait que ces dispositions sont indissociables des autres dispositions de ladite directive.

23.

Dans l’affaire C-549/20, la République de Chypre, soutenue par la République d’Estonie, la République de Lettonie, la République de Lituanie et la Roumanie ( 15 ) concluent à ce qu’il plaise à la Cour annuler l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055, dans la mesure où il insère un paragraphe 1, sous b), à l’article 5 du règlement no 1071/2009, ou, à titre subsidiaire, annuler cet article 1er, point 3, dans son intégralité ; à titre encore plus subsidiaire, annuler ledit règlement 2020/1055 dans son intégralité.

24.

Dans l’affaire C-550/20, la République de Chypre, soutenue par la République d’Estonie, la République de Lettonie et la Roumanie ( 16 ) demande à la Cour d’annuler la directive 2020/1057.

25.

Dans l’affaire C-551/20, la Hongrie, soutenue par la République d’Estonie, la République de Lettonie, la République de Lituanie et la Roumanie ( 17 ), demande à la Cour, premièrement, d’annuler l’article 1er, point 6, sous c), et l’article 2, point 2, du règlement 2020/1054 ainsi que, le cas échéant, les dispositions de ce règlement qui leur sont indissociables ; deuxièmement, d’annuler l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055, dans la mesure où il insère un paragraphe 1, sous b), à l’article 5 du règlement no 1071/2009, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de ce règlement qui lui sont indissociables, et, troisièmement, d’annuler, à titre principal, l’article 1er de la directive 2020/1057 ou, à titre subsidiaire, l’article 1er, paragraphe 6, de celle-ci, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de cette directive qui lui sont indissociables.

26.

Dans l’affaire C-552/20, la République de Malte, soutenue par le Royaume de Belgique, la République d’Estonie, la République de Lettonie, la République de Lituanie et la Roumanie ( 18 ) conclut à ce qu’il plaise à la Cour annuler l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055, dans la mesure où il insère un paragraphe 1, sous b), à l’article 5 du règlement no 1071/2009 et annuler l’article 2, point 4, du règlement 2020/1055 ( 19 ).

27.

Dans l’affaire C-553/20, la République de Pologne, soutenue par la Roumanie et la République de Lettonie ( 20 ), demande à la Cour d’annuler, à titre principal, l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 ou, à titre subsidiaire, le règlement dans son intégralité.

28.

Dans l’affaire C-554/20, la République de Pologne, soutenue par la République d’Estonie, la République de Lettonie, la République de Lituanie et la Roumanie ( 21 ) demande à la Cour d’annuler l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055, en tant qu’il ajoute le paragraphe 1, sous b) et g), à l’article 5, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1071/2009 ; d’annuler l’article 2, point 4, sous a), du règlement 2020/1055 ; d’annuler l’article 2, point 5, sous b), de ce règlement, ou, à titre subsidiaire, d’annuler le règlement 2020/1055 dans son intégralité.

29.

Dans l’affaire C-555/20, la République de Pologne, soutenue par la République d’Estonie, la République de Lettonie et la Roumanie ( 22 ) demande à la Cour d’annuler l’article 1er, paragraphes 3, 4, 6 et 7, ainsi que l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2020/1057, ou, à titre subsidiaire, cette directive dans son intégralité.

30.

Dans toutes ces affaires, les États membres requérants demandent à la Cour de condamner le Parlement et le Conseil aux dépens.

31.

Le Parlement et le Conseil demandent à la Cour de rejeter tous les recours susmentionnés, et de condamner les États membres requérants aux dépens.

32.

Par décisions des 13, 21, 22, 26, 27 et 29 avril 2021 ainsi que du 12 mai 2022, le président de la Cour a autorisé, respectivement, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Autriche, le Royaume de Suède, le Grand-Duché de Luxembourg, la République hellénique, le Royaume des Pays-Bas, la République française, le Royaume de Danemark et la République italienne à intervenir au soutien des conclusions du Parlement et du Conseil.

33.

La République de Bulgarie, la République de Chypre, la République de Lituanie, la Hongrie, la République de Malte, la République de Pologne, la Roumanie, la République d’Estonie, la République de Lettonie, d’une part, ainsi que le Conseil, le Parlement, la République française, la République italienne et le Royaume de Suède, d’autre part, ont été entendus en leurs plaidoiries orales lors de l’audience qui s’est tenue devant la Cour les 24 et 25 avril 2023.

34.

Par décision du Président den date du 13 octobre 2023, les affaires C-241/20 à C-555/20 ont été jointe conformément à l’article 54, paragraphe 2, du règlement de procédure.

35.

Les quinze recours introduits par les sept États membres requérants à l’encontre des trois actes attaqués touchent de manière transversale à un certain nombre de dispositions et de principes fondamentaux du droit de l’Union.

36.

Dans ce contexte, j’estime opportun d’effectuer, à titre liminaire, des considérations de caractère général sur ces dispositions et principes, à la lumière de la jurisprudence de la Cour. Sur la base de ces considérations, je développerai ensuite l’analyse desdits recours pour chacun des trois actes attaqués.

37.

Dans les paragraphes suivants, j’analyserai, d’abord, le régime juridique spécial dont relève le domaine des transports dans le cadre de la règlementation de l’Union en matière de marché intérieur. Ensuite, j’analyserai, respectivement, le principe de proportionnalité et les principes d’égalité de traitement et de non-discrimination, tels que développés dans la jurisprudence de la Cour. Ces principes sont, en effet, invoqués à plusieurs reprises par différents États membres dans leurs recours. Enfin, j’effectuerai quelques considérations concernant les dispositions de droit de l’Union en matière d’environnement dont la violation a également été invoquée de manière transversale par plusieurs États membres requérants.

38.

Le domaine des transports, en particulier celui du transport routier, est un secteur crucial pour la société, pour l’économie et pour l’intégration européenne. Ni le droit de l’Union, ni la Cour ne fournissent une définition générale et exhaustive de la notion de « transport » ( 23 ). Néanmoins, dans sa jurisprudence, la Cour se réfère au service de transport comme étant l’« acte physique de déplacement de personnes ou de marchandises d’un endroit à un autre grâce à un moyen de transport » ( 24 ).

39.

Le domaine des transports se caractérise par certaines spécificités propres à ce secteur économique qui justifient son assujettissement à un régime juridique spécial dans le cadre du marché intérieur ( 25 ).

40.

Dans le droit primaire de l’Union, la nécessité de tenir en considération les spécificités du domaine des transports se traduit, en premier lieu, par l’exigence imposée explicitement et de manière générale au législateur de l’Union par l’article 91, paragraphe 1, TFUE – qui constitue la base juridique pour l’implémentation de la politique commune des transports – de tenir compte des « aspects spéciaux » des transports dans la mise en œuvre de cette politique commune.

41.

D’autres dispositions relevant du titre VI de la troisième partie du traité FUE (articles 90 à 100) concernant la politique commune des transports – dispositions dont la violation est invoquée à différentes reprises par les États membres requérants – concrétisent, par ailleurs, certains aspects dont le législateur doit spécifiquement tenir compte dans le cadre de la mise en œuvre de cette politique. Ainsi, aux termes de l’article 91, paragraphe 2, TFUE lors de l’adoption de mesures relevant de ladite politique commune, il est tenu compte de l’affectation grave du niveau de vie et de l’emploi dans certaines régions, ainsi que de l’exploitation des équipements de transport et, aux termes de l’article 94 TFUE, dans l’adoption de mesures dans le domaine de prix et conditions de transport, il est tenu compte de la situation économique des transporteurs.

42.

Par ailleurs, dans sa jurisprudence constante, la Cour a reconnu que les traités laissent au législateur de l’Union un large pouvoir d’appréciation quant à l’objectif et aux moyens de la politique commune des transports ( 26 ) ainsi que pour adopter les mesures utiles en vue de cette politique commune ( 27 ).

43.

Dans ce contexte, il convient encore de mettre en exergue que l’article 91, paragraphe 1, TFUE distingue, à ses points a) et b), d’une part, entre transports internationaux et transports nationaux et, d’autre part, entre transporteurs résidents et transporteurs non-résidents. Spécifiquement, alors que le point a) de ce paragraphe 1 prévoit l’adoption de « règles communes » applicables aux transports internationaux, la disposition du point b) dudit paragraphe prévoit simplement l’établissement de « conditions d’admission de transporteurs non-résidents aux transports nationaux dans un État membre ». Le droit de l’Union prévoit donc au niveau du droit primaire une approche différente dans le cadre de la politique commune des transports entre la réglementation des transports internationaux et celle des transports nationaux.

44.

En second lieu, l’exigence de prendre en considération les spécificités propres au domaine des transports a conduit les auteurs du traité à attribuer à ce domaine un statut spécial dans le cadre de la réglementation du marché intérieur, en particulier au regard de la libre prestation des services ( 28 ).

45.

Ainsi, dans le domaine des transports, la libre circulation des services est régie non pas par la disposition de l’article 56 TFUE, qui concerne la libre prestation des services en général, mais par la disposition spécifique de l’article 58, paragraphe 1, TFUE, aux termes de laquelle « [l]a libre circulation des services, en matière de transports, est régie par les dispositions du titre relatif aux transports » ( 29 ).

46.

Il s’ensuit que, ainsi que la Cour l’a reconnu à plusieurs reprises dans sa jurisprudence, dans le domaine des transports, l’application des principes de liberté des prestations de services doit être réalisée, selon le traité FUE, par la mise en œuvre de la politique commune des transports ( 30 ). La libre prestation des services telle qu’elle est garantie par les articles 56 et 57 TFUE ne peut donc s’appliquer aux services de transport que dans la mesure où le droit dérivé l’a rendue applicable ( 31 ). Les services de transport non libéralisés doivent être, ainsi, exclus du champ d’application de l’article 56 TFUE ( 32 ).

47.

Les auteurs des traités n’ont pas assujetti, en revanche, les transports à aucun régime spécial en ce qui concerne la liberté d’établissement. En effet, ainsi que la Cour a eu l’occasion de le souligner explicitement, les dispositions du traité FUE en matière de liberté d’établissement s’appliquent directement aux transports ( 33 ).

48.

Il ressort des considérations qui précèdent que le statut spécial des transports dans le cadre de la réglementation de droit primaire du marché intérieur se distingue par la combinaison d’un droit d’établissement dans tout État membre fondé sur le traité FUE et d’un droit pour les transporteurs à la libre prestation de services de transport qui est garanti exclusivement dans la mesure où ce droit a été octroyé par le biais de mesures de droit dérivé adoptées par le législateur de l’Union dans le cadre de la politique commune des transports.

49.

Or, en ce qui concerne spécifiquement le domaine du transport routier, l’action du législateur de l’Union en vue de réaliser la politique commune des transports, d’un côté, a visé à libéraliser le secteur et à soutenir l’achèvement du marché intérieur du transport routier, son efficacité et sa compétitivité. Alors que les opérations de transport international ont été entièrement libéralisées, le transport national est encore partiellement restreint pour les transporteurs non-résidents par des restrictions sur les opérations de cabotage, en ligne avec le statut spécial dont disposent les transports en vertu du droit primaire établi par l’article 58, paragraphe 1, TFUE ( 34 ).

50.

Ce statut spécial limite ainsi la possibilité de fournir temporairement des services de transport routier dans un État membre autre que l’État membre d’établissement, tout en laissant, en revanche, pleinement ouverte la possibilité pour les ressortissants de tous les États membres de s’établir dans un autre État membre à titre permanent et d’y exercer la profession de transporteur routier aux mêmes conditions que les ressortissants dudit État membre.

51.

D’un autre côté, le législateur de l’Union a élaboré un vaste cadre de règles sociales pour les transporteurs routiers et les opérateurs de transport routier de voyageurs, visant, en particulier, à améliorer les conditions de travail des travailleurs mobiles dans le secteur du transport routier (à savoir les conducteurs), à améliorer la sécurité routière pour tous les usagers de la route et à garantir une concurrence loyale entre les transporteurs routiers dans le marché unique ( 35 ).

52.

Selon une jurisprudence constante de la Cour, le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause et ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation de ces objectifs, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés ( 36 ). Ce principe est rappelé à l’article 5, paragraphe 4, TUE, ainsi qu’à l’article 1er du protocole (no 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé aux traités.

53.

En ce qui concerne le contrôle juridictionnel du respect de ces conditions, la Cour a reconnu au législateur de l’Union, dans le cadre de l’exercice des compétences qui lui sont conférées, un large pouvoir d’appréciation dans les domaines tels que la politique commune des transports ( 37 ), où son action implique des choix de nature tant politique qu’économique ou sociale, et où il est appelé à effectuer des appréciations et des évaluations complexes. Ainsi, il ne s’agit pas de savoir si une mesure arrêtée dans un tel domaine était la seule ou la meilleure possible, seul le caractère manifestement inapproprié de celle-ci par rapport à l’objectif que les institutions compétentes entendent poursuivre pouvant affecter la légalité de cette mesure ( 38 ).

54.

En outre, le large pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union, impliquant un contrôle juridictionnel limité de son exercice, s’applique non pas exclusivement à la nature et à la portée des dispositions à prendre, mais aussi, dans une certaine mesure, à la constatation des données de base ( 39 ).

55.

Toutefois, même en présence d’un large pouvoir d’appréciation, le législateur de l’Union est tenu de fonder son choix sur des critères objectifs et d’examiner si les buts poursuivis par la mesure retenue sont de nature à justifier des conséquences économiques négatives, même considérables, pour certains opérateurs. En effet, en vertu de l’article 5 du protocole (no 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé aux traités, les projets d’actes législatifs doivent tenir compte de la nécessité de faire en sorte que toute charge incombant aux opérateurs économiques soit la moins élevée possible et à la mesure de l’objectif à atteindre ( 40 ).

56.

En ce qui concerne l’objet du contrôle juridictionnel à effectuer, la Cour a précisé qu’il ne lui appartient pas de substituer sa propre appréciation à celle du législateur de l’Union dans l’exercice d’une compétence impliquant des choix de nature politique, économique et sociale et des appréciations complexes ( 41 ). En effet, en vertu de la jurisprudence mentionnée aux points 53 à 55 ci-dessus, il incombe à la Cour de vérifier si le législateur de l’Union a manifestement dépassé le large pouvoir d’appréciation qui lui revient s’agissant des appréciations et des évaluations complexes qu’il était appelé à effectuer, en optant pour des mesures manifestement inappropriées par rapport à l’objectif poursuivi ( 42 ).

57.

Ainsi, la Cour ne pourrait tout au plus censurer le choix normatif du législateur que s’il paraissait manifestement erroné ou si les inconvénients qui en résultent pour certains acteurs économiques étaient sans commune mesure avec les avantages qu’il présente par ailleurs ( 43 ).

58.

Par ailleurs, il ressort d’une jurisprudence constante que même un contrôle juridictionnel d’une portée limitée requiert que les institutions de l’Union, auteurs de l’acte en cause, soient en mesure d’établir devant la Cour que l’acte a été adopté moyennant un exercice effectif de leur pouvoir d’appréciation, lequel suppose la prise en considération de tous les éléments et circonstances pertinents de la situation que cet acte a entendu régir. Il en résulte que ces institutions doivent, à tout le moins, pouvoir produire et exposer de façon claire et non équivoque les données de base ayant dû être prises en compte pour fonder les mesures contestées dudit acte et dont dépendait l’exercice de leur pouvoir d’appréciation ( 44 ).

59.

Il revient toutefois au requérant de démontrer que les inconvénients qui résultent du choix normatif opéré par le législateur de l’Union sont disproportionnés par rapport aux avantages que celui-ci présente par ailleurs ( 45 ).

60.

En outre, le législateur de l’Union n’est pas tenu de prendre en considération la situation particulière d’un État membre lorsque l’acte de l’Union concerné a des conséquences dans tous les États membres et suppose qu’un équilibre entre les différents intérêts en présence, compte tenu des objectifs poursuivis par cet acte, soit assuré. Dès lors, la recherche d’un tel équilibre, prenant en considération non pas la situation particulière d’un seul État membre mais celle de l’ensemble des États membres de l’Union, ne saurait, par elle-même, être regardée comme étant contraire au principe de proportionnalité ( 46 ).

61.

Dans plusieurs recours, les États membres requérants contestent l’absence ou l’insuffisance des analyses d’impact effectuées par la Commission ( 47 ) au regard des trois actes attaqués ou de certaines de leurs dispositions. La question de savoir si le législateur a pris en considération tous les éléments et circonstances pertinents de la situation que l’acte a entendu régir et s’il devait effectuer ou compléter une analyse d’impact relève du principe de proportionnalité ( 48 ).

62.

Les règles concernant les analyses d’impact sont énoncées dans l’accord interinstitutionnel entre le Parlement, le Conseil et la Commission « Mieux légiférer », du 13 avril 2016 ( 49 ) (ci-après l’« accord interinstitutionnel ») et spécifiquement dans la partie III de cet accord.

63.

Il résulte de cet accord que la Commission procédera à une analyse d’impact de ses initiatives législatives qui sont susceptibles d’avoir une incidence économique, environnementale ou sociale importante ( 50 ). L’élaboration d’analyses d’impact constitue ainsi une étape du processus législatif devant, en règle générale, intervenir dès lors qu’une initiative législative est susceptible d’avoir une telle incidence ( 51 ).

64.

Toutefois, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence, les dispositions de l’accord interinstitutionnel n’ont pas un caractère obligatoire ( 52 ). Bien que les analyses d’impact soient un outil important et utile dans le cadre du processus législatif, car elles facilitent l’élaboration d’une législation raisonnée et transparente, l’accord interinstitutionnel n’en fait pas, en toutes circonstances, une condition préalable pour proposer ou adopter une législation ( 53 ). À cet égard, la Cour a explicitement constaté qu’une obligation d’effectuer une telle analyse en toute circonstance ne résulte pas des termes de l’accord interinstitutionnel ( 54 ).

65.

Dans ce contexte, la Cour a relevé que l’omission d’une analyse d’impact ne saurait être qualifiée de violation du principe de proportionnalité lorsque le législateur de l’Union se trouve dans une situation particulière nécessitant d’en faire l’économie et dispose de suffisamment d’éléments lui permettant d’apprécier la proportionnalité d’une mesure adoptée ( 55 ).

66.

Quant à la portée de l’analyse d’impact, s’il ressort de l’accord interinstitutionnel et de la jurisprudence que le Parlement et le Conseil, lors de l’examen des propositions législatives de la Commission, tiennent pleinement compte des analyses d’impact de la Commission ( 56 ), la Cour a toutefois explicitement clarifié qu’une analyse d’impact ne lie ni le Parlement ni le Conseil ( 57 ). À cet égard il ressort de l’accord interinstitutionnel que le Parlement et le Conseil peuvent eux-mêmes, lorsqu’ils le jugent approprié et nécessaire, effectuer des analyses d’impact s’ils apportent des modifications substantielles à une proposition de la Commission ( 58 ).

67.

Il s’ensuit que le législateur de l’Union peut en principe agir également en l’absence d’une analyse d’impact ( 59 ) et que l’absence d’analyse d’impact n’entraîne pas automatiquement l’invalidité de la législation de droit de l’Union adoptée ultérieurement ( 60 ).

68.

Les considérations qui précèdent, développées dans le cas d’absence totale d’analyse d’impact au regard de l’adoption d’un acte législatif, valent, a fortiori, au regard de l’adoption d’une disposition spécifique d’un acte qui n’a pas fait, en tant que telle, l’objet de l’analyse d’impact accompagnant la proposition d’acte de la Commission.

69.

En effet, en ce qui concerne des mesures retenues par le législateur de l’Union qui ne figuraient pas parmi celles initialement envisagées par la Commission dans sa proposition d’acte législatif, la Cour a explicitement statué que ledit législateur reste libre d’adopter des mesures autres que celles qui ont fait l’objet de l’analyse d’impact et que, ainsi, le seul fait qu’il ait retenu une mesure différente et, le cas échéant, plus contraignante que celles envisagées par la Commission dans l’analyse d’impact n’est pas de nature à démontrer qu’il a manifestement dépassé les limites de ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif visé ( 61 ).

70.

Dans la mesure où, ainsi qu’il ressort des points 64 et 66 ci-dessus, les analyses d’impact sont des documents de la Commission qui exposent la solution privilégiée sur le plan politique par cette institution et ne lient pas le Parlement et le Conseil, ces derniers, en leur qualité de colégislateurs, sont libres, conformément à l’article 294 TFUE et dans les limites imposées par le respect du droit d’initiative de la Commission, de parvenir à une appréciation différente de la situation et, partant, d’adopter une position politique différente. Il s’ensuit que même lorsque le Parlement et le Conseil, s’écartant de la proposition de la Commission et de l’analyse d’impact qui la sous-tend, modifient des éléments substantiels de cette proposition, le fait qu’ils n’ont pas procédé à une actualisation de l’analyse d’impact n’entraîne pas automatiquement et nécessairement l’invalidité de la législation de droit de l’Union adoptée ( 62 ).

71.

Cela dit, ainsi qu’il ressort des points 58 et 65 ci-dessus, un exercice effectif du pouvoir d’appréciation par le législateur de l’Union suppose la prise en considération de tous les éléments et circonstances pertinents de la situation que cet acte a entendu régir.

72.

Dans ce contexte, il ressort de la jurisprudence que la forme dans laquelle les données de base prises en compte par le législateur de l’Union sont répertoriées est dépourvue d’importance, de sorte que le législateur de l’Union peut tenir compte non seulement de l’analyse d’impact, mais également de toute autre source d’information ( 63 ).

73.

Toutefois, il ressort de la jurisprudence que pour exercer effectivement leur pouvoir d’appréciation, les colégislateurs doivent prendre en compte, au cours de la procédure législative, les données scientifiques et d’autres constatations devenues disponibles, y compris des documents scientifiques utilisés par les États membres lors des réunions du Conseil que ce dernier ne détient pas lui-même ( 64 ). Le législateur peut également tenir compte d’informations qui se trouvent dans le domaine public et qui sont accessibles à toute personne ou entreprise intéressée par le sujet en question ( 65 ).

74.

En outre, il résulte de la jurisprudence constante de la Cour que la validité d’un acte de l’Union doit être appréciée par rapport aux éléments dont le législateur de l’Union disposait au moment de l’adoption de la réglementation en cause ( 66 ).

75.

Dans plusieurs affaires, certains États membres font valoir que certaines des dispositions des trois actes attaqués ont été adoptées en violation du principe d’égalité de traitement et du principe de non-discrimination.

76.

À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que le principe d’égalité de traitement constitue un principe général du droit de l’Union, qui est désormais consacré à l’article 20 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ( 67 ) et dont le principe de non-discrimination énoncé à l’article 21, paragraphe 1, de la Charte est une expression particulière ( 68 ).

77.

Selon la jurisprudence constante de la Cour, ledit principe général exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié ( 69 ).

78.

Une différence de traitement est justifiée dès lors qu’elle est fondée sur un critère objectif et raisonnable, c’est-à-dire lorsqu’elle est en rapport avec un but légalement admissible poursuivi par la législation en cause, et que cette différence est proportionnée au but poursuivi par le traitement concerné ( 70 ).

79.

Le caractère comparable de situations différentes s’apprécie eu égard à l’ensemble des éléments qui les caractérisent. Ces éléments doivent, notamment, être déterminés et appréciés à la lumière de l’objet et du but de l’acte de l’Union qui institue la distinction en cause. Doivent, en outre, être pris en considération les principes et objectifs du domaine dont relève l’acte en cause ( 71 ).

80.

Comme c’est le cas – ainsi qu’il ressort du point 53 ci-dessus – pour l’appréciation de la proportionnalité des mesures adoptées dans des domaines dans lesquels le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation, tel que le domaine de la politique des transports ( 72 ), la Cour a également reconnu, en ce qui concerne le respect du principe de l’égalité de traitement, un contrôle juridictionnel limité en ce qui concerne ces mesures, en précisant que, dans un tel contexte, le juge de l’Union ne saurait substituer son appréciation à celle du législateur de l’Union, mais doit se limiter à examiner si celle-ci n’est pas entachée d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir ou si l’autorité en question n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir normatif ( 73 ).

81.

Certains des États membres requérants ont fait valoir, à plusieurs reprises dans leurs recours, que certaines des dispositions des trois actes attaqués auraient été adoptées en violation des dispositions de droit de l’Union concernant la politique en matière d’environnement. Ces États membres invoquent spécifiquement des violations de l’article 3, paragraphe 3, TUE, de l’article 11 et de l’article 191, paragraphe 1, TFUE, ainsi que de l’article 37 de la Charte.

82.

Il convient d’emblée de relever que la jurisprudence n’a eu de cesse de rappeler l’importance de l’objectif de protection de l’environnement qualifié d’« essentiel » ( 74 ) ainsi que son caractère transversal et fondamental ( 75 ).

83.

À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’article 191, paragraphe 1, TFUE définit la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement comme devant contribuer à la poursuite de la préservation, de la protection et de l’amélioration de la qualité de l’environnement, de la protection de la santé des personnes, de l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles et de la promotion sur le plan international de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement, et, en particulier, de la lutte contre le changement climatique.

84.

L’article 191, paragraphe 2, TFUE dispose que la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un « niveau de protection élevé », en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union. Dans le même sens, l’article 3, paragraphe 3, TUE prévoit que l’Union œuvre notamment pour un « niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement » ( 76 ).

85.

En outre, aux termes de l’article 191, paragraphe 3, TFUE, dans l’élaboration de sa politique dans le domaine de l’environnement, l’Union tient compte des données scientifiques disponibles du rapport coût/bénéfice de l’action ou de l’absence d’action ainsi que du développement économique et social de l’Union dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions. L’article 192 TFUE détaille les conditions dans lesquelles l’Union peut agir en vue de la réalisation des objectifs de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement.

86.

L’article 11 TFUE prévoit, pour sa part, que « [l]es exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable ». En ce qui concerne la portée de l’article 11 TFUE, les parties ont abondamment cité et commenté les conclusions de l’avocat général Geelhoed ( 77 ) qui proposait une interprétation de l’article 6 TCE, auquel l’article 11 TFUE a succédé, sur laquelle il y aura lieu de revenir.

87.

Quant à l’article 37 de la Charte, celui-ci prévoit qu’un « niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’Union et assurés conformément au principe du développement durable ».

88.

L’article 52, paragraphe 2, de la Charte dispose que les droits reconnus par celle-ci qui font l’objet de dispositions dans les traités s’exercent dans les conditions et les limites définies par ceux-ci. Tel est le cas de l’article 37 de la Charte qui repose, en substance, sur l’article 3, paragraphe 3, TUE et les articles 11 et 191 TFUE. Par conséquent, l’argumentation des États membres requérants relative à l’article 37 de la Charte doit être examinée à la lumière des conditions et des limites qui découlent de l’article 191 TFUE ( 78 ).

89.

Cinq États membres, à savoir la République de Lituanie (affaire C-541/20), la République de Bulgarie (affaire C-543/20), la Roumanie (affaire C-546/20), la Hongrie (affaire C-551/20) et la République de Pologne (affaire C-553/20) demandent à la Cour d’annuler plusieurs dispositions du règlement 2020/1054 ou, à titre subsidiaire, ce règlement dans son intégralité. Leurs recours visent quatre dispositions dudit règlement.

90.

Premièrement, les recours de la République de Bulgarie, de la Roumanie et de la Hongrie visent l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054, qui a modifié l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006. Cette disposition interdit aux conducteurs routiers de prendre leurs temps de repos hebdomadaires normaux et de repos hebdomadaire de plus de 45 heures dans le véhicule (ci-après l’« interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine »).

91.

Deuxièmement, les recours de la République de Lituanie, de la République de Bulgarie, de la Roumanie et de la République de Pologne visent l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 qui a introduit un nouveau paragraphe 8 bis dans l’article 8 du règlement no 561/2006. Cette disposition prévoit l’obligation pour les entreprises de transport routier d’organiser le travail des conducteurs de telle sorte que ces derniers soient en mesure de retourner, normalement, toutes les quatre semaines, au centre opérationnel de l’employeur auquel ils sont normalement rattachés, situé dans l’État membre d’établissement de leur employeur, pour y entamer leur temps de repos hebdomadaire ou de retourner à leur lieu de résidence (ci-après l’« obligation relative au retour des conducteurs »).

92.

Troisièmement, le recours introduit par la Hongrie vise aussi l’article 2, point 2, du règlement 2020/1054, qui a avancé la date d’entrée en vigueur de l’obligation d’installer des tachygraphes intelligents de deuxième génération (ci-après les « tachygraphes V2 »).

93.

Quatrièmement, le recours de la République de Lituanie vise également l’article 3 du règlement 2020/1054. Cette disposition fixe la date d’entrée en vigueur de ce règlement au vingtième jour suivant sa publication (soit le 20 août 2020), sans prévoir de période transitoire pour l’entrée en vigueur de l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine et pour l’obligation relative au retour des conducteurs.

94.

Je commencerai mon analyse par l’examen des moyens soulevés pour contester la disposition du règlement 2020/1054 concernant l’obligation relative au retour des conducteurs. J’analyserai ensuite les moyens soulevés pour contester les autres dispositions de ce règlement.

95.

La République de Lituanie (affaire C-541/20), la République de Bulgarie (affaire C-543/20), la Roumanie (affaire C-546/20) et la République de Pologne (affaire C-553/20) contestent l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 qui prévoit l’obligation relative au retour des conducteurs. Ces quatre États membres soulèvent plusieurs moyens à l’encontre de cette disposition.

96.

Avant d’analyser ces différents moyens, il convient d’examiner l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Conseil dans l’affaire C-543/20.

97.

Dans l’affaire C-543/20, le Conseil soulève une exception d’irrecevabilité au regard du recours introduit par la République de Bulgarie en ce qu’il concerne l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054. Selon le Conseil, en effet, le recours de cet État membre viserait non pas à mettre en cause la validité de ladite disposition, mais chercherait à clarifier l’interprétation exacte de celle-ci. Par ailleurs, ledit État membre affirmerait que, au cas où la disposition en cause devrait être interprétée d’une certaine manière, il n’y aurait pas lieu que la Cour examine les moyens contestant cette disposition. La République de Bulgarie utiliserait sa position privilégiée en vertu de l’article 263 TFUE pour attaquer des actes à la seule fin de clarifier leur signification, ce qui serait contraire à la ratio legis de cette disposition. Tout comme la Cour l’a jugé pour l’article 267 TFUE, l’article 263 TFUE ne devrait pas non plus être utilisé pour soulever des questions hypothétiques.

98.

La République de Bulgarie estime que l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Conseil devrait être rejetée.

99.

Il convient, d’emblée, de rappeler que selon une jurisprudence constante, l’objectif du recours en annulation prévu par l’article 263 TFUE est d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application du traité ( 79 ).

100.

En outre, conformément à l’article 21 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et à l’article 120, sous c), du règlement de procédure, toute requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige, les moyens et les arguments invoqués ainsi que l’exposé sommaire des moyens. Il résulte de la jurisprudence que cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et à la Cour d’exercer son contrôle, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels un recours est fondé doivent ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte de la requête elle-même et que les conclusions de cette dernière doivent être formulées de manière non équivoque ( 80 ).

101.

En l’occurrence, il ressort explicitement des conclusions et du texte de la requête que, par son recours dans l’affaire C-543/20, la République de Bulgarie demande, notamment, l’annulation de l’article 1er, paragraphe 6, sous d), du règlement 2020/1054 ou, à titre subsidiaire, l’annulation intégrale dudit règlement. Cet État membre soulève plusieurs moyens à l’appui de sa demande d’annulation.

102.

Cependant, ainsi que le met en exergue le Conseil, dans une partie préliminaire de son recours, la République de Bulgarie avance deux interprétations possibles de la disposition en cause. En effet, ledit État membre affirme, d’une part, que, si la Cour devait retenir que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 doit être interprété en ce sens que les conducteurs sont tenus à rentrer à leur lieu de résidence ou au centre opérationnel de l’employeur auquel ils sont normalement rattachés, situé dans l’État membre d’établissement de leur employeur, alors cette disposition violerait leurs libertés fondamentales prévues par le traité FUE, ainsi que plusieurs principes de droit de l’Union. D’autre part, la République de Bulgarie affirme que, si la Cour devait, toutefois, retenir que ladite disposition ne crée pas une obligation pour les conducteurs de retourner auxdits deux lieux et que ceux-ci sont donc libres de choisir de prendre leur temps de repos où ils le veulent, alors il n’y aurait pas lieu d’examiner les moyens tirés desdites violations.

103.

Dans ces conditions, j’estime que, ainsi qu’il ressort expressément des conclusions présentées par la République de Bulgarie, le recours introduit par cet État membre vise bien à mettre en cause la légalité de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 au titre de l’article 263 TFUE.

104.

En outre, à la lecture de la requête, il n’y a, selon moi, pas de doute que la République de Bulgarie indique de façon claire et précise les moyens et les arguments qu’elle invoque à l’appui de cette demande d’annulation, ainsi que l’exposé sommaire des moyens invoqués à cette fin. Il s’ensuit que, à mon avis, les exigences prévues à l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et à l’article 120, sous c), du règlement de procédure de la Cour sont respectées.

105.

La simple circonstance que, dans ce contexte, ledit État membre cherche à clarifier l’interprétation de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1 ne saurait, selon moi, amener à déclarer le recours irrecevable. En effet, conformément à l’objectif du recours d’annulation mentionné au point 2) des présentes conclusions, le contrôle de légalité au titre de l’article 263 TFUE implique nécessairement que le juge de l’Union, en exerçant sa compétence d’interprétation ( 81 ), interprète les dispositions dont l’annulation est demandée et en clarifie éventuellement la portée.

106.

Ainsi, contrairement à ce que présuppose l’argumentation du Conseil, la détermination de la portée précise de l’obligation relative au retour des conducteurs, telle que prévue par l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, concerne non pas la recevabilité du recours, mais plutôt le bien-fondé de celui-ci.

107.

Il s’ensuit, à mon avis, de ces considérations que le recours introduit par la République de Bulgarie dans l’affaire C-543/20 en ce qui concerne l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 doit être considéré recevable.

108.

Toutefois, il ressort de l’affirmation contenue dans le recours introduit par ledit État membre, mentionnée au point 102 ci-dessus, que si la Cour devait retenir une interprétation de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 selon laquelle cette disposition ne crée pas d’obligation pour les conducteurs de retourner à leur lieu de résidence ou au centre opérationnel auquel ils sont normalement rattachés, situé dans l’État membre d’établissement de leur employeur, alors il ne serait plus nécessaire d’analyser au fond les moyens invoqués par la République de Bulgarie au regard de cette disposition.

109.

Dans ces conditions, j’estime qu’il convient d’analyser d’abord les moyens invoqués par certains États membres tirés de ce que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 violerait le principe de sécurité juridique. Cette analyse permettra, en effet, de déterminer la portée précise de l’obligation relative au retour des conducteurs, telle que prévue par cette disposition.

110.

Dans leurs recours, la République de Lituanie (affaire C-541/20), la République de Bulgarie (affaire C-543/20) et la République de Pologne (affaire C-553/20) font valoir que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 ne respecte pas les exigences découlant du principe de sécurité juridique.

111.

La République de Lituanie ( 82 ) fait valoir que le législateur n’a pas précisé de quelle manière la disposition prévoyant l’obligation relative au retour des conducteurs devrait être appliquée dans la pratique. Ainsi, ni les modalités du retour du conducteur, telles que les frais et la preuve du retour, ni celles d’un refus de retour et ses conséquences en termes de sanctions pour l’employeur et, le cas échéant, le travailleur ne seraient précisées. De même, l’expression « lieu de résidence » du conducteur ne serait pas clairement définie. En particulier, il ne serait pas clair si un conducteur de pays tiers doit retourner dans ce dernier ou dans le lieu de résidence temporaire de l’État membre concerné et, plus généralement, il serait incertain si cette expression vise l’État membre concerné ou une adresse précise du lieu de résidence. Toutes ces incertitudes rendraient impossible une application uniforme du règlement 2020/1054.

112.

La République de Bulgarie soutient qu’un manque de clarté fondamental entoure l’interprétation exacte de ladite disposition et des obligations mises à la charge des conducteurs et des transporteurs. Ainsi, il ne serait pas clair : en premier lieu, si l’obligation relative au retour des conducteurs reste limitée aux deux lieux indiqués dans la même disposition (à savoir le centre opérationnel de l’entreprise ou le lieu de résidence du conducteur) ou si les conducteurs peuvent choisir un autre lieu ; en deuxième lieu, si cette obligation incombe aux conducteurs ou aux transporteurs, et, en troisième lieu, dans ce dernier cas, s’il s’agit d’une obligation de moyens ou de résultat. L’interprétation de la disposition en cause proposée par le Conseil et le Parlement dans leurs écritures contredirait les positions exprimées dans des documents antérieurs, tant par ces institutions que par la Commission. L’absence de sécurité juridique serait par ailleurs prouvée par l’interprétation de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 effectuée au niveau national. Ainsi, il ressortirait d’un rapport de la police belge que des sanctions auraient été infligées pour l’unique motif qu’un conducteur n’était pas rentré après 13 semaines, sans qu’il ait été apprécié s’il avait choisi de passer son temps de repos ailleurs ( 83 ).

113.

La République de Pologne soutient, en premier lieu, que la nature même de l’obligation à la charge du transporteur prévue à l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 ne serait pas clairement définie. Il ne serait pas clair si l’entreprise est seulement tenue de fournir au conducteur un mode de transport afin qu’il puisse prendre son temps de repos dans un des lieux indiqués ou si – comme semblerait le suggérer le considérant 14 de ce règlement – elle devrait veiller à ce que le conducteur se rende effectivement dans un de ces lieux. Dans ce dernier cas, il ne serait pas clair de quelle façon le transporteur doit obliger le conducteur à recourir à la possibilité de retour qu’il lui offre, ni quel véhicule doit être utilisé à cet effet. Cette disposition risquerait ainsi d’imposer aux transporteurs des obligations dont ils ne seraient pas en mesure de s’acquitter sans violer la liberté individuelle des travailleurs.

114.

En deuxième lieu, selon la République de Pologne, la question de savoir si le retour au lieu de résidence ne doit pas être précédé du retour au centre opérationnel susciterait des doutes. Il ne serait pas clair si, en permettant aux conducteurs de revenir directement à leur lieu de résidence, l’entreprise s’acquitterait de l’obligation de leur garantir un temps de repos, étant donné que les conducteurs « entament leur temps de repos hebdomadaire » au centre opérationnel.

115.

En troisième lieu, selon la République de Pologne, le troisième alinéa de la disposition en cause soulèverait également des doutes. Ainsi, il ne serait pas clair si le tachygraphe dont les enregistrements constituent les éléments de preuve requis par cette disposition est celui du véhicule au moyen duquel le conducteur est retourné au centre opérationnel ou à son lieu de résidence ou celui du véhicule utilisé généralement par le conducteur. La disposition attaquée ne préciserait pas la durée de conservation des documents que, en vertu du considérant 14 du règlement 2020/1054, l’entreprise peut utiliser afin de démontrer le respect de l’obligation. La République de Pologne estime que le manque de précision entourant la disposition contenue dans cet alinéa empêche sa mise en exécution. Les règlements devraient déterminer avec une précision suffisante le contenu des mesures nationales d’application. Tel ne serait pas le cas en l’occurrence, la disposition en cause instaurant une marge d’appréciation trop étendue pour les autorités nationales. Les précisions apportées aux dispositions du règlement 2020/1054 par ces autorités conduiraient à des applications divergentes, accentuant l’état d’incertitude juridique, ce qui serait contraire à l’objectif de ce règlement de renforcer la sécurité juridique quant aux obligations incombant aux transporteurs afin d’assurer une application uniforme dans le marché intérieur.

116.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de l’ensemble de ces moyens.

117.

Selon une jurisprudence constante, le principe de sécurité juridique exige, d’une part, que les règles de droit soient claires et précises et, d’autre part, que leur application soit prévisible pour les justiciables, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir des conséquences défavorables. Ledit principe exige notamment qu’une réglementation permette aux intéressés de connaître avec exactitude l’étendue des obligations qu’elle leur impose et que ces derniers puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et leurs obligations et prendre leurs dispositions en conséquence ( 84 ), en particulier lorsqu’elles peuvent avoir sur les individus et les entreprises des conséquences défavorables ( 85 ).

118.

Pour autant, les exigences de sécurité juridique ne sauraient être comprises comme s’opposant à ce que le législateur de l’Union, dans le cadre d’une norme qu’il adopte, emploie une notion juridique abstraite, ni comme imposant qu’une telle norme abstraite mentionne les différentes hypothèses concrètes dans lesquelles elle est susceptible de s’appliquer, dans la mesure où toutes ces hypothèses ne peuvent pas être déterminées à l’avance par le législateur ( 86 ).

119.

En outre, il n’est pas nécessaire qu’un acte législatif apporte lui-même des précisions de nature technique, le législateur de l’Union pouvant recourir à un cadre juridique général qui est, le cas échéant, à préciser ultérieurement ( 87 ).

120.

En conséquence, le fait qu’un acte législatif confère un pouvoir d’appréciation aux autorités chargées de sa mise en œuvre ne se heurte pas en soi à l’exigence de prévisibilité, à condition que l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir se trouvent définies avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir une protection adéquate contre l’arbitraire ( 88 ).

121.

En l’occurrence, dans le cadre de recours tels que ceux de la présente espèce, aucune situation concrète ne doit être appréciée et seules des situations hypothétiques sont considérées. Dans un tel cadre, en application de la jurisprudence mentionnée aux points précédents, afin d’apprécier la conformité d’une disposition avec le principe de sécurité juridique, il convient, selon moi, d’examiner si cette disposition souffre d’une ambiguïté telle qu’elle ferait obstacle à ce que ses destinataires ne puissent lever avec une certitude suffisante d’éventuels doutes sur sa portée ou son sens, de sorte qu’ils ne seraient pas en mesure de déterminer, sans équivoque, leurs droits et leurs obligations découlant de ladite disposition ( 89 ).

122.

Il convient tout d’abord d’examiner les arguments tirés de ce que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 ne permettrait pas de comprendre, d’une part, si l’obligation relative au retour des conducteurs incombe aux conducteurs ou aux transporteurs et, d’autre part, si les conducteurs sont libres de choisir un lieu diffèrent du centre opérationnel de l’entreprise ou de leur lieu de résidence, pour entamer leurs temps de repos.

123.

À cet égard il convient de rappeler que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, prévoit, à son premier alinéa, que « [l]es entreprises de transport organisent le travail des conducteurs de telle sorte que ces derniers soient en mesure de retourner au centre opérationnel de l’employeur auquel ils sont normalement rattachés pour y entamer leur temps de repos hebdomadaire, situé dans l’État membre d’établissement de leur employeur, ou de retourner à leur lieu de résidence au cours de chaque période de quatre semaines consécutives, afin d’y passer au moins un temps de repos hebdomadaire normal ou un temps de repos hebdomadaire de plus de [45] heures pris en compensation de la réduction d’un temps de repos hebdomadaire ».

124.

En outre, conformément au deuxième alinéa de cette disposition, lu en combinaison avec l’article 1er, point 6, sous a), dudit règlement lorsqu’un conducteur a pris deux temps de repos hebdomadaires réduits consécutifs, le conducteur doit être en mesure de rentrer la troisième semaine afin de prendre le temps de repos hebdomadaire normal compensatoire de plus de 45 heures.

125.

Or, il ressort à mon avis clairement du libellé de ladite disposition, que celle-ci s’adresse non pas aux conducteurs, mais aux entreprises de transport en leur imposant d’organiser le travail des conducteurs afin que ceux-ci aient la possibilité, selon le cas, chaque trois ou quatre semaines, d’entamer leur temps de repos hebdomadaire normal soit au centre opérationnel de l’employeur, soit au lieu de résidence du conducteur.

126.

Il s’ensuit que l’obligation découlant de la disposition en cause incombe sans doute aux transporteurs. Il s’agit d’une obligation d’organisation, dans le sens que le transporteur est obligé d’organiser le retour du conducteur à un des deux lieux indiqués, à savoir le centre opérationnel de l’entreprise ou le lieu de résidence du conducteur. En outre, il résulte du libellé de cette disposition que l’obligation mise à la charge de l’entreprise de transport est limitée à l’organisation du retour à un de ces deux lieux et qu’elle ne s’étend donc pas à d’autres lieux.

127.

Dans ces conditions, l’obligation mise à la charge du transporteur par la disposition en cause n’a aucune incidence sur la liberté du conducteur de choisir le lieu dans lequel il entend entamer et passer son temps de repos. Selon la teneur de cette disposition, le conducteur doit avoir la possibilité de commencer son temps de repos hebdomadaire normal dans un de ces deux lieux, mais il n’est certainement pas tenu de le faire. Les conducteurs sont donc libres d’entamer et de passer leur temps de repos hebdomadaire normal à l’endroit où ils le souhaitent, cela n’ayant toutefois pas d’incidence sur l’obligation d’organisation mise à la charge de l’entreprise de transport.

128.

La portée de la disposition en cause telle que décrite aux deux points précédents ne découle, d’ailleurs, pas seulement explicitement du libellé de celle-ci, mais elle est confirmée par le considérant 14 du règlement 2020/1054. Il ressort, en effet, expressément de ce considérant, d’une part, que ce sont « les entreprises de transport [qui] organisent » le travail du conducteur et qui ont des « obligations en ce qui concerne l’organisation du retour normal ». Ce considérant confirme ainsi que ladite obligation est mise à la charge du transporteur. D’autre part, il ressort dudit considérant que « [l]’organisation du retour devrait permettre aux conducteurs de rejoindre un centre opérationnel de l’entreprise de transport dans son État membre d’établissement ou leur lieu de résidence et d’être libres de choisir où passer leur temps de repos » ( 90 ). L’utilisation du terme « permettre » confirme également que ladite disposition ne prévoit qu’une possibilité et non pas une obligation pour les conducteurs.

129.

Les considérations qui précèdent permettent également de répondre aux arguments avancés par les États membres quant au prétendu manque de clarté au regard de la nature de l’obligation. En effet, d’une part, en réponse aux doutes exprimés par la République de Bulgarie, il ressort de ce qui précède que l’obligation relative au retour des conducteurs est une obligation de résultat en ce qui concerne l’organisation du retour du conducteur, mais non pas en ce qui concerne le retour en tant que tel, le conducteur restant libre de choisir de ne pas retourner à un des deux lieux indiqués et d’entamer son temps de repos où il le souhaite.

130.

D’autre part, en réponse au premier grief de la République de Pologne, il ressort de ces considérations que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 n’impose d’aucune manière aux transporteurs d’obliger le conducteur de recourir à la possibilité de retour qui lui est offerte et donc n’impose pas des obligations dont ceux-ci ne seraient pas en mesure de s’acquitter sans violer le droit fondamental des conducteurs à la liberté individuelle.

131.

Il s’ensuit également desdites considérations que, contrairement à ce qu’envisage la République de Lituanie, il ne saurait y avoir de sanctions à la charge du conducteur en cas de refus d’effectuer le retour. Il ne saurait y avoir non plus de sanction pour le transporteur en cas de non-retour du conducteur, si ledit transporteur a satisfait à l’obligation d’organisation mise à sa charge.

132.

En outre, ainsi que le relèvent tant la République de Lituanie que la République de Pologne, l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 ne spécifie ni les modalités de retour du conducteur, ni le moyen de transport que le conducteur utilise pour le retour. Toutefois, ce choix du législateur ne crée pas d’insécurité juridique, mais vise à laisser aux transporteurs la flexibilité nécessaire pour organiser le retour du conducteur dans la manière la plus raisonnable en termes de coûts compte tenus des besoins de l’entreprise et de ses modalités organisationnelles.

133.

Par son deuxième grief, la République de Pologne soutient aussi qu’il ne serait pas clair si le retour au lieu de résidence doit être précédé du retour au centre opérationnel. À cet égard, il convient de relever que, en vertu de la teneur de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, il est possible que l’employeur s’acquitte de son obligation de rendre le retour du conducteur en demandant au conducteur de retourner à son centre d’exploitation dans l’État membre d’établissement. Dans le cadre du contrat de travail, l’entreprise de transport, en tant qu’employeur, peut toujours obliger le conducteur à retourner au centre opérationnel pendant ses heures de travail ( 91 ), avant que celui-ci entame son temps de repos.

134.

À cet égard, il convient de relever, premièrement, que le rapport de subordination entre transporteur et conducteur est réglé par le droit national du travail applicable audit contrat de travail. C’est donc conformément à ce droit qu’il convient de déterminer les modalités de subordination. Deuxièmement, le règlement 2020/1054 n’interdit pas que l’employeur oblige le conducteur à retourner au centre opérationnel pour autant qu’une telle obligation soit imposée pendant le temps de travail et n’empiète pas sur les temps de repos du conducteur. Cette obligation toutefois ne porte pas atteinte au droit du conducteur de choisir le lieu où il souhaite passer son temps de repos. Troisièmement, l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 n’impose pas au transporteur d’obliger le conducteur à retourner au centre opérationnel pour pouvoir satisfaire à l’obligation relative au retour des conducteurs. Ladite disposition utilise le terme « ou » et non la locution « et ». Elle laisse au transporteur la flexibilité quant au choix de l’une ou de l’autre destination y mentionnées.

135.

En ce qui concerne le grief de la République de Lituanie selon lequel l’expression lieu de résidence ne serait pas clairement défini, il suffit de relever qu’il ressort d’une jurisprudence constante que le lieu de résidence correspond au lieu où se trouve le centre habituel des intérêts de la personne concernée ( 92 ). Il découle de cette définition que la notion de « résidence » fait référence à un lieu précis et ne vise pas le territoire d’un État membre dans son entièreté, comme envisagée par ledit État membre. En ce qui concerne la situation spécifique des conducteurs de pays tiers, à la lumière de la jurisprudence rappelée au point 118 ci-dessus et des considérations développés aux points 142 et 143 ci-dessous, on ne saurait soutenir que le fait que la disposition en cause ne règle pas cette situation impliquerait une violation du principe de sécurité juridique. Cette situation peut être réglée au niveau national. En tout état de cause, il n’apparaît pas raisonnable d’étendre l’obligation de retour à la charge des transporteurs jusqu’à leur imposer des retours en dehors de l’Union européenne. À cet égard, je rappelle que, ainsi que je l’ai mis en évidence au point précèdent, il est loisible à l’entreprise de transport de choisir entre les deux lieux indiqués dans la disposition en cause, de sorte que si le retour au lieu de résidence devait apparaître comme économiquement non viable, ladite entreprise pourra toujours s’acquitter de l’obligation en organisant le retour au centre opérationnel.

136.

Dans son troisième grief, la République de Pologne fait valoir un manque de clarté du troisième alinéa de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 concernant la manière dont les transporteurs doivent démontrer qu’ils remplissent leur obligation relative au retour des conducteurs prévue aux alinéas précédents.

137.

À cet égard, je rappelle que le troisième aliéna de ladite disposition dispose que l’« entreprise documente la manière dont elle s’acquitte de cette obligation et conserve cette documentation dans ses locaux afin de la présenter à la demande des autorités de contrôle ».

138.

Sur ce point, le considérant 14 du règlement 2020/1054 spécifie que, « [a]fin de démontrer qu’elle remplit ses obligations en ce qui concerne l’organisation du retour normal, l’entreprise de transport devrait être en mesure d’utiliser les enregistrements du tachygraphe, les registres de service des conducteurs ou d’autres documents. Ces éléments de preuve devraient être disponibles dans les locaux des entreprises de transport pour présentation sur demande des autorités de contrôle ».

139.

La République de Pologne fait valoir, en substance, que le manque de précision entourant la disposition contenue dans ce troisième alinéa empêcherait les entreprises de transport de la mettre en exécution. Ledit État membre met en exergue en particulier des doutes concernant les enregistrements du tachygraphe qui peuvent être utilisés pour documenter le respect de l’obligation de retour du conducteur, ainsi que le manque de détermination de la durée de conservation des documents qui peuvent prouver ledit respect.

140.

Toutefois, il résulte de la lecture de la disposition mise en cause, interprétée à la lumière de la partie pertinente du considérant 14 du règlement 2020/1054, que le législateur de l’Union a entendu offrir aux transporteurs une marge de flexibilité en leur donnant la possibilité de prouver le respect de l’obligation relative au retour des conducteurs en utilisant toute documentation pertinente à cet effet. Cette flexibilité concernant la manière de prouver le respect de ladite obligation est d’ailleurs cohérente avec la flexibilité que, ainsi qu’il ressort du point 132 ci-dessus, le législateur de l’Union a offert aux transporteurs pour organiser le retour du conducteur aux transporteurs dans la manière la plus raisonnable en termes économiques et organisationnels.

141.

À cet égard, la circonstance que le troisième alinéa de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 ne précise pas la manière dont les transporteurs doivent démontrer qu’ils remplissent leur obligation relative au retour des conducteurs ne signifie pas que cette disposition méconnaît le principe de sécurité juridique.

142.

En effet, premièrement, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence mentionnée aux points 118 à 120 ci-dessus, les exigences du principe de sécurité juridique ne sauraient être comprises comme imposant qu’une norme mentionne toujours les différentes hypothèses concrètes dans lesquelles elle est susceptible de s’appliquer, dans la mesure où toutes ces hypothèses ne peuvent pas être déterminées à l’avance par le législateur. Une disposition telle que celle du troisième alinéa de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 qui s’applique à une multitude de situations différentes ne peut ni ne doit préciser dans le détail toutes les situations à laquelle elle s’applique.

143.

Deuxièmement, il ressort de la jurisprudence que les États membres peuvent adopter des mesures d’application d’un règlement alors même que celui-ci ne les y habilite pas expressément, s’ils n’entravent pas son applicabilité directe, s’ils ne dissimulent pas sa nature d’acte de droit de l’Union et s’ils précisent l’exercice de la marge d’appréciation qui leur est conférée par ce règlement tout en restant dans les limites de ses dispositions ( 93 ). Il s’ensuit que, dans ces limites, les États membres, s’ils estiment nécessaire d’intégrer cette disposition et de fournir plus d’indications aux transporteurs, pourront le faire, tout en respectant toutefois la flexibilité que celle-ci leur donne quant à la manière de prouver le respect de l’obligation relative au retour des conducteurs.

144.

Troisièmement, en l’absence de réglementation précise au niveau de l’Union ou au niveau national au regard de la manière dont les transporteurs doivent démontrer qu’ils remplissent leur obligation relative au retour des conducteurs, il appartient aux transporteurs eux-mêmes de choisir, dans le cadre de la flexibilité offerte par le législateur de l’Union, la méthode fiable susceptible d’assurer le respect de l’exigence de preuve découlant de ladite disposition ( 94 ).

145.

Quant, ensuite, à l’argument de la République de Bulgarie selon lequel l’interprétation proposée par le Conseil et le Parlement dans leurs écritures devant la Cour serait différente par rapport à celle qu’ils auraient proposé dans des actes antérieurs, ledit État membre se réfère à des actes intermédiaires adoptés par ces institutions pendant la procédure législative dont l’objectif est uniquement de préparer l’adoption d’un acte final sans fixer définitivement la position de l’institution en cause ( 95 ) et qui donc ne sauraient créer aucune insécurité juridique. De même, les documents intitulés « Questions et réponses sur la mise en œuvre du train des mesures sur la mobilité », publié par la Commission sur le site Internet de la DG « Mobilité et des transports » de cette institution, auquel se sont référés tant la République de Bulgarie que la République de Pologne, ne revêtent pas un caractère juridiquement contraignant ( 96 ) et ne sauraient, ainsi, démontrer que la disposition contestée ne respecte pas les exigences de sécurité juridique.

146.

Enfin, en ce qui concerne les interprétations de la disposition en cause effectuées au niveau national et invoquées par la République de Lituanie et par la République de Bulgarie, ainsi que le rapport de la police belge produit en tant que preuve du manque de sécurité juridique par la République de Bulgarie, il convient de relever, d’une part, que, en l’absence d’autres éléments, les informations fournies par lesdits États membres et, en particulier, ce dernier document ne permettent pas d’établir si, dans les cas cités, les amendes ont été imposées sur la base d’une interprétation correcte ou erronée de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054. D’autre part, même si, dans les cas cités, des amendes avaient été imposées sur la base d’une lecture incorrecte de cette disposition, une éventuelle application erronée de la disposition en cause ne saurait aucunement démontrer, en tant que telle, un manque de sécurité juridique. En effet, il pourrait s’agir de simples erreurs commises par les autorités nationales dans l’application de cette disposition, qui pourraient être rectifiées en utilisant les voies de recours mises à disposition dans les ordres juridiques nationaux en question.

147.

Il découle de tout ce qui précède que, selon moi, les moyens soulevés par la République de Lituanie, la République de Bulgarie et la République de Pologne tirés de la violation du principe de sécurité juridique par l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 doivent être rejetés.

148.

Il résulte également de l’interprétation de l’obligation relative au retour des conducteurs, prévue à l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, qui a été retenue aux points 125 à 129 ci-dessus, que, conformément à ce qui a été relevé aux points 102 et 108 ci-dessus, il ne sera, à mon avis, pas nécessaire pour la Cour d’analyser au fond les autres moyens invoqués par la République de Bulgarie au regard de cette disposition du règlement 2020/1054.

149.

De même, la République de Lituanie tant dans son mémoire en réplique ( 97 ) que lors de l’audience, apparaît avoir limité la portée de son recours contre ladite disposition juste au cas où la Cour devrait juger que celle-ci impose une obligation de retour à la charge des conducteurs, ce qui, ainsi qu’il a été relevé aux points précédents des présentes conclusions n’est pas le cas. Dans ces conditions, j’estime que la Cour ne devrait pas non plus analyser au fond les autres moyens invoqués par la République de Lituanie au regard de cette même disposition du règlement 2020/1054.

150.

Par conséquent, dans la suite de ces conclusions, j’analyserai les moyens soulevés par ces deux États membres à l’encontre de la disposition en cause seulement à titre subsidiaire.

151.

Dans leurs recours, la République de Lituanie (affaire C-541/20), la République Bulgarie (affaire C-543/20) et la Roumanie (affaire C-546/20), soutenues à cet égard par la République de Lettonie, font valoir que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 viole plusieurs libertés fondamentales garanties par le traité FUE.

152.

En premier lieu, la République de Lituanie soutient que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, en ce qu’il impose le retour obligatoire des conducteurs à leur lieu de résidence ou au centre opérationnel de l’entreprise, sans prévoir la possibilité pour les conducteurs de choisir eux-mêmes où ils veulent passer leur temps de repos, enfreint la libre circulation des travailleurs prévue à l’article 45 TFUE et le droit des conducteurs à disposer librement de leur temps de repos. De même, la République de Lituanie fait valoir une violation de l’article 26 TFUE. Dans le même sens, la République de Bulgarie fait valoir la violation de l’article 21, paragraphe 1, de l’article 45 TFUE, ainsi que de l’article 45, paragraphe 1, de la Charte.

153.

En second lieu, la Roumanie, soutenue à cet égard par la République de Lettonie, fait valoir que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 restreint de manière injustifiée la liberté d’établissement et viole ainsi l’article 49 TFUE.

154.

Selon la Roumanie, cette disposition entraîne pour les transporteurs routiers, d’une part, de nouvelles obligations administratives concernant la preuve du retour régulier des conducteurs et, d’autre part, une augmentation des coûts et une perte de recettes. En effet, au-delà des coûts additionnels que le respect des nouvelles exigences de preuve engendrerait, les transporteurs devraient supporter les coûts des déplacements effectués par les conducteurs, ainsi qu’une baisse des recettes au regard des périodes durant lesquelles les conducteurs n’exercent aucune activité lucrative en raison de leur retour, normalement à vide. La plupart des transporteurs routiers étant des petites ou moyennes entreprises (PME), la nécessité de respecter ladite disposition aurait des répercussions encore plus importantes.

155.

Il s’ensuivrait que la création d’une entreprise dans un État situé à la périphérie géographique de l’Union s’avèrerait moins rentable que la création d’une entreprise dans un État d’Europe centrale et occidentale, et cela au regard des coûts des déplacements effectués sur des milliers de kilomètres supplémentaires toutes les quatre semaines pour organiser le retour depuis les pays dans lesquels se concentre la demande de transports, ainsi que desdits coûts administratifs additionnels et des pertes de recettes susmentionnées.

156.

Ainsi, l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, en particulier en ce qu’il donne lieu à des coûts différenciés en fonction des États membres, d’une part, inciterait les transporteurs établis dans les États membres à la périphérie géographique de l’Union à créer des filiales ou succursales, voire à délocaliser leur activité, dans les États membres d’Europe centrale et occidentale. Or, cette délocalisation ne résulterait pas d’un véritable choix des entreprises. Ces dernières seraient contraintes, au regard des nouvelles conditions, de se délocaliser. D’autre part, cette disposition aurait un effet dissuasif sur les opérateurs établis dans les États membres d’Europe centrale et occidentale concernant la création de sociétés dans les États membres à la périphérie géographique de l’Union. Bien qu’étant indistinctement applicable, ladite disposition affecterait ainsi l’accès au marché pour les entreprises d’autres États membres.

157.

Dans le cadre de ses arguments tirés de la violation du principe de proportionnalité, la Roumanie fait également valoir que l’obligation pour les transporteurs d’organiser leur activité de telle sorte que les temps de repos soient pris conformément aux exigences découlant de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 serait susceptible d’entraîner des restrictions injustifiées à la libre prestation des services.

158.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de l’ensemble de ces moyens.

159.

Il convient d’emblée de relever que la Cour a jugé que l’interdiction des restrictions aux libertés fondamentales garanties par le traité FUE vaut non seulement pour les mesures nationales, mais également pour les mesures émanant des institutions de l’Union ( 98 ).

160.

Il s’ensuit que la mesure en cause, à savoir l’obligation relative au retour des conducteurs, prévue à l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, doit respecter les dispositions du traité FUE invoquées par les États membres requérants.

161.

En ce qui concerne, tout d’abord, les moyens tiré de la violation des articles 26 et 45 TFUE soulevés par la République de Lituanie et les moyens tirés de la violation de l’article 21, paragraphe 1, de l’article 45 TFUE, ainsi que de l’article 45, paragraphe 1, de la Charte soulevés par la République de Bulgarie, ils se fondent tous explicitement sur une lecture de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 selon laquelle cette disposition impose le retour obligatoire des conducteurs à leur lieu de résidence ou au centre opérationnel de l’entreprise, sans prévoir la possibilité pour les conducteurs de choisir eux-mêmes où ils veulent passer leur temps de repos. Or, il ressort des points 125 à 129 ci-dessus que celle-ci n’est pas la portée de ladite disposition. Il s’ensuit que, étant basés sur une lecture erronée de la disposition en cause, lesdits moyens doivent être tous rejetés comme étant non fondés.

162.

En ce qui concerne, ensuite, le moyen soulevé par la Roumanie tiré de la violation de l’article 49 TFUE, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, doivent être considérées comme étant des restrictions à la liberté d’établissement toutes les mesures qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de la liberté garantie à l’article 49 TFUE ( 99 ).

163.

En particulier, la notion de « restriction » (ou d’entrave) va au-delà de la discrimination fondée sur la nationalité et couvre les mesures qui, quoique indistinctement applicables, affectent l’accès au marché pour les opérateurs économiques des États membres et entravent ainsi le commerce intracommunautaire ( 100 ). Une telle restriction existe, notamment, si l’accès au marché dans l’État membre d’accueil est rendu plus difficile par la mesure en cause ( 101 ) ou si les opérateurs économiques sont privés de la possibilité d’accéder au marché de cet État membre d’accueil dans des conditions de concurrence normales et efficaces ( 102 ).

164.

En outre, conformément à la jurisprudence de la Cour, la liberté d’établissement se distingue de la libre prestation des services d’abord et avant tout par la stabilité et la continuité de l’activité en cause, par opposition à une activité de nature temporaire ( 103 ).

165.

La notion d’« établissement », au sens des dispositions du traité FUE relatives à la liberté d’établissement, implique l’exercice effectif d’une activité économique au moyen d’une installation stable dans l’État membre d’accueil pour une durée indéterminée. Elle suppose par conséquent une implantation réelle de l’opérateur concerné dans cet État membre et l’exercice d’une activité économique effective dans celui-ci ( 104 ).

166.

Enfin, selon une jurisprudence bien établie, une restriction à la liberté d’établissement ne saurait être admise qu’à la condition, en premier lieu, d’être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et, en second lieu, de respecter le principe de proportionnalité, ce qui implique qu’elle soit propre à garantir, de façon cohérente et systématique, la réalisation de l’objectif poursuivi et qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre ( 105 ).

167.

En l’occurrence, il est constant que la disposition prévoyant l’obligation relative au retour des conducteurs s’applique indistinctement à toute entreprise de transport qui effectue des transports par route relevant du champ d’application du règlement no 561/2006 ( 106 ).

168.

Cette disposition, en tant que telle, ne règle pas ni ne limite d’aucune manière la liberté d’opérateurs économiques établis dans un État membre de s’établir dans un autre État membre, par exemple en créant des agences ou d’autres établissements sur ce territoire.

169.

Le droit de s’établir, le cas échéant, par la création de filiales, dans tout État membre de son choix afin d’organiser de manière optimale le travail en conformité avec l’obligation relative au retour des conducteurs est en revanche garanti à toute entreprise de transport par l’article 49 TFUE qui, ainsi qu’il ressort du point 47 ci-dessus s’applique directement au secteur des transports routiers et qui a été mis en œuvre, dans ce secteur, par le règlement no 1071/2009.

170.

Par ailleurs, la Roumanie confirme elle-même que cette disposition ne restreint pas la possibilité pour les entreprises de transport d’un État membre de s’établir dans un autre État membre lorsqu’elle allègue, dans le cadre de son argumentation, que cette obligation conduira les entreprises de transport établies en Roumanie à créer des filiales et succursales dans d’autres États membres.

171.

Néanmoins, ledit État membre soutient que ladite obligation est susceptible d’infliger aux transporteurs des coûts différenciés en fonction des États membres ce qui, d’une part, forcerait les transporteurs établis dans les États membres périphériques de l’Union à se délocaliser dans les États membres d’Europe centrale et occidental et, d’autre part, aurait un effet dissuasif sur les opérateurs établis dans ces derniers États membres à s’établir dans les États membres périphériques. Il s’ensuivrait que cette même obligation rendrait plus difficile l’accès au marché d’autres États membres par ces établissements.

172.

À cet égard, je relève, que, bien qu’elle s’applique indistinctement aux entreprises effectuant du transport routier dans le sens indiqué au point 167 ci-dessus, il est indubitable que l’obligation relative au retour des conducteurs est susceptible d’exercer une incidence plus importante sur les entreprises de transport dont les conducteurs effectuent pendant une longue durée des trajets loin de leur lieu d’affectation ou de résidence.

173.

Toutefois, à mon avis, cette constatation n’implique aucunement que la disposition en cause violerait leur liberté d’établissement aux termes de l’article 49 TFUE en privant ces entreprises de la possibilité d’accéder aux marchés d’autres États membres dans des conditions de concurrence normales et efficaces, comme indiqué dans la jurisprudence mentionnée au point 163 ci-dessus.

174.

En fait, comme l’a relevé à juste titre le Conseil, les désavantages organisationnels, administratifs et économiques découlant de l’obligation relative au retour des conducteurs que la Roumanie invoque dans le cadre de son argumentation – à savoir les coûts des déplacements effectués par les conducteurs pour leur retour, les éventuelles pertes de recettes et les charges et coûts administratifs additionnels – sont plutôt la conséquence, du fait qu’une entreprise de transport a choisi, pour des raisons commerciales qui lui sont propres, de s’établir dans un État membre à la périphérie de l’Union tout en exerçant, toutefois, en permanence ou majoritairement, ses activités dans d’autres États membres lointains où elle y fournit l’essentiel de ses services de transport.

175.

Toutefois, la disposition en cause ne limite aucunement la liberté de cette entreprise de s’établir dans ces États membres, en s’y implantant et en y exerçant de manière effective l’activité de transporteur au moyen d’une installation stable pour une durée indéterminée. En effet, en dépit de ladite obligation, ces entreprises restent toujours libres, s’ils le souhaitent, de s’établir dans tout État membre de leur choix. Tout au plus, cette disposition est susceptible de rendre moins attrayant un modèle économique tel que celui indiqué au point précèdent.

176.

Or, même à considérer que ladite disposition était susceptible de rendre moins attrayante la prestation des services de transport relevant du modèle économique susmentionné, cela ne comporterait pas une violation des règles du traité FUE en matière de libertés fondamentales. En effet, ainsi qu’il a été relevé en détail aux points 44 et suivants ci-dessus, la libre prestation des services dans le domaine des transports est assujettie à un régime spécial. Les transporteurs disposent d’un droit à la libre prestation de services de transport (en l’espèce, routier) exclusivement dans la mesure où ce droit a été octroyé par le biais de mesures de droit dérivé adoptées par le législateur de l’Union dans le cadre de la politique commune des transports.

177.

Dans ces conditions, le législateur de l’Union est tout à fait en droit, en adaptant un acte législatif afin d’accroître la protection sociale des travailleurs concernées, de modifier les conditions dans lesquelles s’exercent la libre prestation des services dans le domaine du transport routier, dès lors que le degré de libéralisation, en vertu de l’article 58, paragraphe 1, TFUE, est déterminé non directement par l’article 56 TFUE, mais par le législateur de l’Union lui-même dans le cadre de la mise en œuvre de la politique commune des transports, ainsi qu’il a été exposé aux points 45 et 46 ci-dessus.

178.

À cet égard, je relève que la Cour a déjà mis en exergue que, en matière de liberté de circulation, notamment, des services, les mesures adoptées par le législateur de l’Union peuvent non seulement avoir pour objectif de faciliter l’exercice de cette liberté, mais peuvent également viser à assurer, le cas échéant, la protection d’autres intérêts fondamentaux reconnus par l’Union que cette liberté peut affecter ( 107 ).

179.

Dans ce contexte, je relève en particulier l’article 9 TFUE aux termes duquel, dans la définition et dans la mise en œuvre de ses politiques et actions, le législateur prend en compte la garantie d’une protection sociale adéquate.

180.

Il s’ensuit que, dans le cadre des mesures adoptées pour la mise en œuvre de la politique commune des transports, le législateur de l’Union peut bien, afin de contrecarrer la dégradation des conditions de travail pour les conducteurs résultant d’un modèle d’organisation économique tel que le modèle mentionné au point 174 ci-dessus, adopter des mesures visant à assurer une protection sociale adéquate à ces conducteurs, sachant que le législateur de l’Union est en droit de pondérer les intérêts en présence, dans le respect du principe de proportionnalité. La question du respect de ce principe est adressée dans la section suivante.

181.

Il découle de toutes les considérations qui précédent que, à mon avis, contrairement à ce que soutient la Roumanie, l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 ne viole ni l’article 49 TFUE ni les dispositions du traité FUE en matière de libre prestation des services. Par conséquent, tous les moyens soulevés par les États membres requérants tirés de la violation des libertés fondamentales garanties par le traité FUE doivent être rejetés.

182.

Dans leurs recours, la République de Lituanie (affaire C-541/20), la République de Bulgarie (affaire C-543/20), la Roumanie (affaire C-546/20) et la République de Pologne (affaire C-553/20) soutiennent que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 ne respecte pas les exigences découlant du principe de proportionnalité définies à l’article 5, paragraphe 4, TUE.

183.

Ces quatre États membres, d’une part, contestent la proportionnalité en tant que telle de l’obligation relative au retour des conducteurs, prévue à cette disposition. Ils font, en particulier, valoir que cette mesure est manifestement inappropriée à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause et va au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser ces objectifs déclarés.

184.

D’autre part, la Roumanie et la République de Pologne contestent également l’examen effectué par le législateur de l’Union de la proportionnalité et, en particulier, l’absence d’une analyse d’impact sur la version finale de ladite disposition telle qu’elle a finalement été adoptée.

185.

Il convient d’analyser séparément ces deux aspects.

186.

En premier lieu, selon la République de Lituanie, la République de Bulgarie, la Roumanie et la République de Pologne, l’obligation relative au retour des conducteurs ne serait pas conforme au principe de proportionnalité eu égard aux répercussions négatives qu’elle aurait sur les conducteurs.

187.

Premièrement, ces quatre États membres font valoir que l’obligation relative au retour des conducteurs violerait le principe de proportionnalité en ce que, en limitant le droit de ceux-ci de choisir eux-mêmes où ils entendent passer leur temps de repos et en affectant ainsi leur liberté de circulation, elle serait une mesure manifestement inappropriée, allant au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser l’objectif d’améliorer les conditions de repos des travailleurs. Dans ce cadre, la République de Pologne soutient que cette obligation serait ainsi contraire à l’article 4, sous f), du règlement no 561/2006, aux termes duquel on entend par «“repos” : toute période ininterrompue pendant laquelle un conducteur peut disposer librement de son temps ». La République de Pologne fait ensuite également valoir que le législateur de l’Union aurait déterminé de manière arbitraire, dans la disposition en cause, les lieux où les conducteurs sont tenus de prendre leur repos.

188.

Deuxièmement, lesdits quatre États membres font valoir que l’obligation relative au retour des conducteurs impliquerait un nombre plus élevé de déplacements qui causerait de la fatigue aux conducteurs, lesquels seraient tenus de retourner dans les États membres situés à la périphérie géographique de l’Union. Le déséquilibre pour le conducteur créé par cette obligation affecterait leur santé et leur capacité de travail, eu égard à l’épuisement que leur causerait le rythme intensif des retours. Cette situation aurait des conséquences négatives également pour la sécurité routière. Il s’ensuivrait que la mesure en cause ne serait pas appropriée pour atteindre les objectifs du règlement 2020/1054 d’améliorer les conditions de travail des conducteurs dans l’Union et la sécurité routière.

189.

Troisièmement, la Roumanie fait valoir que bien que l’un des objectifs du règlement 2020/1054, ainsi qu’il ressort de son considérant 1, soit d’attirer des travailleurs qualifiés dans le domaine des transports routiers, en raison de la délocalisation forcée des entreprises de transport à cause des coûts liés à la nouvelle obligation, un nombre important d’entre eux risqueraient en réalité de perdre leur emploi ou de devoir émigrer dans un autre État membre afin de pouvoir continuer à exercer l’activité pour laquelle ils sont qualifiés. Selon des informations dont dispose la Roumanie, plus de 45 % des entreprises de transport en Roumanie envisagent de créer des sociétés ou des filiales, ou de délocaliser leur activité dans d’autres États d’Europe occidentale afin d’atténuer les effets négatifs des mesures du premier train sur la mobilité. Ces effets négatifs se produiraient dans un secteur d’importance cruciale pour l’économie nationale, les services de transport routier de marchandises faisant partie des secteurs qui génèrent les exportations roumaines les plus importantes et contribuent de manière significative à équilibrer la balance commerciale nationale.

190.

En deuxième lieu, selon la République de Bulgarie, la Roumanie et la République de Pologne, l’obligation relative au retour des conducteurs ne serait pas conforme au principe de proportionnalité en relation aux répercussions négatives qu’elle aurait sur les transporteurs. Ces États membres soutiennent que cette obligation générerait des coûts financiers considérables pour les transporteurs. D’une part, ladite obligation engendrerait des frais de fonctionnement liés à l’organisation du retour, ainsi que des pertes de revenus liées au temps pour le retour dans l’État membre d’établissement durant lequel les conducteurs, voyageant à vide, n’exerceraient aucune activité lucrative ce qui entraînerait une limitation de l’activité commerciale et une baisse des recettes. D’autre part, l’exigence imposée aux transporteurs par le troisième alinéa de la disposition en cause de documenter la manière dont ceux-ci s’acquittent de l’obligation relative au retour des conducteurs engendrerait aussi des charges complémentaires importantes. Or, les transporteurs seraient en majeure partie des PME, pour lesquels toutes ces charges seraient particulièrement lourdes. Le Comité économique et social européen (CESE) aurait souligné la nécessité de limiter les procédures et le Comité européen des régions (CdR) aurait également signalé que les États membres situés à la périphérie de l’Union avaient plus de difficultés à atteindre le cœur du marché intérieur. En outre, la disposition attaquée aurait été adoptée en période de crise économique déclenchée par la pandémie de COVID-19, ce qui amplifierait leurs effets négatifs.

191.

En troisième lieu, selon la République de Bulgarie, la Roumanie et la République de Pologne, l’obligation relative au retour des conducteurs ne serait pas conforme au principe de proportionnalité en relation aux répercussions négatives qu’elle aurait sur l’environnement. Ces trois États membres font valoir que cette obligation impliquerait de programmer des trajets supplémentaires pour le départ et le retour de milliers de conducteurs par jour. Les conducteurs qui proviennent de pays à la périphérie géographique de l’Union seraient objectivement tenus de voyager sur de très longues distances, bien supérieures à celles effectuées par leurs homologues d’Europe centrale et occidentale, où s’effectue l’essentiel des transports dans l’Union. En outre, les retours s’effectueraient probablement avec une charge réduite ou même sans chargement, contraignant ainsi des milliers de véhicules à voyager à vide. Cette augmentation significative du nombre de déplacements impliquerait une augmentation des émissions de CO2 et aurait une incidence importante sur l’environnement.

192.

En quatrième lieu, la République de Bulgarie, la Roumanie et la République de Pologne font valoir que des alternatives moins contraignantes pour les conducteurs et les transporteurs auraient existé. Ces États membres soutiennent que la liberté des conducteurs aurait pu être préservée en prévoyant une obligation des transporteurs de n’organiser le retour que dans les cas dans lesquels les conducteurs souhaitent retourner. De cette manière, les transporteurs ne supporteraient pas de frais supplémentaires excessifs. Cette alternative garantirait une plus grande souplesse et, partant, une protection appropriée des droits des conducteurs. La République de Pologne se réfère spécifiquement à une mesure en ce sens proposée par la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement.

193.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de l’ensemble de ces moyens.

194.

Il ressort de la jurisprudence mentionnée aux points 52 et suivants ci-dessus que, en l’occurrence, afin de pouvoir répondre aux moyens tirés de la violation du principe de proportionnalité par l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, la Cour doit vérifier si le législateur de l’Union, en prévoyant une obligation qui contraint les entreprises de transport à organiser le travail des conducteurs de telle sorte que ceux-ci soient en mesure de retourner soit au centre opérationnel auquel ils sont normalement rattachés, situé dans l’État membre d’établissement de l’employeur, soit à leur lieu de résidence, a manifestement dépassé le large pouvoir d’appréciation dont il dispose en matière de politique commune des transports ( 108 ), en optant pour une mesure manifestement inappropriée par rapport aux objectifs qu’il entendait poursuivre ou qui causerait des inconvénients démesurés par rapport aux buts visés.

195.

Dans ces conditions, il convient, d’emblée, de déterminer les objectifs poursuivis par la réglementation en cause et, en particulier, par l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 – objectifs dont la légitimité n’est pas contestée par les États membres requérants – pour pouvoir ensuite procéder à l’analyse des moyens tirés de la violation du principe de proportionnalité.

196.

Le règlement 2020/1054 a été adopté dans le cadre du Paquet mobilité pour adapter le cadre législatif du domaine du transport routier aux évolutions du secteur ( 109 ), en tenant compte de sa nature spécifique et, en particulier, de son caractère extrêmement mobile.

197.

Dans ce cadre, le règlement 2020/1054 a apporté des modifications au règlement no 561/2006 visant à atteindre trois objectifs définis comme « stratégiques ». Ainsi, il ressort de ses considérants 1, 6 et 36 que ce règlement vise, premièrement, à améliorer les conditions de travail des conducteurs, deuxièmement, à garantir une concurrence loyale et non faussée et des conditions commerciales équitables pour les entreprises de transport routier et, troisièmement, à contribuer à la sécurité routière pour tous les usagers de la route.

198.

Ces objectifs sont intimement liés l’un à l’autre, les questions sociales et les questions de concurrence étant clairement interdépendantes, car les pratiques commerciales qui permettent aux opérateurs d’obtenir un avantage concurrentiel inéquitable privent souvent les conducteurs de leurs droits fondamentaux à la protection sociale et à des conditions de travail adéquates et les pratiques illégales entravent également le bon fonctionnement du marché intérieur ( 110 ).

199.

Ainsi qu’il résulte de l’analyse d’impact – volet social, les modifications législatives figurant dans la proposition de règlement temps de travail visaient à contribuer aux objectifs politiques suivants découlant du traité FUE : le développement durable du marché intérieur, fondé sur une économie sociale de marché hautement compétitive (article 3 TUE) ; la libre prestation des services au-delà des frontières (article 56 TFUE) ; l’amélioration des conditions de vie et de travail (article 151 TFUE), et l’établissement de règles communes, équitables et sûres applicables aux transports internationaux exécutés (article 91 TFUE) ( 111 ).

200.

Dans ce contexte, la disposition prévoyant l’obligation à la charge des transporteurs d’organiser le travail des conducteurs de telle sorte que ceux-ci soient en mesure de retourner régulièrement au centre opérationnel auquel ils sont normalement rattachés ou à leur lieu de résidence vise, ainsi qu’il ressort du considérant 14 du règlement 2020/1054, l’objectif spécifique de garantir que le temps passé par les conducteurs loin de leur lieu de résidence ne soit pas excessivement long.

201.

Cette disposition vise spécifiquement à remédier à l’absence dans la réglementation précédente de règles relatives au retour des conducteurs à leur lieu de résidence. Cette absence, d’une part, avait été identifiée comme l’un des facteurs contribuant à la détérioration des conditions sociales des conducteurs. En effet, dans l’analyse d’impact la Commission avait relevé que les longues périodes passées par les conducteurs loin de leur lieu de résidence contribuaient au stress et à la fatigue des conducteurs et, à terme, à la détérioration de leur état de santé et à un déséquilibre entre leur vie professionnelle et leur vie privée ( 112 ).

202.

D’autre part, l’absence de règles relatives au retour des conducteurs avait également été identifiée comme l’un des éléments qui avaient conduit à des interprétations et des pratiques de contrôle divergentes dans les États membres ( 113 ).

203.

Ainsi, la prévision de l’obligation relative au retour des conducteurs à la charge des transporteurs s’inscrit dans l’objectif stratégique plus général du règlement 2020/1054 de garantir de bonnes conditions de travail pour les conducteurs et d’améliorer ces conditions, objectif lui-même lié à l’exigence de garantir une protection sociale adéquate prévue à l’article 9 TFUE, mentionnée au point 179 ci-dessus.

204.

Dans ce contexte, l’objectif de la mesure en cause d’améliorer l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des conducteurs, et, partant, leur niveau de vie contribue également à l’objectif d’attirer des travailleurs qualifiés ( 114 ), en considération de la pénurie générale de conducteurs qualifiés dans l’Union. Ainsi qu’il ressort de l’analyse d’impact, cette pénurie est, du moins en partie, causée par la détérioration des conditions de travail qui nuit à l’image et à l’attrait de la profession de conducteur ( 115 ).

205.

Enfin, compte tenu du lien direct entre le fait d’assurer un repos approprié aux conducteurs et la sécurité routière, l’obligation relative au retour des conducteurs s’inscrit également dans l’objectif stratégique du règlement 2020/1054 de « contribuer à la sécurité routière pour tous les usagers de la route » ( 116 ). Cet objectif stratégique est en ligne avec l’objectif, visé à l’article 91, paragraphe 1, sous c), TFUE, d’améliorer la sécurité des transports.

206.

C’est donc à la lumière des considérations qui précèdent qu’il convient de procéder à l’analyse des moyens tirés de la violation du principe de proportionnalité soulevés par la République de Lituanie, la République de Bulgarie, la Roumanie et la République de Pologne. Ces États membres font valoir que la disposition en cause n’est pas conforme au principe de proportionnalité au regard des répercussions négatives qu’elle aurait, en premier lieu, sur les conducteurs, en deuxième lieu, sur les transporteurs, en troisième lieu, sur l’environnement et, en quatrième lieu, en relation à l’existence d’alternatives moins contraignantes.

207.

En ce qui concerne, premièrement, le grief tiré de ce que l’obligation relative au retour des conducteurs violerait le principe de proportionnalité, car elle limiterait le droit des conducteurs de choisir où ils entendent passer leur temps de repos, il se fond sur la prémisse erronée que la disposition en cause limiterait la liberté des conducteurs de passer leur temps de repos au lieu de leur choix. En effet, il ressort des points 125 à 129 ci-dessus, que cette disposition n’a aucune incidence sur le libre choix des conducteurs quant au lieu dans lequel ils veulent passer leur temps de repos. Ce grief doit donc être rejeté comme étant non fondé ( 117 ).

208.

J’estime, de plus, que doit être également rejeté le grief soulevé par la République de Pologne tiré du caractère arbitraire des deux lieux, alternatifs, choisis par le législateur à l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, à savoir le centre opérationnel auquel les conducteurs sont normalement rattachés situé dans l’État membre d’établissement de l’employeur et le lieu de résidence du conducteur.

209.

D’abord, il convient de relever que, comme le met en exergue le Conseil, ces deux lieux étaient déjà mentionnés dans le règlement no 561/2006, spécifiquement à l’article 9, paragraphes 2 et 3, même dans la version précédant les modifications apportées par le règlement 2020/1054, comme deux lieux qui ont normalement une connexion avec le début ou la fin du temps de repos du conducteur ( 118 ). Il s’ensuit que la référence à ces deux lieux dans la disposition en cause comme étant des endroits dans lesquels est entamé le temps de repos ne constitue pas une nouveauté, mais se fonde sur la réglementation déjà existante.

210.

Ensuite, pour ce qui est spécifiquement de la référence au centre opérationnel auquel les conducteurs sont normalement rattachés, il ressort de la jurisprudence qu’il correspond au lieu où le conducteur se rend de manière régulière dans l’exercice normal de ses fonctions pour prendre en charge et conduire un véhicule équipé d’un appareil de contrôle ( 119 ). La Cour a clarifié que le lieu de rattachement concret du conducteur est l’installation de l’entreprise de transport au départ de laquelle il effectue régulièrement son service et vers laquelle il retourne à la fin de celui-ci, dans le cadre de l’exercice normal de ses fonctions et sans se conformer à des instructions particulières de son employeur ( 120 ). Ce lieu correspond également au lieu visé à l’article 5, paragraphe 1, points b) et g), du règlement no 1071/2009, tel que modifié par le règlement 2020/1055, auquel les conducteurs sont normalement rattachés et dans lequel les véhicules retournent régulièrement.

211.

Or, il n’apparait aucunement arbitraire que le législateur ait choisi le lieu de rattachement concret du conducteur dans lequel celui-ci retourne dans le cadre de l’exercice normal de ses fonctions comme l’un des lieux où le conducteur devrait avoir le droit de pouvoir retourner pour entamer sa période de repos. En effet, en dépit du fait que le travail des conducteurs est caractérisé par une extrême mobilité et que ceux-ci sont donc amenés à fournir des services dans des endroits différents à des moments différents, cela n’enlève rien au fait que ces travailleurs sont rattachés de manière permanente à un centre opérationnel dans lequel il se rendent, normalement, pour recevoir et pour rendre le véhicule. Ce lieu constitue donc indubitablement un lieu ayant un lien réel avec le début et la fin des services offerts par le conducteur dans le cadre de sa relation de travail avec son employeur, à savoir le transporteur.

212.

Pour ce qui est de la référence au lieu de résidence du conducteur, elle ne paraît pas non plus le résultat d’un choix arbitraire. Il ressort de la définition de la notion de « résidence » dans la jurisprudence mentionnée au point 135 ci-dessus, qu’il s’agit d’un lieu stable dans lequel, selon toute probabilité, le conducteur se rendra régulièrement pour y passer ses temps de repos. Si le conducteur peut à l’occasion souhaiter se rendre dans d’autres lieux à des fins de loisirs ou à d’autres fins, il pourra bien le faire sans que l’entreprise soit obligée de lui permettre de se rendre dans de tels lieux qui peuvent souvent varier. Cela n’enlève rien, cependant, à la constatation que le lieu de résidence constitue aussi indubitablement un lieu ayant un lien réel avec le temps de repos.

213.

Il s’ensuit que le choix par le législateur du centre opérationnel et du lieu de résidence du conducteur comme étant les lieux vers lesquels le transporteur a l’obligation d’organiser le retour des conducteurs dans le cadre de l’obligation organisationnelle mise à sa charge n’est ni arbitraire, ni manifestement inapproprié.

214.

En ce qui concerne, deuxièmement, le grief tiré du caractère inapproprié de l’obligation relative au retour des conducteurs pour atteindre les objectifs du règlement 2020/1054 eu égard à l’épuisement et à la fatigue que le nombre plus élevé de déplacements liés au retour causerait aux conducteurs, il convient de considérer que, ainsi qu’il a été relevé au point 201 ci-dessus, c’est précisément dans le souci d’améliorer les conditions sociales des conducteurs que la disposition en cause a été adoptée, justement afin d’éviter que les longues périodes loin du lieu de résidence contribuent au stress, à la fatigue et, ainsi, à la détérioration de leur état de santé.

215.

À cet égard, il convient, d’emblée, de relever que le temps de repos ne débutera qu’une fois que le conducteur aura rejoint son lieu de résidence ou le centre d’exploitation de l’employeur, ce qui découle de la teneur même de la disposition en cause qui se réfère explicitement au début du temps de repos. En outre, il résulte de l’article 9, paragraphes 2 et 3, du règlement no 561/2006, que la durée de conduite nécessaire au conducteur pour se rendre sur le lieu de prise en charge d’un véhicule ou en revenir n’est, en principe, pas considérée comme un temps de repos. Ainsi, le temps passé à conduire le véhicule, si tel est le moyen utilisé pour le retour du conducteur au centre opérationnel ou au lieu de résidence, est compté comme durée de conduite, et donc comme temps de travail, de la même manière que tout autre temps passé à conduire le véhicule dans n’importe quel autre endroit. Il s’ensuit que l’obligation de retour ne comportera d’aucune manière de temps de conduite additionnel de sorte qu’elle ne saurait engendrer de la fatigue supplémentaire pour les conducteurs. Il s’ensuit également que cette mesure n’aura pas non plus de répercussions négatives pour la sécurité routière.

216.

En ce qui concerne, troisièmement, les arguments soulevés par la Roumanie au regard des conséquences négatives sur les conducteurs et sur l’économie roumaine en raison de l’éventuelle perte d’emploi en Roumanie due à la prétendue délocalisation forcée des entreprises de transport vers les États membres de l’Europe occidentale, j’ai relevé, aux points 172 et 174 ci-dessus, que l’obligation relative au retour des conducteurs, tout en étant indistinctement applicable, est toutefois susceptible d’exercer une incidence plus importante sur certaines entreprises de transport dont le modèle d’organisation économique prévoit que les conducteurs effectuent pendant une longue durée des trajets loin de leur lieu d’affectation ou de résidence.

217.

Toutefois, d’une part, il ressort de l’analyse d’impact que la plupart des conducteurs, notamment des États membres dits « de l’UE-13 » ( 121 ) passait déjà avant l’adoption de la disposition en cause moins de quatre semaines loin de leur lieu de résidence ( 122 ) de sorte qu’il peut être présumé que les entreprises choisissant un tel modèle économique représentent un nombre non négligeable, mais minoritaire. Il s’ensuit qu’un éventuel impact sur l’emploi découlant d’un prétendu changement forcé de modèle d’organisation économique semblerait avoir un caractère plutôt limité.

218.

D’autre part, ainsi que je l’ai relevé au point 201 ci-dessus, il ressort de l’analyse d’impact qu’une intervention normative à cet égard a été considérée nécessaire pour contrecarrer la dégradation des conditions de travail pour les conducteurs passant de longues périodes loin de leur lieu de résidence. Il a également déjà été relevé que la prévision de l’obligation relative au retour des conducteurs mise à la charge des transporteurs s’inscrit dans l’objectif stratégique plus général de garantir de bonnes conditions de travail pour les conducteurs et d’améliorer ces conditions en ligne avec l’objectif général poursuivi par l’article 9 TFUE ( 123 ).

219.

Or, il ressort de la jurisprudence de la Cour que le législateur de l’Union ne saurait être privé de la possibilité d’adapter un acte législatif, notamment dans le secteur de le politique commune des transports, à toute modification des circonstances ou à toute évolution des connaissances, eu égard à la tâche qui lui incombe de veiller à la protection des intérêts généraux reconnus par le traité FUE et de prendre en compte les objectifs transversaux de l’Union consacrés à l’article 9 TFUE, parmi lesquels figurent les exigences liées à la promotion d’un niveau d’emploi élevé ainsi que la garantie d’une protection sociale adéquate ( 124 ).

220.

En particulier, la Cour a déjà reconnu à cet égard que, compte tenu des évolutions importantes ayant affecté le marché intérieur, au premier rang desquelles figurent les élargissements successifs de l’Union, le législateur de l’Union était en droit d’adapter un acte législatif afin de procéder à un rééquilibrage des intérêts en présence dans le but d’accroître la protection sociale des conducteurs par la modification des conditions dans lesquelles s’exerce la libre prestation des services ( 125 ).

221.

Il s’ensuit que, à mon avis, le législateur, dans le cadre de la large marge d’appréciation dont il dispose en matière de politique commune des transports, en pondérant les différents objectifs et intérêts en jeu, peut considérer qu’il convient d’adopter une mesure spécifique visant à améliorer les conditions de travail des conducteurs en dépit d’éventuelles conséquences négatives dans un ou plusieurs États membres et en dépit des coûts plus élevés que la mesure pourrait causer pour un nombre minoritaire, même si non négligeable, d’entreprises établies dans ces États membres qui font appel à des conducteurs nomades pour fournir des services à titre plus ou moins permanent dans d’autres États membres et qui pourrait ainsi devoir changer de modèle d’organisation économique, avec un potentiel impact limité sur l’emploi. Une telle approche apparaît conforme aux ambitions sociales de l’Union telles qu’énoncées, entre autres, à l’article 9 TFUE et ne semble pas être le résultat d’un dépassement manifeste du large pouvoir d’appréciation dont dispose le législateur de l’Union.

222.

En outre, il ressort de la jurisprudence rappelée au point 60 ci-dessus que lorsque l’acte de l’Union concerné a des conséquences dans tous les États membres et suppose qu’un équilibre entre les différents intérêts en présence, compte tenu des objectifs poursuivis par cet acte, soit assuré, le législateur de l’Union n’est pas tenu de prendre en considération la situation particulière de chaque État membre. Dès lors, la recherche d’un tel équilibre prenant en considération non pas la situation particulière des différents États membres, mais celle de l’ensemble des États membres de l’Union ne saurait, par elle-même, être regardée comme étant contraire au principe de proportionnalité.

223.

Il s’ensuit des considérations qui précèdent que, à mon avis, tous les griefs concernant la prétendue violation du principe de proportionnalité au regard des répercussions négatives que l’obligation relative au retour des conducteurs aurait en ce qui concerne les conducteurs doivent être rejetés.

224.

Trois des États membres requérants font valoir que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 viole le principe de proportionnalité au regard des répercussions négatives que l’obligation relative au retour des conducteurs y prévue aurait sur les transporteurs en considération de l’augmentation des coûts et des pertes de recettes que cette obligation leur engendrerait.

225.

Ces États membres mentionnent deux types de coûts liés au respect de ladite obligation : d’une part, les frais additionnels et les pertes de recettes découlant de l’organisation du retour du conducteur ; d’autre part, les coûts découlant de l’exigence imposée aux transporteurs par le troisième alinéa de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 de documenter la manière dont ceux-ci s’acquittent de l’obligation de retour.

226.

En ce qui concerne, premièrement, les coûts additionnels que les transporteurs doivent supporter pour organiser le retour des conducteurs, il convient, d’emblée, de relever que le législateur a garanti un certain niveau de flexibilité aux transporteurs au regard de l’exécution de l’obligation relative au retour des conducteurs. D’une part, comme mentionné au point 134 ci-dessus, les transporteurs peuvent choisir entre deux lieux pour organiser le retour du conducteur, dont un est le centre opérationnel de l’entreprise et donc un lieu qui a une connexion directe avec le transporteur lui-même. D’autre part, ainsi que je l’ai déjà relevé au point 132 ci-dessus, en ne spécifiant pas de manière précise les modalité d’exécution de l’obligation relative au retour des conducteurs, le législateur a laissé une marge de manœuvre à l’entreprise en lui permettant de choisir la manière qu’elle estime la meilleure pour exécuter ladite obligation. Par ailleurs, je relève également que la durée mentionnée dans la disposition en cause pour le retour régulier des conducteurs n’apparaît pas manifestement disproportionnée et n’est, en fait, remise en cause par aucun État membre.

227.

En outre, le législateur a associé l’obligation relative au retour des conducteurs à des mesures facilitant ce retour. Il a ajouté à l’article 12 du règlement no 561/2006, tel que modifié par le règlement 2020/1054, quatre nouveaux alinéas qui permettent à un conducteur de dépasser la durée de conduite journalière et hebdomadaire d’une heure au maximum afin de rejoindre le centre d’exploitation de l’employeur ou son lieu de résidence pour prendre un temps de repos hebdomadaire. Pour autant que des conditions supplémentaires soient remplies, cette durée peut être portée à deux heures en ce qui concerne un temps de repos hebdomadaire normal. Il ressort de l’analyse d’impact que la justification de cette modification était de permettre aux conducteurs, en particulier à ceux qui effectuent de longs trajets internationaux, de rejoindre leur lieu de résidence ou leur base pour prendre un repos hebdomadaire normal à leur lieu de résidence (ou dans un autre lieu privé de leur choix) ( 126 ).

228.

Il ressort de ces considérations que, en laissant une flexibilité importante quant aux modalités d’exécution in concreto de l’obligation relative au retour des conducteurs, le législateur a entendu, de manière cohérente avec la jurisprudence mentionnée au point55 ci-dessus, faire en sorte que toute charge incombant aux opérateurs économiques soit la moins élevée possible et à la mesure de l’objectif à atteindre.

229.

En outre, ainsi que je l’ai relevé au point 217 ci-dessus, il ressort de l’analyse d’impact, d’une part, que la plupart des conducteurs, notamment des États membres de l’UE-13, passait déjà avant l’adoption de la disposition en cause moins de quatre semaines loin de leur lieu de résidence ( 127 ). Dans ces conditions, il peut être raisonnablement considéré que l’impact de cette mesure, en termes de coûts additionnels par rapport à la situation préexistante serait plutôt limité.

230.

À cet égard, j’observe que, contrairement à ce qu’a fait valoir la République de Pologne, cette constatation n’est pas susceptible de remette en cause la nécessité de la mesure en cause. En effet, d’une part, ainsi qu’il a été mentionné aux points 201 et 203 ci-dessus, la mesure était nécessaire pour lutter contre le phénomène du « nomadisme des conducteurs » qui concernait un nombre non négligeable, même si minoritaire, des conducteurs et avait été identifié comme un des facteurs contribuant à la détérioration des conditions sociales des conducteurs, mais aussi comme l’un des éléments qui avaient conduit à des interprétations et des pratiques de contrôle divergentes dans les États membres. En outre, l’analyse d’impact avait montré une augmentation des périodes passées loin des lieux de résidence et donc une tendance à la hausse de ce phénomène du « nomadisme » ( 128 ).

231.

D’autre part, l’analyse d’impact avait montré également qu’il était même possible que, en raison des gains d’efficacité dans l’organisation du travail, des réductions des coûts se produisent ( 129 ). Dans cette perspective, quant à l’argument tiré des pertes de recettes, je relève que l’obligation relative au retour des conducteurs constitue une obligation d’organisation. Or, outre les considérations que j’effectuerai au point 234 ci-dessous, il n’est nullement évident, et encore moins prouvé, que les opérateurs ne puissent organiser le travail de manière économiquement rentable, tout en permettant aux conducteurs d’exercer leur droit au retour.

232.

En ce qui concerne, deuxièmement, les coûts découlant de l’exigence, mentionnée au troisième alinéa de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, de documenter la manière dont les transporteurs s’acquittent de l’obligation de retour, il convient de souligner que, ainsi qu’il a été relevé au point 140 ci-dessus, ici aussi le législateur de l’Union a laissé une marge de manœuvre aux entreprises. En effet, il a choisi de ne pas préciser exactement la documentation nécessaire pour satisfaire à l’exigence de prouver le respect de l’obligation relative au retour des conducteurs, en permettant ainsi également aux États membres d’adopter d’éventuelles mesures d’exécution. Le considérant 14 du règlement 2020/1054 mentionne toutefois deux documents, qui ensemble avec tous « autres documents », peuvent être utilisés par l’entreprise de transport afin de démontrer qu’elle remplit ses obligations en ce qui concerne l’organisation du retour normal : les enregistrements du tachygraphe et les registres de service des conducteurs.

233.

Or, conformément à la législation en vigueur même avant l’adoption du règlement 2020/1054 ( 130 ), une entreprise de transport était déjà tenue de conserver dans ses locaux des enregistrements des tachygraphes et des registres de service pour ses conducteurs. Il s’ensuit qu’aucune nouvelle procédure est en principe nécessaire pour se conformer aux exigences de preuve du respect de l’obligation relative au retour de conducteurs. Bien au contraire, le législateur a introduit un degré additionnel de flexibilité en accordant aux entreprises la possibilité de se conformer auxdites exigences de toute autre manière et aux États membres de prévoir, si nécessaire, des modalités de mise en œuvre supplémentaires en tenant compte d’éventuelles spécificités du contexte national. Dans ces conditions, il ne saurait être considéré que la disposition en cause a engendré, à cet égard, des conséquences manifestement disproportionnées pour les transporteurs.

234.

Enfin, et, en tout état de cause, je remarque encore au regard des deux catégories de coûts susmentionnés que, ainsi qu’il a déjà été relevé à plusieurs reprises, la disposition prévue à l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 a été adoptée précisément pour protéger et promouvoir les droits sociaux des conducteurs et pour garantir que le temps passé loin de leur lieu de résidence ne soit pas excessivement long. Or, toute attribution de droits sociaux a des coûts. Il n’apparaît donc pas surprenant que l’obligation relative au retour des conducteurs puisse éventuellement engendrer des coûts additionnels pour les entreprises qui sont tenues de la respecter. Toutefois, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence mentionnée aux points 57 et 60 ci-dessus, la Cour ne peut censurer le choix normatif du législateur que s’il paraît manifestement erroné ou si les inconvénients qui en résultent pour certains acteurs économiques sont sans commune mesure avec les avantages qu’il présente par ailleurs, ce qu’il revient au requérant de démontrer. Or, les États membres requérants n’ont fourni aucune preuve que l’obligation relative au retour des conducteurs causerait aux transporteurs de tels inconvénients.

235.

La République de Bulgarie, la Roumanie et la République de Pologne font encore valoir que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 viole le principe de proportionnalité au regard des répercussions négatives que l’obligation relative au retour des conducteurs y prévue aurait sur l’environnement.

236.

Quant à l’argument selon lequel cette obligation impliquerait de programmer des trajets supplémentaires pour le retour de milliers de conducteurs par jour, il convient d’observer que, ainsi que je l’ai relevé aux points 217 et 229 ci-dessus, l’analyse d’impact avait montré que la plupart des conducteurs, notamment des États membres de l’UE-13 retournait déjà avant l’adoption de la disposition en cause au lieu de résidence dans une période de moins de quatre semaines. Il s’ensuit que l’impact de la mesure sur l’environnement en raison de l’augmentation des émissions de CO2 serait limité aux retours additionnels découlant de la mise en exécution de la mesure en cause.

237.

À cette considération il convient également d’ajouter que, contrairement à ce que semblent supposer lesdits trois États membres, il n’est pas inévitable que les chauffeurs utilisent des véhicules vides pour exercer leur droit de retour, dans la mesure où, dans le cadre de la flexibilité que la disposition en cause laisse aux transporteurs pour organiser le retour du conducteur ( 131 ), il est bien possible pour les conducteurs de recourir à d’autres moyens de transport pour le retour, tels que les transports publics dont l’utilisation n’entraîne pas d’émissions supplémentaires. En outre, il n’est pas exclu que le droit au retour puisse être couplé avec le retour des véhicules de l’entreprise au centre opérationnel dans le cadre des activités commerciales ordinaires. Il s’agit partant plutôt d’une question d’organisation du retour, les émissions n’augmentant éventuellement qu’en fonction des choix organisationnels effectués par les transporteurs.

238.

Dans la même perspective, il ressort du fait que la mesure en cause est susceptible d’exercer une incidence plus importante sur certaines entreprises de transport qui ont choisi le modèle d’organisation économique tel que celui mentionné aux points 172 et 174 ci-dessus sans exercer leur droit – garanti par le droit de l’Union ( 132 ) – de s’établir dans les États membres dans lesquels ils offrent la majorité de leurs services de transport, qu’une éventuelle augmentation des émissions n’a pas de lien direct avec la mesure en cause, mais est plutôt le résultat du choix organisationnel économique des entreprises.

239.

Dans un tel contexte, j’estime que, en vertu de la jurisprudence ( 133 ), le législateur, dans le cadre de la large marge d’appréciation dont il dispose en matière de politique commune des transports et après pondération des différents objectifs et intérêts en jeu, peux, sans dépasser manifestement ce large pouvoir d’appréciation, adopter une mesure spécifique visant à améliorer les conditions de travail des conducteurs sur la base de la conclusion selon laquelle une éventuelle augmentation relativement modérée des émissions en rapport avec la disposition en cause peut être compensée par les avantages offerts par la mesure aux conducteurs sur le plan social.

240.

Il revient, en effet, au législateur – sans que la Cour puisse substituer sa propre appréciation ( 134 ) – de trouver un équilibre entre, notamment, les objectifs sociaux et les objectifs environnementaux, tout en tenant compte que, ainsi qu’il sera exposé plus en détail aux points 317 et 318 ci-dessous, le droit de l’Union, et en particulier l’article 11 TFUE, qui a pour objectif le développement durable, ne prévoit pas une obligation systématique, pour l’adoption de chaque disposition individuelle, de faire toujours prévaloir les exigences liées à la protection de l’environnement sur d’autres exigences dont le législateur doit également tenir compte découlant des dispositions de droit primaire telles que l’exigence de garantir une protection sociale adéquate prévue à l’article 9 TFUE ( 135 ).

241.

Certains des États membres font valoir l’existence d’alternatives moins contraignantes que l’imposition d’une obligation de retour telle que celle prévue à l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054. Ces États membres se réfèrent en particulier à la possibilité d’introduire une obligation des transporteurs de n’organiser le retour que dans les cas dans lesquels les conducteurs souhaitent retourner.

242.

À cet égard, il convient, d’abord, de relever que, ainsi que certains desdits États membres l’ont relevé eux-mêmes et ainsi qu’il ressort du dossier, cette alternative a été considérée lors du processus législatif, mais a été finalement écartée. La proposition de la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement, mentionnée par la République de Pologne dans son recours, en est la preuve.

243.

Ensuite, ainsi que le met justement en exergue le Conseil, le conducteur constitue la partie faible de la relation contractuelle entre l’employeur (transporteur) et l’employé (conducteur). Or, une solution législative telle que celle envisagée par ces mêmes États membres risquerait de conduire à ce que le choix du travailleur, en tant que partie faible dans la relation de travail avec le transporteur, ne soit pas complètement libre et que celui-ci puisse subir des pressions pour effectuer un choix qui soit convenable aux intérêts de l’employeur. L’analyse d’impact avait, par ailleurs, mis en exergue la difficulté de démontrer l’effective liberté de choix exercée par les conducteurs ( 136 ).

244.

Il s’ensuit que l’alternative envisagée par certains des États membres n’apparaît pas comme une mesure appropriée pour atteindre les objectifs spécifiques poursuivi par l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054.

245.

En conclusion, eu égard à toutes les considérations qui précèdent, j’estime qu’il y a lieu de rejeter tous les moyens tirés de ce que l’obligation relative au retour des conducteurs serait manifestement inappropriée à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause et irait au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser ces objectifs.

246.

La Roumanie et la République de Pologne font valoir que le législateur de l’Union n’aurait pas analysé plusieurs circonstances pertinentes de la situation que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 entend régir, faute d’avoir procédé à une analyse d’impact appropriée. En effet, la version finale de la disposition en cause n’aurait pas fait l’objet d’une analyse d’impact et donc les effets de cette version définitive n’auraient pas été pris en compte, ce qui constituerait une violation de l’accord interinstitutionnel.

247.

Premièrement, la République de Pologne fait valoir que le législateur n’aurait pas procédé à une analyse appropriée de l’incidence de l’obligation relative au retour des conducteurs sur la sécurité des conducteurs. Le législateur aurait ignoré un avis du CESE qui avait regretté que les modifications proposées n’aient pas été accompagnées d’une évaluation approfondie de la sécurité des conducteurs, des passagers ou de l’environnement routier en relation avec la fatigue des conducteurs ( 137 ). La Roumanie soutient que l’incidence sur les travailleurs des voyages de longue durée répétés sur de courtes périodes n’aurait pas été prise en compte lors de l’adoption de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054.

248.

Deuxièmement, la République de Pologne fait valoir que le législateur n’a pas analysé la question de savoir si l’exécution de l’obligation relative au retour des conducteurs n’allait pas contribuer à une intensification du trafic. Dans la pratique, cette obligation serait exécutée au moyen du transport routier de sorte que le respect de ladite obligation engendrerait 8880000 voyages retour sur une année. Le législateur n’aurait, en outre, pas tenu compte des distances considérables que les conducteurs des États périphériques de l’Union devront parcourir aux fins d’exécution de ladite obligation.

249.

Troisièmement, la République de Pologne fait valoir que, à la différence de sa version initiale, le texte final de la disposition en cause obligerait, à son troisième alinéa, les transporteurs, sans qu’une analyse d’impact ait été réalisée à cet égard, à documenter la manière dont ils s’acquittent de l’obligation qui y est prévue et à conserver cette documentation pour pouvoir la présenter en cas de contrôle. Ce type de charges devrait être précédé d’une analyse exhaustive des effets en prenant en considération le fait que les transporteurs sont majoritairement des PME.

250.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de l’ensemble de ces moyens.

251.

À titre liminaire, il convient de relever que, en l’occurrence, il est constant que le législateur de l’Union disposait bien d’une analyse d’impact lorsqu’il a adopté le règlement 2020/1054 et que la disposition prévoyant l’obligation relative au retour des conducteurs était couverte par cette analyse d’impact.

252.

Toutefois, le législateur de l’Union a adopté une version finale de cette disposition qui était différente par rapport à celle contenue dans la proposition de règlement temps de travail ( 138 ) et qui n’a pas fait objet d’une analyse d’impact spécifique.

253.

Cette version finale contenait, fondamentalement, trois différences par rapport à la disposition telle que proposée par la Commission.

254.

Premièrement, la proposition de règlement temps de travail imposait aux entreprises de transport d’organiser le travail de façon à permettre au conducteur de rentrer exclusivement « à son lieu de résidence ». La version finale de ladite disposition adoptée dans le règlement 2020/1054 prévoit la possibilité pour les entreprises de transport de choisir entre deux lieux pour organiser le retour du conducteur, à savoir le lieu de résidence du conducteur et le centre opérationnel, analysés dans le détail aux points 210 à 212 ci-dessus.

255.

Deuxièmement, cette proposition de la Commission exigeait que l’entreprise permette le retour du conducteur sur chaque période de trois semaines consécutives. La version finale de la disposition en cause, en revanche, permet le retour du conducteur, normalement ( 139 ), au cours de chaque période de quatre semaines consécutives.

256.

Troisièmement, la version finale de la disposition en cause a ajouté un troisième alinéa, qui n’était pas prévu dans la proposition de la Commission, aux termes duquel l’entreprise documente la manière dont elle s’acquitte de l’obligation relative au retour des conducteurs et conserve cette documentation dans ses locaux afin de la présenter à la demande des autorités de contrôle.

257.

Il s’ensuit que, mis à part l’introduction du troisième alinéa, la version finale de cette disposition adoptée par le législateur correspondait largement à celle envisagée par la Commission dans sa proposition élaborée sur la base de l’analyse d’impact. Ainsi que le met en exergue le Conseil, cette version finale est, cependant, moins contraignante pour les entreprises de transport. En effet, en prévoyant un second lieu où effectuer le retour et une période plus longue, la version finale offre auxdites entreprises un degré plus élevé de flexibilité pour l’exécution de l’obligation de retour mise à leur charge.

258.

C’est dans ce contexte qu’il convient de vérifier, à la lumière des griefs avancés par les États membres, si le législateur a, en l’occurrence, violé le principe de proportionnalité au regard de la circonstance que la version finale de la disposition en cause n’a pas fait l’objet d’une actualisation de l’analyse d’impact et que le troisième alinéa ajouté n’a pas fait l’objet d’analyse d’impact spécifique.

259.

En ce qui concerne, en premier lieu, le grief selon lequel le législateur n’aurait pas procédé à une analyse appropriée de l’incidence de l’obligation relative au retour des conducteurs sur la sécurité de ceux-ci, en relation avec la fatigue supplémentaire que les voyages de retour leur causerait, je renvoie aux considérations que j’ai effectuées aux points 214 et 215 des présentes conclusions. Il ressort de ces considérations que l’obligation de retour ne comportera d’aucune manière de temps de conduite additionnel de sorte qu’elle ne saurait engendrer de la fatigue supplémentaire pour les conducteurs et, donc, non plus de risques pour leur sécurité. Au contraire, comme il a déjà été relevé à plusieurs reprises, ladite disposition vise précisément à améliorer leur condition sociale.

260.

En outre ainsi qu’il a été relevé aux points 217 et 229 ci-dessus, l’analyse d’impact a montré que la plupart des conducteurs, notamment des États membres de l’UE-13, passait déjà avant l’adoption de la disposition en cause moins de quatre semaines loin de leur lieu de résidence, de sorte qu’il pouvait déjà, sur la base de ladite analyse d’impact, raisonnablement s’attendre à ce que l’adoption de l’obligation de retour des conducteurs aurait un impact sur un nombre limité, même si non négligeable, de conducteurs.

261.

Quant à la référence par la République de Pologne à l’avis du CESE, je relève que, si ce comité joue un rôle très important dans la procédure législative, il ressort toutefois de l’article 13, paragraphe 4, TUE et de l’article 300, paragraphe 1, TFUE que ce comité exerce des fonctions consultatives. Il s’ensuit que le législateur n’est pas tenu de suivre en tout cas les recommandations contenues dans un avis de ce comité, en particulier s’il estime disposer d’informations suffisantes pour effectuer des modifications non substantielles d’une disposition par rapport à celle prévue dans la proposition de la Commission sur la base d’une analyse d’impact.

262.

Les États membres, en deuxième lieu, soulèvent un grief tiré de ce que le législateur n’aurait pas analysé la question de savoir si l’exécution de l’obligation relative au retour des conducteurs n’allait pas contribuer à une intensification du trafic qui serait préjudiciable, notamment, à l’environnement ( 140 ).

263.

À cet égard, il convient, premièrement, de relever que l’analyse d’impact avait expressément conclu qu’« aucune incidence environnementale n’a[vait] été relevée » ( 141 ). Or, en l’absence d’autres explications, une telle affirmation n’apparaît pas être suffisante pour justifier une appréciation de l’impact de la disposition en cause sur l’environnement qui permettrait, dans le cadre de la nécessaire pondération des différents objectifs et intérêts en jeu, de conclure à la proportionnalité de ladite mesure au regard de son impact sur l’environnement. Toutefois, il ressort, à mon avis, du dossier que sur la base d’autres informations dont le législateur disposait au moment de l’adoption de la disposition en cause, il pouvait effectuer une telle évaluation.

264.

En effet, et deuxièmement, ainsi que je l’ai relevé à plusieurs reprises ( 142 ), l’analyse d’impact montrait que la majorité des conducteurs, tant dans les États membres dits de « l’UE-15 » que dans ceux de l’UE-13 passait déjà avant l’adoption de la disposition en cause moins de quatre semaines loin de leur lieu de résidence, de sorte que l’impact de la mesure sur l’environnement en raison de l’augmentation des émissions de CO2 serait limité aux retours additionnels découlant de la mise en exécution de la mesure en cause.

265.

Troisièmement, il ressortait également des informations à disposition du législateur, sans que cette information ait réellement été contestée par les États membres intéressés, que l’application de la mesure en cause était susceptible de faire augmenter le trafic de camion dans une mesure inférieure à 0,1 % ( 143 ).

266.

Dans ces conditions, j’estime qu’il ne saurait être reproché au législateur de n’avoir pas fondé son analyse sur les éléments et circonstances pertinents de la situation que la disposition en cause entendait régir.

267.

En troisième lieu, la République de Pologne fait valoir l’absence d’analyse d’impact en ce qui concerne le troisième alinéa de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 qui oblige les transporteurs à documenter la manière dont ils s’acquittent de l’obligation relative au retour des conducteurs.

268.

À cet égard, toutefois, je relève, premièrement, que dans son analyse d’impact, la Commission avait mis expressément en évidence, en fournissant des données précises, que le non-respect de la législation de l’Union dans les domaines social, commercial et de l’emploi, ainsi que la difficulté de faire respecter les règles applicables figuraient parmi les principaux problèmes en matière de transport routier ( 144 ). Or, la disposition dudit troisième alinéa vise à prescrire à une entreprise de démontrer qu’elle s’est acquittée de ses obligations découlant de la loi. L’introduction d’une telle disposition répond ainsi à un problème clairement mis en exergue dans l’analyse d’impact.

269.

Deuxièmement, il ressort des points 232 et 233 ci-dessus, que ladite disposition n’a introduit aucune nouvelle procédure pour se conformer aux exigences de preuve du respect de l’obligation relative au retour des conducteurs, mais que, au contraire, le législateur a introduit un degré de flexibilité important pour les entreprises.

270.

Dans ces conditions, à mon avis, il ne peut être considéré que le législateur de l’Union a violé le principe de proportionnalité en ne procédant pas à une analyse d’impact spécifique au regard d’une disposition qui se borne à prescrire à une entreprise de démontrer qu’elle s’est acquittée de ses obligations découlant de loi, sans introduire aucune nouvelle procédure pour se conformer aux exigences de preuve. Cette conclusion vaut encore plus dans une situation dans laquelle l’introduction de la disposition répond à un problème explicitement mis en exergue dans l’analyse d’impact.

271.

En conclusion, il ressort de toutes les considérations qui précèdent que, à mon avis, tous les moyens visant à faire valoir que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 ne respecte pas les exigences découlant du principe de proportionnalité, doivent être rejetés.

272.

Dans leurs recours, la République de Pologne (affaire C-553/20) et la Roumanie (affaire C-546/20) font valoir que, en adoptant l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, le législateur de l’Union n’a pas respecté les exigences découlant de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE.

273.

En ce qui concerne la violation de l’article 91, paragraphe 2, TFUE, la République de Pologne fait valoir que le caractère superficiel de l’analyse d’impact ainsi que l’absence d’une telle analyse concernant la disposition en cause ne permettraient pas de considérer qu’il a été tenu compte de l’incidence de celle-ci sur le niveau de vie et l’emploi dans certaines régions, ainsi que sur l’exploitation des équipements de transport. En dépit de la marge d’appréciation du législateur, l’obligation de tenir compte des éléments indiqués dans l’article 91, paragraphe 2, TFUE ne pourrait pas se limiter à prendre connaissance de ces éléments, sous peine de priver ladite disposition de son effectivité.

274.

S’agissant, en premier lieu, de l’effet sur l’exploitation des équipements de transport, l’analyse d’impact n’aurait, en particulier, pas tenu compte des conséquences découlant de la hausse du nombre des voyages sur les principaux axes de transit de l’Union résultant de l’obligation d’effectuer 8880000 voyages de retour sur une année. Or, ces voyages supplémentaires augmenteraient la congestion sur les routes et aggraveraient ainsi davantage la dégradation de l’état des infrastructures routières qui aurait déjà été constatée par la Commission. Dans ce contexte, il conviendrait de tenir compte de la « loi de la quatrième puissance » ( 145 ), selon laquelle l’effet de détérioration des routes croît de manière exponentielle avec l’augmentation du poids du véhicule élevé à la puissance quatre. Bien que les poids lourds soient moins nombreux que les véhicules de tourisme, leur incidence sur les infrastructures serait donc beaucoup plus importante.

275.

S’agissant, en second lieu, de l’effet sur emploi et le niveau de vie, l’augmentation du trafic routier nuirait également à la qualité de vie dans les zones situées à proximité des principaux nœuds de transport et à la sécurité routière. Il n’aurait pas non plus été tenu compte des conséquences pénibles pour les conducteurs et les entreprises établies dans les États périphériques de l’Union, pour lesquels la longueur moyenne des voyages de retour au centre opérationnel serait considérablement plus élevée, ni des charges administratives et organisationnelles supplémentaires imposées aux entreprises de transport, dont plus de la moitié sont des PME, risquant ainsi, très probablement, d’entraîner la faillite de nombreuses entreprises de transport ou leur transfert dans des États situés au centre de l’Union. L’évaluation contenue dans l’analyse d’impact serait restreinte et synthétique et trop superficielle pour permettre d’aboutir à des conclusions concernant les effets de la disposition en cause sur l’emploi dans certaines régions.

276.

En ce qui concerne la violation de l’article 94 TFUE, la République de Pologne fait valoir qu’en adoptant la mesure en cause, le législateur n’aurait pas tenu compte de la situation économique des transporteurs et que l’analyse d’impact aurait examiné de manière trop superficielle l’incidence de la réglementation proposée sur les PME. L’augmentation du nombre de kilomètres résultant inévitablement de l’obligation de retour des conducteurs devrait être appréciée dans le contexte du Paquet mobilité dans son ensemble dont fait également partie le règlement 2020/1055. Or, selon la République de Pologne, l’application des dispositions de ce règlement engendrerait des voyages de 2035200000 kilomètres par an pour les seuls véhicules retournant aux centres opérationnels en Pologne. En supposant que 60 % de ces parcours soient effectués sans chargement, ces véhicules parcourraient au cours d’une année 1221120000 kilomètres à vide. La République de Pologne estime que, parmi les nombreuses mesures disponibles visant à garantir que les travailleurs exercent leur droit au repos, le législateur de l’Union aurait ainsi choisi celle qui est la plus lourde pour les entreprises.

277.

L’un des effets de cette situation serait le retrait du marché d’une partie des sociétés de transport provenant du secteur des PME établies dans les États périphériques de l’Union, pour lesquelles, en raison de leur éloignement du centre géographique de l’Union, il serait particulièrement difficile de s’acquitter des exigences organisationnelles afférentes à l’obligation de retour des conducteurs au centre opérationnel ou à leur lieu de résidence. Une partie des entreprises pourrait également décider de transférer leur centre opérationnel dans les États situés au centre de l’Union. Le postulat selon lequel la décision commerciale de délocaliser l’entreprise ne pourrait être susceptible de leur porter préjudice ne saurait être partagé. Le transfert du siège de l’entreprise représenterait une charge très importante pour le fonctionnement de l’entreprise. De plus, à la différence des multinationales, la spécificité des PME se traduirait, entre autres, par le fait qu’elles sont liées au lieu à partir duquel elles fournissent leurs services.

278.

L’adoption de la disposition attaquée durant la pandémie de COVID-19 montrerait également que la situation économique des transporteurs n’a pas été prise en compte. Or, les effets économiques de la pandémie se feraient particulièrement ressentir dans le secteur du transport, celui-ci étant exposé à la baisse de la demande et aux restrictions de franchissement des frontières intérieures réinstaurées par les États membres. Or, ces effets auraient déjà été présents au cours de la procédure législative, le Paquet mobilité ayant été adopté au mois de juillet 2020.

279.

La Roumanie aussi soutient que la solution législative retenue est contraire aux exigences de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE en ce qu’elle porte atteinte à la situation des transporteurs. En effet, étant donné que l’organisation du retour des conducteurs impliquerait des pertes plus importantes pour les entreprises établies dans des États membres situés à la périphérie géographique de l’Union, celles-ci seraient contraintes, afin de réduire leurs coûts, d’orienter leurs activités vers les États d’Europe occidentale en y créant des filiales ou succursales, voire en y délocalisant leur activité. Or, le secteur des transports constituerait un secteur essentiel pour l’économie nationale, en particulier pour la Roumanie ainsi que pour d’autres États membres à la périphérie géographique de l’Union, en particulier en ce qui concerne les exportations.

280.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de l’ensemble de ces moyens.

281.

Tant l’article 91, paragraphe 2, que l’article 94 TFUE sont inclus dans le titre VI de la troisième partie du traité FUE concernant la politique commune des transports et prévoient que, dans le cadre de l’adoption de mesures relevant de cette politique, il est tenu compte de certains éléments y indiqués.

282.

S’agissant, en premier lieu, de l’article 91, paragraphe 2, TFUE cette disposition prévoit que, lors de l’adoption des mesures en vue de réaliser la mise en œuvre de la politique commune des transports, visées au paragraphe 1 du même article, il est tenu compte des cas où l’application serait susceptible d’affecter gravement le niveau de vie et l’emploi dans certaines régions, ainsi que l’exploitation des équipements de transport.

283.

Cette disposition du traité FUE a été révisée de manière substantielle par le traité de Lisbonne. Alors que la disposition précédente, à savoir l’article 71, paragraphe 2, CE prévoyait une procédure législative spéciale exigeant l’unanimité pour les mesures affectant gravement le niveau de vie et l’emploi dans certaines régions, ainsi que l’exploitation des équipements de transport, l’article 91, paragraphe 2, TFUE prévoit désormais seulement de « tenir compte » des cas où l’application de la mesure affecte gravement ces paramètres.

284.

Ni le traité FUE, ni la jurisprudence définissent les notions de « niveau de vie et d’emploi dans certaines régions », ou d’« exploitation des équipements de transport ». À cet égard, il peut être cependant relevé que les « régions » dans lesquelles l’affectation grave du niveau de vie et de l’emploi doit être considérée peuvent consister en un ou plusieurs États membres. Aussi, la notion d’« exploitation des équipements de transport » peut, à mon avis, s’entendre comme incluant les infrastructures de transport terrestre, maritime et aérien qui sont exploitées comme des installations ouvertes aux usagers.

285.

En tout état de cause, ainsi qu’il découle de l’utilisation du terme « gravement », l’effet de l’application de la mesure en cause sur les paramètres indiqués dans la disposition doit être d’un degré assez important. Une simple affectation de ces paramètres par une mesure ne suffit pas pour déclencher l’application de ladite disposition.

286.

S’agissant, en second lieu, de l’article 94 TFUE, cette disposition prévoit que toute mesure dans le domaine des prix et conditions de transport, prise dans le cadre des traités, doit tenir compte de la situation économique des transporteurs. Cette disposition vise à ce qu’une mesure dans le domaine des prix et conditions de transport ne poursuive pas uniquement les intérêts des usagers de la route ou d’autres intérêts publics ( 146 ), en négligeant ainsi complètement la situation économique des entreprises de transport.

287.

En ce qui concerne le contenu de l’obligation prévue à l’article 94 TFUE, le Conseil fait valoir que la fixation des prix dans le domaine des transports de marchandises par route a été déréglementée ( 147 ) et que la disposition en cause, à savoir l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, ne porte pas sur les prix du transport en tant que tels. À cet égard, on peut toutefois se demander si ladite obligation prévue à l’article 94 TFUE ne concerne que les mesures ayant directement pour objet les prix et les conditions de transport, ou également celles qui augmentent les coûts et ont un effet sur la rentabilité des entreprises de transports, autrement dit qui influent indirectement sur les prix ( 148 ). Si celle-ci est l’interprétation à suivre, alors même une mesure ayant un impact indirect sur les prix de transport relèverait du domaine d’application de l’article 94 TFUE.

288.

Tant l’article 91, paragraphe 2, que l’article 94 TFUE prévoient des simples obligations de « prise en compte » et n’ont donc pas une valeur absolue ( 149 ).

289.

Ces dispositions obligent le législateur de l’Union, dans le cadre de l’adoption de mesures dans le domaine de la politique commune des transports, de tenir compte des paramètres et objectifs spécifiques y indiqués. Elles créent le même degré d’obligation juridique que les clauses transversales des articles 8 et suivants TFUE, qui établissent également l’obligation pour ledit législateur de « tenir compte » de certains objectifs politiques dans la définition et dans la mise en œuvre de l’ensemble de ses politiques et de ses actions ( 150 ).

290.

Les dispositions de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE exigent et supposent partant une pondération par le législateur des objectifs poursuivis par une mesure et des intérêts en jeu ( 151 ).

291.

Toutefois, ainsi que l’ont relevé à juste titre le Parlement et la République d’Allemagne, l’obligation, prévue dans ces deux dispositions, de tenir compte des éléments y mentionnés, n’implique aucune restriction du pouvoir discrétionnaire dont dispose le législateur dans le cadre des compétences qui lui sont conférées dans les domaines tels que la politique commune des transports ( 152 ), où son action implique des choix de nature politique, économique ou sociale et où il est appelé à effectuer des appréciations et des évaluations complexes en cherchant à établir un équilibre entre les différents intérêts en jeu.

292.

La nécessité de trouver cet équilibre n’exclut donc aucunement la possibilité pour le législateur d’adopter des actes ayant des effets négatifs sur les paramètres indiqués dans lesdites deux dispositions. L’obligation pour le législateur découlant de ces mêmes dispositions est celle de prendre en compte les effets préjudiciables sur ces paramètres – dans les cas visés par l’article 91, paragraphe 2, TFUE, seulement les cas d’affectation « grave » desdits paramètres –, dans la pondération des objectifs poursuivis par une mesure et des intérêts en jeu, qui relève, en fin de compte, de l’appréciation de la proportionnalité de la mesure.

293.

Dans ce contexte, en raison de la nécessité de la pondération de ces différents objectifs et intérêts, ainsi que de la complexité de la mise en œuvre de ces critères, le contrôle judiciaire doit nécessairement se limiter à examiner si le législateur de l’Union a commis une erreur d’appréciation manifeste quant aux conditions d’application de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE ( 153 ).

294.

C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’analyser les moyens tirés de la violation de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE.

295.

En ce qui concerne, premièrement, la prétendue violation de l’exigence prévue à l’article 91, paragraphe 2, TFUE de tenir compte de l’affectation grave des équipements de transports, soulevée par la République de Pologne, force est de constater que cet État membre n’a pas prouvé, ni que l’application de l’obligation relative au retour des conducteurs prévue à l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 donnerait lieu à une telle affectation grave, ni que le législateur aurait commis une erreur d’appréciation manifeste, à cet égard, en adoptant la mesure en cause.

296.

La République de Pologne fait valoir une hausse importante du nombre de voyages sur les principaux axes de transit de l’Union, mais ne conteste pas vraiment l’affirmation du Conseil selon laquelle il ressortait des informations à disposition du législateur que l’application de la mesure en cause était susceptible de faire augmenter le trafic de camion dans une mesure inférieure à 0,1 % ( 154 ). Or, même à supposer que ce chiffre devait être ajustée en application de la « loi de la quatrième puissance » mentionnée par la République de Pologne, force est de constater que, dans de telles conditions, il ne saurait être affirmé que la disposition en cause serait susceptible de produire des effets graves sur les infrastructures routières.

297.

Pour le reste, la République de Pologne se borne à faire valoir que ladite hausse du nombre des voyages aggraverait l’état des infrastructures de transport qui serait déjà dans un état insatisfaisant. Elle ne fournit pas toutefois de preuve que l’effet résultant de l’application de la mesure en cause sur lesdites infrastructures serait d’un degré tel qu’il justifierait la constatation d’une affectation « grave » au sens de l’article 91, paragraphe 2, TFUE.

298.

En ce qui concerne, deuxièmement, la prétendue violation de l’exigence prévue à l’article 91, paragraphe 2, TFUE de tenir compte de l’affectation grave du niveau de vie et de l’emploi dans certaines régions, à la lumière des considérations et des chiffres mentionnés au point 265 ci-dessus, il ne saurait non plus être affirmé que la disposition en cause produirait des effets graves sur la qualité de la vie dans les zones situées près des grands axes de transport routier et sur la sécurité routière.

299.

S’agissant du grief selon lequel il n’aurait pas été tenu compte des conséquences pénibles pour les conducteurs, je me réfère aux points 201 et suivants ainsi qu’aux points 214 et 215 ci-dessus desquels il ressort que, bien au contraire, la disposition en cause a été adoptée justement pour améliorer les conditions sociales des conducteurs. Par ailleurs, même si l’article 91, paragraphe 2, TFUE fait référence à l’emploi et au niveau de vie dans certaines régions qui, ainsi que je l’ai mentionné ( 155 ), peuvent correspondre à un ou plusieurs États membres, cela n’enlève rien au fait que le législateur de l’Union ne peut ignorer d’autres régions ou la situation de l’Union dans son ensemble ( 156 ).

300.

S’agissant du grief selon lequel il n’aurait pas été tenu compte des conséquences engendrées pour les entreprises de transport établies dans les États membre situés à la périphérie de l’Union en raison de l’augmentation de leurs coûts, je renvoie aux points 224 à 234 et aux points 216 et suivants des présentes conclusions desquels il ressort que, dans la pondération des intérêts effectuée par le législateur de l’Union dans le cadre de sa large marge d’appréciation en matière de politique commune des transports – pondération que l’article 91, paragraphe 2, TFUE présuppose ( 157 ) –, les éventuels effets négatifs découlant de la disposition en cause pour des entreprises qui ont choisi un modèle économique, tel que celui décrit au point 174 ci-dessus, ne sauraient entraîner une violation du principe de proportionnalité.

301.

En outre, il y a lieu de relever que la structure de l’offre et de la demande de main-d’œuvre a également été examinée dans l’analyse d’impact ( 158 ). La structure du marché, y compris la grande proportion de PME, a également expressément été prise en considération dans l’analyse d’impact qui montrait que la mesure en cause aurait des incidences diverses sur les différentes parties de l’Union ( 159 ).

302.

En ce qui concerne, troisièmement, la prétendue violation de l’article 94 TFUE, les arguments tirés du manque de prise en compte de la situation économique des transporteurs et les critiques à l’analyse d’impact au regard de la prise en compte des PME ont été examinés aux points précédents des présentes conclusions.

303.

Pour le reste, je relève que les arguments tirés du règlement 2020/1055 seront examinés dans la partie des présentes conclusions dédiée aux recours dirigés contre ce règlement. À cet égard, il convient d’observer que, bien que les règlement 2020/1055 et 2020/1054 fassent partie d’un paquet de mesures adoptées de manière coordonnée, ils poursuivent des objectifs qui ne coïncident pas entièrement. Alors que l’obligation relative au retour des conducteurs vise, dans le cadre des objectifs généraux du règlement 2020/1054, les objectifs de caractère fondamentalement social mentionnés en détail aux points 196 à 205 ci-dessus, le règlement 2020/1055 vise les objectifs différents mentionnés aux points 578 et 693 ci-dessous. Il s’ensuit que l’analyse concernant la pondération des intérêts effectuée par le législateur et la proportionnalité des mesures adoptées dans ces deux règlements ne sont pas nécessairement les mêmes et que, ainsi, en principe, on ne saurait tirer des arguments d’un règlement pour mettre en doute la légalité de l’autre.

304.

S’agissant du grief selon lequel le législateur de l’Union aurait choisi l’alternative plus lourde pour les entreprises de transport, force est de constater que, mis à part l’alternative discutée aux points 241 à 244, la République de Pologne ne spécifie pas quelles autres alternatives moins lourdes auraient été possibles.

305.

S’agissant des arguments concernant les risques de retrait du marché ou de délocalisation d’une partie des sociétés de transport provenant du secteur des PME établies dans les États périphériques de l’Union, je renvoie aux développements contenus aux points 172 à 180, aux points 216 et suivants ainsi qu’au point 234 des présentes conclusions.

306.

Enfin, s’agissant des arguments avancés par la République de Pologne au regard de la pandémie de COVID-19, je relève que si cette pandémie a eu de lourdes conséquences sur plusieurs secteurs économiques, parmi lesquels on compte aussi le secteur du transport routier, il s’agit toutefois d’une situation exceptionnelle et temporaire qui ne peut pas détourner le législateur de l’Union d’adopter des règles sociales appropriées qui s’appliquent à long terme. Il s’ensuit que la pandémie de COVID-19 ne saurait être invoquée pour faire valoir une violation présumée de l’article 94 TFUE.

307.

Il ressort de tout ce qui précède que, à mon avis, les moyens tirés d’une violation de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE doivent être rejetés.

308.

Dans leurs recours, la République de Lituanie (affaire C-541/20), et la République de Pologne (affaire C-553/20) font valoir que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 violerait différentes dispositions du droit de l’Union concernant la politique en matière d’environnement et de changement climatique. La République de Lituanie fait valoir la violation de l’article 3, paragraphe 3, TUE et des articles 11 et 191 TFUE. La République de Pologne fait valoir la violation de l’article 11 TFUE et de l’article 37 de la Charte.

309.

La République de Lituanie fait valoir que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, en imposant l’obligation de faire revenir régulièrement les conducteurs, viole l’article 3, paragraphe 3, TUE, les articles 11 et 191 TFUE ainsi que la politique de l’Union en matière d’environnement et de changement climatique, en ce qu’il serait incompatible avec celle-ci et avec l’obligation d’assurer la compatibilité des mesures de la politique des transports de l’Union avec les autres politiques de l’Union. La protection de l’environnement constituerait l’un des objectifs essentiels de l’Union et les exigences en la matière devraient être intégrées dans la mise en œuvre de la politique commune des transports. De surcroît, alors que la procédure d’adoption du règlement 2020/1054 était en cours, la Commission avait déjà élaboré un pacte vert pour l’Europe ( 160 ), dans lequel l’Union se serait fixé l’objectif d’atteindre la neutralité climatique d’ici l’année 2050. Selon les données de la Commission, le secteur des transports représenterait le quart du total des émissions de gaz à effet de serre de l’Union et cette part ne cesserait d’augmenter. Pour parvenir à la neutralité climatique, les émissions du secteur des transports devraient être réduites de 90 % d’ici l’année 2050 ( 161 ). Le 12 décembre 2019, le Conseil européen aurait fait sien cet objectif et aurait expressément demandé au Conseil de faire avancer les travaux dans ce domaine ( 162 ). Or, en adoptant l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, le législateur de l’Union n’aurait pas tenu compte de ces objectifs. En effet, en considération du fait que la majeure partie de la demande de transport de marchandises par route émane, selon les données de la Commission, des États membres situés au centre de l’Union ou autour de ce centre, tandis que la majeure partie de la demande en personnel de transport est issue d’États membres périphériques de l’Union, cette disposition imposerait une obligation qui fera augmenter artificiellement la circulation sur les routes, le nombre de camions circulant sans marchandises ou le nombre d’autres véhicules destinés à transporter les travailleurs, la consommation de carburant et les rejets de CO2 dans l’environnement, réduisant ainsi l’efficacité du système de transport et accroissant la pollution et la congestion. Les problèmes que ladite disposition engendrera pour l’environnement et le climat seront incontestablement de grande ampleur puisque, selon les données de la Commission, le secteur des transports emploie environ 2,9 millions de travailleurs.

310.

Pour sa part, la République de Pologne soutient, dans l’affaire C-553/20, que l’article 11 TFUE et l’article 37 de la Charte auraient été violés en ce que les exigences découlant de la protection de l’environnement n’auraient pas été prises en compte. Il découlerait de ces deux dispositions que les institutions de l’Union seraient tenues de s’abstenir de prendre des mesures qui seraient susceptibles de compromettre la réalisation des objectifs de protection de l’environnement, et ce au-delà des seules mesures se rattachant aux articles 191 et 192 TFUE. Le principe d’intégration des exigences de l’environnement dans les autres politiques de l’Union qui découlerait desdites dispositions permettrait de concilier les objectifs et les exigences de protection de l’environnement avec les autres intérêts et buts poursuivis par l’Union ainsi que la poursuite d’un développement durable. Un tel principe constituerait, en soi, un motif d’annulation d’un acte de l’Union lorsque les intérêts environnementaux n’ont manifestement pas été pris en compte ou ont été complètement ignorés. Eu égard au caractère horizontal large de l’article 11 TFUE, il conviendrait, lorsqu’on examine si une mesure donnée contribue suffisamment à la protection de l’environnement, de ne pas la considérer isolément par rapport aux autres mesures de l’Union adoptées à cette fin et liées à l’activité concernée, mais ce serait l’ensemble des mesures adoptées par l’Union dans ce domaine qui fournirait le cadre approprié pour une telle appréciation. Le contrôle juridictionnel concernant l’appréciation de la conformité de l’action du législateur de l’Union avec ce principe d’intégration devrait être analogue à celui effectué par le Tribunal lorsqu’il a eu à apprécier si l’action de la Commission respectait le principe de solidarité énergétique. Une interprétation de l’article 11 TFUE en ce sens qu’il ne concernerait que des domaines du droit et non des mesures particulières aurait pour effet d’en relativiser considérablement l’importance. Les exigences de protection de l’environnement devraient être prises en compte y compris lors de la détermination des différentes mesures faisant partie du domaine concerné du droit de l’Union. Dans ces conditions, il appartenait audit législateur de prendre en compte les exigences environnementales avant l’adoption de l’obligation de retour ce qui impliquait notamment de procéder à une analyse de l’incidence des règles projetées sur l’environnement et de s’assurer que ces dernières ne seraient pas préjudiciables à la réalisation des objectifs fixés dans les autres actes de droit dérivé adoptés dans le domaine de l’environnement. Le Parlement et le Conseil auraient été tenus ensuite de mettre en balance les intérêts en conflit et d’apporter le cas échéant les modifications adéquates.

311.

Il serait notoire que la pollution de l’air par les émissions des transports engendrerait de nombreux problèmes de santé auxquels contribuerait principalement le transport routier. L’obligation de retour édictée par l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 engendrerait des voyages supplémentaires générant une augmentation des émissions de CO2 et des polluants atmosphériques, émissions susceptibles d’avoir une incidence notable sur la réalisation des objectifs environnementaux de l’Union découlant notamment du pacte vert pour l’Europe, de l’objectif d’une Union climatiquement neutre d’ici à 2050 par une réduction de 90 % des émissions globales des transports par rapport aux niveaux de 1990 et des objectifs assignés aux États membres par la législation de l’Union en la matière. Les émissions supplémentaires d’oxyde d’azote et des poussières générées en application de cette disposition et de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines prévues dans le règlement 2020/1055 seraient susceptibles de remettre en cause l’effectivité de l’action définie par les États membres dans les plans nationaux en faveur de l’environnement. Ces effets négatifs seraient documentés dans les analyses des incidences sur l’environnement de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines fournies au cours de la procédure législative notamment par les États membres, par la lettre de l’IRU, par le rapport KPMG commandé par une association bulgare et par la note de l’European Centre for International Political Economy (ECIPE). La Commission, par l’intermédiaire de la commissaire Vălean ( 163 ), aurait mis en cause la conformité de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines avec les ambitions du pacte vert pour l’Europe et des conclusions du Conseil européen de 2019. Malgré cela, le Parlement et le Conseil n’auraient pas procédé à une analyse appropriée de l’incidence de l’obligation de retour des conducteurs sur la réalisation des objectifs environnementaux de l’Union et le respect des obligations incombant aux États membres en vertu des actes dans le domaine de l’environnement. Cette absence d’analyse d’impact serait constitutive d’une violation manifeste de leur obligation de procéder à une telle évaluation découlant de l’article 11 TFUE ( 164 ).

312.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de l’ensemble de ces moyens.

313.

La question de la violation de la politique de l’Union en matière d’environnement et de changement climatique fera l’objet d’un examen exhaustif dans le cadre des recours dirigés contre l’article 1er, point 3, sous a), du règlement 2020/1055 qui fait obligation aux transporteurs de prévoir un retour des véhicules dans l’État d’établissement toutes les huit semaines, examen auquel, compte tenu de la similarité des arguments avancés par la République de Lituanie et la République de Pologne dans leurs recours parallèles respectifs, je me permets de renvoyer largement ( 165 ).

314.

Ainsi, je me bornerai à indiquer que l’article 52, paragraphe 2, de la Charte disposant que les droits reconnus par celle-ci qui font l’objet de dispositions dans les traités s’exercent dans les conditions et les limites définies par ceux-ci, le droit à un niveau de protection élevé de l’environnement tel que consacré par la Charte doit se comprendre et s’interpréter dans les conditions et limites le cas échéant prévues par l’article 3, paragraphe 3, TUE et les articles 11 et 191 TFUE ( 166 ). L’article 37 de la Charte ne constitue donc pas une norme juridique autonome indépendante de ces autres dispositions de droit primaire.

315.

En ce qui concerne l’article 3, paragraphe 3, TUE, sa dimension programmatique l’exclut des paramètres permettant d’apprécier la conformité au droit primaire d’une disposition de droit dérivé. Il ne peut, selon moi, recevoir une application autonome par rapport aux dispositions spécifiques du traité qui concrétisent les objectifs généraux qu’il énumère ( 167 ).

316.

En ce qui concerne l’article 11 TFUE, en dépit d’un libellé d’apparence impérative, je ne suis pas convaincu que cette disposition soit de nature à faire naître des obligations à l’égard du législateur de l’Union aussi précises que celles invoquées par les parties requérantes, dès lors qu’il est seulement tenu d’intégrer les exigences liées à la protection de l’environnement, sans plus de détails. Il résulte de cette imprécision que le grief soulevé par la République de Pologne et tiré d’une violation de l’article 11 TFUE en raison de l’absence alléguée d’analyse d’impact – dont on ne sait d’ailleurs pas vraiment s’il concerne l’obligation de retour des conducteurs en tant que telle ou, celle, distincte, de l’obligation de retour des véhicules – ne peut prospérer ( 168 ).

317.

En outre, si l’article 11 TFUE se réfère bien aux politiques et actions de l’Union, une telle référence ne saurait toutefois s’interpréter comme une obligation systématique, pour l’adoption de chaque disposition individuelle, d’intégrer les exigences liées à la protection de l’environnement, voire de les faire prévaloir. Eu égard au caractère transversal de l’article 11 TFUE, c’est, au final, la façon dont l’Union intègre, prend en compte dans ses politiques ces exigences qui permet de déterminer si celle-ci agit conformément à ce que cette disposition prescrit et si son législateur a exercé ses compétences dans le respect de l’objectif qui lui est fixé par ladite disposition.

318.

Une telle interprétation me semble corroborée par la nature même de l’action législative, qui est de devoir arbitrer, dans un domaine donné, entre intérêts divergents et de mettre en balance des objectifs souvent contradictoires. Ainsi, quand bien même l’obligation de retour des conducteurs, envisagée isolément, aurait des conséquences négatives pour l’environnement ( 169 ), ce seul constat ne serait pas suffisant pour conclure à une violation de l’article 11 TFUE puisque, par ailleurs, le législateur de l’Union a entrepris diverses actions pour tenter de contenir les effets négatifs du transport routier de marchandises ( 170 ) et que ces conséquences alléguées constitueraient le coût environnemental d’une avancée sociale.

319.

Je relève également que les différentes études et analyses citées par la République de Pologne, en particulier, s’attachent à décrire et évaluer les effets négatifs sur l’environnement allégués qui découleraient de l’adoption par le législateur de l’Union de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines dans l’État membre d’établissement. Ce sont les mêmes que celles qui sont abondamment citées et commentées dans le cadre des recours dirigés contre l’article 1er, point 3, sous a), du règlement 2020/1055 auxquels je renvoie. Toutefois, l’obligation de retour des conducteurs ne se confond pas avec celle des véhicules ( 171 ).

320.

En ce qui concerne l’article 191 TFUE, je remarque que le règlement 2020/1054 n’est pas une mesure adoptée au titre de la politique de l’Union en matière d’environnement et il n’a pas été soutenu que les institutions défenderesses se seraient trompées de base juridique. En outre, une mesure ne saurait relever du domaine de l’environnement en raison du seul fait qu’elle devrait tenir compte d’exigences environnementales ( 172 ). Dans ces conditions, l’invocation de l’article 191 TFUE apparaît dénuée de pertinence.

321.

Enfin, quant à l’allégation selon laquelle l’obligation de retour contreviendrait aux objectifs par ailleurs fixés par le Conseil européen, par le pacte vert pour l’Europe et par les autres instruments de droit dérivé, il y a lieu de rappeler ce qui suit. Premièrement, la légalité interne d’un acte de droit dérivé ne saurait être examinée au regard d’un autre acte de l’Union de même rang normatif ( 173 ), à moins qu’il ait été adopté en application de ce dernier acte ou s’il est expressément prévu, par l’un des deux actes, que l’un prime sur l’autre ( 174 ), ce qui n’est pas le cas du règlement 2020/1054. En outre, d’éventuelles tensions, dans le chef des États membres, entre les objectifs qui leur sont assignés par les différentes réglementations de l’Union qui s’appliqueraient à eux ne pourraient conduire qu’au constat d’une violation par un État membre de ses obligations au titre de l’une ou l’autre de ces réglementations, sans pour autant qu’une desdites réglementations puisse être déclarée contraire à une autre de même rang normatif ( 175 ). Deuxièmement, eu égard à leur nature essentiellement politique et à l’absence de fonction législative dévolue au Conseil européen, aucune conclusion utile pour l’issue des présents recours ne saurait être tirée dans l’hypothèse où la contradiction alléguée avec les conclusions de ce dernier devrait être confirmée ( 176 ). Troisièmement, le pacte vert pour l’Europe résulte d’une communication de la Commission qui ne fait pas partie des paramètres qui s’imposaient au législateur de l’Union au moment d’adopter l’obligation de retour des conducteurs.

322.

Partant, les moyens tirés de la violation de la politique de l’Union en matière d’environnement et de changement climatique doivent être rejetés.

323.

Dans leurs recours la République de Lituanie (affaire C-541/20), la République de Bulgarie (affaire C-543/20) et la Roumanie (affaire C-546/20) font valoir que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 ne respecte pas les exigences découlant du principe de non-discrimination, prévu par l’article 18 TFUE. La République de Bulgarie se réfère également aux articles 20 et 21 de la Charte, au principe d’égalité des États membres, inscrit à l’article 4, paragraphe 2, TUE ainsi qu’à l’article 95, paragraphe 1, TFUE et à la libre prestation des services.

324.

En premier lieu, ces trois États membres font valoir que l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 violerait le principe de non-discrimination en ce qu’il permettrait une discrimination entre les transporteurs établis dans les États membres situés à la périphérie géographique de l’Union et ceux qui sont établis dans les États membres situés au centre de l’Union. En effet, l’organisation du travail des poids lourds d’une manière telle qu’ils puissent rentrer à leur domicile ou dans l’État membre d’établissement au moins toutes les quatre semaines serait nettement moins contraignante pour les transporteurs établis dans des États membres dotés d’un vaste marché national, dont les conducteurs effectuent des transports dans l’État membre d’établissement du transporteur, à proximité de leur lieu de résidence, que pour les transporteurs établis dans des États membres périphériques, dont le marché national est limité et qui se concentrent sur le transport international. En particulier, la Roumanie fait valoir que l’obligation de garantir le retour des conducteurs entraînerait des pertes importantes pour les sociétés établies dans les États membres situés à la périphérie géographique de l’Union, qui seraient, en tout état de cause, nettement plus élevées que celles des sociétés établies en Europe centrale ou occidentale.

325.

La République de Lituanie fait valoir, en outre, que la discrimination créée par la disposition en cause envers les entreprises des États membres situés à la périphérie de l’Union entraverait l’exercice des libertés du marché intérieur puisque ces entreprises se trouveraient dans une situation défavorable par rapport aux entreprises du centre de l’Union et des régions situées autour de ce centre. L’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 serait ainsi une mesure protectionniste, par laquelle les entreprises des États périphériques sont évincées du marché du transport d’une partie du territoire de l’Union, destinée à réduire le volume d’activités de ces entreprises, dès lors qu’elles devraient non seulement proposer aux conducteurs des conditions de travail qui restreignent leur libre circulation, mais aussi organiser leur activité de telle manière qu’une partie des trajets effectués par les véhicules ne seraient pas rentables ou que les véhicules resteraient vides en attendant que les conducteurs soient remplacés ou qu’ils reviennent depuis le centre opérationnel ou l’État de résidence après leur période de repos.

326.

En deuxième lieu, la République de Bulgarie et la République de Lituanie font valoir que la disposition attaquée conduirait à discriminer entre les conducteurs qui travaillent pour des transporteurs établis dans des États membres situés à la périphérie géographique de l’Union et ceux qui travaillent pour des transporteurs d’États membres situés au centre de l’Union, puisque le retour à l’État de résidence impose un trajet de longue distance pendant de courtes périodes de temps, ce qui est susceptible de ne pas être souhaité et d’aggraver la situation du conducteur. Dans le cadre du même État membre, l’exigence en cause créerait une discrimination entre les conducteurs locaux et ceux d’autres États membres. En outre, les travailleurs des États membres situé à la périphérie de l’Union seraient placés dans une situation objectivement plus compliquée, en ce que, pour exercer leur droit au congé, ils devront parcourir de plus grandes distances et perdre plus de temps par rapport aux travailleurs des régions situées autour du centre de l’Union.

327.

En troisième lieu, la République de Bulgarie fait valoir que l’obligation relative au retour des conducteurs violerait également le principe d’égalité des États membres en raison de la position nettement plus défavorable dans laquelle seraient les États membres situés à la périphérie de l’Union.

328.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de l’ensemble de ces moyens.

329.

La République de Lituanie, la République de Bulgarie et la Roumanie font valoir que l’obligation relative au retour du conducteur violerait les principes d’égalité de traitement et de non-discrimination de trois points de vues : premièrement, elle créerait une discrimination entre les transporteurs ; deuxièmement, elle conduirait à une discrimination entre les conducteurs, et, troisièmement, elle créerait une discrimination entre différents États membres.

330.

À titre liminaire, il convient de rappeler que, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence mentionnée au point 79 ci-dessus, le caractère comparable des situations différentes s’apprécie à la lumière de l’objet et du but de l’acte de l’Union qui institue la distinction en cause. Les objectifs de la disposition en cause ont été exposés aux points 196 et suivants ci-dessus auxquels je renvoie.

331.

S’agissant, en premier lieu, de la discrimination entre les transporteurs, prétendument créée par l’obligation de retour des conducteurs, il convient, d’emblée, de relever que, ainsi qu’il a été observé au point 167 ci-dessus, l’obligation relative au retour des conducteurs s’applique indistinctement et de la même manière à toute entreprise de transport qui effectue des transports par route relevant du champ d’application du règlement no 561/2006. La disposition s’applique quelle que soit la nationalité de l’employeur (et aussi du conducteur).

332.

Il s’ensuit que cette obligation, en tant que telle, n’institue pas explicitement de distinction entre entreprises de transports.

333.

Néanmoins, lesdits trois États membres font, en substance, valoir que, en dépit du fait qu’elle s’applique indistinctement à toutes entreprises de transport, l’obligation relative au retour des conducteurs affecterait davantage les entreprises de transport établies dans les États membres situés dans la périphérie géographique de l’Union, ce qui conduirait à une discrimination interdite par le droit de l’Union.

334.

À cet égard, j’ai relevé au point 174 ci-dessus que l’obligation relative au conducteurs est susceptible d’affecter davantage les entreprises de transport qui ont choisi, pour des raisons commerciales qui leur sont propres, de s’établir dans un État membre à la périphérie de l’Union tout en exerçant, toutefois, en permanence ou majoritairement, leurs activités dans d’autres États membres lointains où elles y fournissent l’essentiel de leurs services de transport, sans cependant exercer leur droit de s’établir dans ces États membres, que le droit de l’Union leur garantit ( 177 ).

335.

Il ressort, par ailleurs de l’analyse d’impact, ainsi qu’il a été relevé au point 229 ci-dessus, qu’une large partie des entreprises de transport, y inclus celles situées à la périphérie de l’Union, exerçaient déjà leurs activités d’une manière compatible avec l’obligation relative au retour des conducteurs.

336.

Dans ces conditions, ainsi qu’il a été observé au point 230 ci-dessus, ce sont précisément les pratiques de « nomadisme des conducteurs » qui concernaient un nombre non négligeable des conducteurs et qui avaient été identifiées comme un des facteurs contribuant à la détérioration des conditions sociales des conducteurs, que le législateur de l’Union a entendu réguler afin de poursuivre les objectifs stratégiques du règlement 2020/1054, à savoir améliorer les conditions de travail des conducteurs, garantir une concurrence loyale et non faussée entre les transporteurs, et contribuer à la sécurité routière pour tous les usagers de la route ( 178 ).

337.

Or, ainsi que je l’ai relevé au point 220 ci-dessus, la Cour a déjà reconnu que le législateur de l’Union est en droit d’adapter un acte législatif afin de procéder à un rééquilibrage des intérêts en présence dans le but d’accroître la protection sociale des conducteurs par la modification des conditions dans lesquelles s’exerce la libre prestation des services.

338.

Or, une mesure d’harmonisation de l’Union a inévitablement des effets divergents dans les différents États membres ( 179 ). Le législateur ne saurait être tenu de compenser les différences de coûts entre les opérateurs économiques, découlant de leurs choix de modèle économique et des conditions différentes dans lesquelles ils sont placés ( 180 ) en raison de ce choix, telles que celles découlant de réalités géographiques ( 181 ).

339.

Ensuite, dans le cadre du contrôle juridictionnel limité que, dans un domaine tel que la politique des transports, la Cour a reconnu également en ce qui concerne le respect du principe de l’égalité de traitement ( 182 ), le juge de l’Union ne saurait substituer son appréciation à celle du législateur de l’Union en mettant en doute le choix du législateur de contrecarrer, en adoptant une disposition applicable indistinctement à toute entreprise de transport, certaines pratiques identifiées comme contribuant à la détérioration des conditions sociales des conducteurs, même si ce choix comporte que certaines entreprises ayant choisi un type de modèle économique devront supporter des coûts plus élevés.

340.

Quant aux arguments de la République de Lituanie tirés de ce que la prétendue discrimination créée par la disposition en cause envers les entreprises des États membres situés à la périphérie de l’Union entraverait l’exercice des libertés du marché intérieur, je renvoie aux considérations effectuées aux points 167 à 180 ci-dessus, dans lesquelles j’ai exposé les raisons pour lesquelles l’obligation relative au retour des conducteurs ne viole pas les disposition du traité FUE en matière de libertés fondamentales.

341.

S’agissant, en deuxième lieu, de la discrimination entre les conducteurs, que, selon la République de Lituanie et la République de Bulgarie, l’obligation de retour des conducteurs créerait, je relève, à titre subsidiaire ( 183 ), que la situation des conducteurs employés dans des entreprises de transport établies dans des États membres situés à la périphérie géographique de l’Union et celle des conducteurs qui travaillent pour des transporteurs établis dans des États membres situés au centre de l’Union sont comparables en ce qui concerne le droit d’avoir la possibilité de retourner dans leur lieu de résidence dans un délai raisonnable.

342.

Dans ces conditions, il est difficile de considérer que le législateur de l’Union a commis une erreur manifeste ou a clairement outrepassé son pouvoir d’appréciation en s’abstenant d’établir une distinction entre les différents travailleurs selon la distance la plus ou moins grande que ces travailleurs doivent parcourir pour rentrer chez eux ou au centre opérationnel de leur employeur, et ainsi de refuser ou limiter pour un groupe de travailleurs le droit de retour en raison du modèle économique choisi par leur employeur.

343.

Je partage à cet égard l’avis du Conseil, selon lequel tous les conducteurs du secteur du transport routier se trouvent dans une situation comparable en ce qui concerne leur droit au retour et doivent par conséquent se voir octroyer les mêmes droits en dépit des charges différentes que l’exercice de ce droit entraîne pour leurs employeurs respectifs en fonction des modèles économiques que ceux-ci ont choisis.

344.

S’agissant, en troisième lieu, de la discrimination entre différents États membres prétendument créée par l’obligation relative au retour des conducteurs, à supposer même que certains États membres soient indirectement affectés plus que d’autres par la disposition en cause, ainsi que je viens de le relever, la Cour a déjà jugé qu’un acte de l’Union ayant pour objet d’égaliser les normes des États membres, pour autant qu’il s’applique de façon égale à tous les États membres, ne saurait être considéré comme discriminatoire, un tel acte d’harmonisation créant inévitablement des effets divergents selon l’état antérieur des différentes législations nationales ( 184 ).

345.

Eu égard à tout ce qui précède, j’estime que les moyens soulevés à l’encontre de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 tirés de la violation des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination doivent tous être rejetés.

346.

Il ressort de toutes les considérations qui précèdent que, à mon avis, il convient de rejeter tous les moyens soulevés par la République de Lituanie dans l’affaire C-541/20, par la République de Bulgarie dans l’affaire C-543/20, par la Roumanie dans l’affaire C-546/20 et par la République de Pologne dans l’affaire C-553/20, à l’encontre de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054 qui prévoit l’obligation relative au retour des conducteurs.

347.

La République de Bulgarie (affaire C-543/20), la Roumanie (affaire C-546/20) et la Hongrie (affaire C-551/20) contestent l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 qui prévoit l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine ( 185 ). Ces trois États membres soulèvent plusieurs moyens à l’encontre de cette disposition.

348.

La République de Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie font valoir que l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 ne respecte pas les exigences découlant du principe de proportionnalité.

349.

Ces trois États membres, d’une part, contestent la proportionnalité en tant que telle de l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine, prévue à ladite disposition. Ils font, en particulier, valoir que cette mesure est manifestement inappropriée à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, qu’elle n’est pas nécessaire pour atteindre ces objectifs et qu’elle va au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser ces objectifs déclarés. D’autre part, la Roumanie et la Hongrie contestent également l’examen effectué par le législateur de l’Union de la proportionnalité. Ces États membres font valoir, en particulier, que le législateur de l’Union aurait omis de tenir compte d’éléments essentiels dans l’adoption de la disposition en cause.

350.

En ce qui concerne, en premier lieu, les moyens relatifs à la proportionnalité de l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine, la République de Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie font valoir que l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 viole le principe de proportionnalité en ce que, en raison de l’état actuel de l’infrastructure européenne, ladite interdiction y prévue constituerait une obligation excessivement difficile, voire impossible à respecter. En effet, compte tenu du nombre insuffisant d’aires de stationnement sécurisées et de lieux d’hébergement appropriés situés à proximité de celles-ci, les conducteurs et les entreprises de transport se retrouveraient souvent face à des exigences impossibles à respecter. Dans ces conditions, cette mesure ne saurait être mise en œuvre de manière à atteindre les objectifs poursuivis, ce qui démontrerait son caractère manifestement inapproprié. Elle pèserait en outre manifestement de façon disproportionnée sur les conducteurs et les entreprises de transport. Par conséquent, en prévoyant une telle exigence inapplicable en pratique, le législateur de l’Union aurait commis une erreur manifeste d’appréciation.

351.

La République de Bulgarie et la Hongrie relèvent que déjà dans l’analyse d’impact – volet social, la Commission avait indiqué à plusieurs endroits que l’Union manquerait, d’une manière générale, d’installations de repos appropriées et d’aires de stationnement sécurisées ( 186 ). L’état insuffisant des installations dans l’Union ressortirait également d’une étude publiée par la Commission en février 2019 sur les emplacements de stationnement sûrs et sécurisés (ci-après l’« étude de 2019 ») ( 187 ), auquel les trois États membres susmentionnés se réfèrent. Selon cette étude, sur 300000 emplacements de stationnement destinés, dans l’Union, aux poids lourds, seuls quelque 47000 seraient partiellement sécurisés et 7000 seulement afficheraient un niveau de sécurité certifié. La demande moyenne d’emplacements de stationnement de nuit étant estimée à près de 400000 places, il en résulterait un déficit d’environ 100000 emplacements, très peu d’aires existantes garantissant, par ailleurs, un niveau approprié de sécurité et de sûreté. En outre, cette étude ferait ressortir une répartition inégale des emplacements de stationnement sûrs et sécurisés par rapport aux corridors de transit européens, les 7000 emplacements de stationnement certifiés ne se trouvant que dans certains États membres. Par ailleurs, le CESE ainsi que plusieurs États membres auraient mis en exergue cette situation pendant la procédure législative.

352.

La question des aires de stationnement et celle des hébergements adéquats, bien que différentes, seraient étroitement liées, en ce sens que, pour le chauffeur, seul serait approprié un hébergement qui est situé à proximité d’une aire de stationnement adéquate et sécurisée dont il sait que sa cargaison y sera en sécurité. Le nombre limité de telles aires de stationnement restreindrait encore davantage le nombre des hébergements potentiels que le chauffeur peut utiliser afin de prendre son temps de repos hebdomadaire.

353.

La République de Bulgarie relève aussi que l’insuffisance des infrastructures serait mise en exergue par l’obligation pour la Commission, en vertu de l’article 1er, point 7, du règlement 2020/1054, de faire un rapport au Parlement et au Conseil sur la disponibilité d’installations de repos appropriées pour les conducteurs au plus tard le 31 décembre 2024. La Roumanie ajoute que cet article imposerait à la Commission de publier une liste de toutes les aires de stationnement. Cependant, aucun site Internet n’aurait à ce jour été créé à cet effet.

354.

La Roumanie fait également valoir que, afin de respecter la disposition en cause, les conducteurs se trouvant sur des trajets dépourvus d’aires de stationnement sûres et sécurisées n’auraient d’autre choix que d’utiliser des aires non sécurisées, sur lesquelles ils laisseraient les véhicules sans surveillance pendant leur temps de repos pris dans un lieu d’hébergement approprié, exposant ainsi le véhicule à la criminalité. Or, en vertu de la convention relative au contrat de transport international de marchandises par route (CMR), signée à Genève le 19 mai 1956, le transporteur serait responsable de la perte totale ou partielle, ou de l’avarie, qui se produit entre le moment de la prise en charge de la marchandise et celui de la livraison, ainsi que du retard à la livraison. En l’état actuel de l’infrastructure, la solution législative adoptée n’améliorerait donc pas les conditions de travail des conducteurs, mais, tout au contraire, pourrait avoir pour effet d’accroître la fatigue et le stress de ceux-ci, ainsi que les risques pour leur sécurité, leur marchandise et leur véhicule. Dans le même sens, la République de Bulgarie fait valoir que le manque d’aires de stationnement sécurisées pour les poids lourds dans l’Union accroîtrait le risque de vols et engendrerait des problèmes d’assurance pour les transporteurs.

355.

La République de Bulgarie ajoute également que l’impossibilité de respecter l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine exposerait les conducteurs et les transporteurs au risque de se voir infliger des sanctions qui pourraient conduire à la perte de l’honorabilité et, partant, de l’accès au marché du transport routier de marchandises de l’Union. À cet égard, il serait sans incidence que la liste des infractions les plus graves aux règles de l’Union ne comprenne pas la violation de l’interdiction de prendre un repos hebdomadaire normal dans le véhicule.

356.

Dans ce contexte, la Roumanie et la Hongrie se réfèrent au règlement (UE) no 1315/2013 ( 188 ), notamment à son article 38, paragraphe 3 et son article 39, paragraphe 2, sous c), ainsi qu’aux orientations révisées pour le développement du réseau transeuropéen de transport y établies et mentionnées au considérant 19 du règlement 2020/1054. Ces dispositions prouveraient également l’insuffisance de l’état actuel de l’infrastructure européenne.

357.

La Hongrie relève, en outre, que l’article 8 bis, paragraphes 3 et 4, du règlement 2020/1054 comporte des appels réitérés à la création d’aires de stationnement sûres et sécurisées ( 189 ). En outre, les mesures la création d’aires de stationnement sûres et sécurisées ne pourraient produire leurs effets qu’à l’avenir, alors qu’aucune période de transition adéquate n’a été prévue, l’interdiction en cause étant en outre absolue La République de Bulgarie conteste également l’absence de période transitoire pour l’entrée en vigueur de la disposition en cause.

358.

La République de Bulgarie soutient ensuite que les États membres n’auraient aucune obligation de garantir, à tout le moins jusqu’à une certaine date, des lieux d’hébergement adaptés suffisants ainsi que des aires sécurisées et sûres de stationnement. Un État membre pourrait ainsi être incité à ne pas augmenter le nombre des infrastructures afin de limiter la prestation sur son territoire de services de transport par des transporteurs étrangers

359.

La République de Bulgarie fait également valoir que l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine impliquerait des coûts supplémentaires significatifs pour les transporteurs, qui sont majoritairement des PME, dès lors que le transporteur serait tenu de payer un hébergement approprié pour les repos hebdomadaires des conducteurs lorsque ces derniers sont loin de leur domicile ( 190 ). Il en résulterait aussi des frais pour les détours et les courses à vide éventuels uniquement justifiés par le souci de trouver un hébergement adéquat. Les frais que devront exposer les transporteurs bulgares en raison de cette mesure seraient estimés à 143 millions d’euros. Dans le même sens, la Roumanie fait valoir que ladite mesure est manifestement inappropriée au regard de l’objectif de la réduction des charges administratives et financières pesant sur les entreprises de transport.

360.

La République de Bulgarie fait, en outre, valoir que l’interprétation de la notion de « lieu d’hébergement adapté » serait source d’insécurité juridique, ce qui, de l’aveu même de la Commission, donnerait lieu à des problèmes d’application ( 191 ). La Roumanie pour sa part soutient que la divergence entre États membres au regard des sanctions pour violation de l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine, mise en exergue dans l’analyse d’impact – volet social ( 192 ) n’est pas résolue dans le règlement 2020/1054 de sorte que les États membres continueront d’appliquer des sanctions différentes en prolongeant ainsi la situation d’insécurité juridique pour les transporteurs et les conducteurs. La solution législative serait ainsi également inappropriée de ce point de vue étant donné qu’elle contrevient à l’objectif du règlement 2020/1054 d’uniformiser l’interprétation et l’application des règles et de faciliter l’application transfrontalière de la législation sociale de manière cohérente.

361.

Les trois États membres susmentionnés mettent ensuite en doute la pertinence de l’arrêt Vaditrans ( 193 ). Ainsi, selon la Hongrie et la Roumanie, cet arrêt serait sans incidence dans les présentes affaires. La lecture dudit arrêt indiquerait plutôt que, lors de la procédure juridictionnelle, aucune donnée relative aux installations de repos disponibles dans les États membres n’avait été produite devant la Cour ni, de ce fait, prise en considération par celle-ci. Il serait donc permis de présumer que la Cour n’a pas examiné la question de la proportionnalité, en ce qu’elle n’a pas apprécié une circonstance pertinente pour l’application de la réglementation en question, à savoir que l’interdiction du repos hebdomadaire en cabine est souvent impossible à appliquer en pratique du fait du nombre insuffisant d’installations de repos disponibles dans les États membres. La Cour aurait répondu à une question d’interprétation, tandis qu’en l’espèce, il s’agirait de déterminer si, à la lumière des éléments disponibles, le législateur a effectué un exercice correct de son pouvoir d’appréciation et a respecté l’exigence de proportionnalité.

362.

La Roumanie relève également que, à la suite de ce même arrêt, le règlement no 561/2006 doit, en tout état de cause, être interprété en ce sens qu’il interdit le temps de repos hebdomadaire normal dans la cabine du véhicule. Cependant, l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 consacrerait cette interdiction, tout en apportant des précisions supplémentaires. La République de Bulgarie elle aussi fait valoir que le règlement 2020/1054 ne se bornerait pas à exécuter l’arrêt Vadritans, mais il ajouterait l’exigence que les temps de repos soient pris dans un lieu d’hébergement adapté aussi bien pour les femmes que pour les hommes, comportant un matériel de couchage et des installations sanitaires adéquats.

363.

Enfin, la République de Bulgarie et la Roumanie soutiennent qu’il existerait des mesures appropriées alternatives qui seraient moins contraignantes. Ainsi, premièrement, selon la Commission elle-même, il conviendrait de permettre aux conducteurs de prendre leur repos hebdomadaire normal en cabine, à condition qu’il s’agisse d’un libre choix du conducteur ou que ce soit justifié au regard des circonstances ( 194 ). Deuxièmement, une autre mesure possible serait l’instauration d’une dérogation dans les cas dans lesquels des lieux appropriés d’hébergement manquent dans un rayon déterminé à partir de la localisation du conducteur. Troisièmement, une autre approche possible, telle que proposée par le CdR, serait de ne pas appliquer l’interdiction de repos en cabine si le temps de repos hebdomadaire de 45 heures a lieu dans un endroit où il existe un niveau de sécurité suffisant et des installations sanitaires adéquates et que la cabine du conducteur est conforme aux spécifications qui seront fixées par le comité des transports routiers. Quatrièmement, il serait possible d’instaurer une période transitoire à l’issue de laquelle la Commission constaterait le caractère suffisant des lieux d’hébergement et d’aires sécurisées et sûres de stationnement dans l’ensemble de l’Union. Cette période transitoire pourrait être accompagnée d’une obligation pour les États membres de garantir qu’ils entreprennent les démarches nécessaires afin de créer des infrastructures appropriées.

364.

En ce qui concerne, en second lieu, les moyens relatifs à l’examen par le législateur de l’Union de la proportionnalité de l’interdiction du repos en cabine, la Roumanie et la Hongrie font valoir que le législateur de l’Union aurait omis de tenir compte d’éléments essentiels dans l’adoption de la disposition en cause.

365.

Ces deux États membres soutiennent qu’il ressort des informations disponibles au moment de l’adoption de l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 que le législateur de l’Union avait connaissance de l’état lacunaire actuel de l’infrastructure européenne. Or, l’analyse d’impact présenterait le déficit d’aires de stationnement et de lieux d’hébergement appropriés comme étant un facteur qui favorise la pratique consistant à prendre le temps de repos dans la cabine du véhicule. La Commission aurait même précisé qu’en raison de cette situation, les conducteurs ont de meilleures conditions de repos dans la cabine que s’ils recourent aux autres solutions disponibles ( 195 ). En outre, l’ampleur de ce déficit aurait été relevée par la Commission dans l’étude de 2019. En outre, l’article 8 bis, paragraphes 3 et 4, du règlement no 561/2006, tel que modifié par le règlement 2020/1054, comporte des appels réitérés à la création d’aires de stationnement sûres et sécurisées, ce qui démontre que le législateur a adopté l’exigence contestée en étant conscient du nombre insuffisant d’aires de stationnement de qualité appropriée. Il s’ensuivrait que le législateur de l’Union a commis une erreur manifeste en omettant de tenir compte des éléments essentiels, à savoir les données relatives au déficit d’emplacements de stationnement sûrs et sécurisés, et n’a pas apprécié les preuves pertinentes.

366.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de l’ensemble de ces moyens.

367.

L’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054, dont la proportionnalité est remise en cause par la République de Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie, a modifié l’article 8 paragraphe 8, du règlement no 561/2006.

368.

Dans son ancienne version, l’article 8 paragraphe 8, du règlement no 561/2006 prévoyait que « [s]i un conducteur en fait le choix, les temps de repos journaliers [ ( 196 )] et temps de repos hebdomadaires réduits [ ( 197 )] loin du point d’attache peuvent être pris à bord du véhicule, à condition que celui-ci soit équipé d’un matériel de couchage convenable pour chaque conducteur et qu’il soit à l’arrêt ».

369.

Ainsi qu’il ressort de son libellé, cette disposition visait exclusivement les temps de repos journaliers et les temps de repos hebdomadaires réduits en permettant, à certaines conditions, aux conducteurs de prendre ces temps de repos à bord du véhicule. Elle ne visait pas, en revanche, de manière explicite le temps de repos hebdomadaire normal.

370.

Dans l’arrêt Vaditrans, toutefois, la Cour a jugé que ladite disposition, dès lors qu’elle ne permettait expressément, selon son libellé, que la seule prise des temps de repos journaliers et temps de repos hebdomadaires réduits à bord du véhicule (à condition que celui-ci soit équipé d’un matériel de couchage convenable pour chaque conducteur et qu’il soit à l’arrêt), devait être interprétée en ce sens qu’elle interdisait la prise des temps de repos hebdomadaires normaux à bord du véhicule ( 198 ).

371.

À la suite de cet arrêt, l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 – disposition dont la légalité est contestée dans les présentes affaires – a modifié l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006 en prévoyant désormais de manière explicite l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine. La nouvelle version de cette disposition telle que modifiée dispose ainsi que les « temps de repos hebdomadaires normaux et tout temps de repos hebdomadaire de plus de [45] heures pris en compensation de la réduction d’un temps de repos hebdomadaire antérieur ne peuvent être pris dans un véhicule », mais doivent être pris « dans un lieu d’hébergement adapté aussi bien pour les femmes que pour les hommes, comportant un matériel de couchage et des installations sanitaires adéquats ». Il est également précisé que « l’employeur prend en charge tous les frais d’hébergement à l’extérieur du véhicule ».

372.

C’est dans un tel contexte que la République de Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie contestent la proportionnalité de cette disposition. À cet égard, il ressort de la jurisprudence mentionnée aux points 52 et suivants ci-dessus que, afin d’examiner la proportionnalité d’une mesure, la Cour doit vérifier si, en adoptant une telle mesure, le législateur de l’Union a manifestement dépassé le large pouvoir d’appréciation dont il dispose en matière de politique commune des transports ( 199 ), en optant pour une mesure manifestement inappropriée par rapport aux objectifs qu’il entendait poursuivre ou qui causerait des inconvénients démesurés par rapport aux buts visés.

373.

En ce qui concerne les objectifs de la disposition en cause, il est constant que celle-ci vise à poursuivre les objectifs stratégiques du règlement 2020/1054, que j’ai déjà mentionnés au point 197 ci-dessus. En particulier, ainsi qu’il ressort du considérant 13 du règlement 2020/1054 ( 200 ), cette disposition vise l’objectif de promouvoir le progrès social, en améliorant les conditions de travail des conducteurs, ce qui contribue également à l’amélioration de la sécurité routière et à l’harmonisation des conditions de concurrence du transport routier.

374.

Les trois États membres susmentionnés ne remettent pas en question la légitimité de ces objectifs. Ils contestent, en revanche, le caractère approprié et nécessaire de cette mesure et font également valoir qu’elle va au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser lesdits objectifs déclarés.

375.

Le Conseil et le Parlement rétorquent, toutefois, que l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 n’a pas réellement introduit l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine dans l’ordre juridique de l’Union, cette interdiction existant déjà en vertu de la version antérieure de l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006, telle qu’interprétée par la Cour dans l’arrêt Vaditrans. Le législateur de l’Union se serait donc simplement borné à codifier cette interprétation.

376.

Lesdits trois États membres contestent toutefois la pertinence de l’arrêt Vaditrans pour la présente affaire. Dans ces conditions, j’estime que, avant d’analyser en détail les arguments tirés de la violation du principe de proportionnalité soulevés par ces mêmes États membres, il convient, à titre liminaire, d’analyser, cet arrêt et de clarifier sa pertinence pour les présentes affaires.

377.

Dans l’affaire Vaditrans, le Conseil d’État belge avait posé des questions préjudicielles à la Cour dans le cadre d’un litige pendant devant lui introduit par une entreprise de transport, Vaditrans, qui demandait l’annulation d’un arrêté royal en vertu duquel une amende pouvait être infligée lorsque le conducteur d’un camion prenait son repos hebdomadaire normal à bord du véhicule.

378.

Dans ce contexte, le Conseil d’État belge demandait à la Cour si l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006, dans son ancienne version mentionnée au point 368 ci-dessus, devait être interprété en ce sens que les temps de repos hebdomadaires normaux ne pouvaient pas être pris à bord du véhicule.

379.

Ainsi que je l’ai relevé au point 370 ci-dessus, la Cour, dans son arrêt, a jugé que cette disposition devait être interprétée en ce sens qu’elle interdisait la prise des temps de repos hebdomadaires normaux à bord du véhicule ( 201 ). Après avoir indiqué qu’une telle interprétation était corroborée par la genèse de ladite disposition et le contexte dans lequel elle s’inscrivait, la Cour a souligné que cette interprétation « vise manifestement à atteindre les objectifs [du règlement no 561/2006] consistant en l’amélioration des conditions de travail des conducteurs et de la sécurité routière » ( 202 ). À cet égard, elle a ensuite précisé que, même si la conception des véhicules et des cabines avait connu des améliorations considérables, il n’en demeurait pas moins qu’une cabine de camion « n’apparaît pas constituer un lieu de repos adapté à des périodes de repos plus longues que les temps de repos journaliers et les temps de repos hebdomadaires réduits » et que les conducteurs devraient avoir la possibilité de passer leurs temps de repos hebdomadaires normaux « dans un lieu qui fournit des conditions d’hébergement adaptées et adéquates » ( 203 ).

380.

La Cour a également relevé qu’une interprétation inverse aurait impliqué qu’un conducteur aurait pu prendre l’intégralité de ses temps de repos dans la cabine du véhicule et que, ainsi, les temps de repos de ce conducteur seraient pris dans un lieu qui ne fournit pas de conditions d’hébergement adaptées, ce qui ne serait pas susceptible de contribuer à la réalisation de l’objectif d’amélioration des conditions de travail des conducteurs ( 204 ).

381.

La Cour a ensuite ajouté que la détérioration éventuelle des conditions dans lesquelles les conducteurs auraient pu prendre les temps de repos hebdomadaires ou la difficulté d’apporter la preuve du respect de cette exigence ne sauraient justifier le non-respect des dispositions impératives du règlement no 561/2006 ayant trait aux temps de repos des conducteurs ( 205 ).

382.

Les trois États membres qui contestent la proportionnalité de la disposition en cause soulèvent, toutefois, plusieurs arguments visant à remettre en cause la pertinence de l’arrêt Vaditrans dans les présentes affaires.

383.

En premier lieu, la Hongrie et la Roumanie soutiennent que l’affaire Vaditrans ne serait pas pertinente, car dans cette affaire, qui concernait un renvoi préjudiciel d’interprétation, la Cour n’aurait pas examiné la question de la proportionnalité de l’obligation instituée par le règlement no 561/2006 par rapport aux possibilités concrètes de mise en œuvre de cette disposition. La Cour n’aurait pas apprécié l’impossibilité d’appliquer l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine.

384.

J’estime, toutefois, qu’un tel argument équivaut, en substance, à remettre en cause l’arrêt de la Cour et vise même à contester, ex post, la validité de ladite disposition du règlement no 561/2006, objet de l’interprétation de la Cour dans cet arrêt. En effet, par cet argument, lesdits États membres soutiennent, en fin de compte, que la version ancienne de l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006, telle qu’interprétée par la Cour dans l’arrêt Vaditrans, aurait été invalide, car contraire au principe de proportionnalité, la Cour n’ayant pas pris en considération, dans son analyse, l’impossibilité ou la difficulté excessive à respecter l’interdiction de prendre le repos hebdomadaire normal dans le véhicule résultant de l’interprétation de cette disposition qu’elle a retenue dans cet arrêt.

385.

Or, un argument soulevé dans le cadre d’un recours en annulation introduit à l’encontre d’une disposition et tiré de l’invalidité de la version précédente de cette disposition telle qu’interprétée par la Cour dans un arrêt précédent est, à mon avis, indubitablement irrecevable. En l’occurrence, l’objet des recours introduits par les États membres en cause est la demande d’annulation de l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 et non pas une demande d’annulation de la version précédente de l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006, qui a été remplacée par ladite disposition.

386.

En outre, et dans une perspective analogue, dans le cadre d’un recours en annulation introduit à l’encontre d’une disposition d’un acte de droit de l’Union, un État membre ne saurait non plus, selon moi, essayer de remettre en cause l’interprétation de la version précédente de cette disposition retenue par la Cour dans un arrêt préjudiciel.

387.

À cet égard, il importe de souligner que, conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, les gouvernements des États membres ont la possibilité de participer à la procédure préjudicielle et, en particulier, de présenter des observations dans cette procédure. Si un État membre veut soutenir qu’une disposition de l’Union qui fait objet d’un renvoi préjudiciel est invalide ou veut plaider en faveur d’une certaine interprétation de cette disposition, cet État membre peut bien intervenir dans la procédure préjudicielle et faire valoir ses argumentations. Il ne saurait, cependant, le faire dans un subséquent recours ayant pour objet une demande d’annulation d’une nouvelle disposition qui a modifié ladite disposition précédente.

388.

Il s’ensuit que si les États membres susmentionnés estimaient que la version précédente de l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006 était invalide ou aurait dû être interprétée d’une certaine manière, ils auraient pu et dû soulever leurs arguments en intervenant dans l’affaire Vaditrans. Ces États membres ne sauraient remettre en doute ni la validité de ladite disposition, ni l’interprétation retenue par la Cour dans cet arrêt dans le cadre des présents recours qui ont comme objet une demande d’annulation, notamment, de l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054.

389.

En second lieu, la République de Bulgarie et la Roumanie font également valoir que l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 ne se bornerait pas à codifier l’arrêt Vaditrans, mais ajouterait des exigences additionnelles.

390.

Or, à cet égard, il ressort du libellé de l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 que, par rapport à l’ancienne version de l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006, telle qu’interprétée par la Cour dans l’arrêt Vaditrans, la nouvelle disposition apparaît ajouter trois exigences supplémentaires. Premièrement, la nouvelle version de cette disposition se réfère non seulement au « temps de repos hebdomadaires normaux » mais également à « tout temps de repos hebdomadaire de plus de [45] heures pris en compensation de la réduction d’un temps de repos hebdomadaire antérieur ». Deuxièmement, elle précise que ces temps de repos doivent être pris « dans un lieu d’hébergement adapté aussi bien pour les femmes que pour les hommes, comportant un matériel de couchage et des installations sanitaires adéquats ». Troisièmement, elle précise que « l’employeur prend en charge tous les frais d’hébergement à l’extérieur du véhicule ».

391.

En ce qui concerne la première exigence, force est de constater qu’elle est couverte par l’interprétation de l’ancienne version de l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006 retenue par la Cour dans l’arrêt Vaditrans. En effet, comme je l’ai relevé au point 379 ci-dessus, dans cet arrêt, la Cour a explicitement statué qu’une cabine de camion ne constitue pas un lieu de repos adapté à des périodes de repos plus longues que les temps de repos journaliers et les temps de repos hebdomadaires réduits ( 206 ). Il s’ensuit que même avant l’adoption du règlement 2020/1054, une période de temps de repos hebdomadaire de plus de 45 heures pris en compensation de la réduction d’un temps de repos hebdomadaire antérieur n’aurait pas pu être prise à bord du véhicule.

392.

De même, la deuxième exigence, mentionnée au point 390 ci-dessus, découle directement de l’arrêt Vaditrans. En effet, dans cet arrêt, la Cour a explicitement jugé que les conducteurs devraient avoir la possibilité de passer leurs temps de repos hebdomadaires normaux « dans un lieu qui fournit des conditions d’hébergement adaptées et adéquates » ( 207 ). Cela comprend, implicitement, mais indubitablement, l’exigence que ce lieu soit adapté aussi bien pour les femmes que pour les hommes, ainsi que, dans la mesure où il s’agit d’un lieu d’hébergement adapté, que ce lieu comporte du matériel de couchage et des installations sanitaires adéquats.

393.

En ce qui concerne, troisièmement, l’exigence que ce soit l’employeur qui prenne en charge tous les frais d’hébergement à l’extérieur du véhicule, elle résulte, à mon avis, également de manière implicite, de l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine telle qu’elle découle de l’arrêt Vaditrans, lue à la lumière de la finalité de la disposition en cause. En effet, d’une part, le « lieu de repos adapté à des périodes de repos plus longues » mentionné par la Cour dans cet arrêt est censé substituer la cabine du camion pour les repos hebdomadaires normaux. Or, la cabine est en principe mise à disposition par l’employeur, mais est reconnue par la Cour comme un lieu qui ne fournit pas de conditions d’hébergement adaptées pour des telles périodes ( 208 ). Logiquement le « lieu de repos adapté », censé la substituer, devrait ainsi également être mis à disposition par l’employeur. D’autre part, mettre à la charge du conducteur les frais d’hébergement dans un « lieu de repos adapté à des périodes de repos plus longues » serait, à mon avis, contraire aux finalités de ladite disposition, reconnue par la Cour comme celles d’améliorer les conditions de travail du personnel du secteur routier et d’améliorer la sécurité routière en général ( 209 ).

394.

Il ressort de tout ce qui précède que, en adoptant l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054, le législateur n’a pas introduit dans l’ordre juridique de l’Union l’interdiction de prendre le repos hebdomadaire normal en cabine telle que prévue par cette disposition, mais n’a fait que codifier le droit existant résultant de l’ancienne version de l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006, tel qu’interprété par la Cour dans l’arrêt Vaditrans.

395.

Dans ces conditions, conformément à la jurisprudence rappelée aux points 52 et suivants, et en ligne avec le point 372 ci-dessus, l’examen des moyens soulevés par la République de Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie tirés de la violation du principe de proportionnalité, devra viser à vérifier si, en codifiant le droit existant, le législateur de l’Union a manifestement dépassé le large pouvoir d’appréciation dont il dispose en matière de politique commune des transports en optant pour une mesure manifestement inappropriée par rapport aux objectifs qu’il entendait poursuivre ou qui causerait des inconvénients démesurés par rapport aux buts visés. C’est donc dans cette perspective qu’il convient d’examiner les différents arguments avancés par les trois États membres concernés visant à remettre en cause la proportionnalité de l’article 1er, point 6, sous, c), du règlement 2020/1054.

396.

Ces trois États membres soulèvent, d’emblée, des arguments tirés du caractère inapproprié et disproportionné de la mesure en cause en raison de l’état actuel de l’infrastructure européenne et, spécifiquement, du nombre insuffisant d’aires de stationnement sécurisées et de lieux d’hébergement appropriés situés à proximité de celles-ci, qui rendraient excessivement difficile, voire impossible à respecter l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine.

397.

À cet égard, en ce qui concerne le caractère approprié de cette mesure à atteindre les objectifs poursuivis, dont la légitimité n’est pas contesté, il a déjà été confirmé par la Cour au point 43 de l’arrêt Vaditrans dans lequel la Cour a jugé que l’interdiction de prendre les temps de repos hebdomadaires normaux à bord du véhicule vise manifestement à atteindre les objectifs du règlement no 561/2006 consistant en l’amélioration des conditions de travail des conducteurs et de la sécurité routière.

398.

En ce qui concerne un éventuel caractère disproportionné du choix du législateur de codifier le droit existant, il convient de relever que toute autre approche différente à celle de maintenir l’interdiction de prendre les temps de repos hebdomadaires normaux à bord du véhicule aurait comporté une diminution de la protection sociale des conducteurs et, ainsi, une détérioration des leurs conditions de travail par rapport à celles existantes, ce qui serait contraire aux objectifs de la réglementation en cause, ainsi qu’à l’arrêt Vaditrans.

399.

À cet égard, il convient de rappeler que la Cour a explicitement jugé que la cabine du véhicule constitue un lieu qui ne fournit pas de conditions d’hébergement adaptées à des périodes de repos plus longues que les temps de repos journaliers et les temps de repos hebdomadaires réduits ( 210 ). Partant toute solution normative qui permettrait de passer des tels temps de repos dans la cabine serait incompatible avec cette appréciation.

400.

Or, un éventuel défaut actuel d’infrastructures appropriées ne saurait constituer, à mon sens, une justification pour permettre (voire, imposer), par la voie législative, aux conducteurs de prendre leurs temps de repos hebdomadaires normaux à bord du véhicule, à savoir dans un lieu qui n’est pas adapté pour passer de telles périodes longues de repos. Des éventuels problèmes d’infrastructure ne devraient pas être résolus au détriment des droits sociaux des conducteurs et, en définitive, de leur santé. Il s’ensuit qu’on ne saurait, à mon sens, reprocher au législateur d’avoir violé le principe de proportionnalité pour n’avoir pas modifié le droit existant, en réduisant les droits sociaux des conducteurs, en leur permettant de prendre leurs temps de repos hebdomadaires normaux dans un endroit non approprié.

401.

Par ailleurs, il convient aussi de souligner que la disposition en cause n’interdit pas aux conducteurs de prendre tout repos, quel qu’il soit, dans le véhicule, mais elle s’applique exclusivement aux temps de repos hebdomadaires normaux. Ces temps de repos ne sont seulement pris que toutes les deux ou trois semaines ( 211 ). Ils constituent en outre le type de repos que, aux termes de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, les conducteurs doivent être en mesure de prendre dans leur lieu de résidence en vertu de l’obligation relative au retour des conducteurs, ce qui réduit la pression prétendument exercée par la mesure en cause sur les zones de stationnement.

402.

D’ailleurs, toutes les solutions normatives alternatives mentionnées par les États membres concernés ne sont pas appropriées à poursuivre les objectifs de protection sociale visés par la réglementation en cause et comporteraient toute une réduction de cette protection sociale pour les conducteurs. S’agissant, premièrement, de la possibilité de laisser au libre choix des conducteurs de prendre leur temps de repos hebdomadaire normal en cabine, j’estime qu’elle n’est pas appropriée sur la base de considérations analogues à celles que j’ai exposées au point 243 ci-dessus, concernant le risque que le choix du travailleur, en tant que partie faible dans la relation de travail avec le transporteur, ne soit pas complètement libre et qu’il puisse subir des pressions pour effectuer un choix qui soit convenable aux intérêts de l’employeur. Deuxièmement, l’instauration des dérogations, telles que celles envisagées aux deuxième et troisième solutions alternatives mentionnées au point 363 ci-dessus, comporterait qu’il serait permis aux conducteurs de prendre le temps de repos hebdomadaire normal dans un endroit non approprié, ce qui impliquerait une réduction des droits sociaux des conducteurs. Troisièmement, la prévision d’une période transitoire n’apparaît également pas appropriée pour les raisons développées en détail aux points 499 et suivants des présentes conclusions ci-dessous dans le cadre de l’analyse des moyens soulevés à l’encontre de l’article 3 du règlement 2020/1054 concernant la date de son entrée en vigueur.

403.

Dans ces conditions, les autres arguments soulevés par les trois États membres concernés et visant à remettre en cause la proportionnalité de la mesure ne sauraient à mon avis prospérer.

404.

Les arguments tirés, premièrement, des risques pour la sécurité de la marchandise et, donc, de la responsabilité des transporteurs pour la perte de celle-ci, deuxièmement, du risque pour les transporteurs et pour les conducteurs de se voir infliger des sanctions et, troisièmement, des prétendus coûts supplémentaires pour les transporteurs découlant de la disposition en cause ne sauraient non plus démontrer une violation du principe de proportionnalité par le législateur de l’Union. En effet, d’une part, dès lors que l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 s’est limité à codifier le droit déjà existant, son adoption n’a aucunement pu comporter une augmentation de tels risques et coûts. Dans ces conditions, il ne saurait être soutenu que l’adoption de cette disposition aurait des effets préjudiciables sur les opérateurs intéressés par rapport à la situation antérieure. D’autre part, les États membres en question n’ont pas démontré que, conformément à la jurisprudence mentionnée au point 57 ci-dessus, les inconvénients pour les entreprises de transport, découlant de l’adoption de ladite disposition, seraient sans commune mesure de sorte que le choix du législateur de codifier le droit existant serait manifestement erroné.

405.

En outre, en ce qui concerne en particulier les sanctions, il ressort de l’article 1er, point 16, du règlement 2020/1054 que le législateur a explicitement prévu que ces sanctions doivent être proportionnées ( 212 ). À cet égard, s’il est vrai, comme le relève la Roumanie, que le règlement 2020/1054 n’harmonise pas les sanctions, cela ne signifie pas que ce choix du législateur porterait à une insécurité juridique telle à entraîner une violation du principe de proportionnalité. En effet, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence mentionnée au point 119 ci-dessus, le législateur de l’Union peut bien recourir à un cadre juridique général qui est, le cas échéant, à préciser ultérieurement, notamment par les États membres.

406.

Sur la base d’un raisonnement analogue il y a lieu, à mon avis, de rejeter également l’argument soulevé par la République de Bulgarie tiré de l’insécurité juridique au regard de la notion de « lieu d’hébergement adapté », le législateur n’étant pas tenu de définir en détail chaque notion d’une réglementation. Par ailleurs, en ne définissant pas exactement cette notion, le législateur de l’Union a laissé une marge de flexibilité dans l’application de la disposition quant au type de lieu d’hébergement que les conducteurs peuvent utiliser, ce qui permet de mitiger les possibles conséquences d’un éventuel état lacunaire des infrastructures européennes.

407.

En ce qui concerne, tout d’abord, l’argument selon lequel la Commission n’aurait pas publié la liste de toutes les aires de stationnement certifiées qu’elle serait tenue de publier aux termes du nouvel article 8 bis, paragraphe 1, du règlement no 561/2006, tel que modifié par l’article 1er, point 7 du règlement 2020/1054, si un tel argument pourrait peut-être servir à faire valoir un éventuel manquement de la part de la Commission, il ne saurait aucunement démontrer que le législateur de l’Union aurait manifestement dépassé son large pouvoir d’appréciation en adoptant l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054.

408.

Quant à l’obligation spéciale de rapport incombant à la Commission, prévue à l’article 8 bis, paragraphe 4, du règlement no 561/2006, tel que modifié par le règlement 2020/1054, en vertu de laquelle celle-ci présentera, au plus tard le 31 décembre 2024, un rapport au Parlement et au Conseil portant, entre autres, sur la disponibilité d’installations de repos appropriées pour les conducteurs et de parcs de stationnement sécurisés, elle ne démontre aucunement le caractère disproportionné de la mesure en cause. Elle montre seulement que le législateur a indiqué qu’il s’agit d’un domaine au sujet duquel il tient à être informé de toute situation susceptible de nécessiter une nouvelle évaluation.

409.

En ce qui concerne, ensuite, l’argument de la République de Bulgarie selon lequel un État membre pourrait être incité à ne pas augmenter le nombre des infrastructures afin de limiter la prestation sur son territoire de services de transport par des transporteurs étrangers, je relève que cet argument est manifestement hypothétique et n’est basé sur aucun élément qui suggérerait qu’une telle situation pourrait se produire. En tout état de cause, ledit argument concerne des éventuels comportements des États membres, et non pas un dépassement manifeste par le législateur de l’Union de son large pouvoir d’appréciation.

410.

Enfin, en ce qui concerne les moyens relatifs à l’examen par le législateur de l’Union de la proportionnalité, je relève que le Conseil et le Parlement ne nient pas que, lorsqu’il a adopté l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054, le législateur était conscient de la question générale du manque d’infrastructure adéquate dans l’ensemble de l’Union. Ainsi que le relèvent la Roumanie et la Hongrie, ce problème avait, en effet, été mis en évidence au cours de la procédure législative tant dans l’analyse d’impact, que dans d’autres études, telles que l’étude de 2019.

411.

Toutefois, il convient de relever que, en dépit de cette problématique, la Commission dans sa proposition de règlement temps de travail, fondée sur les résultats de l’analyse d’impact, avait prévu une disposition équivalente à celle finalement retenue à l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 qui prévoyait également l’interdiction de prendre le temps de repos plus longs, et donc le temps de repos hebdomadaire normal dans le véhicule ( 213 ).

412.

Entre-temps, la Cour a prononcé l’arrêt Vaditrans qui a effacé toute insécurité quant à la portée de l’ancienne version de l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006 et a interprété, ex tunc ( 214 ), cette disposition dans le sens mentionné au point 370 ci-dessus, en clarifiant qu’une interdiction telle que celle prévue dans ladite proposition de la Commission – et finalement retenue dans le règlement 2020/1054 – existait déjà dans le droit de l’Union.

413.

Dans ces conditions, j’estime qu’il ne saurait être soutenu que, en adoptant l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 et, ainsi, en codifiant le droit existant, par ailleurs, conformément à la proposition de règlement temps de travail, fondée sur une analyse d’impact, le législateur de l’Union aurait omis de tenir compte d’éléments essentiels, à savoir les données relatives au déficit d’emplacements de stationnement sûrs et sécurisés, qui avaient été mis en exergue pendant la procédure législative.

414.

Il ressort de toutes les considérations qui précèdent que, à mon avis, tous les moyens visant à faire valoir que l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 ne respecte pas les exigences découlant du principe de proportionnalité, doivent être rejetés.

415.

La Roumanie fait valoir que l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 violerait les exigences découlant de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE, cette disposition portant gravement atteinte aux intérêts des transporteurs et des conducteurs.

416.

En ce qui concerne, d’abord, les transporteurs, leurs coûts dépasseraient largement celui de la mise à disposition d’un lieu d’hébergement pour les conducteurs. En effet, ces coûts devraient également couvrir les changements d’itinéraires en fonction de la disponibilité de lieux d’hébergement et d’aires de stationnement appropriés, la hausse des primes d’assurance due à l’augmentation des risques liés à la sécurité des marchandises transportées, la nécessité pour les conducteurs d’effectuer des distances supplémentaires pour trouver une aire appropriée, ainsi que le coût du transfert du conducteur de l’aire de stationnement vers le lieu d’hébergement, qui pourrait se trouver à une distance considérable, compte tenu de la situation décrite dans l’étude de 2019. Par ailleurs, les transporteurs subiraient une baisse des recettes dès lors que le déficit d’infrastructures aurait des répercussions sur la possibilité concrète de planifier des trajets plus longs et d’effectuer des transports sur certains itinéraires en toute sécurité.

417.

Ensuite, en ce qui concerne les conducteurs, les répercussions subies par les transporteurs conduiraient à des pertes d’emplois et à la nécessité d’émigrer vers les États d’Europe occidentale. En outre la disposition en cause, en raison du manque d’infrastructures, augmenterait la fatigue et le stress des conducteurs.

418.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de ce moyen.

419.

En ce qui concerne l’analyse des dispositions de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE et de leur portée, je renvoie aux considérations que j’ai effectuées aux points 281 à 293 ci-dessus.

420.

Quant aux griefs de la Roumanie, j’ai relevé au point 394 ci-dessus que, en adoptant l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054, le législateur n’a pas introduit dans l’ordre juridique de l’Union l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine, mais n’a fait que codifier le droit existant résultant de l’ancienne version de l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006, tel qu’interprété par la Cour dans l’arrêt Vaditrans.

421.

Dans ces conditions, l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine étant déjà en vigueur avant l’adoption de l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054, il ne saurait être soutenu que l’adoption de cette disposition comporterait une augmentation des coûts ou une baisse de recettes pour les transporteurs ou des conséquences préjudiciables pour les conducteurs.

422.

Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que, portant gravement atteinte aux intérêts des transporteurs et des conducteurs, l’adoption de l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 violerait les exigences découlant de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE doit être rejeté.

423.

Dans leurs recours, la République de Bulgarie (affaire C-543/20) et la Roumanie (affaire C-546/20) font valoir que l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 ne respecte pas les exigences découlant du principe de non-discrimination, prévu par l’article 18 TFUE. La République de Bulgarie se réfère également aux articles 20 et 21 de la Charte, au principe d’égalité des États membres, inscrit à l’article 4, paragraphe 2, TUE ainsi qu’à l’article 95, paragraphe 1, TFUE.

424.

La République de Bulgarie et la Roumanie font valoir que l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine viole le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination tant pour les entreprises de transport situées à la périphérie géographique de l’Union que pour les conducteurs travaillant pour ces entreprises. En effet, il serait nettement plus facile pour des entreprises de transport établies dans des États membres situés au centre de l’Union et pour leurs conducteurs de respecter ladite interdiction que pour des transporteurs établis dans des États membres situés à la périphérie de l’Union et pour leurs conducteurs. Au sein d’un même État membre, l’interdiction créerait une discrimination entre les conducteurs locaux et ceux d’autres États membres. Les conducteurs nationaux ne seraient pas affectés par l’absence de lieux appropriés d’hébergement et d’aires sécurisées et sûres de stationnement, puisqu’ils peuvent dormir à leur domicile et stationner leurs poids lourds dans le centre opérationnel du transporteur. Tel ne serait pas le cas des conducteurs employés par des transporteurs établis dans des États situés à la périphérie de l’Union qui, en raison de l’absence de lieux appropriés d’hébergement et d’aires sécurisées et sûres de stationnement, seraient contraints de ne pas respecter ladite interdiction, augmentant les dépenses des transporteurs, dont la plupart sont des PME.

425.

De plus, une évaluation des effets sur le marché des transports des dispositions du règlement 2020/1054 ne pourrait être effectuée sans tenir compte du règlement 2020/1055 et de la directive 2020/1057 qui font également partie du train de mesures sur la mobilité. Une appréciation globale du premier train sur la mobilité mettrait ainsi en évidence le caractère discriminatoire de la réglementation au détriment de ces derniers au regard de la possibilité concrète de fournir des services de transport dans l’Union.

426.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de l’ensemble de ces moyens.

427.

La République de Bulgarie et la Roumanie font valoir que, en adoptant l’article 1er point 6, sous c), du règlement 2020/1054 et, ainsi, en maintenant l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine, le législateur de l’Union aurait violé les principes d’égalité de traitement et de non-discrimination, cette interdiction impliquant une discrimination tant entre les conducteurs qu’entre les transporteurs.

428.

À cet égard, je relève, d’abord, que l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine s’applique indistinctement et de la même manière à toute entreprise de transport qui effectue des transports par route relevant du champ d’application du règlement no 561/2006 et à tout conducteur relevant de ce règlement ( 215 ). La disposition s’applique quelle que soit la nationalité du conducteur ou de l’employeur. Il s’ensuit que cette obligation, en tant que telle, n’institue pas explicitement de distinction, ni entre conducteurs, ni entre entreprises de transports.

429.

Ensuite, à mon avis, les conducteurs qui exécutent des transports internationaux entre différents États membres et les conducteurs qui exécutent des transports nationaux dans l’État membre d’établissement de leur employeur ne sont pas nécessairement dans des situations comparables, spécifiquement en relation avec les objectifs de la disposition prévoyant l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine.

430.

À cet égard, je rappelle, d’une part, que, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence mentionnée au point 79 ci-dessus, le caractère comparable des situations différentes s’apprécie à la lumière de l’objet et du but de l’acte de l’Union mis en cause. D’autre part, il ressort du point 373 ci-dessus que l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine vise essentiellement l’objectif d’améliorer les conditions de travail des conducteurs, ce qui contribue également à l’amélioration de la sécurité routière.

431.

Or, l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine vise de toute évidence à protéger les conducteurs qui passent des longues périodes loin de leur lieu de domicile et qui sont ainsi tenus, en raison de leur travail, de passer leurs temps de repos hebdomadaire loin de ce lieu. Au cas où un conducteur peut passer son temps de repos hebdomadaire à son domicile, ladite interdiction n’est pas pertinente. Dans cette perspectives les situations de deux types de conducteurs mentionnées au point 429 ci-dessus ne sont donc pas comparables.

432.

En outre, je rappelle que, ainsi qu’il a été relevé au point 43 ci-dessus, la distinction d’une part, entre transports internationaux et transports nationaux et, d’autre part, entre transporteurs résidents et transporteurs non-résidents est explicitement prévue par l’article 91, paragraphe 1, notamment, sous a) et b), TFUE. Le droit de l’Union prévoit donc au niveau du droit primaire une approche différente dans le cadre de la politique commune des transports entre la réglementation des transports internationaux et celle des transports nationaux.

433.

Par ailleurs, en suivant la logique des deux États membres susmentionnés, permettre aux conducteurs effectuant des transport internationaux de prendre leurs temps de repos hebdomadaires normaux à bord du véhicule comporterait un degré encore plus élevé de discrimination entre les conducteurs nationaux, qui peuvent prendre leur temps de repos hebdomadaire normal à leur domicile, et les conducteurs d’autres États membres qui devraient prendre leur temps de repos hebdomadaire normal en cabine, à savoir dans un lieu qui n’est pas adapté pour passer de telles périodes longues de repos ( 216 ).

434.

Enfin, il ressort de l’argumentation avancée par les deux États membres susmentionnés que les prétendues discriminations qu’ils font valoir ne découlent pas de l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine en tant que telle, mais plutôt de l’éventuel état actuel de l’infrastructure européenne et, spécifiquement, du nombre insuffisant d’aires de stationnement sécurisées et de lieux d’hébergement appropriés situés à proximité de celles-ci.

435.

Or, dans le cadre du contrôle juridictionnel limité que, dans un domaine tel que la politique des transports, la Cour a reconnu également en ce qui concerne le respect du principe de l’égalité de traitement ( 217 ), le juge de l’Union ne saurait substituer son appréciation à celle du législateur de l’Union en remettant en doute – en raison d’un éventuel défaut actuel d’infrastructures appropriés – le choix du législateur de n’avoir pas modifié le droit existant et de n’avoir pas réduit les droits sociaux des conducteurs en leur permettant de prendre leurs temps de repos hebdomadaires normaux dans un endroit non adapté à des temps de repos si longs.

436.

Eu égard à tout ce qui précède, j’estime que les moyens soulevés à l’encontre de l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 tirés de la violation des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination doivent être rejetés.

437.

La Roumanie fait valoir que l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 violerait les dispositions de droit de l’Union en matière de libre prestation des services de transport et du marché unique. Cet État membre soutient que, en ce qui concerne la libre prestation des services dans le domaine des transports, telle que prévue à l’article 58, paragraphe 1, TFUE, la mise en œuvre de l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine aboutirait à une restriction de cette liberté, dès lors que les itinéraires de transport seront, pour une durée indéterminée, limités aux trajets qui peuvent être effectués dans un délai qui n’oblige pas le conducteur à prendre un temps de repos hebdomadaire ou qui seront déterminés en fonction de la présence d’aires de stationnement sûres et sécurisées. En raison de cette limitation, la mesure entraînerait de facto la fragmentation du marché intérieur. Il en résulterait un recul dans la réalisation de l’objectif de développement durable de ce marché, tel que le prévoit l’article 3 TUE, qui est également l’un des objectifs définis par la Commission dans son analyse d’impact ( 218 ).

438.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de ce moyen.

439.

Ainsi qu’il ressort des points 44 et suivants ci-dessus, dans le domaine des transports, l’application des principes de liberté des prestations de services doit être réalisée, selon le traité FUE, par la mise en œuvre de la politique commune des transports et la libre prestation de services de transport est garantie exclusivement dans la mesure où ce droit a été octroyé par le biais de mesures de droit dérivé adoptées par le législateur de l’Union dans le cadre de cette politique commune.

440.

Il s’ensuit que, même à supposer que l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 entraîne, ainsi que le fait valoir la Roumanie, une restriction à la libre prestation des services, le législateur de l’Union étant libre, dans le cadre de sa large marge d’appréciation, de réaliser par la mise en œuvre de la politique commune des transports le degré de libéralisation de ce secteur qu’il estime opportun, cette circonstance ne comporterait aucunement une violation des dispositions de droit de l’Union en matière de libre prestation des services de transport et du marché unique. Il s’ensuit que, à mon avis, ce moyen aussi doit être rejeté.

441.

Il résulte de tout ce qui précède que tous les moyens soulevés par la République de Bulgarie (affaire C-543/20), la Roumanie (affaire C-546/20) et la Hongrie (affaire C-551/20) à l’encontre de l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 doivent, à mon avis, être rejetés.

442.

Dans son recours dans l’affaire C-551/20, la Hongrie demande l’annulation de l’article 2, point 2, du règlement 2020/1054, par lequel la date d’entrée en vigueur de l’obligation d’installer les tachygraphes V2, à savoir les tachygraphes intelligents de deuxième génération, a été avancée.

443.

Alors que, en vertu de la réglementation en vigueur avant l’adoption du règlement 2020/1054, il aurait été possible de satisfaire à l’obligation d’installer les tachygraphes V2 jusqu’au 15 juin 2034 ( 219 ), il résulte de l’article 2, point 2, de ce règlement, lu en combinaison avec le point 8 de cet article, qui fixe les délais d’adoption par la Commission des spécifications relatives aux tachygraphes V2, que, si cette institution adopte et applique dans les délais prévus le règlement d’exécution contenant lesdites spécifications, les véhicules équipés de tachygraphes numériques ou analogiques devront être équipés de tachygraphes V2 au plus tard le 31 décembre 2024 et ceux qui sont équipés de tachygraphes intelligents devront l’être au plus tard en 2025. La Commission a adopté les spécifications techniques relatives aux tachygraphes intelligents le 16 juillet 2021 ( 220 ) et les a modifiées le 16 mai 2023 ( 221 ).

444.

À l’appui de sa demande d’annulation de l’article 2, point 2, du règlement 2020/1054, la Hongrie invoque trois moyens, tirés, le premier, de la violation du principe de proportionnalité, le deuxième, de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique, et le troisième, de la violation de l’article 151, deuxième alinéa, TFUE.

445.

Par son premier moyen, la Hongrie, soutenue par la Roumanie, la République de Lettonie et la République d’Estonie, fait valoir qu’en adoptant l’article 2, point 2, du règlement 2020/1054, le législateur de l’Union a violé le principe de proportionnalité et a commis une erreur manifeste d’appréciation en n’évaluant pas les conséquences économiques de l’avancement considérable du délai d’installation des tachygraphes V2. Cette disposition ne figurant pas dans la proposition règlement temps de travail, aucune analyse d’impact n’aurait été réalisée sur ce point. Les dispositions modifiant le délai d’installation du tachygraphe auraient été introduites dans le projet de texte en vertu de l’accord conclu par le Parlement et le Conseil sans qu’aucune analyse d’impact ne soit non plus réalisée par ces institutions.

446.

Or, il ressortirait de la jurisprudence qu’il est possible de faire l’économie de l’analyse d’impact lorsque le législateur dispose d’éléments d’information objectifs lui permettant d’apprécier la proportionnalité de la mesure. Toutefois, la Hongrie affirme n’avoir pas connaissance de l’existence de tels éléments d’information, ni d’une analyse effectuée par les législateurs.

447.

La Hongrie fait également valoir que les dispositions proposées par le Parlement et le Conseil constituaient des modifications substantielles à ladite proposition de la Commission au sens de l’accord institutionnel mentionné aux points 62 et suivants ci-dessus et qu’il aurait donc été justifié d’effectuer une analyse d’impact en complément, ou de charger la Commission de l’effectuer. Deux études réalisées aux mois de février et mars 2018 auraient examiné les coûts de la mise en conformité, mais elles n’auraient pas expressément abordé la question du caractère proportionné, même si la seconde étude aurait évoqué la possibilité d’une disproportion. En outre, la Hongrie juge particulièrement problématique à cet égard le fait que la nouvelle technologie (V2) ne soit pas encore sur le marché, sans que l’on sache avec certitude quand elle le sera.

448.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de ce moyen.

449.

Dans ce moyen, la Hongrie reproche fondamentalement au législateur de l’Union d’avoir adopté l’article 2, point 2, du règlement 2020/1054 et, ainsi faisant, d’avoir avancé de manière considérable le délai d’installation des tachygraphes V2 sans avoir demander une analyse d’impact et sans disposer suffisamment d’éléments permettant d’apprécier la proportionnalité de la mesure finalement adoptée.

450.

À cet égard, il convient, d’emblée, de relever qu’il est constant entre les parties que l’analyse d’impact – volet social, que la Commission a réalisée en vue de la révision des règlements no os561/2006 et 165/2014, n’a pas couvert le délai d’installation des tachygraphes V2, cette institution n’ayant pas envisagé, dans sa proposition de modification de ce dernier règlement, l’avancement de la date d’entrée en vigueur de l’obligation portant sur l’installation de tachygraphes V2.

451.

Toutefois, il ressort de la jurisprudence mentionnée aux points 65 et 72 ci-dessus, d’une part, que l’omission d’une analyse d’impact ne saurait être qualifiée de violation du principe de proportionnalité, lorsque le législateur de l’Union dispose de suffisamment d’éléments lui permettant d’apprécier la proportionnalité d’une mesure adoptée et, d’autre part, que dans l’exercice effectif de son pouvoir d’appréciation, le législateur de l’Union peut tenir compte non seulement de l’analyse d’impact, mais également de toute autre source d’information.

452.

Or, en l’occurrence, ainsi que le font valoir le Conseil et le Parlement, bien que la mesure en cause n’ait pas figuré dans la proposition de la Commission ni dans l’analyse d’impact – volet social, au mois de mars 2018, la Commission a publié le rapport final d’une étude sur les mesures favorisant la mise en œuvre du tachygraphe intelligent. Il n’est pas contesté par la Hongrie que l’objectif de cette étude était d’évaluer différentes options stratégiques visant à accélérer la mise en œuvre du tachygraphe intelligent, et, notamment, d’évaluer les incidences économiques, sociales et en matière de sécurité routière imposant la mise en conformité des véhicules immatriculés avant le mois de juin 2019 ( 222 ). Cette étude de la Commission comprenait une analyse coûts-bénéfices détaillée tenant compte des effets économiques sur les transporteurs et les autorités nationales, des effets sur la sécurité routière, des effets sociaux et des effets sur le marché intérieur. En outre, au cours de l’année 2018, le Parlement a également réalisé une étude en vue d’évaluer les coûts et les avantages de l’installation, d’ici janvier 2020, d’un tachygraphe intelligent pour les poids lourds dans le transport international ( 223 ). Il ressort également du dossier que le législateur a examiné et pris en compte ces études lors de la procédure législative ayant abouti à l’adoption du règlement 2020/1054.

453.

Dans ces conditions, j’estime que les institutions de l’Union, auteurs de l’acte en cause, ont établi devant la Cour que la mesure en cause a été adopté moyennant un exercice effectif de leur pouvoir d’appréciation et ont produit et exposé de façon claire et non équivoque les données de base qu’elles ont prises en compte pour fonder la mesure contestée.

454.

Les autres arguments avancés par la Hongrie ne sauraient remettre en cause cette appréciation.

455.

En effet, premièrement, le fait, allégué par la Hongrie, que les deux études susmentionnées n’auraient pas examiné spécifiquement le respect du principe de proportionnalité est dépourvu de pertinence. En effet, c’est au législateur d’effectuer, sur la base des données disponibles, la nécessaire mise en balance entre les différents intérêts en présence visant à assurer un équilibre entre ceux-ci, compte tenu des objectifs poursuivis par la mesure en cause. Il ne saurait dès lors être exigé que les données de base sur lesquelles se base l’exercice du pouvoir d’appréciation du législateur soient présentées dans le cadre d’une évaluation spécifique de la proportionnalité. À cet égard, je rappelle également que, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence mentionnée au point 72 ci-dessus, la forme dans laquelle les données de base prises en compte par le législateur de l’Union sont répertoriées est dépourvue d’importance.

456.

Deuxièmement, la circonstance alléguée par la Hongrie que la technologie (V2) ne soit pas encore sur le marché, même à supposer qu’elle soit établie – ce qui n’est pas le cas – ne saurait remettre en cause la proportionnalité de la mesure en cause.

457.

En effet, d’une part, il convient de rappeler que, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence constante de la Cour mentionnée au point 74 ci-dessus, la validité d’un acte de l’Union doit être appréciée par rapport aux éléments dont le législateur de l’Union disposait au moment de l’adoption de la réglementation en cause. Or, les institutions de l’Union ont prouvé, sans être contredits par la Hongrie, que, au cours de la procédure législative, l’information dont le législateur disposait était que la technologie en cause aurait été prête en 2022 et que l’installation des tachygraphes V2 aurait pu être complétée jusqu’à la fin de l’année 2024 ( 224 ).

458.

D’autre part, la date limite pour l’installation des tachygraphes V2 a été définie dans le règlement 2020/1054 de manière assez peu typique, en ce qu’elle a été fixée non pas en se référant à une date donnée, mais à un délai à compter de l’adoption par la Commission des dispositions techniques détaillées nécessaires de sorte à s’assurer qu’il y ait un délai suffisant pour développer ces nouveaux tachygraphes. Or, ainsi que je l’ai relevé au point 443 ci-dessus, la Commission a adopté les spécifications techniques relatives aux tachygraphe intelligents le 16 juillet 2021 et elle les a tout récemment même modifiées, afin d’assurer un fonctionnement commun de ces tachygraphes intelligents de deuxième version en dépit de certains retards dus à des raisons techniques. Ces développements montrent, à mon avis, le caractère approprié du choix du législateur au regard de la modalité de fixation de la date limite pour l’installation des tachygraphes V2, qui ont visé à garantir une flexibilité dans l’implémentation de cette obligation.

459.

Il découle des considérations qui précèdent que, à mon avis, le moyen tiré de ce que, en adoptant l’article 2, point 2, du règlement 2020/1054, le législateur de l’Union aurait violé le principe de proportionnalité, doit être rejeté.

460.

Par son deuxième moyen, la Hongrie soutient que l’avancement du délai pour l’installation des tachygraphes V2 viole les attentes légitimes des opérateurs économiques et, partant, les principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique. En effet, en vertu de la réglementation en vigueur avant l’adoption du règlement 2020/1054 ( 225 ), les opérateurs économiques auraient pu légitimement penser qu’ils disposaient d’un délai de quinze ans, suivant l’adoption des modalités d’application, pour satisfaire à l’exigence d’installation de tachygraphes intelligents. Les opérateurs n’auraient pas simplement placé leur confiance dans le maintien d’une situation existante, mais le législateur, en exerçant son pouvoir d’appréciation, aurait fixé lui-même un délai sur lequel ceux-ci étaient susceptibles de fonder leurs décisions économiques. Il ne serait donc possible de modifier ce délai que pour des raisons impérieuses d’intérêt général. En Hongrie, en raison des délais anticipés, l’obligation d’installation du tachygraphe V2 concernerait environs 60 % de la flotte pour un coût unitaire évalué à environ 2000 euros.

461.

Le législateur ayant adopté le règlement 2020/1054 à la date du 15 juillet 2020, c’est à partir de ce moment-là que la nouvelle date de l’obligation de mise en conformité aurait pu être connue avec certitude. Par conséquent, seule cette date pourrait marquer le point de départ de la période dont disposent les opérateurs économiques pour s’adapter, et non celle de la publication des études qui se sont penchées pour la première fois sur la question. Les opérateurs économiques, même s’ils connaissaient ces études, n’auraient pas pu savoir avec certitude quelle serait la solution retenue.

462.

Aucune des raisons indiquées dans le considérant 27 du règlement 2020/1054 comme justification pour la modification des délais d’introduction des tachygraphes V2 ne constituerait une raison impérieuse d’intérêt général. En ce qui concerne, premièrement, l’efficacité du contrôle de l’application des règles sociales au regard des coûts, celui-ci n’aurait pas été réellement examiné au cours du processus législatif. Deuxièmement, la rapidité de l’évolution des nouvelles technologies et la numérisation dans l’ensemble de l’économie ne constitueraient pas des raisons impérieuses d’intérêt général de nature à justifier une atteinte à la confiance légitime des opérateurs économiques. En outre, les tachygraphes V2 ne seraient pas encore développés et leur date d’introduction sur le marché serait inconnue. Quant, troisièmement, à la nécessité d’avoir des conditions de concurrence équitables pour les entreprises du secteur du transport routier international, il serait difficile de comprendre pourquoi les entreprises internationales de pays tiers ne sont pas soumises à cette obligation. En effet, l’accord européen relatif au travail des équipages des véhicules effectuant des transports internationaux par route (ci-après l’« accord AETR ») prévoirait actuellement l’obligation d’installation d’un tachygraphe numérique.

463.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de ce moyen.

464.

J’ai déjà analysé aux points 117 et suivants des présentes conclusions ci-dessus, auxquels je renvoie, les principes exposés par la Cour dans sa jurisprudence au regard du principe de sécurité juridique.

465.

En ce qui concerne le principe de protection de la confiance légitime, qui est un corollaire du principe de sécurité juridique, il ressort d’une jurisprudence constante que la possibilité de se prévaloir de ce principe est ouverte à tout opérateur économique dans le chef duquel une institution a fait naître des espérances fondées. Au sens de cette jurisprudence, constituent des assurances susceptibles de faire naître de telles espérances, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont communiqués, des renseignements précis, inconditionnels, concordants et émanant de sources autorisées et fiables ( 226 ).

466.

En revanche, lorsqu’un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l’adoption d’une mesure de l’Union de nature à affecter ses intérêts, il ne saurait invoquer le bénéfice du principe de protection de la confiance légitime lorsque cette mesure est adoptée ( 227 ).

467.

En ce qui concerne l’invocation du principe de protection de la confiance légitime en raison de l’action du législateur de l’Union, il convient de rappeler que la Cour a reconnu audit législateur un large pouvoir d’appréciation lorsque son action implique des choix de nature politique, économique et sociale et lorsqu’il est appelé à effectuer des appréciations et des évaluations complexes ( 228 ).

468.

La Cour a également jugé qu’un opérateur économique ne saurait placer sa confiance dans l’absence totale de modification législative, mais uniquement mettre en cause les modalités d’application d’une telle modification ( 229 ).

469.

De même, le principe de sécurité juridique n’exige pas l’absence de modification législative, mais requiert plutôt que le législateur tienne compte des situations particulières des opérateurs économiques et prévoie, le cas échéant, des adaptations à l’application des nouvelles règles juridiques ( 230 ).

470.

En outre, selon une jurisprudence constante de la Cour, le champ d’application du principe de la confiance légitime ne saurait être étendu jusqu’à empêcher, de façon générale, une réglementation nouvelle de s’appliquer aux effets futurs de situations nées sous l’empire de la réglementation antérieure ( 231 ), et cela notamment dans des domaines dont l’objet comporte des nécessités d’adaptation constante ( 232 ).

471.

En l’occurrence, à mon avis, il ne saurait être considéré que les opérateurs économiques concernés ont reçu des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, aux termes de la jurisprudence susmentionnée, qui auraient justifié que ces derniers aient placé une confiance légitime dans le fait que l’environnement réglementaire demeurerait inchangé et que, ainsi, ils auraient disposé, en tout cas, d’un délai de quinze ans, suivant l’adoption des modalités d’application, pour satisfaire à l’exigence d’installation de tachygraphes intelligents.

472.

Il ne ressort, en effet, d’aucune manière que le législateur aurait pris un engagement inconditionnel dans le sens que le cadre réglementaire applicable aux tachygraphes demeurerait inchangé pendant une durée de quinze ans. À cet égard, il convient de relever qu’il n’est pas du tout inhabituel que le cadre réglementaire soit adapté à plusieurs reprises, notamment dans des domaines traitant des questions techniques et/ou technologiques en évolution rapide et qui sont caractérisés par un progrès techniques rapide et continu.

473.

Je partage, en outre, l’avis des institutions selon lequel à la lumière des deux documents mentionnés au point 452 ci-dessus, qui étaient fondés sur la consultation des représentants du secteur économique concerné et des parties intéressées, un opérateur de transport routier prudent et avisé ne pouvait, à tout le moins depuis la publication de ces études, ignorer le fait que le législateur de l’Union envisageait des possibles modifications de la réglementation relative aux tachygraphes. Un tel opérateur était donc bien en mesure de tenir compte de cette possibilité dans le cadre de ses décisions économiques.

474.

En outre, il ne saurait non plus être considéré que la disposition en cause aurait abolit avec effet immédiat et sans avertissement un avantage spécifique que la réglementation octroyait aux opérateurs intéressés. Bien au contraire, en vertu du règlement 2020/1054, les opérateurs économiques disposent d’une durée de quatre à cinq ans pour se conformer aux nouvelles règles relatives aux tachygraphes intelligents.

475.

Eu égard à tout ce qui précède, j’estime que le moyen soulevé par la Hongrie tiré de ce que l’article 2, paragraphe 2, du règlement 2020/1054 aurait été adopté en violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique doit également être rejeté.

476.

La Hongrie soutient que l’article 2, point 2, du règlement 2020/1054 viole l’obligation de maintenir la compétitivité économique de l’Union, telle que prévue à l’article 151, deuxième alinéa, TFUE. Même si ce règlement a été adopté dans le cadre de la politique des transports et a comme base juridique l’article 91, paragraphe 1, TFUE, il relèverait indubitablement de la politique sociale. Or, une amélioration des conditions de travail par le biais d’un rapprochement des législations ne pourrait pas avoir lieu sans que, simultanément, il soit tenu compte de la nécessité de préserver la compétitivité de l’économie de l’Union. Cependant, à l’heure actuelle, des exigences analogues concernant le tachygraphe V2 ne s’appliqueraient pas aux véhicules des entreprises qui ne sont pas établies dans un État membre, alors qu’en vertu de l’accord AETR les véhicules des entreprises établies dans les pays auxquels il s’applique ne doivent disposer que d’un tachygraphe numérique, ce qui leur confèrerait, dès lors, un avantage concurrentiel. Alors que le législateur aurait lui-même reconnu la nécessité de maintenir la compétitivité des entreprises de l’Union au considérant 34 du règlement 2020/1054, le texte législatif n’imposerait à la Commission aucune obligation concrète ni aucun délai précis à cet égard, de sorte que rien ne garantirait que l’accord AETR soit modifié en conséquence ou, à tout le moins, que les négociations y relatives puissent s’engager dans un avenir proche. Or, le législateur, s’il n’est pas tenu à une obligation de résultat, aurait une obligation de diligence, en ce sens qu’il devrait faire tout ce qui est en son pouvoir afin d’assurer que l’Union ne se retrouve pas en situation de désavantage concurrentiel. Pour satisfaire à cette obligation, il ne suffirait pas d’adopter un considérant qui ne revêt aucun effet contraignant.

477.

L’article 151 TFUE, dont la Hongrie reproche la violation dans le présent moyen, est le premier article du titre X de la troisième partie du traité FUE, dédié à la « Politique sociale ». Aux termes de son deuxième alinéa, aux fins des objectifs de politique sociale indiqués au premier alinéa de cet article « l’Union et les États membres mettent en œuvre des mesures qui tiennent compte de la diversité des pratiques nationales, en particulier dans le domaine des relations conventionnelles, ainsi que de la nécessité de maintenir la compétitivité de l’économie de l’Union ».

478.

Il ressort du libellé même de cette disposition qu’elle prévoit une simple obligation « de prise en compte ». Ainsi qu’il ressort des points 288 et suivants ci-dessus – et comme c’est, par ailleurs, le cas pour l’article 91, paragraphe 1 et l’article 94 TFUE –, une telle obligation n’a pas valeur absolue, mais oblige simplement le législateur de l’Union pour des mesures adoptées dans le cadre du domaine de la politique sociale, de tenir compte des paramètres et des objectifs spécifiques y indiqués, et notamment de la nécessité de maintenir la compétitivité de l’économie de l’Union.

479.

Or, la Hongrie a reproché au législateur de n’avoir pas tenu compte de cette nécessité en relation avec la circonstance que, en vertu de l’accord AETR, les véhicules des entreprises établies dans les pays tiers auxquels cet accord s’applique ne doivent pas disposer d’un tachygraphe V2, ce qui leur confèrerait un avantage concurrentiel.

480.

Toutefois, il ressort du considérant 34 du règlement 2020/1054 que le législateur a explicitement considéré qu’« [i]l importe que les entreprises de transport établies dans des pays tiers soient soumises à des règles équivalentes aux règles de l’Union lorsqu’elles effectuent des opérations de transport routier sur le territoire de l’Union » et que « [l]a Commission devrait évaluer l’application de ce principe au niveau de l’Union et proposer des solutions adéquates à négocier dans le cadre de l’[AETR] ».

481.

Dans ces conditions, il ne saurait être soutenu que le législateur n’a pas « pris en compte » les différences existant dans la réglementation, y inclues celles concernant les tachygraphes, applicables, respectivement, aux entreprises de transport de l’Union, d’une part, et aux entreprises de transport des pays tiers lorsqu’ils effectuent des opérations de transport routier sur le territoire de l’Union, d’autre part.

482.

Il s’ensuit des considérations qui précèdent, que, à mon avis, le troisième moyen soulevé par la Hongrie à l’encontre de l’article 2, point 2, du règlement 2020/1054 doit également être rejeté et cela sans qu’il soit besoin d’aborder la question de savoir si l’article 151 TFUE, disposition contenue dans le titre X concernant la « Politique sociale », est applicable à un acte législatif adopté dans le cadre de la politique commune des transport prévue au titre IV et ayant par base juridique l’article 91, paragraphe 1, TFUE.

483.

Eu égard à tout ce qui précède, j’estime que la demande d’annulation de l’article 2, point 2, du règlement 2020/1054, présentée par la Hongrie dans le cadre de l’affaire C-551/20, doit être rejetée dans son intégralité.

484.

Dans son recours dans l’affaire C-541/20, la République de Lituanie demande l’annulation de l’article 3 du règlement 2020/1054 qui prévoit que ce règlement – sauf deux exceptions non pertinentes dans ce contexte ( 233 ) – entre en vigueur le vingtième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. Ledit règlement a été publié au Journal officiel le 17 juillet 2020 et est donc entré en vigueur le 20 août 2020.

485.

À l’appui de son recours, la République de Lituanie invoque trois moyens. Avant d’analyser ces moyens, il convient, à titre liminaire, de vérifier leur caractère opérant.

486.

Par ses trois moyens, la République de Lituanie remet en cause l’article 3 du règlement 2020/1054 qui prévoit un délai d’entré en vigueur de ce règlement de 20 jours. Le Conseil et le Parlement font toutefois valoir que, même si cet article était annulé, en tout état de cause, en vertu de l’article 297, paragraphe 1, troisième alinéa, TFUE, la date d’entrée en vigueur continuerait de s’appliquer pour ledit règlement ( 234 ).

487.

À cet égard, je rappelle que, aux termes de l’article 297, paragraphe 1, troisième alinéa, TFUE, les actes législatifs « entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication ».

488.

Or, ainsi que l’a relevé la vice-présidente de la Cour dans la procédure de référé introduite par la République de Lituanie, l’article 3 du règlement 2020/1054 ne constitue qu’une simple mise en œuvre de l’article 297, paragraphe 1, troisième alinéa, TFUE ( 235 ).

489.

Toutefois, cette circonstance ne comporte pas automatiquement que l’annulation dudit article 3 comporterait que, en tout état de cause, ce délai d’entré en vigueur de 20 jours s’appliquerait en force de l’article 297, paragraphe 1, troisième alinéa, TFUE. En effet cette disposition du TFUE prévoit elle aussi que le législateur puisse, s’il l’estime opportun, décider d’appliquer un autre délai pour l’entrée en vigueur d’un acte législatif. Or, dans ses moyens, la République de Lituanie remet en discussion justement le choix du législateur de l’Union de retenir ce délai « par défaut » de 20 jours de la publication au Journal officiel pour l’entrée en vigueur du règlement 2020/1054, sans prévoir, en revanche, un délai d’entré en vigueur plus long, ainsi qu’il est permis explicitement par ladite disposition du TFUE. La République de Lituanie soutient que, en effet, une période transitoire suffisante serait nécessaire pour permettre aux États membres et aux opérateurs intéressés de s’adapter aux nouvelles règles prévues par ledit règlement, notamment à celles relatives aux dispositions concernant l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine et à l’obligation relative au retour des conducteurs.

490.

Il s’ensuit que, contrairement à ce que soutiennent lesdites deux institutions de l’Union, si la Cour devait accueillir les moyens de la République de Lituanie et annuler l’article 3 du règlement 2020/1054 en considérant que l’application du délai de 20 jours y prévu n’est pas conforme au droit de l’Union, une telle annulation ne pourrait aucunement comporter l’application de ce délai, jugé illégal, et donc ladite date d’entrée en vigueur, en vertu de l’article 297 paragraphe 1, troisième alinéa, TFUE. Bien au contraire, toute l’entrée en vigueur dudit règlement serait remise en cause.

491.

Par conséquent, à mon avis, les moyens soulevés par la République de Lituanie concernant l’article 3 du règlement 2020/1054 ne sont pas inopérants.

492.

Par son premier moyen, la République de Lituanie soutient que, en prévoyant à l’article 3 du règlement 2020/1054 l’obligation d’appliquer dans le délai imparti de 20 jours les dispositions relatives à l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine et à l’obligation relative au retour des conducteurs [prévues à l’article 1er, point 6, respectivement, sous c) et d), du règlement 2020/1054], le législateur de l’Union n’a pas pris en compte le fait que, en l’absence de période transitoire, les États membres et les transporteurs ne pourraient pas être en mesure de s’adapter à ces obligations et n’a pas présenté d’argument justifiant une telle urgence pour leur entrée en vigueur. En choisissant un mécanisme inapproprié de mise en œuvre du règlement 2020/1054 (en ne prévoyant ni report de son application ni période transitoire), les institutions de l’Union auraient ainsi créé une législation insoutenable, dont il serait particulièrement compliqué d’assurer le respect pour différentes raisons objectives et auraient ainsi violé le principe de proportionnalité.

493.

Premièrement, le législateur de l’Union n’aurait pas pris en compte le fait qu’il n’existe actuellement pas assez d’aires de stationnement adéquates et sûres, dans lesquelles les conducteurs pourraient bénéficier de conditions de repos appropriées hors de la cabine. Il en résulterait que les entreprises de transport devront prendre des risques injustifiés et démesurés en donnant pour instruction aux conducteurs de laisser le camion sur des aires où la sécurité du chargement n’est pas assurée. En outre, dans l’analyse d’impact, la Commission elle-même aurait confirmé les difficultés découlant de l’insuffisance de lieux d’hébergement et d’aires de stationnement sûres. L’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 ne serait pas une simple codification de l’arrêt Vaditrans, l’obligation de prendre les temps de repos impartis dans un lieu d’hébergement adapté aussi bien pour les femmes que pour les hommes, comportant un matériel de couchage et des installations sanitaires adéquats, étant une obligation nouvelle. En tout état de cause, même pour codifier une disposition, le législateur devrait suivre la procédure législative ordinaire, au cours de laquelle il devrait, notamment, apprécier la proportionnalité de la mesure proposée et vérifier si celle-ci est aisée à mettre en œuvre.

494.

Deuxièmement, la République de Lituanie se réfère à l’étude de 2019 et aux données mentionnées au point 351 ci-dessus.

495.

Troisièmement, la République de Lituanie soutient que, bien qu’informé des difficultés d’application du règlement 2020/1054 par le CESE, les commissions de l’emploi et des affaires sociales et des transports et du tourisme du Parlement, le législateur de l’Union aurait ignoré ces informations.

496.

Quatrièmement, la République de Lituanie fait valoir que l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine soulèverait aussi d’autres questions juridique importantes, par exemple concernant les mesures de précaution et la couverture d’assurance, dès lors que, dans la majorité des cas, le conducteur devra laisser le chargement sans surveillance sur un emplacement de stationnement non sécurisé.

497.

Cinquièmement, la République de Lituanie soutient que le caractère injustifié de l’article 3 du règlement 2020/1054 serait également démontré par l’absence de document interprétatif conformément auquel les entreprises de transport pourraient organiser le retour des conducteurs à leur lieu de résidence ou au centre opérationnel de l’entreprise. Faute de ces documents, l’obligation relative au retour des conducteurs serait difficile à mettre en œuvre, ce qui entraînerait des pratiques différentes entre les États membres et entre les entreprises de transport.

498.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de ce moyen.

499.

Conformément à la jurisprudence rappelée aux points 52 et suivants ci-dessus, l’examen du moyen soulevé par la République de Lituanie tiré de la violation du principe de proportionnalité doit viser à vérifier si, en prévoyant à l’article 3 du règlement 2020/1054 un délai d’entrée en vigueur de ce règlement de 20 jours suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne et en ne prévoyant pas de période transitoire spécifiquement pour l’entrée en vigueur des dispositions relatives à l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine et à l’obligation relative au retour des conducteurs, le législateur de l’Union a manifestement dépassé le large pouvoir d’appréciation dont il dispose en matière de politique commune des transports, en optant pour une mesure manifestement inappropriée par rapport aux objectifs qu’il entendait poursuivre ou qui causerait des inconvénients démesurés par rapport aux buts visés.

500.

S’agissant, d’abord, des objectifs poursuivis par le règlement 2020/1054 et, spécifiquement, par les dispositions relatives à l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine et à l’obligation relative au retour des conducteurs, je renvoie aux points 196 et suivants, et 373 des présentes conclusions.

501.

Ensuite, en ce qui concerne, en premier lieu, le délai d’entrée en vigueur de l’obligation prévue à l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054, j’ai relevé au point 394 ci-dessus que, en adoptant cette disposition, le législateur de l’Union n’a pas introduit dans l’ordre juridique de l’Union l’interdiction de prendre le repos hebdomadaire normal en cabine, mais n’a fait que codifier le droit existant résultant de l’ancienne version de l’article 8, paragraphe 8, du règlement no 561/2006, tel qu’interprété par la Cour dans l’arrêt Vaditrans.

502.

Il s’ensuit que le grief de la République de Lituanie revient, en substance, à reprocher audit législateur de n’avoir pas prévu une période transitoire pour une règle qui était déjà en vigueur dans l’ordre juridique de l’Union et que, ainsi, les opérateurs intéressés étaient déjà tenus de respecter.

503.

Or, je partage la position de la République de Lituanie selon laquelle, même lorsqu’il codifie le droit existant, le législateur n’est pas exempté de son obligation d’apprécier la proportionnalité de la mesure proposée. Cependant, il ressort des considérations que j’ai effectuées aux points 398 et suivants, d’une part, que toute approche différente, même à titre temporaire, de celle de maintenir l’interdiction de prendre les temps de repos hebdomadaires normaux en cabine aurait conduit à permettre par la voie législative aux conducteurs de prendre ces temps de repos dans un lieu qui, ainsi que la Cour l’a explicitement reconnu ( 236 ), n’est pas adapté pour passer de telles périodes longues de repos. Cela aurait comporté une diminution de la protection sociale des conducteurs et donc une détérioration des leurs conditions de travail, ce qui est contraire aux objectifs de la réglementation en cause, ainsi qu’à l’arrêt Vaditrans.

504.

D’autre part, j’ai déjà exposé au point 400 ci-dessus que, à mon sens, un éventuel défaut actuel d’infrastructures appropriées ne saurait constituer une justification pour permettre, par la voie législative, aux conducteurs de prendre leurs temps de repos hebdomadaires normaux à bord du véhicule, à savoir dans un lieu qui n’est pas adapté pour passer des périodes longues de repos.

505.

S’agissant des arguments concernant les informations fournies par le CESE et par des commissions du Parlement au cours de la procédure législative au regard de l’état des infrastructures en Europe, je renvoie aux considérations exposées aux points 261 et 410 ci-dessus. De même, s’agissant des arguments concernant les mesures de précaution et la couverture d’assurance, ainsi que je l’ai exposé au point 404 ci-dessus, l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054 s’étant limité à codifier le droit déjà existant, son adoption n’a aucunement pu comporter une augmentation des risques et coûts pour les entreprises de transport.

506.

En ce qui concerne, en second lieu, le délai d’entrée en vigueur de l’obligation prévue à l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, la République de Lituanie se borne à faire valoir que le caractère disproportionné de l’article 3 de ce règlement serait démontré par l’absence de document interprétatif conformément auquel les entreprises de transport pourraient organiser le retour des conducteurs. Or, il ressort de l’analyse effectuée aux points 125 et suivants des présentes conclusions que la disposition de l’article 1er, point 6, sous d), dudit règlement respecte les exigences de sécurité juridique, tout en laissant une certaine flexibilité aux entreprises de transport pour son exécution. Dans ces conditions, cette disposition étant suffisamment claire pour être mise en œuvre par les opérateurs intéressés, si des documents interprétatifs susceptibles d’aider les opérateurs intéressés à respecter l’obligation prévue par ladite disposition sont certainement utiles, leur absence ne saurait d’aucune manière comporter une violation du principe de proportionnalité au regard de la date d’entrée en vigueur de la même disposition.

507.

Il s’ensuit de tout ce qui précède que le moyen tiré de ce que l’article 3 du règlement 2020/1054 aurait été adopté en violation du principe de proportionnalité doit être rejeté.

508.

Par son deuxième moyen, la République de Lituanie fait valoir que l’article 3 du règlement 2020/1054 est entaché d’un défaut de motivation au sens de l’article 296 TFUE. Cet État membre relève que, lors de l’examen de la proposition de la Commission, les institutions de l’Union étaient au courant, grâce à l’analyse d’impact et à d’autres sources, d’une part, que l’interdiction du repos hebdomadaire normal en cabine ferait naître des problèmes pratiques de mise en œuvre de cette disposition, et d’autre part, que l’obligation relative au retour des conducteurs limiterait sans justification la libre circulation des travailleurs et qu’il n’existait pas de règles claires pour la mise en œuvre de cette obligation. Étant donné que ces informations étaient connues, les institutions de l’Union auraient dû avancer des arguments à l’appui de l’absence de période de transition ou de report de l’entrée en vigueur de la réglementation. Si les objectifs indiqués dans la proposition de la Commission sont importants, ils ne justifient pas l’urgence de l’entrée en vigueur des nouvelles règles.

509.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de ce moyen.

510.

L’article 296, deuxième alinéa, TFUE dispose que les actes juridiques des institutions de l’Union sont motivés. À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’une telle motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté ( 237 ).

511.

Ainsi que je l’ai relevé au point 487 ci-dessus, le délai de 20 jours suivant la publication de l’acte au Journal official constitue le délai prévu « par défaut » par l’article 297, paragraphe 1, troisième alinéa, TFUE pour l’entrée en vigueur des actes législatif, sans préjudice pour le législateur de l’Union de la possibilité de choisir une autre date s’il l’estime opportun.

512.

Or il ressort, à mon avis, de cette disposition que ce délai « par défaut » est, en général et sauf exceptions, destiné, conformément à la volonté des auteurs du traité FUE, à être prévu pour l’entrée en vigueur de tout acte législatif.

513.

Dans ces conditions, je tends à considérer que, en principe, ce n’est éventuellement que lorsqu’il décide de ne pas retenir ce délai « par défaut » que le législateur de l’Union pourrait être tenu d’expliquer les raisons pour lesquelles il a décidé de ne pas retenir de délai et d’en appliquer un diffèrent.

514.

En dépit de ces considérations, j’estime que, en tout état de cause, les arguments avancés par la République de Lituanie ne sauraient démontrer une violation, en l’occurrence, par le législateur de l’Union de l’obligation de motivation.

515.

En effet, en ce qui concerne le délai d’entrée en vigueur de l’obligation prévue à l’article 1er, point 6, sous c), du règlement 2020/1054, cette disposition s’étant bornée à codifier le droit existant et l’interdiction de prendre le repos hebdomadaire normal en cabine étant donc déjà en vigueur au moment de son adoption ( 238 ), ladite disposition ne sauraient « faire naitre » des problèmes pratiques pour sa mise en œuvre, comme invoqués par la République de Lituanie, qui justifieraient une obligation de motivation particulière. Des tels problèmes pratiques, en effet, auraient éventuellement déjà existé.

516.

En ce qui concerne le délai d’entrée en vigueur de l’obligation prévue à de l’article 1er, point 6, sous d), du règlement 2020/1054, l’argument tiré de ce que l’obligation relative au retour des conducteurs limiterait sans justification la libre circulation des travailleurs se fonde sur une lecture erronée de cette disposition, ainsi qu’il ressort des points 125 à 129 ci-dessus. L’argument tiré de ce qu’il n’existait pas de règles claires pour la mise en œuvre de cette obligation a été analysé et rejeté au point 506 ci-dessus.

517.

Il s’ensuit de ce qui précède que le moyen tiré de la violation de l’obligation de motivation en ce qui concerne l’article 3 du règlement 2020/1054 doit également être rejeté.

518.

Par son troisième moyen, la République de Lituanie reproche au Parlement et au Conseil, en tant que colegislateurs, d’avoir enfreint le principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE en adoptant l’article 3 du règlement 2020/1054. Premièrement, lors de l’examen de ce règlement, non seulement les institutions de l’Union n’auraient nullement justifié la nécessité de faire entrer en vigueur sans délai l’interdiction de passer la nuit dans la cabine pendant les périodes concernées et l’obligation de faire revenir les conducteurs à leur lieu de résidence ou au centre opérationnel de l’entreprise, mais, en outre, elles n’auraient pas examiné de quelle manière il aurait été possible de créer les conditions adéquates, en prévoyant une période transitoire, pour permettre aux États membres et aux entreprises de transport de s’adapter aux nouvelles obligations. En particulier, les institutions de l’Union n’auraient pas examiné de mesures qui permettraient d’atténuer la situation existante, en autorisant les États membres à s’adapter progressivement à ces nouvelles obligations, et qui garantiraient que les entreprises de transport ne soient pas sanctionnées en raison de l’insuffisance de lieux d’hébergement adéquats. Deuxièmement, elles n’auraient pas pris en compte le fait que la mise en œuvre appropriée de l’obligation de faire revenir les conducteurs n’était pas claire et que, par conséquent, pour garantir la mise en œuvre cohérente de cette obligation, l’adoption de mesures complémentaires serait nécessaire. Troisièmement, l’obligation d’assistance mutuelle serait également violée, dès lors qu’il serait manifeste que les États membres ne peuvent pas objectivement garantir une infrastructure suffisante. En outre, les institutions de l’Union seraient en principe tenues de dialoguer avec les États membres et de motiver le rejet des objections formulées par ceux-ci.

519.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de ce moyen.

520.

A titre liminaire il convient de rappeler que, en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, l’Union et les États membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant des traités.

521.

En ce qui concerne la portée de ce principe dans le cadre de l’adoption d’actes législatifs, il ressort de la jurisprudence que dans les domaines où le législateur de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation, la Cour vérifie seulement si les auteurs de l’acte attaqué sont en mesure d’établir que cet acte a été adopté moyennant un exercice effectif de leur pouvoir d’appréciation et d’exposer, à cette fin, de façon claire et non équivoque les données de base ayant dû être prises en compte pour fonder les mesures contestées dudit acte et dont dépendait l’exercice de leur pouvoir d’appréciation. L’obligation de coopération loyale ne saurait avoir une portée plus étendue, en ce sens qu’elle aurait pour effet de contraindre, en toutes circonstances, le législateur de l’Union à produire, à la demande d’un État membre, des documents et des informations prétendument manquants ou à corriger des informations dont il dispose avant de pouvoir procéder à l’adoption d’un acte. En effet, une telle interprétation risquerait d’empêcher les institutions d’exercer leur pouvoir d’appréciation et de bloquer le processus législatif. Il est, certes, vrai que le devoir de coopération loyale comporte l’obligation d’assistance mutuelle qui implique, notamment, l’échange des informations pertinentes entre les institutions et les États membres dans le cadre du processus législatif. Toutefois, cette obligation ne saurait permettre à l’un de ces États, en cas de désaccord sur le caractère suffisant, pertinent ou exact des données disponibles, de contester pour ce seul motif la légalité du processus décisionnel ( 239 ).

522.

Dans ce conditions, la Cour a clarifié que, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence constante, l’adoption d’un acte législatif dans le respect des dispositions pertinentes du traité FUE, malgré l’opposition d’une minorité d’États membres, ne saurait constituer une violation de l’obligation de coopération loyale incombant au Parlement et au Conseil ( 240 ).

523.

En l’occurrence, il n’est pas contesté que, au sein du Conseil, la proposition de règlement temps de travail et l’analyse d’impact – volet social ont fait l’objet de discussions lors de plusieurs réunions. Il n’est pas non plus contesté que la République de Lituanie avait, au cours du processus législatif, accès à l’ensemble des documents sur lesquels s’est fondé le législateur de l’Union afin d’adopter ledit règlement et a pu présenter ses observations relatives aux données contenues dans ces documents et aux hypothèses retenues. Il s’ensuit que, en l’occurrence, l’échange d’informations concernant les dispositions qui sont ensuite devenues le règlement 2020/1054, échange fondé sur l’obligation d’assistance mutuelle découlant de l’article 4, paragraphe 3, TUE, s’est correctement déroulé. Cette constatation ne saurait être remise en cause par les arguments soulevés par la République de Lituanie qui, d’ailleurs, concernent tous des questions qui ont déjà été rejetées dans le cadre de l’analyse au fond des moyens concernant les dispositions en cause. L’existence de ladite obligation d’assistance mutuelle n’implique, en effet, aucunement l’obligation, pour le législateur, d’être d’accord avec tout État membre sur toute question.

524.

À la lumière de toutes ces considérations, j’estime que le moyen tiré d’une violation du principe de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE au regard de l’adoption de l’article 3 du règlement 2020/1054 doit être également rejeté.

525.

Eu égard à tout ce qui précède, j’estime que la demande d’annulation de l’article 3 du règlement 2020/1054, présentée par la République de Lituanie dans le cadre de l’affaire C-541/20, doit être rejetée dans son intégralité.

526.

Au vu de l’analyse qui précède, je propose à la Cour de rejeter dans leur intégralité les recours de la République de Bulgarie dans l’affaire C-543/20, de la Roumanie dans l’affaire C-546/20 et de la République de Pologne dans l’affaire C-553/20, ainsi que de rejeter les recours de la République de Lituanie dans l’affaire C-541/20 et de la Hongrie dans l’affaire C-551/20, dans la mesure où ces deux derniers recours concernent le règlement 2020/1054.

527.

Ces sept recours se concentrent essentiellement sur deux dispositions du règlement 2020/1055, à savoir l’article 1er, point 3, sous a), dans la mesure où il introduit une obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines [article 5, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1071/2009, tel que modifié par le règlement 2020/1055], et l’article 2, point 4, sous a), qui introduit une période de carence de quatre jours entre deux périodes de cabotage autorisé (article 8, paragraphe 2 bis, du règlement no 1072/2009, tel que modifié par le règlement 2020/1055). En outre, la République de Pologne est la seule à contester la validité de deux autres dispositions, à savoir l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055, en ce qu’il introduit l’obligation de disposer d’un nombre de véhicules et de conducteurs en proportion du nombre d’opérations de transport exécutées [article 5, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1071/2009 modifié], et l’article 2, point 5, sous b), du règlement 2020/1055 relatif à la possibilité de soumettre les opérations de transports combinés à une période de carence (article 10, paragraphe 7, du règlement no 1072/2009 modifié).

528.

J’examinerai, en premier lieu, les moyens dirigés contre les nouvelles conditions relatives à l’exigence d’établissement (article 5 du règlement no 1071/2009, tel que modifié par le règlement 2020/1055), c’est-à-dire l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines et l’obligation de disposer d’un nombre de véhicules et de conducteurs en proportion du nombre d’opérations de transport exécutées, avant de traiter, en second lieu, les moyens relatifs au régime des transports de cabotage dirigés contre la période de carence de quatre jours entre deux périodes de cabotage autorisé puis contre l’introduction de la possibilité de soumettre les opérations de transports combinés à une période de carence.

529.

La République de Lituanie, la République de Bulgarie, la Roumanie, la République de Chypre, la Hongrie, la République de Malte et la République de Pologne contestent la légalité de l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 dans la mesure où il modifie l’article 5, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1071/2009.

530.

L’article 5, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1071/2009 est consacré aux conditions relatives à l’exigence d’établissement. Il prévoit désormais, à la suite de l’entrée en vigueur du règlement 2020/1055, que « [p]our satisfaire à l’exigence prévue à l’article 3, paragraphe 1, [sous] a) [ ( 241 )], une entreprise, dans l’État membre d’établissement […] organise l’activité de son parc de véhicules de manière à faire en sorte que les véhicules dont elle dispose et qui sont utilisés pour le transport international retournent dans un centre opérationnel situé dans cet État membre dans un délai maximal de huit semaines après avoir quitté ledit État membre ». Ainsi, l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 a introduit dans le règlement no 1071/2009 une obligation de retour toutes les huit semaines des véhicules.

531.

En substance, les moyens soulevés par les États membres requérants peuvent être regroupés autour de six thématiques principales que sont le respect des formes substantielles, la politique de l’Union en matière d’environnement, les principes d’égalité de traitement et de non-discrimination, le principe de proportionnalité, les obligations spécifiques qui incombent au législateur de l’Union au titre de l’article 91, paragraphe 1, et de l’article 94 TFUE ainsi que les libertés économiques fondamentales.

532.

La République de Bulgarie ( 242 ) soutient que l’article 91, paragraphe 1, TFUE, qui constitue la base juridique du règlement 2020/1055, exigeait du législateur de l’Union qu’il statue conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du CESE et du CdR. Elle soutient qu’en ne consultant pas ces deux comités sur les modifications introduites au cours de la procédure législative, le Conseil et le Parlement ont enfreint l’article 91, paragraphe 1, TFUE et méconnu une formalité substantielle. Une telle obligation de consultation découlerait de la jurisprudence de la Cour relative au rôle consultatif du Parlement ( 243 ) lorsque celui-ci n’était pas encore colégislateur, qui s’appliquerait mutatis mutandis en ce qui concerne le CESE et le CdR ainsi que des documents de travail concernant le fonctionnement du CdR. L’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines constituerait une modification substantielle et l’absence de consultation de ces deux comités aurait influé sur le fond et la substance de la nouvelle réglementation. Au stade de la réplique, la République de Bulgarie maintient que les conclusions de l’arrêt dans l’affaire C-65/90 ( 244 ) sont transposables aux modalités de consultation du CdR et du CESE, et que la disposition ayant alors fait l’objet d’une interprétation par la Cour serait d’un libellé identique à l’article 91, paragraphe 1, TFUE. L’obligation de consultation desdits deux comités résulterait d’une exigence procédurale substantielle, univoque et claire. Une modification substantielle introduite dans la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant l’évaluation des technologies de la santé et modifiant la directive 2011/24/UE ( 245 ) aurait conduit le colégislateur à décider de consulter à nouveau le CESE. L’absence d’incidence significative de l’omission de consultation sur la teneur de la disposition finalement adaptée, bien que, contrairement à ce qu’allègue le Parlement, non avérée, ne saurait, en tout état de cause, affecter le caractère obligatoire de la consultation. Le Conseil aurait, à tort, soutenu que l’obligation de consultation des comités ne concernait pas la mesure attaquée, l’article 91, paragraphe 1, TFUE n’introduisant pas de distinction d’une telle nature.

533.

La République de Chypre soutient une argumentation en tout point analogue à celle développée par la République de Bulgarie ( 246 ).

534.

Le Parlement et le Conseil, ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de ces moyens tirés d’une violation de l’article 91, paragraphe 1, TFUE pour défaut de consultation du CESE et du CdR.

535.

Il ressort de l’article 91, paragraphe 1, TFUE que le Parlement et le Conseil, lorsqu’ils agissent sur ce fondement, sont tenus de consulter le CESE et le CdR. Les avis du CESE et du CdR sur la proposition de la Commission ( 247 ) ont été recueillis respectivement le18 janvier 2018 ( 248 ) et le 1er février 2018 ( 249 ).

536.

La République de Bulgarie et la République de Chypre soutiennent, en substance, que l’avis de ces deux comités aurait de nouveau dû être recueilli après les modifications substantielles que constitueraient l’introduction, au cours de la procédure législative, de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines et, seulement en ce qui concerne la République de Bulgarie, d’une période de carence de quatre jours entre deux périodes de cabotage autorisé.

537.

D’emblée, je remarque qu’une telle obligation de consulter à nouveau ces deux comités dans le cas où une modification substantielle serait apportée à une proposition législative ne découle ni de l’article 91 TFUE ni d’aucune autre disposition de droit primaire.

538.

En ce qui concerne, premièrement, les documents de travail invoqués par la République de Bulgarie et la République de Chypre, le guide pratique sur la violation du principe de subsidiarité publié par le CdR se borne à indiquer qu’il devrait normalement être consulté également en cas de modifications substantielles d’une proposition législative à propos de laquelle ce comité s’est déjà exprimé ( 250 ), sans autre précision tenant, notamment, à la base juridique d’une telle consultation. Le règlement intérieur du CdR, également invoqué, se borne, pour sa part, à prévoir les conditions du suivi de l’avis du comité et la possibilité pour ce comité de suivre l’évolution des travaux législatifs postérieurs à son avis et d’adopter, le cas échéant, un projet d’avis révisé ( 251 ). J’ajoute que ce règlement prévoit également la possibilité pour le CdR, lorsqu’il estime ne pas avoir été consulté dans les cas prévus par le traité FUE, d’introduire un recours devant la Cour ( 252 ). Or, force est de constater que le CdR n’a manifestement pas jugé utile d’adopter un avis révisé à la suite de l’introduction des deux mesures rappelées plus haut, comme l’a relevé le Parlement, ni d’introduire un recours devant la Cour visant à faire constater la violation de ses droits au cours de la procédure législative ayant conduit à l’adoption du règlement 2020/1055.

539.

Deuxièmement, les parties ont largement débattu de la question de savoir si les enseignements de l’arrêt Parlement/Conseil ( 253 ) étaient transposables aux conditions de consultation du CESE et du CdR dès lors que l’article 75 CEE qui était interprété par la Cour dans cet arrêt serait libellé de la même manière que l’article 91, paragraphe 1, TFUE.

540.

À l’instar du Parlement et du Conseil, j’avoue ne pas être convaincu du caractère transposable de cet arrêt.

541.

L’on ne saurait, en effet, ignorer que les conditions dans lesquelles le Conseil était tenu de consulter à nouveau le Parlement, à une époque où il n’était que consulté, ont encore été précisées dans un autre arrêt Parlement/Conseil ( 254 ) postérieur, duquel il découle que « la consultation régulière du Parlement dans les cas prévus par le traité constitue une formalité substantielle dont le non-respect entraîne la nullité de l’acte concerné. La participation effective du Parlement au processus législatif de la Communauté, selon les procédures prévues par le traité, représente, en effet, un élément essentiel de l’équilibre institutionnel voulu par le traité. Cette compétence constitue l’expression d’un principe démocratique fondamental, selon lequel les peuples participent à l’exercice du pouvoir par l’intermédiaire d’une assemblée représentative. Or, l’exigence de consulter le Parlement européen au cours de la procédure législative […] implique l’exigence d’une nouvelle consultation du Parlement européen à chaque fois que le texte finalement adopté, considéré dans son ensemble, s’écarte dans sa substance même de celui sur lequel le Parlement a déjà été consulté, à l’exception des cas où les amendements correspondent, pour l’essentiel, au souhait exprimé par le Parlement lui-même » ( 255 ).

542.

Ce n’est pas faire offense au CESE et au CdR que de rappeler qu’ils ne sont pas des institutions de l’Union ( 256 ), au sens de l’article 13, paragraphe 2, TUE, ni n’incarnent la participation des peuples à l’exercice du pouvoir comme c’était déjà le cas du Parlement en 1995. Par conséquent, l’obligation de consulter à nouveau ces deux comités ne saurait être fondée sur cette jurisprudence de la Cour.

543.

Le CESE et le CdR ont pu, selon moi à suffisance, donner leur avis sur les projets législatifs envisagés.

544.

Ainsi, comme l’a fait valoir à juste titre le Conseil, le CESE a exprimé, dans son avis en date du 18 janvier 2018, son soutien à l’objectif exposé et, plus généralement, à l’ensemble du Paquet mobilité ( 257 ). Il a également soutenu les objectifs de la proposition visant à introduire des exigences en matière d’établissement grâce auxquelles il sera possible de prévenir l’utilisation de sociétés boîtes aux lettres pour les opérations de transport routier ( 258 ) et accueilli favorablement l’orientation d’ensemble des modifications proposées du règlement no 1072/2009 en vue de simplifier et clarifier les règles en matière de cabotage ( 259 ). Il a pu s’exprimer, et le cas échéant émettre des réserves, sur les mesures que contenaient la proposition de la Commission, tant en ce qui concerne la révision de l’article 5 du règlement no 1071/2009 qu’en ce qui concerne la modification du règlement no 1072/2009 à propos du cabotage. Relativement à ce dernier, le CESE a en particulier regretté que « la proposition n’aborde absolument pas le problème qui se pose lorsqu’une activité de cabotage n’est plus temporaire, mais acquiert un caractère si continu et permanent qu’elle ne relève plus du droit de fournir des services dans un État membre autre que celui où est établie l’entreprise » ( 260 ) et appelé de ses vœux « une règle claire pour déterminer en quoi consiste une opération temporaire » ( 261 ) qui pourrait consister en l’instauration d’un « délai d’attente entre deux séries d’opérations de cabotage » ( 262 ) ce qui sera, précisément, l’option finalement retenue par le législateur de l’Union dans le texte final du règlement 2020/1055.

545.

En ce qui concerne le CdR, celui-ci a choisi de se concentrer, dans son avis en date du 1er février 2018, sur les questions liées au travail dans le transport routier tout en soulignant les principales caractéristiques du marché du transport routier de marchandises au sein de l’Union ( 263 ) et en accueillant favorablement les dispositions plus claires sur le cabotage ( 264 ).

546.

En tout état de cause, il ressort, selon moi, clairement du contenu de ces deux avis que l’introduction d’une obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines et d’une période de carence de quatre jours entre deux périodes de cabotage autorisé s’inscrit dans la continuité de ce qu’annonçait la proposition de la Commission sur laquelle les deux comités ont pu s’exprimer et dont elle ne s’écarte pas d’une manière telle que cela aurait nécessité de recueillir à nouveau les avis des deux comités. Autrement dit, le système du projet dans son ensemble ne s’est pas trouvé affecté ( 265 ).

547.

Je propose en conséquence de rejeter les moyens tirés d’une violation de l’article 91, paragraphe 1, TFUE pour défaut de consultation du CESE et du CdR.

548.

Par son premier moyen, la République de Lituanie fait valoir que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, introduite par l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055, viole l’article 3, paragraphe 3, TUE, les articles 11 et 191 TFUE, l’article 37 de la Charte ainsi que, plus généralement, la politique de l’Union en matière d’environnement et de lutte contre le changement climatique. La République de Lituanie soutient que la protection de l’environnement constituerait l’un des objectifs essentiels de l’Union et que les exigences tenant à cette protection devraient être intégrées dans la mise en œuvre de la politique commune des transports. Les dispositions des traités invoquées ainsi que le pacte vert pour l’Europe devraient être pris en considération dès lors que, la protection de l’environnement étant une exigence impérative, les mesures adoptées par le législateur de l’Union, même si elles poursuivent d’autres objectifs, ne sauraient lui être manifestement contraires.

549.

Le pacte vert pour l’Europe, présenté pendant la procédure d’adoption du règlement 2020/1055, aurait fixé, pour l’Union, l’objectif d’atteindre la neutralité climatique d’ici l’année 2050, objectif qui aurait été réaffirmé par le Conseil européen ( 266 ). La réalisation d’un tel objectif nécessiterait de réduire de 90 % les émissions du secteur du transport d’ici cette date ( 267 ). Par ailleurs, l’objectif de neutralité climatique serait également énoncé à l’article 2, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/1119 ( 268 ). Le paragraphe 2 de cet article ferait obligation aux institutions de l’Union et aux États membres de prendre les mesures nécessaires, respectivement au niveau de l’Union et au niveau national, pour permettre la réalisation collective de cet objectif, en tenant compte de la nécessité de promouvoir tant l’équité et la solidarité entre les États membres que le rapport coût-efficacité dans la réalisation dudit objectif. La Commission elle-même aurait, d’ailleurs, regretté ( 269 ) que l’accord politique conclu par le Conseil et le Parlement contienne des éléments, dont l’obligation relative au retour des véhicules, qui ne seraient pas conformes aux ambitions du pacte vert pour l’Europe et à l’objectif consistant à parvenir, d’ici 2050, à une Union neutre pour le climat. Par ailleurs, la Commission se serait engagée, après l’adoption du Paquet mobilité, à analyser les répercussions de ladite obligation sur le climat et l’environnement ainsi qu’à présenter une proposition législative ciblée avant que l’obligation relative au retour des véhicules n’entre en vigueur ( 270 ). Cette analyse d’impact aurait confirmé les répercussions importantes sur l’environnement de cette obligation, de sorte que les affirmations du Parlement et du Conseil, selon lesquelles la disposition attaquée n’entraînerait qu’une augmentation modérée des émissions, seraient manifestement infondées ( 271 ).

550.

L’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines irait dans une direction opposée au pacte vert pour l’Europe et à l’objectif de neutralité, une telle obligation entraînant une augmentation considérable du nombre de parcours effectués, dont la majeure partie serait effectuée à vide. Il en résulterait une forte augmentation des quantités de CO2 émises par le secteur des transports, qui est un secteur dans lequel les deux tiers de la totalité des besoins en main d’œuvre se concentreraient dans la région géographique centrale de l’Union, alors que la majorité des chauffeurs proviendrait des États membres périphériques de l’Union ( 272 ).

551.

Dans sa réplique, la République de Lituanie soutient que l’article 3, paragraphe 3, TUE et les articles 11 et 191 TFUE ne pourraient être interprétés aussi strictement que le proposent le Conseil et le Parlement dans leur défense et maintient que la légalité de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines devrait être appréciée à la lumière de ces dispositions. En outre, la position de ces institutions à l’égard du pacte vert pour l’Europe serait incohérente. La République de Lituanie rappelle que la protection de l’environnement constitue, dans la jurisprudence de la Cour, une exigence impérative. Si le législateur peut prendre des mesures qui s’écartent des objectifs de protection de l’environnement, ces mesures ne sauraient, comme en l’espèce, être manifestement incompatibles ou contraires auxdits objectifs. L’effet sur l’environnement de l’obligation litigieuse aurait été manifestement sous-estimé.

552.

Pour sa part, la République de Bulgarie fait valoir, dans le cadre de son premier moyen divisé en deux branches, que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines violerait, d’une part, les dispositions combinées de l’article 90 TFUE, de l’article 3, paragraphe 3, TUE, de l’article 11 TFUE et de l’article 37 de la Charte et, d’autre part, l’article 3, paragraphe 5, TUE, l’article 208, paragraphe 2, et l’article 216, paragraphe 2, TFUE ainsi que l’accord de Paris « adopté par la Conférence des parties à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP 21) au mois de décembre 2015 et signé le 22 avril 2016 ». Alors que la politique commune des transports revêtirait une importance particulière du point de vue de l’environnement, l’obligation relative au retour des véhicules toutes les huit semaines, en entraînant une hausse considérable des émissions de CO2 et une augmentation des voyages à vide ainsi que du trafic routier, entraverait la réalisation de l’objectif du pacte vert pour l’Europe, comme l’aurait souligné la Commission. Il serait également difficile pour les États membres de se conformer aux obligations découlant du règlement (UE) 2018/842 ( 273 ).

553.

En ce qui concerne la première branche du premier moyen, la République de Bulgarie soutient que les dispositions invoquées exigeraient des institutions qu’elles poursuivent les objectifs fixés par les traités dans le cadre d’une politique commune des transports. L’article 11 TFUE constituerait une clause horizontale, soulignant le caractère transversal et fondamental de l’objectif de protection de l’environnement. L’intégration des considérations relatives à un niveau élevé de protection de l’environnement dans les politiques de l’Union serait par ailleurs confirmée par l’article 37 de la Charte, soulignant ainsi la place éminente de cette protection dans l’ordre juridique de l’Union. L’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, de par les dommages environnementaux qu’elle causerait et de par l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre qu’elle engendrerait, compromettrait manifestement la poursuite des objectifs poursuivis en matière d’environnement par les traités et rendraient vaines de nombreuses autres mesures visant à protéger l’environnement et à réduire les émissions polluantes. Le Conseil et le Parlement auraient donc violé les dispositions susvisées en adoptant une disposition qui n’œuvrerait nullement en faveur d’un niveau élevé de protection de l’environnement ni n’intégrerait les exigences liées à une telle protection.

554.

En ce qui concerne la seconde branche, le Parlement et le Conseil auraient eux-mêmes reconnu que, afin de contribuer aux objectifs de l’accord de Paris, il conviendrait d’accélérer le passage de l’ensemble du secteur des transports à un niveau d’émissions nul et il faudrait réduire rapidement et de manière drastique les émissions de polluants atmosphériques provenant des transports, comme l’exigeraient les articles 2 et 4 de l’accord de Paris. L’obligation litigieuse serait donc contraire aux objectifs de l’accord de Paris et constituerait donc une violation de l’article 208, paragraphe 2, TFUE. De la même manière, ladite obligation violerait l’article 216, paragraphe 2, TFUE, la Commission ayant par ailleurs affirmé que cette obligation ne respectait pas l’objectif d’une union neutre pour le climat à l’horizon 2050 ( 274 ). L’Union devant, aux termes de l’article 3, paragraphe 5, TUE, contribuer au respect et au développement du droit international, et étant tenue de respecter le droit international dans son ensemble lorsqu’elle adopte un acte, l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines serait contraire à ces dispositions. L’analyse d’impact réalisée en 2021, soit après l’adoption du règlement 2020/1055, aurait confirmé la tragédie écologique causé par ce règlement. Ce n’est pas la simple absence de répercussions positives sur l’environnement de l’obligation litigieuse qui est critiqué, mais le fait que cette obligation est clairement en porte-à-faux avec les objectifs écologiques devant être poursuivis.

555.

Le premier moyen du recours introduit par la République de Chypre est tiré d’une violation des objectifs environnementaux et des engagements internationaux. La République de Chypre développe une argumentation identique à celle développée par la République de Bulgarie.

556.

Dans l’affaire C-551/20, en ce qui concerne le premier moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une violation des principes de proportionnalité et de précaution, la Hongrie développe des arguments en lien avec la thématique de la protection de l’environnement et de la politique environnementale de l’Union que j’examinerai ici. Elle soutient notamment que l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 serait contraire au principe de précaution qui serait un principe général du droit de l’Union, découlant de l’article 11 TFUE, de l’article 168, paragraphe 1, TFUE, de l’article 169, paragraphes 1 et 2, TFUE et de l’article 191, paragraphes 1 et 2, TFUE. Il découlerait d’un tel principe que les autorités concernées seraient tenues de prendre, dans l’exercice des compétences qui leur sont attribuées, des mesures appropriées en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l’environnement, en faisant prévaloir les exigences liées à la protection de ces intérêts sur les intérêts économiques. En raison du niveau très important des émissions supplémentaires de CO2 qu’elle entraînerait, l’obligation relative au retour des véhicules irait clairement à l’encontre de l’engagement de l’Union en faveur de la réduction des gaz à effet de serre et, notamment, du pacte vert pour l’Europe qui, conformément aux engagements internationaux pris par l’Union dans le cadre de l’accord de Paris, aurait pourtant pour objectif la neutralité climatique de l’Union d’ici à 2050. Il y aurait également lieu de tenir compte de l’article 11 TFUE qui soulignerait le caractère transversal et fondamental de l’objectif de protection de l’environnement et qui devrait donc servir de standard pour contrôler la validité de la législation de l’Union lorsque les intérêts environnementaux n’auraient manifestement pas été pris en compte ou lorsqu’ils auraient été complètement ignorés. Une mesure ayant à de nombreux égards des effets négatifs sur l’environnement en raison de la circulation superflue de poids lourds qu’elle provoque – que cela concerne la pollution de l’air, le dépôt sauvage de déchets ou l’usure des infrastructures – ne pourrait pas être justifiée par de simples objectifs de contrôle. Les données qui ressortiraient de l’analyse d’impact de 2021 feraient état des répercussions significatives de l’obligation de retour du véhicule toutes les huit semaines qui contrediraient les effets négligeables, par rapport aux émissions totales, allégués par le Conseil et le Parlement. Les mesures adoptées, par ailleurs, en matière de réduction des gaz à effet de serre ne modifieraient pas cette conclusion mais l’obligation de retour du véhicule toutes les huit semaines compromettrait significativement la réalisation des objectifs que ces mesures poursuivent. Lesdites mesures démontreraient, au contraire, que la réduction de la quantité de ces gaz dans l’atmosphère serait un objectif prioritaire de l’Union dont il ne serait possible de s’écarter que dans des cas particulièrement justifiés, en raison d’un objectif qui est au moins de même rang que l’intérêt environnemental et à condition qu’aucune autre solution appropriée ne soit envisageable, ce qui ne serait pas le cas de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines.

557.

Dans le cadre de l’affaire C-552/20, la République de Malte fait valoir que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines viole l’article 11 TFUE et l’article 37 de la Charte. Selon cet État membre, l’article 91, paragraphe 2, TFUE, qui serait la base juridique du règlement 2020/1055, devrait s’interpréter en combinaison avec d’autres dispositions du droit de l’Union imposant au législateur de l’Union de prendre en considération d’autres circonstances pertinentes, dont celles liées à la protection de l’environnement qui occuperait une place cruciale parmi les objectifs et politiques de l’Union et qui serait également une exigence impérative. L’article 11 TFUE consacrerait une obligation spécifique d’intégrer la protection de l’environnement dans les politiques de l’Union et un devoir des institutions de veiller à ce que la perspective environnementale soit prise en compte dans toutes les politiques et actions de l’Union, quel que soit le secteur concerné et indépendamment du point de savoir si elles ont ou non un lien immédiat avec l’environnement. L’article 11 TFUE aurait été complété et renforcé par l’article 37 de la Charte. Cet article 11 comporterait à la fois une obligation formelle de prendre en compte les aspects environnementaux avant d’arrêter la moindre décision et une obligation matérielle de garantir que les actions de l’Union concordent avec la réalisation des objectifs environnementaux. Aucune de ces obligations n’aurait été respectée par le Conseil et le Parlement.

558.

L’obligation formelle découlant de l’article 11 TFUE lu en combinaison avec l’article 37 de la Charte exigerait que des analyses d’impact soient élaborées afin de garantir la qualité et la cohérence des projets d’actes législatifs de l’Union avec les objectifs environnementaux poursuivis par le traité ainsi que la conformité de tels projets avec le principe de proportionnalité. Or, l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines n’aurait pas fait l’objet d’une telle analyse et aurait été adoptée sans aucune considération préalable de son impact potentiel sur l’environnement.

559.

L’obligation matérielle découlant de l’article 11 TFUE impliquerait que toutes les décisions politiques de l’Union susceptibles de porter atteinte aux objectifs environnementaux devraient être nécessaires, proportionnées et dûment justifiées. Des décisions politiques qui entraveraient la réalisation d’objectifs environnementaux de l’Union alors que des mesures alternatives existent ou lorsque l’atteinte environnementale apparaît disproportionnée, seraient contraires à l’article 11 TFUE. Les incidences négatives pour l’environnement de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, causées par le retour à vide inutile des véhicules, mettraient en péril la réalisation d’objectifs environnementaux par ailleurs poursuivis par l’Union que ce soit dans l’accord de Paris lui-même, ou dans le règlement 2018/842 qui fixe des objectifs annuels contraignants de réduction des émissions dans le secteur des transports pour chaque État membre. Ladite obligation contreviendrait également à l’objectif de réduire de 60 % les émissions de gaz à effet de serre liées aux transports ( 275 ) ainsi qu’aux objectifs d’amélioration de la qualité de l’air fixés par la réglementation de l’Union et aux objectifs en termes de prévention et réduction de la production des déchets fixés par la directive 2008/98/CE ( 276 ). L’absence de prise en compte de tous ces objectifs dans la définition de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines et l’atteinte grave que porterait une telle obligation à ces objectifs violeraient l’article 11 TFUE et l’article 37 de la Charte.

560.

La République de Malte soutient encore, en substance, que le Parlement et le Conseil n’ont pas démontré ni expliqué comment les exigences de la protection de l’environnement avaient été intégrées dans la définition et la mise en œuvre de l’obligation de retour. L’évaluation ex post des effets de cette obligation par la Commission prouverait que l’impact de la règle du retour des véhicules dans l’État d’établissement est très négatif et très lourd sur le changement climatique et sur la qualité de l’air. Un tel impact saperait les politiques et réglementations de l’Union en matière de changement climatique et de protection de l’environnement

561.

Enfin, la République de Pologne invoque, dans l’affaire C-554/20, un moyen, commun à toutes les dispositions qu’elle attaque, tiré de la violation de l’article 11 TFUE et de l’article 37 de la Charte en ce que les exigences découlant de la protection de l’environnement n’auraient pas été prises en compte. Il découlerait de ces deux dispositions que les institutions de l’Union seraient tenues de s’abstenir de prendre des mesures qui seraient susceptibles de compromettre la réalisation des objectifs de protection de l’environnement, et ce au-delà des seules mesures se rattachant aux articles 191 et 192 TFUE. Le principe d’intégration des exigences de l’environnement dans les autres politiques de l’Union qui découlerait de ces dispositions permettrait de concilier les objectifs et les exigences de protection de l’environnement avec les autres intérêts et buts poursuivis par l’Union ainsi que la poursuite d’un développement durable. Un tel principe constituerait, en soi, un motif d’annulation d’un acte de l’Union lorsque les intérêts environnementaux n’ont manifestement pas été pris en compte ou ont été complètement ignorés. Eu égard au caractère horizontal large de l’article 11 TFUE, il conviendrait, lorsqu’on examine si une mesure donnée contribue suffisamment à la protection de l’environnement, de la considérer non pas isolément par rapport aux autres mesures de l’Union adoptées à cette fin et liées à l’activité concernée, mais par rapport à l’ensemble des mesures adoptées par l’Union dans ce domaine qui fournirait le cadre approprié pour une telle appréciation. Le contrôle juridictionnel concernant l’appréciation de la conformité de l’action du législateur de l’Union avec ce principe d’intégration devrait être analogue à celui effectué par le Tribunal lorsqu’il a eu à apprécier si l’action de la Commission respectait le principe de solidarité énergétique ( 277 ). Dans ces conditions, il appartenait audit législateur de prendre en compte les exigences environnementales avant l’adoption de l’obligation de retour ce qui impliquait notamment de procéder à une analyse de l’incidence des règles projetées sur l’environnement et de s’assurer que ces dernières ne seraient pas préjudiciables à la réalisation des objectifs fixés dans les autres actes de droit dérivé adoptés dans le domaine de l’environnement. Cette absence d’analyse constituerait une violation manifeste de leur obligation de procéder à une telle évaluation découlant de l’article 11 TFUE ( 278 ).

562.

Le Parlement et le Conseil auraient été tenus ensuite de mettre en balance les intérêts en conflit et d’apporter le cas échéant les modifications adéquates. Une interprétation de l’article 11 TFUE en ce sens qu’il ne concernerait que des domaines du droit et non des mesures particulières aurait pour effet d’en relativiser considérablement l’importance. Les exigences de protection de l’environnement devraient être prises en compte y compris lors de la détermination des différentes mesures faisant partie du domaine concerné du droit de l’Union. L’argument selon lequel les autres actes de droit dérivé en matière de pollution atmosphérique ne pourraient constituer le cadre de l’appréciation du règlement 2020/1055 devrait être écarté, sous peine, à nouveau, de remettre en cause l’effectivité de l’article 11 TFUE, les institutions pouvant alors adopter un acte entravant ou empêchant la réalisation d’objectifs fixés dans les actes adoptés dans le domaine de l’environnement alors que la crise climatique serait le principal défi de la politique environnementale de l’Union et que les institutions devraient s’atteler à poursuivre de manière conséquente la réalisation des objectifs climatiques adoptés par l’Union. Il serait notoire que la pollution de l’air par les émissions des transports engendrerait de nombreux problèmes de santé auxquels contribuerait principalement le transport routier. En contraignant les véhicules à retourner dans l’État membre d’établissement toutes les huit semaines, l’obligation de retour engendrerait des voyages supplémentaires générant une augmentation des émissions de CO2 et des polluants atmosphériques, émissions susceptibles d’avoir une incidence notable sur la réalisation des objectifs environnementaux de l’Union découlant notamment du pacte vert pour l’Europe, de l’objectif d’une Union climatiquement neutre d’ici à 2050 par une réduction de 90 % des émissions globales des transports par rapport aux niveaux de 1990 et des objectifs assignés aux États membres par la législation de l’Union en la matière. Les émissions supplémentaires d’oxyde d’azote et des poussières générées en application des dispositions attaquées seraient susceptibles de remettre en cause l’effectivité de l’action définie par les États membres dans les plans de protection de l’air, en particulier des plans adoptés pour les zones et agglomérations situées à proximité des voies de communication utilisées par le transport international. Partant, l’obligation de retour du véhicule toutes les huit semaines violerait le principe d’intégration exprimé à l’article 11 TFUE et à l’article 37 de la Charte. L’analyse d’impact de 2021 suffirait à constater que le législateur de l’Union aurait enfreint ces deux dispositions puisqu’elle confirmerait l’impact négatif sur l’environnement de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, en contradiction, notamment, avec le pacte vert pour l’Europe.

563.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de l’ensemble de ces moyens tirés d’une violation de la politique de l’Union en matière d’environnement et de changement climatique.

564.

Les arguments développés par les requérantes peuvent, en substance, se diviser en trois catégories ( 279 ). D’abord, l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines contreviendrait aux dispositions de droit primaire qui consacrent l’exigence de protection de l’environnement. Ensuite, cette obligation serait également contraire aux engagements internationaux liant l’Union et les États membres en matière de protection de l’environnement. Enfin, l’obligation de retour serait contraire à la politique de l’Union en matière d’environnement en ce qu’elle mettrait en péril la réalisation des objectifs poursuivis en matière environnementale par toute une série d’actes de droit dérivé.

565.

En ce qui concerne l’article 37 de la Charte, il ressort des explications ad article 37 que le principe contenu dans cet article a été fondé sur les articles 2, 6 et 174 CE, aujourd’hui article 3, paragraphe 3, TUE et articles 11 et 191 TFUE. La Cour a déjà dit pour droit que l’article 52, paragraphe 2, de la Charte disposant que les droits reconnus par celle-ci font l’objet de dispositions dans les traités s’exercent dans les conditions et les limites définies par ceux-ci, le droit à un niveau de protection élevé de l’environnement tel que consacré par la Charte doit se comprendre et s’interpréter dans les conditions et limites le cas échéant prévues par l’article 3, paragraphe 3, TUE et les articles 11 et 191 TFUE ( 280 ). À l’instar de ce qu’a relevé le Parlement ( 281 ) et de ce que j’ai déjà rappelé ( 282 ), l’article 37 de la Charte ne constitue donc pas une norme juridique autonome indépendante de ces autres dispositions de droit primaire.

566.

En ce qui concerne l’article 3, paragraphe 3, TUE, il s’agit d’une disposition essentiellement programmatique qui n’établit pas de hiérarchie entre les objectifs qu’elle assigne à l’Union. Ainsi, même si l’on devait s’interroger sur la conformité de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines avec l’objectif d’un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement, l’on devrait, dans le même temps, constater qu’une telle obligation poursuit, par ailleurs, l’objectif d’une croissance économique équilibrée au sein d’une économie sociale de marché. La dimension programmatique de l’article 3, paragraphe 3, TUE l’exclut, selon moi, des paramètres de légalité aux fins d’apprécier si l’obligation litigieuse est pleinement conforme au droit primaire de l’Union. La mise en œuvre de l’objectif environnemental doit être le résultat des politiques et actions de l’Union et des États membres ( 283 ), et l’article 3, paragraphe 3, TUE ne peut recevoir une application autonome par rapport aux dispositions spécifiques du traité qui concrétisent les objectifs généraux qu’il contient ( 284 ).

567.

En ce qui concerne l’article 11 TFUE, l’analyse de l’avocat général Geelhoed, abondamment citée par les parties, me semble avoir gardé toute sa pertinence et son actualité, bien qu’elle concernait la disposition antérieure équivalente de cet article 11. Ainsi, l’avocat général a-t-il estimé que « [b]ien que cette disposition soit rédigée en termes impératifs, elle ne peut pas […] être considérée comme posant un standard en vertu duquel, lors de la définition des politiques communautaires, la protection de l’environnement doit toujours être acceptée comme étant l’intérêt qui prévaut. Une telle interprétation restreindrait de manière inacceptable les pouvoirs discrétionnaires des institutions communautaires et du législateur communautaire. Elle doit être considérée, tout au plus, comme une obligation des institutions communautaires de tenir dûment compte des intérêts environnementaux dans les domaines de politique, en dehors de celui de la protection de l’environnement stricto sensu. Ce n’est que lorsque les intérêts environnementaux n’ont manifestement pas été pris en compte ou lorsqu’ils ont été complètement ignorés que l’article 6 CE peut servir de standard pour la validité de la législation communautaire. En outre, compte tenu du caractère horizontal large de l’article 6 CE, il convient, lorsqu’on examine si une mesure donnée contribue suffisamment à la protection de l’environnement, de ne pas la considérer de manière isolée par rapport aux autres mesures communautaires adoptées à cette fin et liées à l’activité concernée. C’est l’ensemble des mesures adoptées par la Communauté dans ce domaine qui fournit le cadre approprié pour l’appréciation » ( 285 ).

568.

Si les parties s’accordent sur cette interprétation, que la Cour n’a pas eu l’occasion de confirmer ( 286 ), elles sont en désaccord quant aux conséquences à en tirer dans le cadre des présents recours.

569.

Je tiens à rappeler l’importance de l’objectif de protection de l’environnement, comme cela ressort d’ailleurs de la jurisprudence de la Cour qui en rappelle le caractère essentiel ( 287 ) et en souligne le caractère transversal et fondamental ( 288 ). Il n’est pas question de remettre en cause cette importance ici.

570.

Toutefois, la question de l’importance de l’objectif se distingue de celle de l’intensité de sa justiciabilité. À cet égard, je constate, de concert avec l’avocat général Geelhoed, qu’en dépit d’un libellé d’apparence impérative, l’article 11 TFUE constitue une disposition transversale dont l’effet est, certes, de venir irradier les dispositions plus précises relatives à d’autres politiques et actions de l’Union, comme la Cour a déjà pu le constater, par exemple, dans le cadre de la politique agricole commune ( 289 ), de la politique commune de la pêche ( 290 ) ou encore dans le secteur de l’énergie nucléaire ( 291 ), mais sans toutefois préciser les conditions, les formes et l’intensité de cette irradiation. Ainsi, le législateur, quel que soit son domaine d’intervention, doit intégrer les exigences liées à la protection de l’environnement sans que l’article 11 TFUE précise davantage les obligations à la charge du législateur ( 292 ). Sans qu’il soit besoin, à ce stade, de se prononcer sur l’existence d’une évaluation, par le législateur de l’Union, de l’impact environnemental de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines et en l’absence de précisions sur la portée de l’exigence contenue à l’article 11 TFUE, les griefs avancés par la République de Pologne et par la République de Malte tirés d’une violation de l’article 11 TFUE en raison de l’absence d’analyse d’impact doivent être d’ores et déjà rejetés.

571.

Certes, comme cela a pu être relevé par certaines des parties requérantes, l’article 11 TFUE se réfère aux politiques et actions de l’Union. Pour autant, une telle référence ne peut s’interpréter comme une obligation systématique pour l’adoption de chaque mesure législative individuelle de prendre en compte les exigences liées à la protection de l’environnement, voire de les faire prévaloir. D’abord, les politiques et actions visées à l’article 11 TFUE doivent se comprendre comme celles visées par la partie 3 du traité FUE dont c’est précisément l’intitulé ( 293 ) et l’article 11 TFUE ne peut être utilisé comme l’étalon à l’aune duquel la conformité de chaque disposition isolée d’un acte législatif de l’Union devra être mesurée. Ensuite, cette disposition revêt un caractère transversal, les exigences en matière de protection de l’environnement étant multidimensionnelles. C’est, au final, la façon dont l’Union intègre dans ses politiques ces exigences qui permettrait de déterminer si celle-ci agit conformément à ce que prescrit l’article 11 TFUE et si son législateur a exercé ses compétences dans le respect de l’objectif qui lui est fixé par cette disposition.

572.

À cet égard, les institutions défenderesses ont soutenu que si toute disposition susceptible d’avoir un impact négatif sur l’environnement devait être déclarée contraire à l’article 11 TFUE sans prendre en compte le contexte normatif plus large entourant la disposition concernée, toute mesure autorisant le transport routier de marchandises, en raison de son caractère actuellement éminemment polluant, encourrait le risque d’être censurée sur ce fondement.

573.

L’argument se veut, pour sûr, un peu provocateur. Il n’en révèle pas moins, selon moi, une vérité : comme l’avocat général Geelhoed l’a relevé, ce n’était pas l’intention des rédacteurs des traités de guider ainsi la main du législateur de l’Union au risque de faire de l’objectif de protection de l’environnement un supra-objectif alors que, comme je l’ai déjà rappelé, une telle hiérarchie entre les objectifs assignés à l’Union ne ressort pas, par ailleurs, des traités.

574.

Comme je l’ai déjà rappelé ( 294 ), il est, en outre, dans la nature même de l’action législative que de devoir arbitrer, dans un domaine donné, entre intérêts divergents et de mettre en balance des objectifs qui peuvent être contradictoires. C’est un exercice dont la jurisprudence reconnaît la complexité en laissant une large amplitude au pouvoir d’appréciation du législateur ; cela explique que le contrôle du juge de l’Union sera limité au contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, du détournement de pouvoir et à la vérification que le législateur n’a pas dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation ( 295 ).

575.

Ainsi, quand bien même l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines dans l’État membre d’établissement aurait des conséquences négatives pour l’environnement ( 296 ), ce seul constat ne serait pas suffisant pour conclure à une violation de l’article 11 TFUE puisque, par ailleurs, le législateur de l’Union a entrepris diverses actions pour tenter de contenir les effets négatifs du transport routier de marchandises. L’obligation de retour toutes les huit semaines doit ainsi être replacée dans le contexte normatif plus large dans lequel elle s’inscrit. Au moment de l’adoption du règlement 2020/1055, le règlement 2018/842 faisait obligation aux États membres de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 dans un pourcentage fixé par ce règlement. Ledit règlement rappelait qu’un tel objectif avait été approuvé par le Conseil européen à l’échelle de l’économie ( 297 ). La directive 2004/107/CE ( 298 ) a pour objectif global de préserver et améliorer la qualité de l’air ambiant en fixant notamment des valeurs cibles pour lesquelles les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour les atteindre sans que cela n’entraîne de coûts disproportionnés ( 299 ). La directive 2008/50/CE ( 300 ) a défini et fixé des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, qualité qui doit faire l’objet d’une évaluation sur la base de méthodes et critères communs et d’une information du public ( 301 ). La directive 2008/98 ( 302 ) a pour objet d’organiser la prévention ou la réduction des effets nocifs de la production et de la gestion des déchets, la réduction des incidences globales de l’utilisation des ressources et une amélioration de l’efficacité de cette utilisation ( 303 ). En ce qui concerne plus particulièrement le secteur des transports, la directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 juin 1999, relative à la taxation des poids lourds pour l’utilisation de certaines infrastructures ( 304 ) a été modifiée en 2011 par la directive 2011/76/UE ( 305 ) pour y intégrer des considérations liées à la promotion des transports durables présentée comme l’élément clé de la politique commune des transports ; le législateur de l’Union a estimé que la contribution du secteur des transports au changement climatique devrait être réduite ( 306 ) sans que, toutefois, un tel objectif puisse être atteint par la création d’obstacles disproportionnés, dans la mesure où le fonctionnement du marché intérieur doit également être préservé ( 307 ). La directive 2011/76 insère, dans la directive 1999/62 et en ce qui concerne le secteur des transports, le principe du pollueur-payeur ( 308 ), le législateur de l’Union ayant alors estimé que les péages constituent un instrument économique équitable et efficace pour une politique des transports durable en ce qu’ils permettent de prendre en compte le coût de la pollution et de la congestion occasionné par l’utilisation des véhicules ( 309 ). Par ailleurs, les émissions de CO2 étaient règlementées, en ce qui concerne les voitures et véhicules utilitaires légers neufs, par le règlement (UE) 2019/631 ( 310 ) et, en ce qui concerne les véhicules utilitaires lourds neufs, par le règlement (UE) 2019/1242 ( 311 ). Le législateur de l’Union avait également adopté une directive dont l’objet était d’obliger les États membres à prendre en compte les incidences énergétiques et environnementales des véhicules à moteur dans les procédures de commande publique ( 312 ). L’étiquetage des pneumatiques, tel que règlementé par le règlement (UE) 2020/740 ( 313 ), a pour ambition de contenir la consommation de carburant des véhicules, et donc des émissions de gaz à effet de serre, et contribue à la décarbonation du secteur des transports ( 314 ).

576.

Ainsi, au moment de l’adoption du règlement 2020/1055 et donc de l’adoption de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, le législateur de l’Union pouvait, selon moi, légitimement estimer, dans le plein exercice de son large pouvoir d’appréciation, que les éventuelles conséquences négatives pour l’environnement de cette obligation pourraient être contenues en application de la législation existante portant plus spécifiquement sur les aspects environnementaux de l’activité en question et devant accompagner les transporteurs dans la transition technologique vers une mobilité moins polluante.

577.

Il ressort, en outre, du considérant 8 du règlement 2020/1055 que le législateur de l’Union a évoqué la question de la réduction du risque que le véhicule revienne uniquement pour satisfaire à cette nouvelle exigence en matière d’établissement.

578.

Doit-on davantage reprocher au législateur de l’Union de ne pas avoir fait figurer plus explicitement dans le règlement 2020/1055 ses préoccupations d’ordre environnemental ? Je ne le crois pas. L’article 11 TFUE n’impose pas la forme que doit prendre l’intégration des exigences de protection de l’environnement et, en tout état de cause, cette intégration doit se faire au niveau de la mise en œuvre des politiques de l’Union, dont j’ai déjà proposé qu’on en retienne une acception large. En outre, je rappelle que la base juridique du règlement 2020/1055 est l’article 91, paragraphe 1, TFUE et que l’objectif poursuivi par la mise en place de l’obligation de retour dans ce règlement n’est clairement pas immédiatement lié aux préoccupations exprimées à l’article 11 TFUE puisqu’une telle obligation constitue une clarification des dispositions du règlement no 1071/2009 concernant l’existence d’un établissement stable et effectif ( 315 ), l’effet recherché étant celui d’un renforcement du lien entre le transporteur et son État membre d’établissement afin de s’assurer d’une « présence réelle et permanente » ( 316 ) dans un contexte où un appauvrissement de ce lien menace, selon l’appréciation du législateur, la concurrence loyale et le caractère équitable des conditions de concurrence dans le marché intérieur ( 317 ). Il doit être reconnu que les dispositions du traité reconnaissant une compétence à l’Union dans le domaine de l’environnement laissent, par ailleurs, entières les compétences que l’Union détient en vertu d’autres dispositions ( 318 ).

579.

Partant, en raison de la nécessité de mettre en balance certains objectifs et principes visés aux articles 3 TUE et 11 TFUE, ainsi que de la complexité de la mise en œuvre des critères ( 319 ), il n’apparaît pas que le Conseil et le Parlement ait commis une erreur manifeste d’appréciation, au regard des deux dispositions précitées, en adoptant l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines.

580.

Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’invocation, par les parties requérantes, de l’étude Ricardo de 2021 dont l’objet était d’évaluer l’impact de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines car, en effet, quand bien même cette étude révélerait une augmentation significative, notamment, des émissions de CO2, il n’en demeure pas moins que la validité d’un acte de l’Union doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit qui existaient au moment de l’adoption dudit acte ( 320 ) et que cette validité ne saurait dépendre d’appréciations rétrospectives concernant son degré d’efficacité ( 321 ). En tout état de cause, comme je l’ai déjà indiqué, une telle augmentation devrait, dans tous les cas, être mise en rapport avec l’ensemble de la réglementation touchant le domaine concerné avant de pouvoir conclure à l’absence manifeste de prise en compte par le législateur de l’Union des exigences tenant à la protection de l’environnement.

581.

C’est également parce que la base juridique du règlement 2020/1055 est l’article 91, paragraphe 1, TFUE que la pertinence pour les présents recours des arguments fondés sur une violation des articles 191 et 192 TFUE doit être écartée. Ce règlement n’est pas une mesure adoptée au titre de la politique de l’Union en matière d’environnement et il n’a pas été soutenu que les institutions défenderesses se seraient trompées de base juridique. Le règlement 2020/1055 n’étant pas une action entreprise par l’Union au titre de l’article 191 TFUE ( 322 ), l’invocation d’une violation alléguée de l’article 192, paragraphe 2, sous c), TFUE est dénuée de pertinence ( 323 ). Une mesure ne saurait relever du domaine de l’environnement en raison du seul fait qu’elle devrait tenir compte d’exigences environnementales ( 324 ).

582.

Quand bien même la Cour souhaiterait se prononcer sur la question de la violation du principe de précaution alléguée par la Hongrie ( 325 ), il ressort de la jurisprudence de la Cour que, si l’article 191, paragraphe 2, TFUE prévoit que la politique de l’environnement est fondée notamment sur ce principe, ce dernier a, certes, également vocation à s’appliquer dans le cadre d’autres politiques de l’Union, en particulier la politique de protection de la santé publique ainsi que, lorsque les institutions de l’Union adoptent, au titre de la politique agricole commune ou de la politique du marché intérieur, des mesures de protection de la santé humaine ( 326 ). Ce principe implique que, lorsque des incertitudes subsistent quant à l’existence ou la portée de risques pour la santé des personnes, des mesures de protection peuvent être prises sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées. Lorsqu’il s’avère impossible de déterminer avec certitude l’existence ou la portée du risque allégué, en raison de la nature non concluante des résultats des études menées, mais que la probabilité d’un dommage réel pour la santé publique persiste dans l’hypothèse où le risque se réaliserait, le principe de précaution justifie l’adoption de mesures restrictives ( 327 ). Même en ce qui concerne les conditions dans lesquelles le principe de précaution doit être mis en œuvre, la Cour a reconnu que, en raison de la nécessité de procéder à la mise en balance de plusieurs objectifs et principes, ainsi que de la complexité de la mise en œuvre des critères pertinents, le contrôle juridictionnel doit nécessairement se limiter au point de savoir si le législateur de l’Union a commis une erreur manifeste d’appréciation ( 328 ). Cela vaut d’autant plus lorsque le législateur est amené à apprécier les effets futurs d’une réglementation à prendre alors que ces effets ne peuvent être prévus avec exactitude ( 329 ).

583.

J’avoue que l’allégation d’une violation du principe de précaution, du fait de l’instauration d’une obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, me laisse perplexe, car, en effet, cela reviendrait à juger que seule la part des émissions supplémentaires alléguées résultant de la mise en œuvre de cette obligation constituerait un risque réel pour la santé des personnes qui aurait nécessité l’adoption de mesures restrictives. En tout état de cause, si le législateur est tenu de prendre en compte le principe de précaution lorsqu’il adopte, dans le cadre du marché intérieur, des mesures visant à protéger la santé humaine ( 330 ), le rapport entre les émissions supplémentaires découlant éventuellement de l’obligation de retour et les risques avérés pour la santé de la pollution en général m’apparaît ici trop ténu pour pouvoir encourir la censure. Surtout, l’article 1er, point 3, sous a), du règlement 2020/1055 n’est pas une mesure visant à protéger la santé humaine au sens de la jurisprudence de la Cour. Pour l’ensemble de ces raisons, l’argument tiré d’une violation du principe de précaution ne devrait donc pas prospérer.

584.

La République de Bulgarie et la République de Chypre ont toutes deux développé une argumentation selon laquelle l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines serait contraire à l’accord de Paris et, en tout état de cause, le Conseil et le Parlement n’auraient pas tenu compte des objectifs de cet accord en adoptant ladite obligation, ce qui constituerait une violation de la politique de l’Union en matière d’environnement.

585.

En ce qui concerne le grief tiré du fait que le législateur de l’Union n’aurait pas tenu compte des objectifs fixés par l’accord de Paris ( 331 ), je relève, de concert avec le Parlement, que, comme l’indique le considérant 7 de la décision (UE) 2016/1841 du Conseil, du 5 octobre 2016, relative à la conclusion, au nom de l’Union européenne, de l’accord de Paris adopté au titre de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ( 332 ), l’objectif contraignant consistant à réduire les émissions de gaz à effet de serre dans l’Union d’au moins 40 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990 a été fixé par les conclusions du Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014pour l’ensemble de l’économie. L’objectif fixé par l’article 2 de l’accord de Paris consistant à contenir l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2o°C par rapport aux niveaux préindustriels et à poursuivre l’action déjà entreprise pour limiter l’élévation de la température à 1,5o°C par rapport aux niveaux préindustriels ( 333 ) doit donc s’apprécier au regard de l’ensemble de l’action mise en œuvre par l’Union à cette fin. Partant, il n’est pas possible de soutenir que la seule introduction d’une obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, du fait des éventuelles émissions supplémentaires qu’elle engendrerait, serait, en soi, contraire à cet objectif et donc à la politique de l’Union en matière d’environnement.

586.

En ce qui concerne le grief tiré de la violation, par le législateur de l’Union, de l’accord de Paris, il découle de l’article 216, paragraphe 2, TFUE que, lorsque des accords internationaux sont conclus par l’Union, les institutions de l’Union sont liées par de tels accords et, par conséquent, ceux-ci priment les actes de l’Union ( 334 ). La validité d’un acte de l’Union peut ainsi être affectée par l’incompatibilité de cet acte avec de telles règles de droit international, sous réserve du respect de certaines conditions. L’Union doit d’abord être liée par ces règles, ce qui, en ce qui concerne l’accord de Paris, ne fait pas de doute ( 335 ). Ensuite, les dispositions d’un accord international auquel l’Union est partie ne peuvent être invoquées à l’appui d’un recours en annulation d’un acte de droit dérivé de l’Union qu’à la condition, d’une part, que la nature et l’économie de cet accord ne s’y opposent pas et, d’autre part, que ces dispositions apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises ( 336 ), ce qui sera le cas lorsque la disposition invoquée comporte une obligation claire et précise qui n’est subordonnée, dans son exécution ou ses effets, à l’intervention d’aucun acte ultérieur ( 337 ).

587.

Si l’accord de Paris se substitue, certes, à l’approche retenue dans le cadre du protocole de Kyoto ( 338 ), il n’en modifie pas fondamentalement la logique. L’accord de Paris vise à « renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques, dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté » ( 339 ). Il fixe un objectif chiffré ( 340 ) à l’échelle de la planète mais il prévoit également de renforcer les capacités d’adaptation aux effets néfastes des changements climatiques et de promouvoir la résilience à ces changements, qui me paraît être une notion dont la juridicité ne s’impose pas tout à fait avec la force de l’évidence. Il prévoit également de rendre les flux financiers compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et, là encore, résilient ( 341 ). Son application se fera conformément à l’équité et au principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales ( 342 ). L’accord oblige les États parties à engager et communiquer des efforts ambitieux ( 343 ) et ces États doivent chercher à parvenir au plafonnement mondial des émissions dans les meilleurs délais et à opérer des réductions rapidement afin de parvenir à un équilibre entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre au cours de la deuxième moitié du siècle et toujours en prenant en considération la situation des pays en développement ( 344 ). Pour ce faire, chaque État partie doit établir, communiquer et actualiser les contributions déterminées au niveau national ( 345 ).

588.

Sans qu’il soit nécessaire, pour le traitement du présent grief, de poursuivre plus loin l’analyse de l’accord et sans qu’il soit davantage nécessaire de se prononcer ici sur le caractère inconditionnel et suffisamment précis de ces deux dispositions de l’accord de Paris spécifiquement invoquées par la République de Bulgarie et par la République de Chypre, il me semble déjà ressortir des éléments que je viens de souligner que, à la lumière de ce que la Cour a jugé à propos du protocole de Kyoto, la nature et l’économie de l’accord de Paris s’opposent également à son intégration dans le bloc de légalité du droit de l’Union ( 346 ). L’accord de Paris ne peut donc pas être invoqué pour contester la légalité de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines.

589.

Il en résulte que l’invocation de l’article 3, paragraphe 5, TUE, l’article 208, paragraphe 2, et l’article 216, paragraphe 2, TFUE est dénuée de pertinence.

590.

Partant, les griefs tirés de la violation de l’accord de Paris et de la non prise en compte des objectifs fixés à l’Union par cet accord doivent être rejetés.

591.

Les parties requérantes ont également fait valoir une possible contrariété de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines avec toute une série d’objectifs climatiques et environnementaux fixés par le droit dérivé tel que, notamment, les règlements 2018/842 et 2021/1119 et les directives 2004/107, 2008/50 et 2008/98 et qu’une telle contrariété serait constitutive d’une violation de la politique de l’Union en matière d’environnement dès lors que les prétendues émissions supplémentaires causées par cette obligation mettraient en péril la réalisation des objectifs environnementaux assignés par l’Union, individuellement ou collectivement, aux États membres.

592.

Comme l’ont notamment fait valoir le Conseil et le Parlement dans leurs écritures, je me bornerai à constater, comme je l’ai déjà fait, que la légalité interne d’un acte de droit dérivé ne saurait être examinée au regard d’un autre acte de l’Union de même rang normatif ( 347 ), à moins qu’il ait été adopté en application de ce dernier acte ou s’il est expressément prévu, par l’un des deux actes, que l’un prime sur l’autre ( 348 ). Or, tel n’est pas le cas du règlement 2020/1055. En outre, d’éventuelles tensions, dans le chef des États membres, entre les objectifs qui leur sont assignés par les différentes réglementations de l’Union qui s’appliqueraient à eux ne pourraient conduire qu’au constat d’une violation par un État membre de ses obligations au titre de l’une ou l’autre de ces réglementations, sans pour autant qu’une de ces réglementations puisse être déclarée contraire à une autre de même rang normatif ( 349 ).

593.

En ce qui concerne le grief tiré d’une violation des conclusions du Conseil européen, les parties requérantes soutiennent que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines contredirait les objectifs fixés par le Conseil européen dans ses conclusions du12 décembre 2019. Toutefois, dès lors que l’article 15, paragraphe 1, TUE précise que le Conseil européen n’exerce pas de fonction législative et dès lors que de telles conclusions revêtent une portée exclusivement politique, aucune conclusion utile pour l’issue des présents recours en annulation ne saurait être tirée dans l’hypothèse où la contradiction alléguée devrait être confirmée ( 350 ). Il en va de même en ce qui concerne la déclaration de la commissaire Vălean invoquée par les parties requérantes qui, en outre, s’est bornée à exprimer des doutes quant à la conformité de certains éléments du Paquet mobilité avec l’objectif fixé par le Conseil européen et avec les ambitions du pacte vert pour l’Europe ( 351 ).

594.

Un tel constat s’impose également à propos de l’argument selon lequel l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines contreviendrait à la politique de l’Union en matière d’environnement en raison du fait qu’elle entraverait la réalisation des objectifs fixés dans le pacte vert pour l’Europe dès lors que celui-ci résulte d’une communication de la Commission qui ne lie pas le législateur de l’Union et qui ne fait donc pas partie des paramètres dont le respect s’imposait au Parlement et au Conseil au moment d’adopter l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines.

595.

Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, l’ensemble des moyens tirés d’une violation de la politique de l’Union en matière d’environnement et de changement climatique doit être rejeté comme étant non fondé.

596.

La République de Lituanie considère que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines est contraire à l’article 26 TFUE et au principe général de non-discrimination. Selon elle, l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines constituerait une mesure protectionniste qui entraînerait une fragmentation du marché, restreindrait la concurrence et instaurerait un régime discriminatoire à l’égard des transporteurs des États membres situés aux confins géographiques de l’Union. Le secteur du transport international routier serait discriminé par rapport à d’autres secteurs du transport.

597.

La place particulière du secteur des transports pour le fonctionnement du marché intérieur a été soulignée par la Commission et le principe de non-discrimination aurait été mis en œuvre dans le domaine du droit d’établissement par l’article 49 TFUE, également applicable aux personnes morales. Au lieu d’une réglementation équilibrée et d’un compromis qui aboutirait au bon fonctionnement du marché intérieur, l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines constituerait une mesure restrictive, disproportionnée et protectionniste qui engendrerait une discrimination indirecte à l’égard des transporteurs des États membres périphériques.

598.

Premièrement, le Conseil et le Parlement n’auraient pas tenu compte des spécificités géographiques de l’Union et de son marché des transports, l’obligation de retour ayant restreint la compétitivité des transporteurs de la périphérie de l’Union et leur droit de libre prestation des services, conférant un avantage injustifié et illégitime aux transporteurs établis dans la partie centrale de l’Union. La majorité des transports serait réalisée dans les États membres de l’Ouest et du centre de l’Union et la majeure partie de la demande de fret routier concernerait sept États membres ( 352 ). Dès lors, l’obligation de retour affecterait moins les transporteurs de ces États membres et les transporteurs des États membres périphériques seraient dans une situation moins favorable, devant couvrir des distances nettement plus longues et franchir des obstacles naturels plus importants, notamment pour les États membres insulaires. L’obligation de retour ferait peser sur ces transporteurs une charge disproportionnée pouvant aller, compte tenu de la distance, des temps de repos, des aléas, jusqu’au retrait des véhicules de la circulation pour une période significative de 8 à 14 jours. Ce retrait serait incompatible avec l’objectif fondamental de créer un marché intérieur efficace et compétitif. Bien que s’appliquant à tous les transporteurs, l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines affecterait les opérateurs différemment en fonction de leur lieu d’établissement. L’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 imposerait ainsi des exigences identiques à des opérateurs se trouvant dans des situations différentes et serait pour cette raison discriminatoire. Le transport routier serait également discriminé dès lors que les autres types de transport ne connaîtraient pas d’obligation semblable de retour des moyens de transport.

599.

Deuxièmement, la République de Lituanie avance l’argument selon lequel l’objectif allégué de lutte contre les sociétés boîtes aux lettres ne justifierait pas la mesure choisie alors que la véritable conséquence de l’obligation de retour serait la discrimination des transporteurs établis dans les États membres périphériques. L’hostilité des États membres de l’ouest et du centre de l’Union à l’égard des transporteurs des États membres périphériques serait notoire. Par ailleurs, le secteur des transports se caractériserait par une faible marge bénéficiaire et l’obligation de retour aurait pour effet de restreindre le territoire géographique sur lequel les entreprises de transport des États membres périphériques peuvent opérer et donc de réorganiser artificiellement le marché du transport de marchandises par route et de le fragmenter en dissuadant les opérateurs de la périphérie d’opérer dans les autres États membres.

600.

Troisièmement, la République de Lituanie soutient que l’obligation de retour aura des conséquences négatives particulièrement lourdes pour les PME qui composent la majorité du secteur dès lors que les entreprises employant seulement quelques salariés ne pourront pas fonctionner convenablement et offrir leurs services en continu, alors qu’elle serait globalement sans incidence sur les grandes entreprises de transport qui représenteraient à peine 1 % de toutes les entreprises établies et exerçant dans l’Union. La compétitivité des entreprises établies dans les États membres de l’Union en comparaison avec les transporteurs de pays tiers se trouverait également réduite.

601.

Quatrièmement, la République de Lituanie fait valoir que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines aurait pour effet de fermer le marché de facto, ce qui serait contraire au traité relatif à l’adhésion de la République de Lituanie à l’Union qui prévoyait que toute restriction à la prestation de services par les transporteurs lituaniens dans le domaine du fret devait être abolie dans un délai de 5 ans à compter de l’adhésion de la République de Lituanie à l’Union. Cette fermeture du marché serait également incompatible avec la feuille de route pour un espace européen unique des transports ( 353 ).

602.

Au stade de la réplique, la République de Lituanie ajoute que la discrimination de fait qu’instaurerait l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 serait non seulement contraire à l’article 18 TFUE, mais également au principe d’égalité des États membres consacré à l’article 4, paragraphe 2, TUE.

603.

Pour sa part, la République de Bulgarie invoque la violation de l’article 18 TFUE, des articles 20 et 21 de la Charte, de l’article 4, paragraphe 2, TUE et, éventuellement, si la Cour devait l’estimer pertinent, de l’article 95, paragraphe 1, TFUE ou de la libre prestation des services. La charge imposée par l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines dépendrait de la situation géographique de l’État membre d’établissement, le retour impliquant une distance et une durée bien plus longues et des dépenses plus importantes pour les transporteurs établis dans un État membre périphérique ou insulaire dès lors que la plupart des transports internationaux s’effectue dans les États membres centraux et non dans les États membres périphériques. La position géographique serait sans pertinence en ce qui concerne l’objectif consistant à assurer un véritable lien entre les transporteurs et l’État membre d’établissement ou l’entretien correct des véhicules, mais si la position géographique devait être considérée comme pertinente, alors la situation des États membres centraux et celle des États membres périphériques et insulaires se révéleraient fondamentalement distinctes et ne pourraient être traitées de manière identique.

604.

Au stade de la réplique, la République de Bulgarie précise que même les formes dissimulées de discrimination seraient problématiques. Il serait constant que la demande en services de transport se trouverait essentiellement dans le centre de l’Union. L’exigence artificielle d’un retour des véhicules serait une forme dissimulée de discrimination fondée sur la nationalité et serait sans lien avec la question de savoir si les transporteurs sont établis de manière effective et stable dans leur État membre d’établissement mais créerait une distinction selon le pays d’établissement entre les transporteurs qui souhaitent fournir des services de transport sur le marché unique. La différence de charge économique proviendrait directement de la différence d’État membre d’établissement et constituerait un cas d’école de traitement inégal.

605.

La Roumanie argue que l’obligation de retour violerait le principe de non-discrimination en raison de la nationalité, énoncé par l’article 18 TFUE. Elle soutient que l’obligation de retour, bien que non discriminatoire en apparence, aurait de facto un impact différent selon les États membres concernés et affecterait de manière considérable, inégale et disproportionnée l’activité économique des transporteurs établis dans les États membres situés à la périphérie de l’Union et contribuerait à creuser davantage les écarts économiques entre États membres. La Roumanie mentionne les données relatives au secteur qui illustrent la part plus importantes des véhicules immatriculés dans l’UE– 13 pour les opérations de transport international. L’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines rendrait difficile et onéreuse l’exécution des transports internationaux de marchandises à destination de l’Europe de l’Ouest par des sociétés établies à la périphérie de l’Union comme la Roumanie. Pour leur part, les transporteurs de l’UE-15 bénéficieraient de conditions plus favorables pour effectuer des opérations de transport international même s’ils effectuent essentiellement des opérations de transport national. L’activité de ces transporteurs ne serait donc pas affectée de la même manière que celle des transporteurs de l’UE-15. L’obligation de retour relèverait d’une réglementation contraire aux objectifs de convergence de l’Union, protectionniste, restrictive et érigeant des barrières à l’entrée des marchés externes pour les transporteurs non-résidents, provenant essentiellement des États situés à la périphérie de l’Union. Les effets de l’obligation de retour devraient être envisagés ensemble avec ceux des autres dispositions du Paquet mobilité, ce qui mettrait d’autant plus en évidence le caractère discriminatoire de cette réglementation. La Roumanie s’interroge également ici sur le fait de savoir si le Paquet mobilité respecte les prescriptions de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE.

606.

La République de Chypre développe une argumentation identique à celle de la République de Bulgarie. Elle ajoute que, en ce qui concerne une entreprise de transport chypriote, la durée moyenne d’un parcours aller-retour depuis Chypre vers l’Europe centrale est de minimum 8 jours sans les éventuels retards liés notamment aux aléas climatiques et que la proposition que les transporteurs chypriotes ne participent pas aux transports internationaux ou s’établissent ailleurs qu’à Chypre démontrerait en soi le caractère discriminatoire de l’obligation de retour.

607.

La Hongrie soutient que l’obligation de retour serait contraire aux articles 18 et 49 TFUE. Elle rappelle les différences géographiques déjà évoquées qui caractériseraient le marché du transport routier de marchandises et la distinction entre États membres de l’UE-13 et ceux de l’UE-15 et soutient que l’obligation de retour désavantagerait les entreprises établies dans les États membres périphériques compte tenu du temps de trajet plus long et de l’augmentation des coûts qui en découleraient. Les États membres de l’UE-13, dans lesquels le transport international de marchandises par route représente, sur le marché du travail, un pourcentage supérieur à la moyenne de l’Union, seraient affectés automatiquement de manière plus défavorable que les États membres plus centraux. La Hongrie estime que deux tiers environ des trajets routiers de plus de 1000 km sont réalisés par des États périphériques généralement vers les régions centrales et occidentales les plus industrialisées de l’Union. L’augmentation des coûts liée à l’obligation de retour affecterait bien plus ces États que les autres États membres de l’Union. Ladite obligation constituerait donc une discrimination indirecte à l’égard desdits États membres qui les placerait dans une situation beaucoup plus défavorable. La Hongrie rejette, au stade de la réplique, la pertinence de l’arrêt Fedesa ( 354 ), invoquée par le Conseil et le Parlement dans leurs défenses, lequel aurait concerné une différence entre les règles des États membres et non un critère objectif tel que l’éloignement de certains États membres par rapport aux régions centrales. En créant des conditions inégales d’accès au marché du transport de marchandises par route, l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines ferait échouerla réalisation de l’objectif prétendument poursuivi par le règlement 2020/1055 d’assurer une concurrence équitable. Incidemment, la Hongrie rappelle également les obligations, qui pèseraient sur le législateur, de prendre en considération les risques d’affectation grave du niveau de vie et de l’emploi dans certaines régions, selon l’article 91, paragraphe 1, TFUE et la situation économique des transporteurs lors de l’adoption de toute mesure dans le domaine des prix et des conditions de transport, selon l’article 94 TFUE.

608.

Le Conseil, le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent au rejet de l’ensemble de ces moyens.

609.

L’analyse qui suit sera guidée par les principes rappelés aux points 76 et suivants des présentes conclusions et par les limites du contrôle juridictionnel telles que reconnues par la Cour et rappelées au point 80 des présentes conclusions.

610.

En ce qui concerne les griefs tirés d’une violation des articles 26 et 49 TFUE et, plus largement, d’une entrave au bon fonctionnement du marché intérieur, développés par la République de Lituanie, la République de Bulgarie, la République de Chypre et la Hongrie, je renvoie à la partie de mon analyse consacrée aux moyens tirés d’une violation des libertés économiques ( 355 ).

611.

En ce qui concerne les griefs soulevés par la Hongrie dans le cadre du moyen tiré d’une violation du principe de non-discrimination et tirés d’une violation de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE, ils ne constituent pas un moyen distinct de celui tiré d’une violation du principe de non-discrimination. Toutefois, au terme de son analyse relative à ce principe, la Hongrie conclut, au point 106 de sa requête, à l’annulation de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines pour violation des « dispositions susmentionnées du traité FUE », lesquelles incluent l’article 91, paragraphe 1, et l’article 94 TFUE. Bien que soulevés de manière synthétique ( 356 ), ces arguments seront analysés, le cas échéant, dans la partie dédiée à ces deux dispositions. Il en va de même pour l’invocation par la Roumanie de ces deux articles dans le cadre de son moyen tiré d’une violation du principe de non-discrimination ( 357 ).

612.

En ce qui concerne le grief tiré d’une violation de l’article 95, paragraphe 1, TFUE invoqué par la République de Bulgarie et la République de Chypre, je relève, de concert avec le Conseil, qu’il ne saurait prospérer dès lors que cet article prohibe les discriminations consistant en l’application par un transporteur, pour les mêmes marchandises sur les mêmes relations de trafic, de prix et conditions de transport différents en raison du pays d’origine ou de destination des produits transportés, que ni la République de Bulgarie ni la République de Chypre n’ont établi que tel serait l’effet de la mise en œuvre de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines et que, quand bien même, l’article 95, paragraphe 1, TFUE demeure sans préjudice de la possibilité reconnue au Parlement et au Conseil par le deuxième paragraphe de cet article d’adopter des mesures, dérogeant à cette interdiction de discrimination spécifique, sur le fondement de l’article 91, paragraphe 1, TFUE, qui constitue précisément – je le rappelle – la base juridique du règlement 2020/1055.

613.

Pour le reste, les parties requérantes soutiennent que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines serait constitutive d’une discrimination entre États membres (Roumanie et Hongrie), d’une discrimination entre États membres insulaires et États membres continentaux (République de Chypre), d’une discrimination entre grands et petits États membres (République de Lituanie), d’une discrimination indirecte des transporteurs des États membres périphériques (République de Lituanie, Roumanie), d’une discrimination entre modes de transport (République de Lituanie), d’une discrimination entre PME et les autres formes sous lesquelles les opérateurs de transport seraient constitués (République de Lituanie), d’une discrimination sur le fondement de la nationalité (République de Bulgarie, Roumanie, République de Chypre, Hongrie).

614.

L’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, telle qu’elle est formulée à l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 précise la condition, nécessaire, mais pas suffisante pour l’exercice de la profession de transporteur par route d’être établi « de façon stable et effective dans un État membre » telle qu’elle découle de l’article 3, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1071/2009. Ainsi, toutes les entreprises – petites, moyennes ou grandes –, quel que soit leur État membre d’établissement, qui exercent ladite profession doivent être établies de façon stable et effective dans un État membre, ce qui implique, notamment, par choix du législateur de l’Union, le retour de leurs véhicules toutes les huit semaines dans cet État membre. L’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines vise donc à assurer le caractère stable et effectif dans l’État membre d’établissement des entreprises de transport relevant du champ d’application du règlement no 1071/2009, qui apparaissent, à cet égard, traitées de manière identique. J’ajoute que ce règlement retient une définition particulièrement large de la notion d’« entreprise » ( 358 ) susceptible de couvrir toutes les formes sous lesquelles un transporteur peut se constituer. L’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 impose donc de manière générale et indifférenciée à ces transporteurs une obligation de retour.

615.

Il reste encore à vérifier que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines n’a pas pour effet de traiter de manière égale des situations différentes, ce qui nécessite de s’interroger sur le caractère comparable ou non des différentes situations invoquées dans les conditions rappelées au point 79 des présentes conclusions. Une attention particulière doit ainsi être portée à l’objet et au but poursuivi par l’obligation litigieuse ainsi qu’aux principes et objectifs de la politique des transports.

616.

Comme l’ont rappelé le Parlement et le Conseil dans leurs écritures, l’objectif poursuivi par l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines découle des considérants 6 et 8 du règlement 2020/1055. Se fondant sur « l’expérience acquise », qui avait également été mise en lumière dans l’analyse d’impact, une clarification et un renforcement des dispositions concernant l’existence d’un établissement stable et effectif étaient, selon l’appréciation du législateur de l’Union, nécessaires pour que la présence réelle des transporteurs dans leur État membre d’établissement soit garantie, ce qui devait contribuer à lutter contre le phénomène des « sociétés boîtes aux lettres », à garantir une concurrence loyale et des conditions de concurrence équitables dans le marché intérieur. Le considérant 8 du règlement 2020/1055 ajoute que l’existence d’un lien réel avec l’État membre d’établissement contribue à réduire le risque d’organisation d’un système de cabotage systématique et de conducteurs nomades depuis une entreprise dans laquelle les véhicules ne retournent pas. L’obligation de retour doit également, selon l’appréciation du législateur, contribuer à l’entretien correct des véhicules et faciliter les contrôles ( 359 ).

617.

S’il est probable que le respect de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines aura un coût, ce qui déterminera l’intensité de ce coût n’est pas tant la distance géographique parcourue que le respect préalable du caractère effectif de l’établissement. En effet, l’entreprise qui ne fait jamais retourner ses véhicules supportera davantage de charges découlant de l’obligation de retour que celle qui faisait déjà rentrer régulièrement ses véhicules.

618.

Quand bien même le retour serait plus coûteux lorsque la distance à parcourir lors du retour est plus longue, force est de constater que la réglementation de l’Union n’impose pas aux transporteurs d’opérer sur un marché éloigné de leur lieu d’établissement ni ne les empêche de transférer leur établissement au plus près du marché dans lequel ils souhaitent opérer. L’argument invoqué par la République de Lituanie selon lequel l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines aurait pour conséquence de fermer de facto le marché doit donc être rejeté ( 360 ), de même que celui tiré d’une incompatibilité alléguée entre l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines et le livre blanc de la Commission invoqué eu égard à l’absence, déjà rappelée, de caractère normatif d’un tel document ( 361 ). Comme indiqué précédemment, le choix du lieu d’établissement relève de la seule décision commerciale des transporteurs. L’obligation de retour va donc affecter davantage certains opérateurs qui, pour des raisons commerciales, ont décidé de s’établir à la périphérie de l’Union tout en exerçant, de manière permanente ou majoritaire, contrairement à ce que préconise la réglementation de l’Union en la matière, sur le territoire d’États membres éloignés dans lesquels ils fournissent la majorité des services de transport. Or, c’est précisément l’effet recherché.

619.

L’argument tiré d’une discrimination fondée sur le mode de transport doit être rejeté, la Cour ayant déjà jugé que tous les secteurs des transports ne se trouvent pas dans des situations comparables ( 362 ) et que, par conséquent, la situation des entreprises intervenant dans le secteur d’activités des différents modes de transport n’est pas comparable ( 363 ).

620.

Les parties requérantes soutiennent ensuite que les transporteurs de l’Europe périphérique ne pourraient être traités de la même manière que les opérateurs de l’Europe « occidentale ». Un tel argument, s’il devait être admis, devrait conduire à accorder un traitement différencié, au regard de l’exigence d’établissement stable et effectif, aux transporteurs qui ont choisi de s’établir loin du marché où ils souhaitent fournir des services de transport et où ils souhaitent baser leurs véhicules de manière permanente.

621.

Or, premièrement, il s’agirait là d’une remise en cause de l’objectif poursuivi par le législateur, qu’il n’appartient pas à la Cour de remettre en question. Deuxièmement, les effets inégaux produits ou l’asymétrie des charges ( 364 ) qui découlent pour les transporteurs de l’application indistincte de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines ne sont pas, en soi, contraires au principe d’égalité de traitement ( 365 ) mais sont le résultat des conditions d’exploitation différentes. Troisièmement, les bénéfices tirés d’une situation de contournement de la réglementation de l’Union ne sont pas protégés par ce principe. Quatrièmement, il ne saurait incomber au législateur de l’Union de garantir la neutralité économique du choix de l’État membre d’établissement. Cinquièmement, les coûts allégués par les parties requérantes du fait de l’obligation de retour ne prennent évidemment pas en compte le manque à gagner pour les États membres sur le territoire duquel les opérateurs ne sont pas établis tout en y assurant une présence quasi-permanente, qu’il appartient pourtant au législateur de l’Union de prendre évidemment en compte également ( 366 ), de sorte que ce dernier n’a pas entendu favoriser certains États membres par rapport à d’autres mais a procédé à « un rééquilibrage des facteurs au regard desquels les entreprises établies dans les différents États membres peuvent entrer en concurrence » ( 367 ). Sixièmement, en exigeant un lien réel avec l’État membre d’établissement, qui, selon le législateur, se manifeste notamment par un retour régulier des véhicules dans cet État, l’obligation de retour des véhicules entend, comme l’a affirmé à juste titre le Parlement, assurer le caractère temporaire de la libre prestation de services des transporteurs non-résidents sur le territoire d’autres États membres et parvenir à un équilibre avec l’exercice du droit d’établissement qui est permanent.

622.

En ce qui concerne les griefs tirés d’une discrimination dont le motif serait géographique, ils soulèvent fondamentalement un problème de définition, la périphérie de l’Union ne se limitant pas à sa partie Est, notamment. Comment qualifier le centre ? Qu’est-ce qu’un petit État si le critère devient non plus celui de la situation géographique mais celui de la taille ? Le petit État insulaire est-il dans une situation encore distincte de celle d’un petit État continental ou d’un grand État insulaire ? Il est impossible d’exiger du législateur de l’Union un traitement différencié des États membres en fonction de ces supposées particularités. L’opposition que la plupart des parties requérantes allègue pour appuyer leur démonstration et qui verrait s’affronter deux Europes « géographiques » découle, à mon sens, d’une tentative de faire coïncider artificiellement des données géographiques avec une réalité économique. Ce qui caractérise les États membres de la « périphérie » de l’Union, telle qu’elle est entendue par les parties requérantes, n’est pas qu’ils sont périphériques, mais bien qu’ils connaissent des coûts d’exploitation bien moins élevés par rapport au « reste » de l’Union. C’est de cette manière que doit être comprise la catégorisation reprise dans l’analyse d’impact entre l’UE-15 et l’UE-13 ( 368 ).

623.

Enfin, en ce qui concerne l’étude Ricardo de 2021 qui confirmerait que les transporteurs établis dans les États membres de l’UE-13 supporteraient davantage les conséquences négatives liées à l’obligation de retour, force est de constater, de concert avec le Parlement, que cette analyse, d’une part, reconnaît que la nature et l’ampleur des coûts de mise en œuvre sont largement dépendants de la réponse du marché ( 369 ) et, d’autre part, que l’analyse de l’impact de cette mesure suggère que les transporteurs « de l’Est » vont conserver leur avantage compétitif en termes de coûts par rapport aux transporteurs de l’Ouest ( 370 ). Cette catégorisation repose non pas sur un critère géographique, mais sur le niveau des coûts opérationnels supportés par les transporteurs ( 371 ). Dans ces conditions, il y a lieu de conclure à l’absence de discrimination fondée sur la nationalité.

624.

En ce qui concerne l’allégation d’une rupture de l’égalité entre États membres et d’une violation de l’article 4, paragraphe 2, TUE ( 372 ), j’ai déjà constaté que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines s’applique de façon égale dans tous les États membres de l’Union et que les éventuels effets divergents découlant de la mise en œuvre du règlement 2020/1055 ne sauraient être constitutifs d’une discrimination ( 373 ).

625.

Pour l’ensemble des raisons qui précèdent, les moyens tirés d’une violation, par l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination doivent être rejetés comme étant non fondés.

626.

Toutes les parties requérantes ont développé, dans leurs recours respectifs, un moyen tiré de la violation, par l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, du principe de proportionnalité. J’envisagerai d’abord le reproche fait au Parlement et au Conseil de ne pas avoir procédé à une analyse de l’impact de cette obligation, avant, le cas échéant, de passer à l’examen de la proportionnalité de cette mesure.

627.

La République de Lituanie fait valoir, bien que cela soit dans le cadre d’un moyen distinct de celui tiré d’une violation du principe de proportionnalité, des arguments en lien avec une violation de ce principe du fait de l’absence d’analyse d’impact ( 374 ) qu’il y a lieu d’examiner ici. La République de Lituanie soutient que la proposition initiale de règlement de la Commission ne comportait pas de règle relative au retour des poids lourds dans un centre opérationnel de l’entreprise, de sorte que cette exigence n’aurait pas été examinée par la Commission dans son analyse d’impact ( 375 ). Le Conseil et le Parlement auraient introduit l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines au cours de la procédure législative et ils auraient dû, conformément à ce que préconiserait l’accord interinstitutionnel procéder à une nouvelle analyse d’impact. Une telle obligation découlerait également de l’article 11 TUE, des articles 2 et 5 du protocole (no 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité et de la jurisprudence de la Cour. La République de Lituanie soutient que l’introduction de cette obligation constituerait une modification substantielle par rapport à la proposition initiale de règlement de la Commission et qu’il aurait donc été nécessaire de procéder à une analyse d’impact. Le caractère substantiel de la modification apportée résulterait de l’importance économique et environnementale de l’obligation de retour. Le Conseil et le Parlement n’aurait fait état d’aucune raison objective pour laquelle il n’aurait été ni utile ni nécessaire de procéder à une analyse d’impact de cette modification substantielle. La nécessité d’une telle analyse serait attestée tant par la position défendue avec constance par la Commission en ce qui concerne la disposition attaquée que par l’étude Ricardo de 2021 réalisée à l’initiative de la Commission. Le Parlement et le Conseil n’auraient pas motivé leur choix de faire une exception à la règle selon laquelle ils auraient dû procéder à une analyse de l’impact de l’obligation de retour des véhicules et n’auraient apporté aucune preuve attestant d’une situation particulière qui permettrait d’omettre cette étape, ni fourni d’informations suffisantes sur la proportionnalité de la nouvelle proposition. Les États membres et les autres parties intéressées, au contraire, auraient publiquement fourni, pendant la procédure législative, des informations au Parlement et au Conseil qui auraient démontré la nécessité de procéder à une analyse d’impact. Ainsi, alors que la fréquence précise du retour obligatoire des poids lourds était encore débattue, l’IRU aurait adressé une lettre ouverte ( 376 ) aux décideurs nationaux et de l’Union en leur demandant d’examiner les conséquences de l’obligation de retour des poids lourds et aurait fourni les résultats de ses calculs relatifs aux effets néfastes sur l’environnement. Le Parlement et le Conseil n’auraient pas tenu compte de ces informations. Les éléments figurant dans leurs mémoires en défense, tels que des déclarations concernant l’incidence prétendument réduite sur l’environnement, le renvoi réitéré à l’analyse d’impact réalisée par la Commission ne contenant pas d’évaluation des dispositions attaquées, des suppositions non fondées concernant d’autres mesures proposées par la Commission qui n’ont pas été reprises dans le règlement 2020/1055, des spéculations hypothétiques, voire erronées, concernant le coût de la mise en œuvre des dispositions attaquées ainsi que l’omission totale d’avoir égard aux effets négatifs sur l’économie des États membres périphériques confirmeraient toutefois une violation manifeste de l’obligation de procéder à une analyse d’impact.

628.

La République de Bulgarie soutient que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines méconnaît le principe de proportionnalité consacré à l’article 5, paragraphe 4, TUE et à l’article 1er du protocole (no 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Selon elle, le Parlement et le Conseil n’auraient pas disposé d’analyses économiques ni d’autres données qui auraient pu confirmer la proportionnalité de cette obligation qui ne faisait pas fait partie de la proposition initiale de la Commission. Elle n’aurait donc pas fait l’objet d’une analyse d’impact, en dépit des demandes répétées de certains États membres et des éléments portés à la connaissance du Parlement et du Conseil quant à l’impact disproportionné de cette mesure. Aucune consultation n’aurait été menée avec le CdR ou le CESE. Les parties défenderesses ne seraient donc pas en mesure de démontrer qu’elles ont effectivement exercé leur pouvoir d’appréciation lors de l’adoption d’un acte ou étaient en mesure de prendre en considération tous les éléments et circonstances pertinents de la situation que cet acte a entendu régir. Elles n’auraient ni produit ni exposé de façon claire et non équivoque les données de base ayant dû être prises en compte pour fonder les mesures litigieuses et dont dépendait l’exercice de leur pouvoir d’appréciation. L’étude Ricardo de 2021 aurait confirmé que le législateur de l’Union ne disposait pas de suffisamment d’informations aux fins de l’adoption de l’obligation relative au retour des véhicules, comme en témoignerait l’écart considérable entre ses conclusions et les chiffres avancés par le Conseil.

629.

La Roumanie soutient, dans le cadre de la première branche du premier moyen du recours dans l’affaire C-547/20, que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines viole le principe de proportionnalité. Après avoir défini ce principe et les exigences qui en découlent, la Roumanie soutient que cette obligation ne faisait pas partie des mesures envisagées dans la proposition initiale de la Commission et qu’elle n’aurait pas fait l’objet d’une analyse d’impact ni dans cette proposition ni par la suite, lorsque le Conseil et le Parlement ont modifié cette proposition en vue d’y insérer l’obligation de retour. Or, selon la jurisprudence de la Cour, l’omission d’une analyse d’impact serait constitutive d’une violation du principe de proportionnalité lorsque le législateur ne se trouve pas dans une situation particulière qui justifierait d’en faire l’économie et lorsqu’il ne dispose pas d’éléments suffisants lui permettant d’apprécier la proportionnalité d’une mesure adoptée. Le point 15 de l’accord interinstitutionnel prévoirait également que ces institutions recourent à une analyse d’impact lorsqu’elles le jugent approprié et nécessaire aux fins du processus législatif et dès lors qu’elles introduiraient des modifications substantielles par rapport à la proposition de la Commission. L’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines constituerait une telle modification. L’analyse d’impact aurait été d’autant plus nécessaire au vu de la spécificité du domaine des transports et des conséquences administratives et financières subies par les transporteurs du fait de l’adoption du règlement 2020/1055. Non seulement le législateur de l’Union n’aurait pas, comme il aurait dû le faire, procédé à une analyse d’impact, mais il n’aurait pas davantage pris en considération les documents scientifiques utilisés par les États membres au cours de la procédure pour pouvoir exercer effectivement son pouvoir d’appréciation. L’adoption de l’obligation de retour malgré l’absence d’analyse d’impact, de données scientifiques ou de rapports au soutien de l’introduction d’une telle obligation violerait le principe de proportionnalité dès lors que le législateur de l’Union aurait outrepassé les limites de son pouvoir d’appréciation.

630.

La République de Chypre développe une argumentation identique à celle de la République de Bulgarie.

631.

La Hongrie soutient que, en adoptant l’obligation de retour, le législateur n’a pas correctement exercé son pouvoir d’appréciation. Elle reproche au législateur de l’Union d’avoir omis d’examiner les incidences de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines sur les coûts supportés par les entreprises sur l’activité de transport, sur l’ensemble du secteur ainsi que sur l’environnement et le climat. La Hongrie n’a connaissance d’aucune étude élaborée par le Parlement ou le Conseil qui leur aurait permis d’évaluer l’ensemble de ces éléments. Le législateur de l’Union n’aurait donc été en mesure ni d’apprécier la proportionnalité de l’obligation de retour ni de s’assurer qu’elle n’était pas manifestement disproportionnée. L’absence d’analyse d’impact serait corroborée par la déclaration de la Commission dans laquelle elle aurait exprimé des réserves sur cette obligation ( 377 ).

632.

Après avoir rappelé la jurisprudence de la Cour ainsi que l’article 5 du protocole (no 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, la République de Malte soutient que, aucune analyse d’impact n’ayant été réalisée, le législateur de l’Union ne disposait pas des éléments suffisants, au sens de la jurisprudence de la Cour, lui permettant d’apprécier la proportionnalité de la mesure envisagée. Le Conseil et le Parlement n’auraient pas apprécié l’impact économique et environnemental de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, impact qui aurait pourtant préoccupé la Commission ( 378 ).

633.

La République de Pologne soutient que l’article 1er, point 3), sous a), du règlement 2020/1055 viole le principe de proportionnalité. Après avoir rappelé les critères d’appréciation de la proportionnalité découlant de la jurisprudence de la Cour, la République de Pologne fait valoir que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines n’a pas fait l’objet d’une analyse d’impact de la Commission. L’accord interinstitutionnel commanderait une évaluation de l’incidence économique, sociale et environnementale d’une manière intégrée et équilibrée, sur la base d’analyses tant qualitatives que quantitatives. Compte tenu de l’influence significative du règlement 2020/1055 sur l’activité du secteur du transport routier, les effets des obligations qu’il contient auraient dû être analysés, ce qu’il incombait au Conseil et au Parlement de faire dès lors qu’ils entendaient s’éloigner de la proposition initiale de la Commission, comme le prévoirait le point 15 de l’accord interinstitutionnel. Faute d’avoir procédé à une telle analyse, fondamentale aux fins de l’appréciation de la proportionnalité de l’obligation de retour, le législateur de l’Union aurait violé le principe de proportionnalité, ce législateur ne se trouvant pas dans une situation particulière qui nécessitait d’en faire l’économie ou ne disposant pas de suffisamment d’éléments lui permettant d’apprécier la proportionnalité de la mesure adoptée ( 379 ). Contrairement à ce qu’allèguerait le Conseil, les griefs ne porteraient pas sur l’absence de prise en considération de la situation d’un seul État membre mais de plusieurs d’entre eux, à savoir ceux situés à la périphérie de l’Union. En outre, si la réglementation attaquée devait être considérée comme visant à prévenir la pratique réelle des conducteurs qui retourneraient rarement chez eux, les déplacements supplémentaires qui en résulteraient, en particulier les conséquences environnementales, auraient mérité une analyse approfondie.

634.

Le Conseil et le Parlement ainsi que les parties intervenant à leur soutien concluent à l’absence de violation du principe de proportionnalité. Les institutions défenderesses soutiennent que la notion de « situation particulière », à laquelle le point 85 de l’arrêt République tchèque/Parlement et Conseil ( 380 ) fait référence, devrait être lue comme une référence à la situation spécifique alors en cause et que cet arrêt concernerait une situation tout à fait différente de celle des présents recours puisqu’il n’aurait alors été procédé à aucune analyse d’impact. Le Conseil rappelle la jurisprudence selon laquelle l’analyse d’impact ne lierait pas le Parlement et le Conseil qui demeureraient libres d’adopter des mesures autres que celles qui ont fait l’objet d’une telle analyse et que le seul fait qu’ils aient retenu une mesure différente et, le cas échéant, plus contraignantes que celles envisagées par la Commission dans l’analyse d’impact, ne serait pas de nature à démontrer qu’il a manifestement dépassé les limites de ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif visé. L’accord interinstitutionnel ne contiendrait pas d’obligation de procéder à une nouvelle analyse d’impact dès lors qu’il se bornerait à prévoir la faculté pour le législateur de procéder à une telle analyse si le Parlement et le Conseil le jugent approprié et nécessaire aux fins du processus législatif et le législateur serait libre de tenir compte non seulement de l’analyse d’impact mais également de toute autre source d’information. Le large pouvoir d’appréciation du législateur vaudrait ainsi tant pour la nature et la portée des dispositions à prendre que pour la constatation des données de base. Aucun fondement juridique ne pourrait venir au soutien de la position de la République de Lituanie selon laquelle le législateur ne pourrait se dispenser d’une analyse d’impact que lorsque cela serait explicitement justifié. La large marge d’appréciation du législateur de l’Union devrait s’interpréter en ce sens qu’il ne serait pas tenu de se fonder seulement sur des données qui concernent individuellement la modification en cause ni de tirer les mêmes conclusions que celles des rapports et études à sa disposition. Le législateur de l’Union aurait donc pu s’appuyer sur les informations de l’analyse d’impact concernant l’état du marché et décider d’adopter des mesures partiellement différentes. La jurisprudence de la Cour reconnaîtrait qu’il puisse se fonder sur des constatations globales. Dans le cas inverse, si une analyse d’impact devait être exigée dès lors que les négociations interinstitutionnelles devaient déboucher sur un accord portant sur des mesures qui poursuivent un peu différemment un même objectif par rapport à celles envisagées par la Commission, il y aurait un risque de retarder l’adoption des actes législatifs et de bouleverser l’équilibre institutionnel dès lors qu’il y aurait une forte incitation à adopter seulement les solutions analysées par la Commission, alors même que l’analyse d’impact ne lierait pas le Parlement ou le Conseil. Selon le Conseil, l’objectif de l’analyse d’impact serait non pas de présenter la justification de la proposition de la Commission, mais d’exposer différentes solutions et, selon le point 12 de l’accord interinstitutionnel, cette analyse ne remplacerait pas les décisions politiques prises dans le cadre du processus décisionnel et démocratique. Le Parlement soutient que le fait de ne pas procéder à une analyse d’impact ne constituerait pas une violation des traités à moins qu’il soit démontré que la mesure adoptée par le législateur est manifestement appropriée et que les dispositions invoquées ne pourraient être interprétées en ce sens qu’elles créeraient une obligation procédurale autonome imposant au législateur de l’Union d’effectuer des analyses d’impact.

635.

Le caractère approprié et nécessaire de la réalisation d’une analyse d’impact supplémentaire devrait s’apprécier dans le cadre du contrôle de proportionnalité et dépendrait donc des informations disponibles par ailleurs. L’analyse d’impact de la Commission contiendrait des informations sur les problèmes nécessitant un renforcement des critères d’établissement énoncés à l’article 5 du règlement no 1071/2009 et sur la nécessité d’éviter un avantage compétitif injustifié par rapport aux transporteurs des États membres où les normes sont plus strictes. Cette analyse aurait examiné sept critères d’établissement distincts, dont certains exigeaient déjà la présence des véhicules dans l’État membre d’établissement. L’obligation de retour constituerait, à cet égard, un autre moyen d’atteindre le même résultat.

636.

L’analyse d’impact de la Commission fournirait également une évaluation des différentes exigences nouvelles proposées par la Commission, dont celle, plus restrictive, d’avoir une activité significative de transport ou d’exploitation dans le pays d’établissement ou d’avoir au moins un contrat commercial dans le pays d’établissement et les coûts associés ainsi que leur répartition. Il en découlerait que les transporteurs dont la présence dans le pays d’établissement est déjà actuellement réelle et constante n’auraient pas à supporter beaucoup de coûts supplémentaires liés à la mise en œuvre des nouvelles obligations prévues par le règlement 2020/1055, voire aucun ( 381 ). Le Parlement fait valoir qu’une des conclusions de l’analyse d’impact aurait plaidé en faveur d’une solution de politique publique, comprenant les sept mesures identifiées par la Commission dans cette analyse, visant à garantir une activité significative de transport ou d’exploitation dans l’État membre susceptible d’entraîner pour les transporteurs de l’UE-15, 15 à 18 % de coûts supplémentaires et pour les transporteurs de l’UE-13, 33 à 36 % de coûts supplémentaires, soit 1,09 milliard d’euros de coûts par an pour le secteur pour la période 2020-2035, c’est-à-dire moins de 0,03 % des frais d’exploitation totaux ( 382 ).

637.

En ce qui concerne l’existence d’une base objective solide, le législateur de l’Union aurait disposé de suffisamment de documents et d’informations. L’analyse d’impact – volet social contiendrait une évaluation de la longueur des cycles de transport, ce qui aurait conduit le législateur de l’Union à penser la synchronisation de l’obligation de retour des véhicules avec celle des conducteurs afin d’en contenir les effets négatifs. Cette analyse d’impact aurait également conclu à l’absence d’incidence environnementale négative liée au retour plus fréquent des conducteurs dès lors que, selon le Conseil, les conducteurs rentreraient déjà régulièrement (plus d’une fois toutes les quatre semaines) et que la structure du marché exercerait une pression en faveur de la réduction des déplacements à vide ( 383 ). Même s’il reconnaît ne pas avoir été en possession de tous les documents utilisés par les États membres pour apprécier l’impact exact de l’obligation de retour, le Conseil soutient que les documents qui auraient été disponibles dans le domaine public lui auraient permis d’apprécier l’impact de l’obligation de retour. Le législateur de l’Union disposait également de divers études et rapports et aurait organisé diverses consultations, rencontres et auditions ( 384 ). Les règlements noos1071/2009 et 1072/2009 auraient, par ailleurs, fait l’objet d’une évaluation ex-post REFIT qui aurait appelé à une définition plus précise de la notion de « centre d’exploitation ». Les États membres auraient procédé à leurs propres évaluations, comme d’autres parties intéressées.

638.

L’IRU aurait fait part de son analyse ( 385 ) de l’impact spécifique de l’obligation de retour toutes les quatre semaines ( 386 ), selon laquelle un tel retour engendrerait entre 80 et 135 millions de véhicules-kilomètres par an (soit entre 45 et 75 % d’augmentation) et jusqu’à 100000 tonnes d’émissions de CO2 par an. Ces chiffres devraient encore être divisés par deux pour une évaluation de l’impact de l’obligation de retour toutes les huit semaines et les institutions défenderesses estiment que le coût supplémentaire engendré serait de l’ordre de 50 millions d’euros. Ce résultat ne changerait pas radicalement l’ordre des choses par rapport à l’impact des sept exigences examinées par la Commission. D’un point de vue environnemental, ces 100000 tonnes représenteraient moins de 0,014 % de la quantité totale de tonnes équivalent CO2 émises par le transport routier en 2015 et une part encore plus petite des réductions par rapport aux niveaux de 2005 requises par le règlement 2018/842.

639.

Il ne serait donc pas manifestement inapproprié pour le législateur de l’Union de présumer que les incidences économiques seraient du même ordre que le coût des exigences connexes examinées par la Commission et que la répartition de ces coûts serait similaire. Le législateur aurait également disposé d’une analyse critique établie par une organisation d’employeurs polonais (ci-après le « rapport Klaus ») ( 387 ) ainsi que d’une réaction positive de la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF) ( 388 ), qui serait le partenaire social de l’IRU au niveau européen rendant saillante la nécessité de rechercher une solution de compromis, ce qu’aurait fait le législateur en maintenant l’obligation de retour des véhicules mais en réduisant la fréquence de ce retour.

640.

L’évolution de la proposition au cours de la procédure législative (d’une obligation de retour toutes les trois ou quatre semaines avec obligation d’exécuter une opération dans l’État membre d’établissement à un retour toutes les huit semaines sans obligation corolaire) montrerait que le législateur a bien pris en compte les effets négatifs du renforcement et les a mis en balance avec les conséquences pour les États membres où de nombreux transporteurs de l’UE-13 exercent une activité permanente et la nécessité de garantir une concurrence loyale.

641.

Les conséquences économiques invoquées par les États requérants et tirées de l’étude Ricardo de 2021 se baseraient sur le scenario d’une importante restructuration du marché, alors que les conséquences environnementales invoquées se fonderaient, pour leur part, sur le scenario d’une absence d’adaptation du marché. Or, ces deux scenarii, et leurs effets, s’excluraient mutuellement. Le Conseil et le Parlement font également remarquer que les États membres de l’Europe de l’Est, pressentant qu’ils seraient plus durement touchés par la réforme à venir, auraient été plus enclins à participer à cette étude, qui ne prendrait pas en compte, par ailleurs, les synergies avec l’obligation de retour des conducteurs et qui se concentrerait seulement sur certains coûts d’exploitation. Le Parlement considère que le débat entre les parties ne concernerait pas vraiment la disponibilité des faits essentiels mais plutôt la question de savoir si les choix effectués par le législateur de l’Union à partir de ces faits seraient manifestement inappropriés, mais le simple désaccord sur le contenu final de l’acte ne suffirait pas à conclure que la mesure était manifestement inappropriée.

642.

Il ressort de la jurisprudence rappelée aux points 62 et suivants des présentes conclusions que, si une analyse d’impact est préconisée par l’accord interinstitutionnel dès lors que les conséquences de la mesure envisagée, d’un point de vue économique, environnemental ou social, sont importantes ( 389 ), cet accord ne contient pas une obligation, pour le législateur de l’Union, de procéder en toute circonstance à une analyse d’impact ( 390 ). Par conséquent, l’absence d’analyse d’impact n’entraîne pas ipso facto l’invalidité de la législation de l’Union adoptée ultérieurement ( 391 ) et, comme les institutions défenderesses l’ont souligné, lorsqu’une telle analyse est disponible, elle ne lie pas le législateur ( 392 ) qui conserve toute la latitude nécessaire pour retenir une mesure différente, le cas échéant plus contraignante, que celles envisagées dans l’analyse d’impact de la Commission sans que l’on puisse automatiquement conclure que le législateur a manifestement dépassé les limites de ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif visé ( 393 ), même lorsque la modification ainsi apportée se révèle substantielle au regard de la proposition initiale, dès lors que le point 15 de l’accord interinstitutionnel, dépourvu de force obligatoire, ne prévoit, en outre, qu’une simple faculté pour le Parlement et le Conseil de procéder à une actualisation de l’analyse d’impact lorsqu’ils le jugent approprié et nécessaire aux fins du processus législatif ( 394 ). Partant, les griefs tirés d’une violation de l’accord interinstitutionnel doivent être rejetés.

643.

L’absence d’analyse d’impact sera, toutefois, susceptible d’être qualifiée de violation du principe de proportionnalité lorsque le législateur de l’Union ne dispose pas de suffisamment d’éléments lui permettant d’apprécier la proportionnalité d’une mesure adoptée ( 395 ), autrement dit d’exercer effectivement son pouvoir d’appréciation ( 396 ) sur la base de tous les éléments et circonstances pertinents de la situation que l’acte adopté entend régir, et ne se trouve pas dans une situation particulière nécessitant d’en faire l’économie. La forme dans laquelle les données sont répertoriées importe peu ( 397 ) et il n’est pas exigé du législateur de l’Union qu’il détienne lui-même les documents contenant les données pertinentes ( 398 ).

644.

En ce qui concerne l’adoption de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, il est constant que cette mesure ne faisait pas partie de la proposition de règlement établissement ( 399 ). En substance, la Commission proposait de modifier l’article 5 du règlement no 1071/2009 en renforçant la liste des documents à conserver dans le centre opérationnel des transporteurs [proposition d’article 5, sous a)], en exigeant une gestion effective et permanente des activités administratives et commerciales avec les installations et équipements administratifs appropriés dans des locaux situés dans l’État membre d’établissement [proposition d’article 5, sous c)] ainsi que la gestion des opérations de transport avec les véhicules et l’équipement approprié depuis l’État membre d’établissement [proposition d’article 5, sous d)] et la détention d’actifs ainsi que l’emploi du personnel en proportion de l’activité de l’établissement [proposition d’article 5, sous e)].

645.

L’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines ne faisait pas partie des mesures couvertes par l’analyse d’impact de la Commission dans sa proposition initiale ( 400 ). C’est là une différence fondamentale par rapport à la situation examinée plus haut en relation avec l’obligation de retour des conducteurs ( 401 ).

646.

Parmi les mesures listées dans cette analyse d’impact, la mesure no 18, intitulée « Review reference points for effective and stable establishment » envisageait, afin de s’assurer du caractère effectif et stable de l’établissement, d’exiger que les transporteurs aient une activité opérationnelle ou de transport significative dans l’État membre d’établissement ou qu’ils aient au moins un contrat commercial dans l’État membre d’établissement ( 402 ). De telles mesures n’apparaissent en aucune mesure comparables à celle qui sera finalement retenue au terme du processus législatif. Il en résulte, selon moi, que, contrairement à ce que prétendent le Parlement et le Conseil, aucune conclusion tirée de l’évaluation de l’impact des mesures analysées dans l’analyse d’impact ( 403 ) ne peut être « transposée » à la nouvelle exigence, une fois qu’elle a été introduite par le Parlement au cours de la procédure législative ( 404 ), selon une formulation qui sera, de plus, encore modifiée dans la version finale.

647.

Je remarque également qu’aucune partie de l’analyse d’impact n’a été consacrée à l’analyse de l’incidence environnementale des mesures envisagées.

648.

Si le législateur de l’Union a pu utilement s’appuyer sur l’analyse d’impact – volet établissement en ce qui concerne l’état du marché, l’identification des difficultés et des dysfonctionnements que son intervention était supposée résoudre, force est de constater qu’une modification du règlement 2020/1055 qui allait dans le sens d’une obligation de voyage transnational à intervalle régulier requérant l’utilisation du véhicule routier n’était pas envisagée par la Commission ni couverte d’aucune manière par l’analyse d’impact.

649.

Le Conseil et le Parlement soutiennent que le législateur de l’Union aurait pu se fonder utilement sur la conclusion contenue dans l’analyse d’impact –volet social ( 405 ) selon laquelle aucune incidence environnementale ne découlerait de l’adoption de l’obligation de retour des conducteurs.

650.

Outre le fait qu’un tel argument ne couvre qu’un des aspects de l’incidence potentielle de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, l’obligation de retour des conducteurs n’impose pas, contrairement à celle qui vise les véhicules, l’utilisation d’un moyen de transport en particulier. De plus, à la lumière de ce que j’ai déjà relevé à propos de cette obligation ( 406 ), la seule affirmation dans l’analyse d’impact – volet social de l’absence d’incidence environnementale de l’obligation de retour des conducteurs ne saurait être suffisante pour justifier l’appréciation de l’impact de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines conformément à ce qui est attendu du législateur de l’Union en termes d’examen de la proportionnalité.

651.

L’intensité des débats devant la Cour me semble témoigner d’une interrogation véritable quant à l’intensité de l’impact de l’obligation de retour des véhicules. Des questions demeurent toujours en suspens telles que, premièrement, la question de la détermination véritablement attendues des kilomètres-véhicules supplémentaires par an et des émissions correspondantes, dès lors que, comme l’a relevé le Parlement dans le contexte d’autres moyens, les véhicules, s’ils ne doivent pas répondre à l’obligation de retour, ne resteront pas immobiles ; deuxièmement, la question de l’impact sur l’évaluation de l’obligation de retour des évolutions attendues du fait de la mise en œuvre de la réglementation européenne touchant plus largement le secteur des transports ; troisièmement, la question de la détermination des conséquences économiques globales attendues sur le marché et des conséquences plus spécifiques par rapport aux objectifs invoqués ; quatrièmement, la question des effets potentiels de l’obligation envisagée sur la situation économique des États offrant des services de transport depuis un lieu éloigné du centre des demandes ; cinquièmement, la question de savoir comment le législateur a finalement opté pour une fréquence de retour dans l’État membre d’établissement toutes les huit semaines.

652.

Si, comme je l’ai rappelé, le législateur de l’Union bénéficie d’une grande latitude quant à la forme et la nature des données sur lesquelles il fonde son action, eu égard à l’importance de la politique concernée, au caractère profondément fragmenté du marché et à la radicale opposition des intérêts en présence, il ne me paraît pas suffisant que le législateur prétende avoir considéré les conséquences, notamment environnementales, de la mesure concernée en excipant essentiellement une lettre de l’IRU dans laquelle celle-ci fournit sa propre estimation du nombre de véhicules-kilomètres supplémentaires par an et de la quantité supplémentaire annuelle de CO2 émise qui seraient induits par la mise en œuvre d’une obligation de retour des véhicules toutes les trois à quatre semaines, sans fournir aucune méthodologie quant aux calculs ainsi obtenus et sans que cette lettre puisse véritablement constituer une donnée objective. Une même conclusion s’impose en ce qui concerne la prétendue réaction positive de l’EFT à l’obligation d’effectuer un chargement ou un déchargement dans l’État membre d’établissement toutes les quatre semaines ( 407 ). En outre, aucune donnée économique objective et substantielle ne peut être extraite de ladite lettre et de cette réaction. Quant au rapport Klaus, il s’agit d’un document produit à la demande d’un groupe d’intérêts et en réaction à la modification en cours de procédure législative du projet de règlement. Il n’éclaire pas les raisons du choix du législateur.

653.

Alors que je m’apprête à constater une violation du principe de proportionnalité découlant de l’absence d’analyse d’impact de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, il faut encore répondre à l’objection d’une atteinte qui serait ainsi portée à l’équilibre institutionnel de l’Union et d’une ingérence dans le politique.

654.

Il me semble donc important de préciser que le législateur de l’Union, dans sa fonction, demeure bien évidemment libre de prendre les décisions qu’il souhaite, mais il est important qu’il le fasse d’une manière éclairée et éclairante, ce qu’il doit être en mesure d’établir. Il en va ainsi de la capacité de la mesure à venir à être comprise et à être acceptée par l’ensemble des parties prenantes, a fortiori dans un domaine qui, comme en ce qui concerne le règlement 2020/1055, cristallise les tensions entre intérêts divergents.

655.

Pour l’ensemble des raisons qui précèdent, j’invite la Cour à constater que le Parlement et le Conseil, en ne procédant pas à l’analyse de l’impact économique, social et environnemental de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, ont enfreint le principe de proportionnalité dès lors qu’ils n’ont pas établi qu’ils disposaient, au moment de l’adoption de cette obligation, de suffisamment d’éléments leur permettant d’apprécier la proportionnalité de ladite obligation au regard des objectifs qu’ils entendaient poursuivre et dès lors qu’ils n’ont pas prétendu se trouver dans une situation particulière nécessitant d’en faire l’économie.

656.

Par conséquent, il y a lieu d’accueillir le quatrième moyen dans l’affaire C-542/20 ( 408 ), le deuxième moyen dans l’affaire C-545/20, le premier moyen dans l’affaire C-547/20, le deuxième moyen dans l’affaire C-549/20, le premier moyen dirigé contre l’article 1er, point 3 sous c), du règlement 2020/1055 dans l’affaire C-551/20, le deuxième moyen dans l’affaire C-552/20 et le premier moyen dans l’affaire C-554/20 comme étant fondés.

657.

La violation du principe de proportionnalité venant d’être constatée en raison de l’absence d’examen par le législateur de l’Union de la proportionnalité de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, il n’y a pas lieu de procéder à l’examen des griefs tirés du caractère disproportionné de cette obligation.

658.

La République de Lituanie soutient que le règlement 2020/1055 ayant été adopté sur la base de l’article 91, paragraphe 1, TFUE, le législateur serait également tenu de respecter les exigences du second paragraphe de cette disposition et de tenir compte des cas dans lesquels l’application de la mesure adoptée « serait susceptible d’affecter gravement le niveau de vie et l’emploi dans certaines régions, ainsi que l’exploitation des équipements de transport ». Il en irait de même en ce qui concerne l’article 94 TFUE dont il découlerait pour le législateur une obligation de tenir compte de la situation économique des transporteurs lors de l’adoption dans le cadre des traités, de toute mesure dans le domaine des prix et conditions de transport. La République de Lituanie avance que le législateur de l’Union aurait adopté l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 sans examiner ses effets sur les transporteurs situés à la périphérie de l’Union, sur leur situation économique, sur leur viabilité et, donc, sur l’emploi dans ce secteur, alors que ce secteur occuperait une part sensiblement plus grande dans l’économie de ces États par rapport à celle qu’il occuperait dans les États d’Europe centrale et occidentale ( 409 ). Ainsi, les répercussions attendues du règlement 2020/1055 sur les économies de ces États membres périphériques, notamment en termes de fermetures d’entreprises, de délocalisation et de perte d’emploi seraient plus importantes sans pour autant avoir été prises en considération. Elles auraient été confirmées par l’étude Ricardo de 2021 selon laquelle l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines affecterait 29 % des conducteurs d’Europe orientale et engendrerait des frais particulièrement importants évalués à 3 milliards d’euros par an ( 410 ). Le marché du travail desdits États membres étant beaucoup plus sensible aux évolutions de la politique des transports, le législateur aurait dû en tenir compte. Le législateur de l’Union aurait donc manifestement méconnu les obligations découlant de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE. En tant que disposition insérée dans le titre du traité consacré aux transports, le législateur de l’Union aurait été tenu de respecter l’article 94 TFUE lors de l’adoption du règlement 2020/1055 et, en particulier, de son article 1er, point 3.

659.

La République de Bulgarie ( 411 ) soutient que le Conseil et le Parlement aurait dû prendre en considération les répercussions graves pour l’économie des États périphériques engendrées par l’adoption du règlement 2020/1055 et que, en ne le faisant pas, ces institutions auraient violé l’article 91, paragraphe 2, TFUE. Cette disposition permettrait de reconnaître et de prendre en considération le caractère sensible de certaines mesures adoptées dans le cadre de la politique des transports présentant une incidence considérable qui étaient, jusqu’à l’entrée en vigueur du traité FUE, adoptées à l’unanimité en leur portant une attention particulière. La République de Bulgarie renvoie à son argumentation développée dans le cadre du moyen tiré d’une violation du principe de proportionnalité pour démontrer ces effets préjudiciables sur le niveau de vie et l’emploi des transporteurs bulgares et, plus généralement, sur la situation économique des transporteurs des États membres de l’Europe périphérique. Elle soutient également que l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 serait une « mesure dans le domaine des prix et des conditions de transport » au titre de l’article 94 TFUE dont l’adoption exigerait de tenir compte de la situation économique des transporteurs. En outre, l’article 90 TFUE renvoyant aux objectifs visés par l’article 3, paragraphe 3, TUE, une attention particulière devrait être portée à la cohésion économique, sociale et territoriale et à la solidarité entre États membres lors de l’adoption de mesures relevant de la politique des transports, ce qui n’aurait pas été le cas lors de l’adoption de l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055. Aucune analyse d’impact n’aurait été menée ni aucune consultation ou analyse complémentaire afin de comprendre la mesure dans laquelle le niveau de vie et d’emploi dans certaines régions serait affecté par la mesure en cours d’adoption.

660.

La République de Chypre développe une argumentation en tout point semblable à celle développée par la République de Bulgarie, en mettant, en outre, l’accent sur la situation particulière des États insulaires et les conséquences considérables pour l’économie et l’emploi chypriotes.

661.

La Hongrie considère que l’asymétrie des conséquences négatives pour les transporteurs des États membres situés à la périphérie de l’Union par rapport à celles subies par les transporteurs de l’Europe centrale et occidentale démontrerait que l’obligation de retour violerait l’article 91, paragraphe 2, et l’article 94 TFUE ( 412 ) dès lors que le législateur de l’Union n’aurait pas tenu compte de la situation particulière des premiers.

662.

La République de Malte soutient que l’absence de prise en compte de l’incidence sur l’environnement de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines enfreindrait l’article 91, paragraphe 2, lu en combinaison avec l’article 11 TFUE et l’article 37 de la Charte, ladite obligation affectant gravement le niveau de vie et l’emploi en particulier dans un État insulaire comme Malte. Le fait que l’incidence de l’obligation relative au retour des véhicules n’ait pas reçu l’attention qu’elle aurait mérité constituerait un manquement dont les implications de fond ( 413 ) devraient être appréciées également à l’aune de l’article 91, paragraphe 2, TFUE. Les répercussions de cette obligation sur l’exploitation des équipements de transport seraient clairement mises en évidence, en particulier dans un État membre insulaire dont les itinéraires de transport impliqueraient des sections maritimes ainsi que des distances considérables par rapport au continent européen. Du fait de la distance importante entre Malte et le continent, l’ensemble du système de transport maltais reposerait sur les contraintes imposées par la géographie et par les équipements de transport maritime existants et non sur des décisions commerciales. Ces opérations seraient révolutionnées par l’obligation relative au retour des véhicules, qui obligerait les transporteurs maltais à réaménager radicalement la logistique des véhicules et à engager des frais considérables. Cette obligation porterait donc gravement atteinte à l’exploitation des équipements de transport à Malte. Or, malgré les préoccupations dont le gouvernement maltais se serait ouvert à maintes reprises au Conseil, il n’aurait été tenu aucun compte des répercussions sur l’exploitation des équipements de transport à Malte de ladite obligation. L’adoption de celle-ci sans aucun argument technique permettant de justifier son impact confirmerait que le Parlement et le Conseil ne se seraient pas acquittés de leur obligation au titre de l’article 91, paragraphe 2, TFUE.

663.

La République de Pologne soutient que les limitations de fourniture des services de cabotage et des opérations entre pays tiers découlant de l’application de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines modifieraient de manière substantielle le modèle de prestation des services de transport routier, ce qui aurait des répercussions négatives sur le niveau de vie et l’emploi dans certaines régions ainsi que sur l’exploitation des équipements de transport, répercussions qui n’auraient pas été prises en compte, contrairement à ce que prévoit l’article 91, paragraphe 2, TFUE. L’obligation de retour forcerait les opérateurs à un retour à vide plutôt qu’une opération de cabotage ou de transport tiers, affectant ainsi la rentabilité de l’activité des transporteurs. Le législateur de l’Union n’aurait pas tenu compte du fait que les restrictions relatives au cabotage et au trafic tiers peuvent entraîner le retrait des transporteurs du marché et impacteraient significativement l’emploi dans ce secteur. Il n’aurait pas davantage tenu compte du fait que ces conséquences seraient particulièrement ressenties par les transporteurs des États membres situés en périphérie de l’Union. 90 % des entreprises de transport seraient des PME employant 55 % des personnes occupées dans le secteur des transports. Ces entreprises seraient particulièrement exposées aux conséquences négatives liées à l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines. La réduction d’emploi dans le secteur des transports appelée à se produire à la suite de l’effet de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines devrait frapper et fragiliser particulièrement ces États membres, ce dont le législateur de l’Union n’aurait pas tenu compte. Cette obligation entraînerait également des déplacements supplémentaires inutiles qui seraient préjudiciables à l’exploitation des équipements de transports existants, dont la détérioration liée à ces déplacements n’a pas été évaluée. Il en irait de même en ce qui concerne l’augmentation des comportements à risque des conducteurs. Enfin, la République de Pologne fait grief au législateur d’avoir adopté une mesure rendant plus difficile l’exercice de l’activité des transporteurs alors que la pandémie de COVID-19 avait déjà précipité ces derniers dans une période de crise.

664.

En ce qui concerne la violation alléguée de l’article 94 TFUE, la République de Pologne réitère que le champ d’activité des entreprises de transport provenant des différentes régions de l’Union ne serait pas homogène et que les transports internationaux occuperaient une place plus importante dans la structure des transports routiers des États membres situés en périphérie de l’Union alors que les transporteurs établis dans les États membres du centre de l’Union effectueraient davantage d’opérations de transport nationales ou bilatérales. Des coûts élevés devront donc être supportés essentiellement par les transporteurs établis dans les États membres de la périphérie de l’Union, principalement sous la forme de PME, pour se conformer à l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, les fragilisant ainsi particulièrement. Le législateur de l’Union aurait dû prendre en considération la nature particulière du marché, a fortiori dans une période déjà marquée par la vulnérabilité particulière des transporteurs en raison de la crise liée au COVID-19. En ne tenant pas compte de la situation économique des transporteurs, il aurait violé l’article 94 TFUE.

665.

Le Parlement et le Conseil ainsi que les parties intervenant à leur soutient concluent au rejet des moyens tirés d’une violation de l’article 91, paragraphe 2, et de l’article 94 TFUE.

666.

Les griefs soulevés par les parties requérantes renvoient souvent à ceux exposés dans les moyens des recours tirés d’une violation, par l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, du principe de proportionnalité. Il est d’ailleurs plusieurs fois reproché au Parlement et au Conseil de ne pas avoir procédé à une analyse de l’impact de cette obligation sur les critères mentionnés à l’article 91, paragraphe 2, et à l’article 94 TFUE.

667.

Cela confirme bien le rapport de proportionnalité qu’induisent les obligations découlant de ces deux articles tels que je les ai interprétés au point 292 des présentes conclusions. Dans ces conditions, dès lors qu’il a déjà été conclu à la violation, par l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, du principe de proportionnalité ( 414 ), il n’est pas nécessaire d’examiner les moyens tirés d’une violation desdits articles.

668.

La République de Lituanie considère que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines est contraire à l’article 26 TFUE. Selon elle, cette obligation constituerait une mesure protectionniste qui entraînerait une fragmentation du marché, restreindrait la concurrence et instaurerait un régime discriminatoire à l’égard des transporteurs des États membres situés aux confins géographiques de l’Union.

669.

L’obligation de retour constituerait une restriction injustifiée à l’exercice des libertés du marché intérieur. Cette obligation aurait été adoptée sans examiner si les buts poursuivis étaient de nature à justifier des conséquences négatives importantes pour certains opérateurs et sans s’assurer que la charge incombant aux opérateurs soit la moins élevée possible. La place particulière du secteur des transports pour le fonctionnement du marché intérieur a été soulignée par la Commission ( 415 ) et le principe de non-discrimination aurait été mis en œuvre dans le domaine du droit d’établissement par l’article 49 TFUE, également applicable aux personnes morales. Le fait que l’aspiration à un marché intérieur, énoncée à l’article 26 TFUE, soit mise en œuvre par d’autres dispositions du traité ne priverait pas cette disposition de pertinence, et des mesures enfreignant sur le fond les objectifs visés à l’article 26 TFUE ne sauraient être considérées comme compatibles avec cet article. Les effets délétères sur l’aspiration à un marché intérieur seraient confirmés par l’analyse d’impact – volet établissement et l’étude Ricardo de 2021.

670.

La République de Bulgarie fait valoir que l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 constitue, premièrement, une violation de la liberté d’exercer une activité professionnelle, de la liberté d’établissement prévue à l’article 49 TFUE ainsi que des articles 15 et 16 de la Charte (sixième moyen de la requête dans l’affaire C-545/20), deuxièmement, une violation de la libre circulation des services de transport sur le fondement des dispositions combinées de l’article 58, paragraphe 1, et de l’article 91 TFUE et, à titre subsidiaire, de l’article 56 TFUE (septième moyen, première branche, de la requête dans l’affaire C-545/20), et, troisièmement, de la libre circulation des marchandises en vertu des articles 34 et 35 TFUE (septième moyen, seconde branche, de la requête dans l’affaire C-545/20).

671.

Premièrement, en soumettant les transporteurs à des contraintes supplémentaires, l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines constituerait une ingérence dans la liberté d’entreprise et le droit d’établissement, tels que reconnus par l’article 49 TFUE et l’article 15, paragraphe 1, et l’article 16 de la Charte, des transporteurs des États membres insulaires et périphériques dès lors que certains seraient contraints de cesser leurs activités, alors que d’autres seraient contraints de s’installer dans un État membre plus central. En excluant divers transporteurs situés dans des États membres périphériques ou insulaires de l’activité économique, le règlement 2020/1055 menacerait l’existence même de la liberté d’exercer une activité professionnelle. Une telle ingérence ne serait pas justifiée, car disproportionnée. Les mesures qui gênent ou rendent moins attrayantes l’exercice de la liberté d’établissement doivent être considérées comme une entrave à cette liberté. Or, l’obligation de retour rendrait moins attrayant l’établissement dans les États membres périphériques ou insulaires pour les transporteurs internationaux alors que le secteur des transports internationaux serait complètement libéralisé.

672.

Deuxièmement, la République de Bulgarie soutient que l’obligation de retour restreindrait considérablement la libre prestation de services de transport, le retour empêchant les transporteurs de continuer à offrir des services de transport alors même que la libre prestation de ces services leur serait garantie par le droit primaire. Les activités des prestataires de services de transport perdront beaucoup de leur attractivité et de leur avantage. L’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines sans tenir compte de la présence de fret à un moment donné remettrait fondamentalement en cause le modèle économique global de certains transporteurs. Il serait ainsi porté atteinte à l’article 58, paragraphe 1, TFUE, en lien avec l’article 91 TFUE. L’imposition de l’obligation de retour réintroduirait une forme de discrimination et constituerait une régression dans l’établissement d’une politique commune des transports garantissant la libre prestation des services. Si la Cour devait juger l’article 56 TFUE applicable, cette disposition devrait également être considérée violée. Au stade de la réplique, la République de Bulgarie relève que la Cour a déjà analysé l’exigence de l’établissement en tant que condition nécessaire à la fourniture des services de transport comme constituant une restriction contraire au droit d’établissement.

673.

Troisièmement, la République de Bulgarie soutient que l’obligation de retour aura de graves conséquences qui affecteront la libre circulation des biens et des effets équivalant à des restrictions quantitatives, pourtant interdites en vertu des articles 34 et 35 TFUE.

674.

La République de Chypre développe la même argumentation que celle de la République de Bulgarie.

675.

La Roumanie soutient que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines entrave de manière significative la constitution de sociétés en Roumanie par des ressortissants d’autres États membres de l’Union dès lors qu’elle générerait des coûts d’exploitation considérables et une baisse des recettes pour une société établie dans un État membre périphérique de l’Union, comme la Roumanie. Une telle obligation violerait donc l’article 49 TFUE en rendant plus difficile et moins attractive l’exercice de la liberté d’établissement. La rentabilité et donc l’attractivité de la création d’une société de transports dans cet État membre s’en trouveraient affectées. Plus de 45 % des sociétés de transport établies en Roumanie envisageraient de créer une société ou une succursale ou de délocaliser l’activité dans d’autres États membres de l’Europe de l’Ouest afin de contenir les effets négatifs du Paquet mobilité. Ainsi, même si l’obligation de retour n’a pas pour effet d’interdire aux personnes qui ne résident pas en Roumanie de créer des sociétés de transport, il n’en demeure pas moins que cette mesure alourdit et rend moins attractive la création de sociétés en Roumanie et constitue une restriction injustifiée et disproportionnée à la liberté d’établissement.

676.

Au stade de la réplique, la Roumanie souligne la divergence de point de vue entre le Conseil, selon lequel le règlement no 1071/2009 est une mesure importante pour garantir la liberté d’établissement, et le Parlement, selon lequel ce règlement ne réglementerait pas la liberté d’établissement, l’article 5 dudit règlement ne prévoyant qu’une condition pour l’exercice de la libre prestation des services. La Roumanie conteste l’affirmation du Parlement selon laquelle seules des mesures nationales pourraient constituer des restrictions à la liberté d’établissement alors que la Cour aurait déjà jugé que l’interdiction des restrictions à la libre circulation des marchandises et à la libre prestation des services vaut non seulement pour les mesures nationales, mais aussi pour les mesures émanant des institutions de l’Union.

677.

J’ai déjà rappelé le caractère spécifique et la place particulière du secteur des transports dans les traités ( 416 ), secteur qui se trouve soumis à un régime juridique spécial dans le cadre du marché intérieur. Je rappelle en particulier que le statut spécial des transports dans l’organisation normative du marché intérieur se distingue par la combinaison d’un droit d’établissement dans tout État membre fondé sur le traité et d’un droit des transporteurs à la libre prestation des services garanti seulement dans la mesure où ce droit a été reconnu par le biais de mesures de droit dérivé adoptées par le législateur de l’Union dans le cadre de la politique commune des transports. Ainsi, le transport international est entièrement libéralisé. Il en va différemment des opérations de transport national qui sont encore soumises à des restrictions lorsqu’elles sont effectuées par des transporteurs non-résidents.

678.

En ce qui concerne l’article 26 TFUE, les principes généraux qu’il énonce à ses premier et deuxième paragraphes font à chaque fois référence aux autres dispositions pertinentes des traités, de sorte que, comme le fait valoir le Parlement, un acte de l’Union régissant le domaine des transports, comme c’est le cas du règlement 2020/1055, ne saurait être examiné à l’aune de cette seule disposition sans en méconnaître la portée exacte et sans occulter les autres dispositions pertinentes du traité, en particulier l’article 58, paragraphe 1, TFUE.

679.

Les services de transport sont uniquement libéralisés dans la mesure où le législateur de l’Union se fonde, pour son action, sur l’article 91 TFUE qui opère comme une lex specialis. Le traité charge le législateur d’établir « des règles communes applicables aux transports internationaux exécutés au départ ou à destination du territoire d’un État membre, ou traversant le territoire d’un ou de plusieurs États membres ». L’article 5 du règlement no 1071/2009, avant sa modification par le règlement 2020/1055, est une de ces règles communes, ou conditions, auxquelles tout transporteur doit se plier pour être autorisé à prester ses services de transport dans l’Union. Je rappelle que l’objet du règlement no 1071/2009, tel qu’il est précisé à son article 1er, paragraphe 1, est de régir « l’accès à la profession de transporteur par route et l’exercice de cette profession » ( 417 ). Le fait que l’exercice de la profession de transporteur soit soumis au respect de règles et conditions n’emporte pas, de facto, violation de la libre prestation des services. Je suis d’avis que ces règles et conditions concernent éventuellement davantage la question des modalités de la libéralisation du marché des services de transport à l’égard desquels le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation, comme le Parlement le fait valoir.

680.

En ce qui concerne l’allégation d’une violation de l’article 49 TFUE, je réaffirme, comme le fait valoir la Roumanie, que l’interdiction des restrictions aux libertés fondamentales garanties par le traité vaut non seulement pour les mesures nationales, mais également pour les mesures émanant des institutions de l’Union ( 418 ) et que la liberté d’établissement ne fait pas exception à cet égard. L’analyse sera, par ailleurs, guidée par les points 159 et suivants des présentes conclusions, et un raisonnement analogue à celui mené à propos de l’obligation de retour des conducteurs peut être mené. L’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines est imposée indistinctement à toute entreprise de transport souhaitant effectuer des transports par route au sein de l’Union. Elle entend garantir le caractère stable et effectif de l’établissement des transporteurs par route. En tant que telle, cette obligation ne règle ni ne limite en aucune manière la liberté – qui demeure entière – des opérateurs économiques d’un État membre de s’établir dans l’État membre d’accueil, d’accéder aux activités non salariées et de constituer des entreprises dans les conditions définies par la législation du pays d’établissement pour ses propres ressortissants ( 419 ). Comme le rappelle le Conseil, l’obligation de retour n’est pas destinée à être prise en considération au cours du processus d’autorisation des sociétés de transport, ces sociétés étant tenues de se conformer à cette obligation après s’être établies et dès qu’elles commencent à prester leurs services. Il n’y a donc pas d’effet restrictif de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines sur la liberté d’établissement.

681.

L’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines n’empêche pas les transporteurs d’exercer leur liberté d’établissement dès lors qu’il n’est pas contesté qu’ils ont la liberté de déplacer, s’ils le souhaitent, le siège de leurs activités. L’allégation selon laquelle l’établissement de sociétés dans les États membres périphériques serait découragé du fait de l’augmentation significative des coûts liés à l’obligation de retour doit être rejetée dès lors qu’elle repose sur la perpétuation d’un modèle commercial qui relève de la seule responsabilité desdits transporteurs. En effet, l’augmentation des coûts est d’autant plus significative dès lors qu’un transporteur choisit d’opérer sur le territoire d’un État membre éloigné de celui dans lequel il est établi. Il n’incombe pas au législateur de l’Union de compenser les éventuelles complications liées à l’éloignement géographique entre le siège de l’opérateur et le lieu effectif de ses activités.

682.

En ce qui concerne l’invocation de la Charte, l’article 15, paragraphe 1, et l’article 16 protègent respectivement le droit de travailler et d’exercer une profession librement choisie ou acceptée et la liberté d’entreprise, conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales. La République de Bulgarie et République de Chypre soutiennent, en lien avec l’allégation d’une violation de l’article 49 TFUE, que l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines mettrait en péril l’existence même de la liberté d’exercer une activité professionnelle.

683.

Premièrement, l’exercice de toute activité professionnelle implique nécessairement l’acceptation des règles et conditions d’exercice qui l’entourent. Deuxièmement, même à considérer que l’obligation de retour serait constitutive d’une restriction à l’activité professionnelle des opérateurs économiques concernés, l’article 52, paragraphe 1, de la Charte prévoit que des limitations peuvent être apportées par la loi et dans le respect du contenu essentiel des droits et libertés consacrés par la Charte. Il y a lieu de constater, en l’espèce, que l’obligation de retour ne porte aucune atteinte à la substance du droit au libre exercice de la profession de transporteurs par route ( 420 ). Troisièmement, il découle de cette disposition que toute limitation apportée doit être nécessaire et répondre effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union. Dès lors que le législateur a, dans le cadre du large pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu, jugé nécessaire d’intervenir afin notamment de garantir une concurrence loyale et des conditions de concurrence équitables devant assurer le bon fonctionnement du marché intérieur des transports, il doit être conclu à une absence de violation des articles 15 et 16 de la Charte.

684.

En ce qui concerne la méconnaissance alléguée de la libre prestation des services, je rappelle que l’article 58, paragraphe 1, et l’article 91 TFUE prévoient que la libre circulation des services dans le domaine des transports est mise en œuvre par le législateur de l’Union. L’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines ne saurait donc faire l’objet d’un examen séparé au titre de l’article 56 TFUE, sauf, encore une fois, à méconnaître la spécificité des transports au regard de la libre prestation des services. Comme je l’ai déjà énoncé ( 421 ), le législateur de l’Union est, partant, en droit de modifier les conditions dans lesquelles s’exerce la libre prestation des services dans le domaine des transports routiers en vue, notamment, de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur dès lors que le degré de libéralisation desdits services est défini par le législateur lui-même dans le cadre de la mise en œuvre de la politique commune des transports. Je rappelle que la Cour a déjà jugé légitime une entreprise du législateur de l’Union visant à assurer la libre prestation des services sur une base équitable, c’est-à-dire dans un cadre réglementaire garantissant une concurrence qui ne soit pas fondée sur l’application dans un même État membre de conditions de travail et d’emploi d’un niveau substantiellement différent ( 422 ). L’imposition d’une obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines a pour but de garantir le caractère stable et effectif de l’établissement du transporteur afin d’assurer un lien véritable avec l’État membre d’établissement qui est celui qui définira, notamment, les règles fiscales et sociales qui s’appliqueront audit transporteur. Le législateur de l’Union a clairement indiqué au considérant 8 du règlement 2020/1055 que l’objectif était de lutter contre les sociétés boîtes aux lettres, de réduire le risque d’organisation d’un système de cabotage systématique et de conducteurs nomades afin d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur dans le domaine des transports. Dans ces conditions, les griefs tirés d’une violation de l’article 56 et de l’article 58, paragraphe 1, TFUE doivent être rejetés comme étant non fondés.

685.

En ce qui concerne l’invocation d’une atteinte à la libre circulation des marchandises, la République de Bulgarie et la République de Chypre n’ont, selon moi, pas démontré à suffisance les effets de l’obligation de retour sur la libre circulation des marchandises, en se contentant d’affirmations générales. En effet, une telle démonstration est d’autant plus difficile que les prétendus effets restrictifs de l’obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines apparaissent clairement trop aléatoires et trop indirects pour que l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055 puisse être considéré comme étant de nature à entraver le commerce entre les États membres et, donc, comme constitutif d’une restriction au sens des articles 34 et 35 TFUE ( 423 ).

686.

Partant, les moyens tirés d’une violation des articles 15 et 16 de la Charte, et des articles 26, 34, 35, 49, 56 et de l’article 58, paragraphe 1, TFUE doivent être rejetés comme étant non fondés.

687.

Pour les raisons exposées aux points 642 et suivants des présentes conclusions, il y a lieu d’accueillir les recours de la République de Lituanie (C-542/20), de la République de Bulgarie (C-545/20), de la Roumanie (C-547/20), de la République de Chypre (C-549/20), de la Hongrie (C-551/20), de la République de Malte (C-552/20) et de la République de Pologne (C-554/20) en ce qu’ils sont dirigés contre l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055, dans la mesure où cette disposition a modifié l’article 5, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1071/2009 en y insérant une obligation de retour des véhicules toutes les huit semaines, et d’annuler ladite disposition.

688.

La République de Pologne est la seule à contester la légalité de l’article 1er, point 3, du règlement 2020/1055, en ce qu’il a ajouté le point g), au paragraphe 1 de l’article 5 du règlement no 1071/2009, et soulève deux moyens à cet égard, le premier étant tiré d’une violation du principe de proportionnalité et le second étant tiré d’une violation du principe de sécurité juridique. En outre, au travers du moyen commun développé de manière transversale à l’encontre de toutes les dispositions du règlement 2020/1055 attaquées dans le cadre de son recours dans l’affaire C-554/20, la République de Pologne conclut à une violation de l’article 11 TFUE et de l’article 37 de la Charte.

689.

En ce qui concerne le moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité, la République de Pologne soutient que l’obligation de disposer régulièrement, de manière continue, dans l’État membre d’établissement, d’un nombre de véhicules remplissant les conditions requises ( 424 ) et de conducteurs qui sont normalement rattachés à un centre opérationnel de cet État membre en proportion du nombre d’opérations de transport exécutées par l’entreprise serait fondée sur des critères arbitraires, qu’elle ne serait pas appropriée pour atteindre les objectifs du règlement 2020/1055, qui ne seraient d’ailleurs pas précisés, et qu’elle aurait des conséquences négatives économiques démesurées pour les opérateurs par rapport à ses éventuels effets positifs. La nécessité de recourir à une telle mesure n’aurait pas été appréciée à suffisance dans l’analyse d’impact, les raisons sous-jacentes à son introduction demeureraient floues de même que les objectifs poursuivis. Le règlement 2020/1055 prévoirait déjà une obligation de retour des véhicules et une obligation de retour des conducteurs de sorte que le nouvel article 5, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1071/2009 constituerait une mesure supplémentaire limitant encore davantage la mobilité des véhicules à disposition des entreprises. Il s’agirait d’une exigence totalement arbitraire, qui ne tiendrait pas compte de la spécificité des activités du transport international routier, et d’un obstacle absurde à l’exercice de telles activités. La République de Pologne déplore une absence de lien objectif entre l’exigence introduite à l’article 5, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1071/2009 et la question d’un établissement stable et effectif, et soutient qu’une telle exigence ne concernerait pas, en réalité, les règles de détermination du lieu d’établissement mais régirait les modalités de l’organisation même de l’activité de transport. En outre, la République de Pologne prétend que cette exigence obligerait les transporteurs à organiser des voyages supplémentaires à vide, tout en reconnaissant qu’il serait difficile d’évaluer le nombre de trajets supplémentaires en raison du caractère imprécis de cette disposition. Le respect d’une telle exigence exposerait les entreprises à des coûts, qu’ils soient liés aux trajets à vide supplémentaires, à l’augmentation de leur parc automobile ou du nombre de conducteurs. Ces coûts supplémentaires seraient difficiles à supporter pour les PME qui composeraient majoritairement le secteur et entraîneraient faillites et délocalisations. L’analyse d’impact n’aurait pas tenu compte de ces éléments. La légalité d’un acte de l’Union devant être appréciée au moment de son adoption, la République de Pologne fait remarquer que le nouvel article 5, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1071/2009, tel que modifié par le règlement 2020/1055, aurait été adopté pendant une période de fragilisation des entreprises actives dans le secteur des transports en raison de la pandémie de COVID-19. Il n’aurait donc pas été opportun, alors que le législateur de l’Union disposait des données relatives à l’incidence de la pandémie sur le secteur des transports, qu’il soumette les entreprises à des dépenses supplémentaires injustifiées.

690.

Le Conseil et le Parlement concluent au rejet du présent moyen.

691.