Affaire C-151/20

Bundeswettbewerbsbehörde

contre

Agrana Zucker GmbH,
Nordzucker AG
et
Südzucker AG

(demande de décision préjudicielle, introduite par l’Oberster Gerichtshof)

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 22 mars 2022

« Renvoi préjudiciel – Concurrence – Article 101 TFUE – Entente poursuivie par deux autorités nationales de concurrence – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 50 – Principe ne bis in idem – Existence d’une même infraction – Article 52, paragraphe 1 – Limitations apportées au principe ne bis in idem – Conditions – Poursuite d’un objectif d’intérêt général – Proportionnalité »

1. Droits fondamentaux – Principe ne bis in idem – Conditions d’application – Cumul de poursuites et de sanctions de nature pénale – Critères d’appréciation de la nature pénale – Qualification juridique de l’infraction en droit interne, nature de l’infraction et degré de sévérité de la sanction encourue

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50)

   (voir points 30, 31)

2. Droits fondamentaux – Principe ne bis in idem – Conditions d’application – Cumul de poursuites et de sanctions de nature pénale – Notion – Cumul de procédures relevant du droit de la concurrence et tendant à l’infliction d’amendes ou au seul constat d’une infraction – Inclusion

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50)

   (voir points 32, 60-67)

3. Droits fondamentaux – Principe ne bis in idem – Conditions d’application – Existence d’une décision antérieure définitive – Critères d’appréciation – Décision définitive rendue à la suite d’une appréciation portant sur le fond de l’affaire

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50)

   (voir points 34, 35)

4. Droits fondamentaux – Principe ne bis in idem – Conditions d’application – Existence d’une même infraction – Critère d’appréciation – Identité des faits matériels – Entente poursuivie par deux autorités nationales de concurrence – Appréciation de l’identité des faits au regard du territoire, du marché de produits et de la période faisant l’objet des procédures engagées par lesdites autorités

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50)

   (voir points 38-48)

5. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Limitation de l’exercice des droits et libertés consacrés par la charte – Limitation du principe ne bis in idem – Conditions – Poursuite d’un objectif d’intérêt général – Entente poursuivie par deux autorités nationales de concurrence – Cumul de poursuites ayant pour objet des aspects identiques d’un même comportement infractionnel – Inadmissibilité

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 50 et 52, § 1)

   (voir points 49-57)

Résumé

Nordzucker AG et Südzucker AG sont deux fabricants de sucre allemands qui dominent, avec un troisième grand producteur, le marché du sucre en Allemagne. Ce marché était traditionnellement divisé en trois zones géographiques principales, chacune étant contrôlée par l’un de ces trois grands producteurs.

Agrana Zucker GmbH (ci-après « Agrana »), qui est une filiale de Südzucker, est le principal producteur de sucre en Autriche.

À partir de l’année 2004, au plus tard, Nordzucker et Südzucker sont convenus de ne pas se faire mutuellement concurrence par intrusion dans leurs zones de vente principales traditionnelles. C’est dans ce contexte que, au début de l’année 2006, le directeur commercial de Südzucker a appelé le directeur commercial de Nordzucker pour se plaindre de livraisons de sucre sur le marché autrichien par une filiale slovaque de Nordzucker, en laissant entendre que cela pourrait avoir des conséquences sur le marché allemand du sucre (ci-après « l’entretien téléphonique de 2006 »).

En vue de bénéficier des programmes de clémence nationaux, Nordzucker a, par la suite, averti tant le Bundeskartellamt (autorité fédérale de la concurrence, Allemagne) que la Bundeswettbewerbsbehörde (autorité fédérale de la concurrence, Autriche) de sa participation à une entente sur les marchés du sucre allemand et autrichien. Ces deux autorités ont, de manière concomitante, ouvert des procédures d’enquête.

En 2014, l’autorité de concurrence allemande a constaté, par une décision définitive, que Nordzucker, Südzucker et le troisième producteur allemand ont participé à une entente anticoncurrentielle en violation de l’article 101 TFUE et des dispositions correspondantes du droit allemand, et a, notamment, infligé à Südzucker une amende de 195500000 euros. Cette décision reproduit également le contenu de l’entretien téléphonique de 2006 au sujet du marché du sucre autrichien.

En revanche, la demande de l’autorité de concurrence autrichienne tendant, d’une part, à faire constater que Nordzucker, Südzucker et Agrana avaient enfreint l’article 101 TFUE et les dispositions correspondantes du droit autrichien et, d’autre part, à infliger deux amendes à Südzucker, dont une solidairement avec Agrana, a été rejetée par l’Oberlandesgericht Wien (tribunal régional supérieur de Vienne, Autriche).

L’autorité de concurrence autrichienne a interjeté appel de cette décision devant l’Oberster Gerichtshof (Cour suprême, Autriche), qui est la juridiction de renvoi. Dans ce cadre, celle-ci s’interroge sur le point de savoir si le principe ne bis in idem, consacré à l’article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), lui interdit de tenir compte de l’entretien téléphonique de 2006 dans la procédure pendante devant elle, dès lors que cet entretien a été expressément mentionné dans la décision de l’autorité de concurrence allemande de 2014. Cette juridiction se demande, en outre, si, au regard de la jurisprudence de la Cour, le principe ne bis in idem s’applique dans une procédure de constatation d’infraction ne conduisant pas à l’imposition d’une amende, en raison de la participation d’une entreprise à un programme national de clémence.

En réponse à ces questions, la Cour, réunie en grande chambre, précise l’articulation du principe ne bis in idem dans le cadre de procédures parallèles ou successives en droit de la concurrence visant le même comportement anticoncurrentiel dans plusieurs États membres.

Appréciation de la Cour

La Cour commence par rappeler que le principe ne bis in idem, tel que consacré à l’article 50 de la Charte, interdit un cumul tant de poursuites que de sanctions présentant une nature pénale au sens de cet article pour les mêmes faits et contre une même personne.

En matière de concurrence, ce principe s’oppose, plus particulièrement, à ce qu’une entreprise soit condamnée ou poursuivie une nouvelle fois du fait d’un comportement anticoncurrentiel du chef duquel elle a été sanctionnée ou dont elle a été déclarée non responsable par une décision antérieure qui n’est plus susceptible de recours. L’application du principe ne bis in idem dans le cadre de procédures relevant du droit de la concurrence est ainsi soumise à une double condition, à savoir, d’une part, qu’il y ait une décision antérieure définitive (condition « bis ») et, d’autre part, que le même comportement soit visé par la décision antérieure et par les poursuites ou les décisions postérieures (condition « idem »).

La décision de l’autorité de concurrence allemande de 2014 constituant une décision antérieure définitive qui a été rendue à la suite d’une appréciation portant sur le fond de l’affaire, la condition « bis » est remplie s’agissant de la procédure menée par l’autorité de concurrence autrichienne.

En ce qui concerne la condition « idem », le critère pertinent aux fins d’apprécier l’existence d’une même infraction est celui de l’identité des faits matériels, quels que soient leur qualification juridique en droit national ou l’intérêt juridique protégé. L’identité de pratiques anticoncurrentielles doit être examinée au regard du territoire et du marché des produits visés et de la période pendant laquelle lesdites pratiques ont eu pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence.

Partant, il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier, sur la base d’une appréciation de l’ensemble des circonstances pertinentes, si la décision de l’autorité de concurrence allemande de 2014 a constaté et sanctionné l’entente en cause en raison de l’objet ou de l’effet anticoncurrentiel de celle-ci non seulement sur le territoire allemand, mais également sur le territoire autrichien. Si tel était le cas, d’autres poursuites et, le cas échéant, d’autres sanctions pour infraction à l’article 101 TFUE et aux dispositions correspondantes du droit autrichien, du fait de l’entente sur le territoire autrichien, seraient constitutives d’une limitation du droit fondamental garanti à l’article 50 de la Charte.

Une telle limitation ne saurait, par ailleurs, être justifiée au titre de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. Cette disposition prévoit, notamment, que toute limitation apportée à l’exercice des droits et des libertés reconnus par la Charte doit répondre effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui.

Certes, dans la mesure où l’interdiction des ententes prévue par l’article 101 TFUE poursuit l’objectif d’intérêt général de garantir une concurrence non faussée dans le marché intérieur, la limitation du principe ne bis in idem, garanti à l’article 50 de la Charte, résultant d’un cumul de poursuites et de sanctions de nature pénale par deux autorités nationales de concurrence peut se justifier au titre de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte lorsque ces poursuites et ces sanctions visent des buts complémentaires ayant pour objet, le cas échéant, des aspects différents d’un même comportement infractionnel. Toutefois, dans l’hypothèse où deux autorités nationales de concurrence poursuivraient et sanctionneraient les mêmes faits afin d’assurer le respect de l’interdiction des ententes en application de l’article 101 TFUE et des dispositions correspondantes de leur droit national respectif interdisant les ententes susceptibles d’affecter le commerce entre États membres au sens de l’article 101 TFUE, ces deux autorités poursuivraient le même objectif visant à garantir que la concurrence dans le marché intérieur ne soit pas faussée. Un tel cumul des poursuites et des sanctions ne répondrait pas à un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union, de sorte qu’il ne saurait pas non plus être justifié au titre de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.

S’agissant de la procédure menée par l’autorité de concurrence autrichienne à l’égard de Nordzucker, la Cour confirme, au final, qu’une telle procédure de mise en œuvre du droit de la concurrence, dans laquelle, en raison de la participation de Nordzucker au programme national de clémence, une infraction à ce droit ne peut qu’être constatée, est également susceptible d’être soumise au principe ne bis in idem.

En effet, en tant que corollaire du principe de l’autorité de la chose jugée, le principe ne bis in idem a pour objet de garantir la sécurité juridique et l’équité en assurant que, lorsqu’une personne physique ou morale a été poursuivie et, le cas échéant, condamnée, celle-ci a la certitude qu’elle ne sera pas de nouveau poursuivie pour la même infraction. Il s’ensuit que l’ouverture de poursuites à caractère pénal est susceptible de relever, en tant que telle, du champ d’application du principe ne bis in idem, indépendamment du point de savoir si ces poursuites donnent effectivement lieu à l’infliction d’une sanction.