Affaire C-174/21

Commission européenne

contre

République de Bulgarie

Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 16 mars 2023

« Manquement d’État – Directive 2008/50/CE – Qualité de l’air ambiant – Arrêt de la Cour constatant un manquement – Article 260, paragraphe 2, TFUE – Obligation de prendre les mesures que comporte l’exécution d’un tel arrêt – Manquement à cette obligation allégué par la Commission européenne – Absence de clarté de la lettre de mise en demeure quant à la question de savoir si l’arrêt devait encore être exécuté à la date de référence – Principe de sécurité juridique – Irrecevabilité »

Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Obligation de prendre les mesures nécessaires à l’exécution d’un tel arrêt – Manquement à cette obligation allégué par la Commission européenne – Envoi d’une lettre de mise en demeure fixant une date de référence pour apprécier l’existence du manquement allégué – Absence, dans cette lettre, de la clarté requise quant à la question de savoir si l’arrêt de la Cour devait encore être exécuté à la date de référence fixée – Principe de sécurité juridique – Irrecevabilité

(Art. 260, § 1 et 2, TFUE)

(voir points 23-32)

Résumé

Le premier recours en double manquement de la Commission en matière de pollution atmosphérique est irrecevable

Dans la lettre de mise en demeure adressée à la Bulgarie fin 2018, la Commission n’a pas allégué ni établi avec suffisamment de clarté que l’arrêt de la Cour de 2017 constatant le premier manquement n’avait toujours pas été exécuté entre-temps

La directive « qualité de l’air » ( 1 ) oblige les États membres à respecter des valeurs limites de concentration de certains polluants atmosphériques dans l’air ambiant et exige que, en cas de dépassement, les États membres adoptent des plans relatifs à la qualité de l’air pour que la période de dépassement soit la plus courte possible.

Dans l’arrêt Commission/Bulgarie ( 2 ), prononcé le 5 avril 2017, la Cour a jugé que la Bulgarie avait manqué aux obligations précitées ( 3 ).

À la suite du prononcé de l’arrêt Commission/Bulgarie, le 5 avril 2017, la Commission a, le 9 novembre 2018, adressé à la Bulgarie une lettre de mise en demeure, conformément à la procédure prévue à l’article 260, paragraphes 1 et 2, TFUE ( 4 ). Dans cette lettre, la Commission constatait que la Bulgarie n’avait toujours pas pris les mesures nécessaires pour mettre un terme aux manquements constatés par la Cour dans son arrêt de 2017. Elle a alors invité cet État membre à présenter ses observations dans le délai fixé dans la lettre (ci-après la « date de référence »), à savoir le 9 février 2019, et à l’informer des progrès éventuellement accomplis entre-temps.

Insatisfaite des réponses de la Bulgarie, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE (ci-après un « recours en double manquement ») afin de faire constater que cet État membre ne s’est pas conformé à cet arrêt et de le condamner au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière jusqu’à l’exécution complète de l’arrêt de la Cour.

Appréciation de la Cour

Par son arrêt, la Cour considère que l’émission d’une lettre de mise en demeure dans le cadre d’une procédure précontentieuse sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE suppose, sous peine de méconnaître les exigences de sécurité juridique, qu’un manquement à l’obligation de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour puisse être valablement allégué par la Commission. Compte tenu du fait que le recours en double manquement vise à inciter un État membre défaillant à exécuter un arrêt en manquement, la Cour souligne que la Commission est tenue non seulement de vérifier, tout au long de la procédure précontentieuse et préalablement à l’émission de la lettre de mise en demeure, si l’arrêt en question a été ou non exécuté entre-temps, mais également d’alléguer et d’établir à première vue, avec clarté, dans cette lettre de mise en demeure, que l’arrêt n’aura toujours pas été exécuté à la date de référence. En effet, il ne saurait être valablement reproché à un État membre un manquement à l’obligation de prendre les mesures que comporte l’exécution d’un arrêt de la Cour s’il ne ressort pas clairement de la lettre de mise en demeure que, à la date de référence, l’obligation d’exécuter cet arrêt perdure toujours depuis son prononcé.

En l’espèce, la Cour relève que, dans la lettre de mise en demeure du 9 novembre 2018, la Commission n’a pas, avec la clarté requise, allégué ni établi à première vue que l’arrêt Commission/Bulgarie du 5 avril 2017, devait encore être exécuté à la date de référence, à savoir le 9 février 2019.

En effet, dans cette lettre, la Commission indique que les manquements constatés jusqu’à l’année 2014 dans cet arrêt ont, pour les zones et les agglomérations visées dans ladite lettre, perduré au cours des années 2015 et 2016. Elle ne fournit cependant pas d’explications circonstanciées ni d’analyse de fait indiquant que la situation relevée au cours de ces deux années s’est poursuivie sans nette amélioration pendant la période située entre le prononcé de l’arrêt, le 5 avril 2017, et la date de référence, le 9 février 2019, rendant ainsi nécessaire la prise de mesures aux fins de l’exécution dudit arrêt.

Or, selon la Cour, ni le fait que ces manquements ont perduré entre la fin de la période couverte par l’arrêt de la Cour, à savoir l’année 2014, et une période subséquente mais antérieure à la date du prononcé de l’arrêt, à savoir les années 2015 et 2016, ni le caractère systématique et persistant desdits manquements relevé par la Cour dans cet arrêt n’impliquent de manière automatique que, tant à la date du prononcé dudit arrêt qu’à la date de référence, celui-ci devait encore être exécuté et qu’il pouvait ainsi être reproché à la Bulgarie de ne pas avoir pris toutes les mesures que comportait son exécution.

Dès lors, en s’abstenant, dans la lettre de mise en demeure, d’alléguer et d’établir à première vue, avec la clarté requise, le prérequis indispensable selon lequel l’arrêt Commission/Bulgarie, du 5 avril 2017, devait encore être exécuté à la date de référence en ce qui concerne les zones et les agglomérations visées par cette lettre, la Commission n’a pas valablement allégué un manquement, dans le chef de la Bulgarie, à l’obligation de prendre les mesures que comporte l’exécution de cet arrêt. La Cour en conclut à l’irrecevabilité du recours en double manquement de la Commission.

( 1 ) Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008, L 152, p. 1)

( 2 ) Arrêt du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie (C-488/15, EU:C:2017:267).

( 3 ) Plus spécifiquement, les obligations découlant de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive 2008/50 ainsi que de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive.

( 4 ) En vertu de l’article 260, paragraphes 1 et 2, TFUE, un État membre à l’égard duquel la Cour a reconnu qu’il a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, la Commission pouvant saisir cette dernière si elle estime, après avoir mis l’État membre concerné en mesure de présenter ses observations, que de telles mesures n’ont pas été prises.