Affaire T-603/19

Helsingin Bussiliikenne Oy

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (sixième chambre élargie) du 14 septembre 2022

« Aides d’État – Transport par autobus – Crédit d’équipement et crédits d’exploitation accordés par la ville d’Helsinki – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur et ordonnant sa récupération – Continuité économique – Droits procéduraux des parties intéressées – Article 6, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/1589 – Obligation de motivation »

1. Procédure juridictionnelle – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Exposé sommaire des moyens invoqués – Renvoi global à d’autres écrits non annexés à la requête – Renvoi à la requête introduite par un autre requérant contre la même décision adoptée en matière de concurrence – Irrecevabilité

   [Statut de la Cour de justice, art. 21 ; règlement de procédure du Tribunal, art. 76, d)]

   (voir points 17, 18)

2. Aides accordées par les États – Procédure administrative – Obligations de la Commission – Possibilité pour le bénéficiaire des aides de se prévaloir de droits aussi étendus que les droits de la défense en tant que tels – Absence – Droit du bénéficiaire des aides d’être associé à la procédure dans une mesure adéquate – Portée

   (Art. 108, § 2, TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 6, § 1)

   (voir points 27-31)

3. Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Procédure administrative – Obligation de la Commission de mettre les intéressés en demeure de présenter leurs observations – Droit du bénéficiaire de l’aide d’être associé à la procédure dans une mesure adéquate – Entreprise bénéficiaire identifiée dans la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen reprise par la suite par une autre société – Décision finale étendant l’obligation de récupération de l’aide à la société repreneuse en raison de la continuité économique – Obligation pour la Commission d’adopter une décision de rectification ou d’extension de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen – Absence

   (Art. 108, § 2, TFUE)

   (voir points 32-41)

4. Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Procédure administrative – Obligation de la Commission de mettre les intéressés en demeure de présenter leurs observations – Droit du bénéficiaire de l’aide d’être associé à la procédure dans une mesure adéquate – Entreprise bénéficiaire identifiée dans la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen reprise par la suite par une autre société – Décision finale étendant l’obligation de récupération de l’aide à la société repreneuse en raison de la continuité économique – Droit de la société repreneuse d’être associée à la procédure formelle d’examen – Portée

   (Art. 108, § 2, TFUE)

   (voir points 42-48)

5. Aides accordées par les États – Examen par la Commission – Procédure administrative – Obligation de la Commission de mettre les intéressés en demeure de présenter leurs observations – Droit du bénéficiaire de l’aide d’être associé à la procédure dans une mesure adéquate – Entreprise bénéficiaire identifiée dans la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen reprise par la suite par une autre société – Décision finale étendant l’obligation de récupération de l’aide à la société repreneuse en raison de la continuité économique – Droit de la société repreneuse d’être associée à la procédure formelle d’examen – Violation – Annulation de la décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur et ordonnant sa récupération – Condition – Possibilité pour la procédure administrative d’aboutir à un résultat différent en l’absence de ladite violation

   (Art. 108, § 2, TFUE)

   (voir points 49-65)

6. Aides accordées par les États – Récupération d’une aide illégale – Détermination du débiteur en cas de cession d’actifs – Entreprise bénéficiaire de l’aide reprise par une autre société au cours de la procédure formelle d’examen – Extension de l’obligation de récupération à la société repreneuse en cas de continuité économique – Appréciation de l’existence d’une situation de continuité économique – Contrôle juridictionnel – Portée

   (Art. 108, § 2, TFUE)

   (voir points 75-81)

7. Aides accordées par les États – Récupération d’une aide illégale – Détermination du débiteur en cas de cession d’actifs – Entreprise bénéficiaire de l’aide reprise par une autre société au cours de la procédure formelle d’examen – Extension de l’obligation de récupération à la société repreneuse en cas de continuité économique – Appréciation de l’existence d’une situation de continuité économique – Critères – Reprise de l’entreprise bénéficiaire de l’aide à un prix inférieur au prix du marché – Appréciation

   (Art. 108, § 2, TFUE)

   (voir points 84-115)

8. Aides accordées par les États – Récupération d’une aide illégale – Détermination du débiteur en cas de cession d’actifs – Entreprise bénéficiaire de l’aide reprise par une autre société au cours de la procédure formelle d’examen – Extension de l’obligation de récupération à la société repreneuse en cas de continuité économique – Appréciation de l’existence d’une situation de continuité économique – Critères – Étendue et calendrier de l’opération de reprise de l’entreprise bénéficiaire de l’aide – Appréciation

   (Art. 108, § 2, TFUE)

   (voir points 116-125)

9. Aides accordées par les États – Récupération d’une aide illégale – Détermination du débiteur en cas de cession d’actifs – Entreprise bénéficiaire de l’aide reprise par une autre société au cours de la procédure formelle d’examen – Extension de l’obligation de récupération à la société repreneuse en cas de continuité économique – Appréciation de l’existence d’une situation de continuité économique – Critères – Logique économique de l’opération de reprise de l’entreprise bénéficiaire de l’aide – Appréciation

   (Art. 108, § 2, TFUE)

   (voir points 126-130)

10. Droit de l’Union européenne – Principes – Protection de la confiance légitime – Conditions – Assurances précises fournies par l’administration – Absence

    (voir points 150-152)

11. Aides accordées par les États – Récupération d’une aide illégale – Rétablissement de la situation antérieure – Violation du principe de proportionnalité – Absence

    (Art. 108 TFUE)

    (voir points 154-158)

Résumé

La société Helsingin Bussiliikenne (ci-après l’« ancienne HelB »), détenue à 100 % par la ville d’Helsinki (Finlande), exploitait des lignes d’autobus dans la région d’Helsinki et proposait des services de transport par affrètement et de location d’autobus. En décembre 2015, la ville d’Helsinki a vendu l’ancienne HelB à la société Viikin Linja Oy. Conformément aux stipulations de l’acte de vente, celle-ci a été renommée Helsingin Bussiliikenne Oy (ci-après la « requérante »).

Saisie d’une plainte, la Commission a ouvert une procédure formelle d’examen concernant plusieurs crédits d’équipement et d’exploitation accordés par la ville d’Helsinki, au cours des années 2002 à 2012, en faveur de l’ancienne HelB et de son prédécesseur HKL-Bussiliikenne (ci-après les « mesure litigieuses »). La décision d’ouverture de cette procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 10 avril 2015 ( 1 )et les parties intéressées ont été invitées à présenter leurs observations dans le délai d’un mois à compter de cette publication. La Commission, informée en juin 2015 de la cession imminente de l’ancienne HelB à la requérante, n’a pas reçu d’observations de la part de cette dernière.

Par décision du 28 juin 2019 (ci-après la « décision attaquée ») ( 2 ), la Commission a constaté que les mesures litigieuses constituaient une aide d’État incompatible avec le marché intérieur que la République de Finlande était tenue de récupérer auprès du bénéficiaire. Retenant une continuité économique entre l’ancienne HelB et la requérante, la Commission a étendu l’obligation de rembourser l’aide illégale à cette dernière.

La requérante a introduit un recours en annulation contre cette décision, lequel est rejeté par la sixième chambre élargie du Tribunal. Dans son arrêt, celui-ci aborde pour la première fois les obligations procédurales incombant à la Commission, dans le cadre de la procédure formelle d’examen prévue par l’article 108, paragraphe 2, TFUE, à l’égard d’une entité qui poursuit l’activité économique du bénéficiaire initial d’une aide d’État et qui, en raison de l’application du critère de la continuité économique, est soumise à l’obligation de rembourser l’aide.

Appréciation du Tribunal

Au soutien de son recours en annulation, la requérante reprochait notamment à la Commission de ne pas lui avoir donné la possibilité d’être entendue avant l’adoption de la décision attaquée. Selon elle, la Commission était tenue, à la suite de la cession de l’ancienne HelB, de rectifier ou de compléter la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen ou, à tout le moins, de la mettre en mesure de présenter ses observations.

Le Tribunal commence par rappeler qu’en vertu de l’article 108, paragraphe 2, TFUE et de l’article 6, paragraphe 1, du règlement 2015/1589 ( 3 ), il incombe à la Commission, lorsqu’elle décide d’ouvrir la procédure formelle d’examen au sujet d’une mesure d’aide, de mettre les parties intéressées en mesure de présenter leurs observations. Cette obligation crée un droit pour ces parties d’être associées à la procédure administrative suivie par la Commission dans une mesure adéquate tenant compte des circonstances du cas d’espèce. Si elle garantit ainsi le pouvoir de se faire entendre, cette obligation ne crée, toutefois, pas de droits de la défense au bénéfice des parties intéressées.

S’agissant, ensuite, de l’argument de la requérante selon lequel la Commission aurait dû rectifier et étendre la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen afin de lui permettre de présenter utilement des observations à la suite de la reprise de l’ancienne HelB, le Tribunal relève qu’une obligation de rectification n’incombe à la Commission que dans l’hypothèse d’une divergence entre la décision d’ouverture et la décision finale, notamment sur des faits ou une qualification juridique de ces faits déterminants pour l’examen des mesures en cause.

Or, en examinant l’aide exclusivement à l’égard de l’ancienne HelB, qui avait été identifiée clairement comme bénéficiaire des mesures litigieuses dans la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, la Commission n’a modifié son analyse ni du bénéficiaire ni de l’existence d’une aide ou de sa compatibilité avec le marché intérieur. La circonstance que, dans la décision attaquée, l’obligation de récupération de l’aide illégale est étendue à la requérante en application du critère de la continuité économique ne saurait, dans ce contexte, être assimilée à une modification du bénéficiaire de l’aide en cause, ni à une extension de l’objet de la procédure.

En revanche, le Tribunal accueille l’argument de la requérante selon lequel la Commission ne l’avait pas suffisamment associée à la procédure formelle d’examen. En effet, dès lors que la Commission, informée du processus de cession depuis le mois de juin 2015, avait décidé d’examiner la question de la continuité économique entre l’ancienne HelB et la requérante, elle aurait dû associer cette dernière, en tant que bénéficiaire effectif des mesures litigieuses, à cette procédure. En n’ayant pas mis la requérante en mesure de présenter ses observations sur la question de la continuité économique, la Commission a méconnu son droit procédural garanti par l’article 108, paragraphe 2, TFUE.

À cet égard, le Tribunal souligne, toutefois, que cette méconnaissance du droit procédural de la requérante d’être d’associée à la procédure formelle d’examen constitue non pas une violation d’une formalité substantielle, mais une irrégularité de procédure, laquelle n’est susceptible d’entraîner l’annulation en tout ou en partie de la décision attaquée que s’il est établi que, en l’absence de cette irrégularité, cette décision aurait pu avoir un contenu différent. Or, la requérante n’a pas établi que si elle avait été mise en mesure, en étant associée à la procédure, de présenter les observations qu’elle aurait voulu transmettre sur la continuité économique, celles-ci auraient été susceptibles de modifier l’appréciation portée par la Commission à cet égard. Le Tribunal écarte donc également son grief tiré d’une violation des droits procéduraux.

( 1 ) Décision C(2015) 80 final, du 16 janvier 2015, relative à la mesure SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) – Finlande – Helsingin Bussiliikenne Oy (JO 2015, C 116, p. 22).

( 2 ) Décision (UE) 2020/1814 de la Commission, du 28 juin 2019, relative à l’aide d’État SA.33846 – (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) mise en œuvre par la Finlande en faveur d’Helsingin Bussiliikenne Oy (JO 2020, L 404, p. 10).

( 3 ) Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9).