Affaire T-126/21

AO Nevinnomysskiy Azot
et
AO Novomoskovskaya Aktsionernaya Kompania NAK « Azot »

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (cinquième chambre élargie) du 5 juillet 2023

« Dumping – Importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie – Droits antidumping définitifs – Demande de réexamen au titre de l’expiration des mesures – Article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2016/1036 – Article 5, paragraphes 3 et 9, du règlement 2016/1036 – Délai légal – Caractère suffisant des éléments de preuve – Procédure de complément d’information – Informations déposées en dehors du délai légal »

1. Procédure juridictionnelle – Production des preuves – Délai – Dépôt tardif des preuves et des offres de preuve – Conditions – Éléments de preuve produits en cours d’instance en réponse aux arguments avancés par la partie défenderesse en réponse aux questions écrites posées par le Tribunal – Recevabilité

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 85, § 2 et 3, et 92, § 7)

   (voir points 18-25)

2. Politique commerciale commune – Défense contre les pratiques de dumping – Pouvoir d’appréciation des institutions – Contrôle juridictionnel – Limites

   (voir points 29, 30)

3. Droit de l’Union européenne – Interprétation – Méthodes – Interprétation au regard des accords internationaux conclus par l’Union – Interprétation du règlement 2016/1036 au regard de l’accord antidumping du GATT de 1994 – Prise en compte de l’interprétation adoptée par l’Organe de règlement des différends

   [Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 ; accord sur la mise en œuvre de l’article VI de l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (accord antidumping de 1994), art. 2.2.1.1 ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1036, considérants 2, 3 et 4, art. 5 et 11, § 2]

   (voir points 32-36)

4. Politique commerciale commune – Défense contre les pratiques de dumping – Demande de réexamen de mesures venant à expiration introduite par des producteurs de l’Union ou en leur nom – Délai légal – Exigence de présentation de la demande au plus tard trois mois avant l’expiration des mesures antidumping – Appréciation par la Commission des conditions d’ouverture d’un réexamen – Conditions – Demande devant contenir des éléments de preuve suffisants de la probabilité d’une continuation ou d’une réapparition du dumping et du préjudice en cas d’expiration des mesures antidumping

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1036, art. 11, § 2)

   (voir points 65-70, 72, 103, 104, 126)

5. Politique commerciale commune – Défense contre les pratiques de dumping – Demande de réexamen de mesures venant à expiration introduite par des producteurs de l’Union ou en leur nom – Délai légal – Exigence de présentation de la demande au plus tard trois mois avant l’expiration des mesures antidumping – Possibilité pour la Commission de demander un complément d’informations après le délai légal – Limites – Informations ne pouvant que compléter ou corroborer les éléments de preuve transmis dans le délai légal

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1036, art. 11, § 2)

   (voir points 71, 73-77)

6. Politique commerciale commune – Défense contre les pratiques de dumping – Procédure de réexamen de mesures venant à expiration – Distinction par rapport à la procédure d’enquête initiale

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1036, art. 5, § 3 et 9, et 11, § 5)

   (voir points 80-92, 101)

7. Politique commerciale commune – Défense contre les pratiques de dumping – Marge de dumping – Détermination de la valeur normale – Élément à retenir en priorité – Prix pratiqué au cours d’opérations commerciales normales – Dérogations prévues par le règlement antidumping de base – Hiérarchie des méthodes de détermination de la valeur normale

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/1036, art. 2, § 1, 1er et 2e al., et § 3, 1er al.)

   (voir points 116-120)

Résumé

En 2018, à la suite d’un réexamen intermédiaire des mesures de dumping appliquées aux importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie (ci-après le « produit concerné »), la Commission européenne a adopté le règlement d’exécution 2018/1722 maintenant un droit antidumping définitif sur lesdites importations ( 1 )

Le 21 juin 2019, Fertilizers Europe, une association européenne de fabricants d’engrais, a saisi la Commission d’une demande d’ouverture de réexamen au titre de l’expiration de ces mesures antidumping, sur la base de l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2016/1036 ( 2 ) (ci-après la « demande initiale »). Le 20 août 2019, à la demande de la Commission, elle a fourni des informations supplémentaires qui ont été intégrées dans une version consolidée de la demande initiale.

La Commission a estimé qu’il existait suffisamment d’éléments de preuve pour ouvrir un réexamen au titre de l’expiration des mesures et procéder à une enquête. À l’issue de cette enquête, elle a décidé de prolonger les mesures en cause pour une durée de cinq ans, par l’adoption du règlement d’exécution (UE) 2020/2100 instituant un droit antidumping définitif sur les importations du produit concerné originaire de Russie ( 3 ) (ci-après le « règlement attaqué »).

AO Nevinnomysskiy Azot et AO Novomoskovskaya Aktsionernaya Kompania NAK « Azot », deux sociétés établies en Russie qui produisent et exportent le produit concerné, ont introduit un recours tendant à l’annulation du règlement attaqué.

Par son arrêt rendu en chambre élargie, le Tribunal fait droit à ce recours, annulant ainsi le règlement attaqué. À cette occasion, il apporte des précisions sur le contenu d’une demande de réexamen au titre de l’expiration de mesures antidumping, présentée par des producteurs de l’Union ou en leur nom sur le fondement de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base, ainsi que sur la nature des informations supplémentaires susceptibles d’être déposées par un plaignant au cours des trois mois précédant la date d’expiration des mesures antidumping concernées.

Appréciation du Tribunal

À l’appui de leur recours, les requérantes font notamment valoir que la Commission aurait erronément engagé la procédure de réexamen au titre de l’expiration des mesures, malgré l’absence d’éléments de preuve suffisants pour ce faire, méconnaissant ainsi les exigences de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base.

À cet égard, il ressort de cette disposition qu’une demande de réexamen doit être présentée par les producteurs de l’Union, ou en leur nom, au plus tard trois mois avant la date d’expiration des mesures antidumping (ci-après le « délai légal »). En outre, une telle demande doit contenir, au plus tard à cette date, suffisamment d’éléments de preuve selon lesquels l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation ou la réapparition du dumping et du préjudice, afin de justifier l’ouverture du réexamen.

Selon le Tribunal, les exigences ainsi définies au titre du délai légal répondent à un double objectif. En effet, ce régime contribue, d’une part, à assurer la sécurité des situations juridiques, en permettant aux opérateurs sur le marché de savoir, en temps utile, si les mesures antidumping sont susceptibles d’être maintenues. D’autre part, il permet à la Commission d’évaluer les éléments de preuve contenus dans la demande de réexamen, telle que présentée dans le délai légal, et de vérifier leur caractère suffisant et pertinent, avant de décider s’il convient ou non d’ouvrir le réexamen. À cet effet, il lui est permis de recevoir ou de demander des informations supplémentaires après le délai légal et au cours des trois mois précédant la date d’expiration des mesures antidumping en cause, aboutissant à une version consolidée de la demande. Cela étant, de telles informations supplémentaires ne peuvent que compléter ou corroborer des éléments de preuve suffisants transmis dans le délai légal, de sorte qu’ils ne sauraient en constituer de nouveaux ou même pallier le caractère insuffisant des éléments de preuve transmis dans ledit délai.

En conséquence, le Tribunal juge que c’est à tort que la Commission a considéré que les trois mois précédant la date d’expiration des mesures antidumping étaient inclus dans le délai légal et que la condition relative au caractère suffisant des éléments de preuve ne devait être remplie qu’au moment où était prise la décision d’ouvrir le réexamen au titre de l’expiration des mesures.

Enfin, le Tribunal estime que l’interprétation ainsi donnée à l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base ne saurait être remise en cause par les autres dispositions du règlement de base concernant les procédures et la conduite des enquêtes applicables dans le cadre de l’enquête initiale, telles que l’article 5, paragraphes 3 et 9, dudit règlement.

En effet, l’article 5, paragraphe 9, du règlement de base, en vertu duquel la Commission ouvre une procédure « [l]orsqu’il apparaît qu’il existe des éléments de preuve suffisants pour justifier » une telle ouverture, concerne les délais relatifs à l’ouverture des enquêtes antidumping initiales, de sorte qu’il ne peut trouver à s’appliquer aux procédures de réexamen au titre de l’expiration des mesures, conformément à l’article 11, paragraphe 5, dudit règlement.

Quant à l’article 5, paragraphe 3, du règlement de base, cette disposition ne vise que l’examen, par la Commission, de l’exactitude et de l’adéquation des éléments de preuve contenus dans une plainte afin de déterminer s’il y a des éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture d’une enquête initiale. Or, rien dans cette disposition n’indique que les critères en matière de preuve qu’elle énonce s’appliquent à d’autres procédures qu’à l’ouverture d’enquêtes antidumping initiales, ni que ces critères peuvent être applicables aux enquêtes de réexamen à l’expiration des mesures faisant suite à une demande de réexamen présentée par des producteurs de l’Union ou en leur nom.

À la lumière des considérations qui précèdent, il se déduit, en l’espèce, que la demande initiale, déposée par Fertilizers Europe dans le délai légal, devait remplir la condition relative au caractère suffisant des éléments de preuve contenus dans une demande de réexamen et que les informations supplémentaires fournies après le délai légal, mais au cours des trois mois précédant la date d’expiration des mesures antidumping, ne pouvaient que compléter ou corroborer ces éléments de preuve.

En l’occurrence, le Tribunal constate qu’il existe des différences substantielles entre les éléments de preuve exposés dans la demande initiale pour le calcul de la marge de dumping et ceux présentés dans les informations supplémentaires. En effet, bien que les premiers se fondaient sur une valeur normale construite, ceux figurant dans les informations supplémentaires portaient sur une valeur normale déterminée sur la base des prix intérieurs réels sur le marché russe.

Il s’ensuit que ces derniers, de surcroît fondés sur une méthode de calcul et des données différentes, ainsi que sur une base légale distincte et visant des circonstances différentes, ne peuvent donc pas être considérés comme un simple éclaircissement des éléments de preuve contenus dans la demande initiale. Il s’agit d’éléments de preuve nouveaux qui ont modifié de façon substantielle la détermination des marges de dumping telles qu’elles avaient été établies dans la demande initiale et ont changé le contenu essentiel de cette dernière. Ces éléments de preuve ayant été déposés après l’expiration du délai légal, la Commission ne pouvait dès lors pas s’en prévaloir pour décider d’ouvrir le réexamen au titre de l’expiration des mesures.

Or, il ressort explicitement des considérations du règlement attaqué, de l’avis d’ouverture et des observations de la Commission que ledit règlement ne peut être lu comme établissant que la demande initiale contenait suffisamment d’éléments de preuve selon lesquels l’expiration des mesures favoriserait probablement la continuation du dumping. Il en ressort, en revanche, que, sans les éclaircissements figurant dans les informations supplémentaires, intégrées dans la version consolidée de la demande initiale, la Commission n’aurait pas nécessairement procédé à l’ouverture du réexamen au titre de l’expiration des mesures antidumping. Dans ces conditions, le Tribunal considère que la demande faite par la Commission à l’intervenante aux fins d’obtenir une valeur normale déterminée sur la base des prix intérieurs réels sur le marché russe ne peut se comprendre comme ayant pour but de compléter les éléments de preuve figurant dans la demande initiale, ceux-ci étant uniquement fondés sur une valeur normale construite, mais visait à pallier un manque d’information. En outre, il n’appartient pas au Tribunal de substituer sa propre appréciation du caractère suffisant des éléments de preuve contenus dans la demande initiale à celle de la Commission telle qu’elle résulte de l’avis d’ouverture et du règlement attaqué. Les conditions à réunir pour permettre l’ouverture dudit réexamen faisaient donc défaut, de sorte qu’il y a lieu d’annuler le règlement attaqué pour violation de l’article 11, paragraphe 2, du règlement de base.

( 1 ) Règlement d’exécution (UE) 2018/1722, du 14 novembre 2018, modifiant le règlement d’exécution (UE) no 999/2014 instaurant un droit antidumping définitif sur les importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie à la suite d’un réexamen intermédiaire effectué conformément à l’article 11, paragraphe 3, du règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil (JO 2018, L 287, p. 3).

( 2 ) Règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil, du 8 juin 2016, relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne (JO 2016, L 176, p. 21, ci-après le « règlement de base »).

( 3 ) Règlement d’exécution (UE) 2020/2100 de la Commission, du 15 décembre 2020, instituant un droit antidumping définitif sur les importations de nitrate d’ammonium originaire de Russie à la suite d’un réexamen au titre de l’expiration des mesures conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil (JO 2020, L 425, p. 21).