Affaire T-526/19 RENV

Nord Stream 2 AG

contre

Parlement européen
et
Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (cinquième chambre élargie) du 27 novembre 2024

« Énergie – Marché intérieur du gaz naturel – Directive (UE) 2019/692 – Modification de la directive 2009/73/CE – Sécurité juridique – Égalité de traitement – Proportionnalité – Détournement de pouvoir – Irrégularités procédurales »

1. Procédure juridictionnelle – Arrêt de la Cour liant le Tribunal – Conditions – Renvoi consécutif à un pourvoi – Points de droit définitivement tranchés par la Cour dans le cadre du pourvoi – Autorité de la chose jugée – Portée

   (Statut de la Cour de justice, art. 61, 2e al. ; règlement de procédure du Tribunal, art. 215)

   (voir points 27-29)

2. Rapprochement des législations – Mesures de rapprochement – Règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73 – Adoption d’une directive modificative – Pouvoir d’appréciation des institutions de l’Union – Portée – Contrôle juridictionnel – Limites – Erreur manifeste d’appréciation ou détournement de pouvoir

   (Art. 194, § 2, TFUE)

   (voir points 34-37, 287)

3. Recours en annulation – Acte attaqué – Appréciation de la légalité en fonction des éléments d’information disponibles au moment de l’adoption de l’acte

   (Art. 263 TFUE)

   (voir points 38, 39)

4. Rapprochement des législations – Mesures de rapprochement – Règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73 – Adoption d’une directive modificative – Extension de l’applicabilité de la directive 2009/73 à la partie des conduites de gaz entre un État membre et un pays tiers située sur le territoire de l’Union – Impossibilité de bénéficier d’une dérogation – Violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime – Absence

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 715/2009, art. 13 ; directives du Parlement européen et du Conseil 2003/55, art. 2, point 33, et 22, 2009/73, art. 2, point 17, 13, § 1, a), 36 et 49 bis, et 2019/692, art. 1er]

   (voir points 45-111)

5. Rapprochement des législations – Mesures de rapprochement – Règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73 – Adoption d’une directive modificative – Extension de l’applicabilité de la directive 2009/73 à la partie des conduites de gaz entre un État membre et un pays tiers située sur le territoire de l’Union – Impossibilité de bénéficier d’une dérogation – Violation du principe d’égalité de traitement – Absence

   (Art. 194 TFUE ; directives du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 36 et 49 bis, et 2019/692, considérants 3 et 4 et art. 1er)

   (voir points 113, 122-144, 150-167)

6. Rapprochement des législations – Mesures de rapprochement – Règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73 – Adoption d’une directive modificative – Extension de l’applicabilité de la directive 2009/73 à la partie des conduites de gaz entre un État membre et un pays tiers située sur le territoire de l’Union – Impossibilité de bénéficier d’une dérogation – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   [Art. 194 TFUE ; directives du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 2, points 2 et 17, 9, 10, 11, 32, 34, 36, 41, § 1, a), 6 à 8 et 10, et 49 bis, et 2019/692, considérants 3 et 9 et art. 1er]

   (voir points 177-235, 239-263)

7. Rapprochement des législations – Mesures de rapprochement – Règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73 – Adoption d’une directive modificative – Extension de l’applicabilité de la directive 2009/73 à la partie des conduites de gaz entre un État membre et un pays tiers située sur le territoire de l’Union – Impossibilité de bénéficier d’une dérogation – Détournement de pouvoir – Absence

   (Art. 194, § 1, TFUE ; directives du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 36 et 49 bis, et 2019/692, art. 1er)

   (voir points 268-278)

8. Rapprochement des législations – Mesures de rapprochement – Règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73 – Adoption d’une directive modificative – Extension de l’applicabilité de la directive 2009/73 à la partie des conduites de gaz entre un État membre et un pays tiers située sur le territoire de l’Union – Absence de larges consultations sur l’objet spécifique de la proposition de directive modificative – Absence d’évaluation distincte de la législation existante et d’analyse d’impact détaillée – Violation des formes substantielles – Absence

   (Art. 194, § 1, TFUE ; directives du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 36 et 49 bis, et 2019/692, art. 1er ; décision du Parlement européen et du Conseil 2017/684)

   (voir points 287-322)

Résumé

Saisi sur renvoi, le Tribunal rejette dans son intégralité le recours formé par la société Nord Stream 2 AG contre la directive (UE) 2019/692 ( 1 ) modifiant la directive 2009/73 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel. Ce faisant, il écarte la thèse centrale de Nord Stream 2 selon laquelle, en substance, la directive attaquée était spécifiquement dirigée contre elle, en violation notamment du principe de sécurité juridique, du principe d’égalité de traitement et du principe de proportionnalité.

Nord Stream 2 est une société de droit suisse dont l’actionnaire unique est la société publique russe par actions Gazprom. Elle a été chargée de la planification, de la construction et de l’exploitation du gazoduc marin Nord Stream 2, destiné à assurer l’acheminement du gaz entre Oust-Louga (Russie) et Lubmin (Allemagne).

Le 17 avril 2019, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté la directive attaquée, qui est entrée en vigueur le 23 mai 2019. Elle vise à garantir que les règles prévues par la directive 2009/73 pour les conduites de transport de gaz reliant deux États membres ou plus sont également applicables, au sein de l’Union européenne, aux conduites de transport de gaz à destination et en provenance de pays tiers, telles que le gazoduc Nord Stream 2.

Dans ce contexte, l’article 49 bis, paragraphe 1, de la directive 2009/73, telle que modifiée, (ci-après l’« article 49 bis ») prévoit néanmoins que les gazoducs entre un État membre et un pays tiers achevés avant le 23 mai 2019 peuvent se voir octroyer une dérogation aux obligations prévues par ladite directive (ci-après la « dérogation litigieuse »). En outre, l’article 36, tel que modifié, prévoit que les nouvelles infrastructures gazières peuvent bénéficier d’une exemption à certaines conditions (ci-après l’« exemption litigieuse »). Cependant, le gazoduc Nord Stream 2 ne peut bénéficier ni de la dérogation ni de l’exemption précitées.

Par ordonnance du 20 mai 2020 ( 2 ), le Tribunal a rejeté comme irrecevable le recours tendant à l’annulation de la directive attaquée introduit par Nord Stream 2. Saisie d’un pourvoi formé par cette dernière, la Cour a annulé l’ordonnance du Tribunal ( 3 ), déclaré le recours partiellement recevable et renvoyé l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue sur le fond.

Au vu des conclusions de Nord Stream 2, telles que précisées lors de l’audience, le Tribunal a considéré que le recours était recevable en ce qu’il visait l’annulation de l’article 1er, point 9, de la directive attaquée, qui a inséré un article 49 bis dans la directive 2009/73.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal juge que la circonstance que Nord Stream 2 ne pouvait bénéficier ni de l’exemption litigieuse ni de la dérogation litigieuse à la date d’adoption de la directive attaquée n’est pas susceptible de démontrer que le législateur de l’Union a méconnu le principe de sécurité juridique et son corollaire, le principe de protection de la confiance légitime.

À cet égard, le Tribunal rappelle que le respect desdits principes doit être examiné au regard des connaissances qu’un opérateur économique avisé et averti pouvait raisonnablement avoir quant à l’évolution du cadre juridique et des conséquences qu’il devait en tirer pour définir son comportement. Ce respect doit également être examiné au regard des circonstances qui ont entouré cette évolution et, notamment, du comportement des institutions compétentes.

Or, s’agissant de l’impossibilité de bénéficier de l’exemption litigieuse, le Tribunal constate que Nord Stream 2 a décidé d’investir dans un contexte caractérisé de longue date par une volonté ferme et répétée, notamment de plusieurs États membres, du Parlement et de la Commission, de soumettre les gazoducs entre un État membre et un pays tiers, en général, et le gazoduc Nord Stream 2, en particulier, aux obligations prévues par la directive 2009/73.

Qui plus est, Nord Stream 2 a poursuivi ses investissements sans interruption après que cette volonté s’est concrétisée au moyen de propositions présentées par la Commission et malgré le fait qu’elle pouvait donc raisonnablement prévoir une telle application de la directive 2009/73. De plus, elle n’a pas démontré qu’elle s’était trouvée dans l’impossibilité de s’adapter afin de pouvoir bénéficier de l’exemption litigieuse lors de l’entrée en vigueur de la directive attaquée.

Par conséquent, la circonstance que Nord Stream 2 ne pouvait pas bénéficier de cette exemption n’obligeait pas le législateur de l’Union à adapter le champ d’application de l’article 49 bis à la situation particulière de cette dernière afin qu’elle bénéficie de la dérogation litigieuse.

Quant à la circonstance que Nord Stream 2 ne pouvait pas bénéficier de la dérogation litigieuse dès lors que la construction de son gazoduc n’a été achevée qu’après le 23 mai 2019, le Tribunal relève tout d’abord que le critère de l’achèvement du gazoduc avant la date d’entrée en vigueur de la directive attaquée figurait déjà dans la proposition de directive et que Nord Stream 2 était en mesure de prévoir que son gazoduc ne serait pas achevé à cette date.

Le Tribunal ajoute que ce critère est conforme au principe de sécurité juridique et au principe de protection de la confiance légitime, dans la mesure où il est clair, précis et objectif et qu’il reflète le principe selon lequel une règle de droit nouvelle s’applique à compter de l’entrée en vigueur de l’acte qui l’instaure. Ce critère objectif démontre, en outre, que le législateur a tenu compte de la situation particulière des gazoducs achevés.

Par ailleurs, Nord Stream 2 a disposé d’un délai supplémentaire pour modifier les modalités envisagées d’exploitation de son gazoduc, étant donné que le délai de transposition de la directive attaquée avait été fixé à dix mois après son adoption. De surcroît, l’impossibilité de bénéficier de la dérogation litigieuse ne l’empêche pas d’exploiter son gazoduc d’une manière économiquement acceptable.

En deuxième lieu, le Tribunal rejette le moyen de Nord Stream 2 tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement dans la mesure où l’article 49 bis entraînerait une différence de traitement injustifiée entre des situations comparables.

À cet égard, il constate que les gazoducs achevés au 23 mai 2019, d’une part, et les gazoducs non achevés à cette date, et notamment ceux en cours de construction comme le gazoduc Nord Stream 2, d’autre part, ne se trouvent pas dans une situation comparable. En effet, un gazoduc en service à ladite date a nécessairement donné lieu à un investissement préalable auquel il n’est plus possible de renoncer, et aura commencé à être exploité dans le cadre d’un régime juridique qui ne prévoyait pas l’application, à sa situation, des obligations prévues par la directive 2009/73.

En revanche, un investisseur dans un gazoduc qui n’était pas achevé à la date d’entrée en vigueur de la directive attaquée pouvait avoir engagé des dépenses de plus faible importance ou disposer de possibilités accrues d’adapter son investissement. En outre, même si le gazoduc en question pouvait avoir donné lieu à des investissements importants et à des travaux de construction, ceux-ci pouvaient avoir été décidés en connaissance de cause, dans un contexte prévisible de modification de la réglementation applicable, comme dans le cas de Nord Stream 2. Enfin, un investisseur dans un tel gazoduc a le temps de s’ajuster aux changements législatifs prévus par la directive attaquée, étant donné qu’il en a été informé de nombreux mois à l’avance et que les États membres ont disposé d’un délai de transposition.

Le Tribunal précise que la situation des deux catégories de gazoducs susvisées est différente à la lumière non seulement de l’objet de l’article 49 bis, mais également des objectifs de la directive attaquée ainsi que des principes et objectifs de la politique de l’Union dans le domaine de l’énergie.

En effet, l’incidence d’un gazoduc déjà achevé sur le fonctionnement du marché intérieur peut être évaluée ex post, sur la base de l’expérience acquise lors de l’exploitation du gazoduc en cause. De plus, l’application des obligations prévues par la directive 2009/73 à de tels gazoducs risque de perturber les capacités et les flux de l’approvisionnement, ce qui justifie un examen rapide de leur situation au regard des conditions prévues à l’article 49 bis.

Cependant, en présence d’un gazoduc qui n’est pas achevé à la date d’entrée en vigueur de la directive attaquée, l’évaluation de son incidence sur le marché intérieur et la sécurité de l’approvisionnement peut uniquement être prospective et exige des appréciations plus approfondies et complexes. En outre, un tel gazoduc n’étant pas capable d’être exploité, l’application de la directive attaquée à celui-ci ne présente pas de risque de perturbation des flux de l’approvisionnement.

Au vu de ce qui précède, l’article 49 bis aboutit à traiter de manière différente des situations différentes.

Le Tribunal ajoute que, même si l’article 49 bis entraînait une différence de traitement entre des situations comparables, celle-ci serait justifiée. En ce sens, il relève, premièrement que le critère de l’achèvement avant la date d’entrée en vigueur de la directive attaquée, prévu par cet article, est objectif et raisonnable. Deuxièmement, l’éventuelle différence de traitement résultant de ce critère est apte à réaliser l’objectif, poursuivi par cet article, de tenir compte de l’absence de règles applicables aux gazoducs entre un État membre et un pays tiers avant la date d’entrée en vigueur de la directive attaquée. Il permet effectivement à la fois aux propriétaires de gazoducs et aux États membres d’apprécier aisément si un gazoduc entre ou non dans le champ d’application de l’article 49 bis. Troisièmement, l’éventuelle différence de traitement résultant du critère susvisé ne dépasse pas les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation de l’objectif poursuivi par cet article, dès lors notamment que l’importance de cet objectif justifie les contraintes supportées par des investisseurs tels que Nord Stream 2 du fait de l’application des obligations prévues par la directive 2009/73 à un gazoduc non achevé avant le 23 mai 2019.

En troisième lieu, le Tribunal estime que Nord Stream 2 n’a pas démontré que l’extension du champ d’application des obligations prévues par la directive 2009/73 aux gazoducs entre un État membre et un pays tiers méconnaît le principe de proportionnalité.

Le Tribunal note, tout d’abord, que la directive attaquée est apte à réaliser les objectifs de sécurité juridique et de cohérence du cadre juridique qu’elle poursuit essentiellement, en ce qu’elle étend le champ d’application de la directive 2009/73 et donc des obligations que cette dernière prévoit. La circonstance que Nord Stream 2 serait la seule à ne pouvoir bénéficier ni de l’exemption litigieuse ni de la dérogation litigieuse est sans incidence sur ce constat.

Ensuite, le Tribunal souligne que l’application des obligations prévues par la directive 2009/73 aux gazoducs entre un État membre et un pays tiers, en général, et au gazoduc Nord Stream 2, en particulier, est également apte à réaliser l’objectif d’achèvement du marché intérieur du gaz naturel en évitant les distorsions de concurrence et les effets négatifs sur la sécurité de l’approvisionnement. En effet, la directive 2009/73 prévoit notamment une obligation de dissociation (unbundling) du réseau de transport et du gestionnaire de réseau de transport, une obligation d’accès des tiers au réseau ainsi que d’autres obligations portant en particulier sur la transparence tarifaire et non tarifaire. Or, compte tenu de leur objet, le fait que ces obligations s’appliquent uniquement à un tronçon des gazoducs entre un État membre et un pays tiers n’affecte aucunement leur aptitude à réaliser l’objectif susvisé.

De même, la circonstance que la directive attaquée s’applique uniquement à une fraction de la capacité d’importation des pays tiers, à savoir la capacité du gazoduc Nord Stream 2, n’est pas susceptible de remettre en cause cette aptitude. En effet, le projet de gazoduc Nord Stream 2 a été lancé dans un contexte particulier, dans lequel de nombreux États membres avaient été confrontés à des pénuries de gaz en raison de différends impliquant la Fédération de Russie. De plus, la directive attaquée s’applique à l’ensemble des gazoducs existants et futurs, terrestres ou en mer. Enfin, elle a été adoptée dans un contexte dans lequel de nombreux gazoducs achevés entre un État membre et un pays tiers étaient déjà soumis aux obligations prévues par la directive 2009/73, de sorte qu’elle accroît la capacité d’importation des pays tiers couverte par les obligations prévues par cette dernière, et ce même si le gazoduc Nord Stream 2 est le seul à ne pas pouvoir bénéficier d’une exemption ou d’une dérogation.

Enfin, le Tribunal juge que la directive attaquée ne dépasse pas les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation de ses objectifs.

Nord Stream 2 n’a notamment démontré ni que la directive attaquée lui impose des obligations qui ne sont pas nécessaires au regard de l’objectif d’achèvement du marché intérieur ni que les inconvénients, pour elle ou pour l’Union et ses États membres, résultant de l’application des obligations prévues par la directive 2009/73 sont manifestement démesurés par rapport à l’importance des objectifs poursuivis et des avantages tirés par l’Union de ces obligations. En ce sens, le fait que Nord Stream 2 ne puisse pas exploiter son gazoduc comme elle l’avait initialement envisagé ne démontre pas que la directive attaquée lui impose des contraintes démesurées. Par ailleurs, elle n’a pas démontré les conséquences financières liées à l’application des obligations prévues par la directive 2009/73 à son gazoduc, gazoduc qu’elle peut continuer d’exploiter de manière économiquement acceptable.

En quatrième lieu, le Tribunal écarte le moyen de Nord Stream 2 tiré d’un détournement de pouvoir. Il rappelle, tout d’abord, que la base juridique de la directive attaquée, que celle-ci ne conteste pas, est l’article 194 TFUE. Or, la seule circonstance que cette directive affecte négativement le gazoduc Nord Stream 2 ne suffit pas à démontrer que le législateur voulait poursuivre un objectif différent de ceux visés à l’article 194, paragraphe 1, TFUE.

En outre, Nord Stream 2 n’a pas démontré que la directive attaquée a été adoptée afin de poursuivre des objectifs autres que ceux mentionnés dans ladite directive, qui vise bien à remédier à des problèmes plus larges que ceux liés à son projet de gazoduc, à savoir, notamment, l’existence d’obstacles à l’achèvement du marché intérieur du gaz naturel.

Par ailleurs, Nord Stream 2 n’est pas davantage fondée à faire valoir que la directive attaquée a pour objet de contourner les difficultés juridiques posées par la demande de mandat adressée par la Commission au Conseil en vue de négocier un accord international avec la Fédération de Russie au sujet du gazoduc Nord Stream 2. En effet, la directive attaquée et la négociation d’un tel accord sont des instruments complémentaires et non substituables.

Le dernier moyen de Nord Stream 2, tiré d’une violation des formes substantielles, n’étant pas non plus retenu, le Tribunal rejette le recours dans son intégralité.

( 1 ) Directive (UE) 2019/692 du Parlement européen et du Conseil, du 17 avril 2019, modifiant la directive 2009/73/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel (JO 2019, L 117, p. 1, ci-après la « directive attaquée »).

( 2 ) Ordonnance du 20 mai 2020, Nord Stream 2/Parlement et Conseil (T 526/19, EU:T:2020:210).

( 3 ) Arrêt du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil (C 348/20 P, EU:C:2022:548).