Affaire C-551/21

Commission européenne

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 9 avril 2024

« Recours en annulation – Décision (UE) 2021/1117 – Protocole de mise en œuvre de l’accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre la République gabonaise et la Communauté européenne (2021-2026) – Signature au nom de l’Union – Institution compétente pour désigner la personne habilitée à signer – Article 13, paragraphe 2, TUE – Respect par chaque institution de l’Union des limites des attributions qui lui sont conférées – Coopération loyale entre les institutions de l’Union – Article 16, paragraphes 1 et 6, TUE – Pouvoir du Conseil de l’Union européenne de définir des politiques et d’élaborer l’action extérieure de l’Union – Article 17, paragraphe 1, TUE – Pouvoir de la Commission européenne d’assurer la représentation extérieure de l’Union – Article 218 TFUE »

1. Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Portée – Annulation partielle d’un acte du droit de l’Union – Condition – Caractère détachable des éléments annulables de l’acte attaqué – Décision du Conseil autorisant la signature d’un accord international – Question de la désignation du signataire sans influence sur la décision du Conseil d’approuver l’accord et d’en ordonner l’application provisoire – Caractère détachable

   (Art. 263 TFUE)

   (voir point 29)

2. Recours en annulation – Objet – Annulation partielle – Condition – Caractère détachable des dispositions contestées – Critère objectif – Absence de modification de la substance de l’acte attaqué – Condition remplie – Recevabilité

   (Art. 263 TFUE ; décision du Conseil 2021/1117, art. 1er à 4)

   (voir points 30-35)

3. Recours en annulation – Conditions de recevabilité – Recours dirigé contre l’auteur de l’acte attaqué – Demande en annulation d’une décision du Conseil autorisant la signature et l’application provisoire d’un accord international – Adoption de cette décision par le Conseil uniquement – Admissibilité

   (Art. 263, 1er et 2e al., TFUE)

   (voir points 36, 41)

4. Procédure juridictionnelle – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Identification de l’objet du litige – Conclusions tendant à l’annulation d’un acte d’une institution – Acte faisant partie d’un ensemble d’actes formant un tout – Recevabilité

   [Statut de la Cour de justice, art. 21 ; règlement de procédure de la Cour, art. 120, c)]

   (voir points 39, 41)

5. Accords internationaux – Accords de l’Union – Négociation et conclusion – Décision du Conseil relative à la signature, au nom de l’Union européenne, et à l’application provisoire du protocole de mise en œuvre de l’accord de partenariat dans le secteur de la pêche avec le Gabon – Article 218 TFUE – Répartition des compétences – Attribution aux différentes institutions de compétences déterminées – Émission des pleins pouvoirs par le Conseil portant désignation de la personne habilitée à signer l’accord au nom de l’Union européenne – Représentation extérieure de l’Union assurée par la Commission – Compatibilité avec les limites des attributions conférées à chaque institution – Absence – Annulation de la disposition en cause de la décision du Conseil et de l’acte consécutif adopté par le Conseil portant désignation de la personne habilitée à signer l’accord

   (Art. 16, § 1 et 6, et 17, § 1, TUE ; art. 218, § 2 et 5, TFUE ; décision du Conseil 2021/1117, art. 2)

   (voir points 66, 67, 69, 71-73, 77, 85)

6. Accords internationaux – Accords de l’Union – Interprétation – Compétence du juge de l’Union – Conditions – Accords régis par le droit international – Application de la convention de Vienne sur le droit des traités – Notion de pleins pouvoirs aux fins de l’adoption ou l’authentification du texte d’un traité – Droit international coutumier

   (voir points 74-76)

7. Accords internationaux – Accords de l’Union – Négociation et conclusion – Article 218 TFUE – Répartition des compétences – Procédure unifiée et de portée générale – Signature d’un accord de l’Union ne relevant ni de la politique étrangère et de sécurité commune ni de la notion d’autres cas prévus par les traités – Compétence de la Commission pour signer l’accord international en cause

   (Art. 17, § 1, TUE ; art. 218, § 5, TFUE)

   (voir points 79-81)

8. Actes des institutions – Procédure d’adoption – Règles des traités – Caractère impératif – Pratique d’une institution quant à l’exercice d’une compétence – Défaut de pertinence au regard des règles du traité

   (Art. 218 TFUE ; décision du Conseil 2021/1117, art. 2)

   (voir point 82)

9. Recours en annulation – Arrêt d’annulation – Effets – Limitation par la Cour – Maintien des effets de l’acte attaqué jusqu’au remplacement de ce dernier dans un délai raisonnable – Justification tirée de motifs de sécurité juridique

   (Art. 264, 2e al., TFUE ; décision du Conseil 2021/1117, art. 1er et 2)

   (voir points 86-89)

Résumé

Saisie d’une demande en annulation, par la Commission européenne, de l’article 2 de la décision 2021/1117, relative à la signature, au nom de l’Union européenne, et à l’application provisoire du protocole de mise en œuvre de l’accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre la République gabonaise et la Communauté européenne ( 1 ), ainsi que de la désignation, par le Conseil de l’Union européenne, de la personne habilitée à signer ce protocole, la Cour, réunie en grande chambre, annule tant cette disposition que la désignation effectuée sur la base de cette dernière. Elle relève que l’article 218, paragraphe 5, TFUE, fait mention d’une compétence du Conseil pour autoriser la signature et l’application provisoire d’un accord international, mais pas pour désigner le signataire de celui-ci, la Commission étant compétente pour assurer la signature de cet accord, en vertu de l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE ( 2 ).

Le 22 octobre 2015, le Conseil a adopté, sur recommandation de la Commission, une décision autorisant celle-ci à conduire, au nom de l’Union, des négociations avec la République gabonaise en vue d’un renouvellement, pour la période 2021-2026, du protocole de mise en œuvre de l’accord de partenariat dans le domaine de la pêche entre l’Union européenne et la République gabonaise. Il était précisé, à l’article 2 de la proposition de décision du Conseil relative à la signature et à l’application provisoire du protocole de mise en œuvre de l’accord, présentée par la Commission, que le secrétariat général du Conseil établissait « l’instrument de pleins pouvoirs autorisant la personne indiquée par la Commission à signer ledit protocole, sous réserve de sa conclusion ». L’article 2 de la décision 2021/1117 dispose que « [l]e président du Conseil est autorisé à désigner la ou les personnes habilitées à signer le protocole au nom de l’Union. » La République du Portugal exerçant alors la présidence tournante du Conseil, ce dernier désigna finalement le représentant permanent de cet État membre auprès de l’Union comme personne habilitée à signer le protocole au nom de l’Union ( 3 ).

La Commission demande à la Cour l’annulation de l’article 2 de la décision 2021/1117 au motif, notamment, d’une violation de l’article 17, paragraphe 1, TUE, lu en combinaison avec l’article 13, paragraphes 1 et 2, TUE ( 4 ).

Appréciation de la Cour

La Cour rappelle, en premier lieu, que, conformément à la répartition des compétences prévue à l’article 17, paragraphe 1, TUE, ainsi qu’à l’article 218, paragraphes 2 et 5, TFUE, il appartient au Conseil, sur proposition du négociateur, d’autoriser la signature d’un accord international au nom de l’Union, acte qui participe de la définition des politiques de l’Union et d’élaboration de l’action extérieure de celle-ci, au sens de l’article 16, paragraphe 1, seconde phrase, et paragraphe 6, troisième alinéa, TUE. Cependant, la décision autorisant la signature d’un accord international n’inclut pas l’acte ultérieur consistant en la signature même de cet accord. En effet, cette signature doit, à la suite de l’autorisation, être apposée après qu’ont été effectuées toutes les démarches nécessaires à cette fin, notamment à l’égard du pays tiers concerné. Parmi ces démarches figure l’émission des pleins pouvoirs portant désignation de la personne habilitée à signer l’accord au nom de l’Union. À cet égard, la Cour souligne que cette désignation n’exige pas une appréciation qui relève de la « définition des politiques » de l’Union ou des fonctions de « coordination » ou de l’« élabor[ation] de l’action extérieure » de celle-ci, au sens de l’article 16, paragraphes 1 et 6, TUE et ne participe, dès lors, pas de l’appréciation politique sous-tendant une telle décision, au terme de laquelle cette institution a consenti aux effets juridiques qui seront produits par la signature selon les règles pertinentes du droit international.

En deuxième lieu, quant au point de savoir si la désignation du signataire est un acte qui « assure la représentation extérieure de l’Union », au sens de l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE, la Cour relève que, selon son sens habituel, la notion juridique de « représentation » implique une action au nom d’un sujet auprès d’un tiers, une telle action pouvant être une manifestation de volonté de ce sujet à l’égard de ce tiers. Or, l’apposition, par la personne désignée à cette fin, de sa signature sur un accord international au nom de l’Union exprime justement la manifestation de la volonté de l’Union, telle que définie par le Conseil, à l’égard du pays tiers avec lequel cet accord a été négocié. Ainsi, le libellé de l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE, selon lequel la Commission « assure la représentation extérieure de l’Union », tend à établir que cette disposition confère à la Commission le pouvoir de prendre, en dehors de la politique étrangère de sécurité commune (PESC) et à moins que les traités ne prévoient, sur ce point, une répartition différente des compétences, toute action qui, à la suite de la décision du Conseil portant autorisation de la signature d’un accord international au nom de l’Union, assure que cette signature soit apposée.

La Cour constate, en troisième lieu, que cette interprétation littérale de l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE s’inscrit dans la ligne du droit international coutumier ( 5 ), selon lequel toute personne désignée dans un document émanant de l’autorité compétente d’un État ou de l’organe compétent d’une organisation internationale pour accomplir l’acte de signature doit être considérée, en vertu de ces pleins pouvoirs, comme représentant cet État ou cette organisation internationale. Dès lors, l’apposition, par une telle personne, de sa signature sur un accord international au nom de l’Union relève, sous l’angle des règles du droit international coutumier, de la « représentation » de cette dernière. De ce fait, il y a lieu de considérer, au regard de l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE, que les démarches nécessaires aux fins de la signature d’un accord international, dont celle consistant à désigner le signataire, après que cette signature a été autorisée par le Conseil, relèvent, en dehors de la PESC, de la compétence de la Commission d’« assurer la représentation extérieure de l’Union », à moins que le traité UE ou le traité FUE n’attribue la compétence d’organiser cette signature à une autre institution de l’Union.

La Cour précise à cet égard que, contrairement à l’article 218, paragraphe 3, TFUE, lequel confère au Conseil, en ce qui concerne la négociation d’accords internationaux, la compétence non seulement pour autoriser l’ouverture des négociations mais également pour désigner le négociateur ou le chef de l’équipe de négociation de l’Union, l’article 218, paragraphe 5, TFUE fait mention d’une compétence du Conseil pour autoriser la signature et l’application provisoire de l’accord international et non d’une compétence pour désigner le signataire de celui-ci, de sorte que cette dernière disposition ne comporte pas de dérogation à l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE. Il s’ensuit que, dans le cas où le Conseil a autorisé la signature d’un accord international qui ne relève pas de la PESC ou d’« autres cas prévus par les traités », il appartient à la Commission, en vertu de l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE, d’assurer la signature même de cet accord. La Cour observe à ce sujet que, bien que le Conseil ait continué, après l’entrée en vigueur des traités UE et FUE, à désigner les signataires des accords internationaux, une pratique, même constante, ne saurait modifier les règles des traités que les institutions sont tenues de respecter.

En quatrième et dernier lieu, la Cour rappelle que la Commission doit également, conformément à l’article 17, paragraphe 1, première phrase, TUE, exercer sa compétence relative à la signature des accords internationaux dans l’intérêt général de l’Union et qu’elle est tenue de respecter l’obligation de coopération loyale énoncée à l’article 13, paragraphe 2, TUE.

( 1 ) Décision (UE) 2021/1117 du Conseil, du 28 juin 2021, relative à la signature, au nom de l’Union européenne, et à l’application provisoire du protocole de mise en œuvre de l’accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre la République gabonaise et la Communauté européenne (2021-2026) (JO 2021, L 242, p. 3).

( 2 ) L’article 17, paragraphe 1, TUE prévoit : « La Commission promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin. Elle veille à l’application des traités ainsi que des mesures adoptées par les institutions en vertu de ceux-ci. Elle surveille l’application du droit de l’Union sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne. Elle exécute le budget et gère les programmes. Elle exerce des fonctions de coordination, d’exécution et de gestion conformément aux conditions prévues par les traités. À l’exception de la politique étrangère et de sécurité commune et des autres cas prévus par les traités, elle assure la représentation extérieure de l’Union. Elle prend les initiatives de la programmation annuelle et pluriannuelle de l’Union pour parvenir à des accords interinstitutionnels. »

( 3 ) Le 29 juin 2021, ce représentant permanent a signé le protocole au nom de l’Union. Le 30 juin 2021, la Commission et les États membres ont été informés de cette signature et de l’application provisoire du protocole à compter du 29 juin 2021.

( 4 ) L’article 13, paragraphe 2, TUE, prévoit : « Chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans les traités, conformément aux procédures, conditions et fins prévues par ceux-ci. Les institutions pratiquent entre elles une coopération loyale. »

( 5 ) Tel que codifié à l’article 2, paragraphe 1, sous c), et à l’article 7, paragraphe 1, sous a), de la convention de Vienne sur le droit des traités, du 23 mai 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331).