Affaires jointes C-728/22 à C-730/22

Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib e.a.

contre

Ministero dell’Economia e delle Finanze e.a.

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Consiglio di Stato)

Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 20 mars 2025

« Renvoi préjudiciel – Directive 2014/23/UE – Concessions pour l’activité de gestion des jeux et de collecte de paris – Article 43 – Modification apportée à une concession en cours d’exécution – Réglementation nationale prévoyant le paiement par les concessionnaires d’une redevance mensuelle due au titre de la prorogation de la durée de validité des concessions – Compatibilité – Article 5 – Obligation pour les États membres de conférer à l’autorité adjudicatrice le pouvoir d’engager, à la demande d’un concessionnaire, une procédure visant à modifier les conditions d’exploitation d’une concession, lorsque des événements imprévisibles et indépendants de la volonté des parties influent de manière significative sur le risque d’exploitation de celle-ci – Absence »

1. Rapprochement des législations – Procédures de passation des contrats de concession – Directive 2014/23 – Application dans le temps – Décision du pouvoir adjudicateur attribuant des contrats de concession adoptée avant le délai de transposition de ladite directive – Inapplicabilité de la directive – Limite – Modification substantielle du contrat de concession

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2014/23)

   (voir points 59-63, 67, disp. 1)

2. Droit de l’Union européenne – Exécution par les États membres – Critères d’appréciation – Domaine faisant l’objet d’une harmonisation exhaustive par un acte de droit dérivé – Appréciation sur le seul fondement de la mesure d’harmonisation

   (Art. 49 et 56 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/23)

   (voir points 64, 65)

3. Rapprochement des législations – Procédures de passation des contrats de concession – Directive 2014/23 – Modifications de contrats en cours ne nécessitant pas une nouvelle procédure d’attribution – Réglementation nationale prévoyant le paiement par les concessionnaires d’une redevance mensuelle due au titre de la prorogation de la durée de validité des concessions – Inadmissibilité

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2014/23, art. 43)

   (voir points 73, 74, 77, 85, 86, 96, disp. 2)

4. Rapprochement des législations – Procédures de passation des contrats de concession – Directive 2014/23 – Modifications de contrats en cours ne nécessitant pas une nouvelle procédure d’attribution – Circonstances imprévisibles – Obligation pour les États membres de conférer à l’autorité adjudicatrice le pouvoir d’engager, à la demande du concessionnaire, une procédure visant une modification du contrat – Absence

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2014/23, art. 5 et 43)

   (voir points 100-103, 105, disp. 3)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel à trois reprises par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), la Cour examine la compatibilité avec le droit de l’Union européenne du régime dit « de la prorogation technique » italien par lequel certaines concessions pour l’activité de gestion des jeux et de collecte de paris ont été prorogées, sans procéder à un nouvel appel d’offres.

Les requérants au principal sont des entreprises exploitant des salles de jeu de bingo et deux groupements professionnels d’entreprises de ce secteur d’activité. Ils ont introduit des recours devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie) contre, pour certains, le rejet par l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agence des douanes et des monopoles, Italie, ci-après l’« ADM ») de demandes de suspension immédiate de la redevance mensuelle due au titre du régime de prorogation technique jusqu’au rétablissement de l’équilibre économique et financier de ces concessions prévalant avant la pandémie de COVID-19 et, pour d’autres, une mesure adoptée par l’ADM d’augmenter la redevance mensuelle due par les concessionnaires au titre du régime de prorogation technique.

Le régime de prorogation technique a été institué en faveur des concessions arrivées à échéance afin de permettre aux concessionnaires en titre de continuer provisoirement à exercer leurs activités en contrepartie, entre autres, de l’introduction d’une redevance mensuelle dont le montant a été augmenté par la suite, plusieurs fois, notamment par la loi no 205/2017 ( 1 ).

Le tribunal administratif régional pour le Latium a rejeté les recours comme étant non fondés compte tenu notamment d’une jurisprudence de la Corte costituzionale (Cour constitutionnelle, Italie) concluant à la conformité de la réglementation nationale à la constitution italienne.

Les requérants au principal ont interjeté appel de ces jugements devant la juridiction de renvoi qui, nourrissant des doutes sur la compatibilité de la législation nationale concernée avec le droit de l’Union, a donc saisi la Cour à titre préjudiciel.

Appréciation de la Cour

En premier lieu, la Cour constate que la directive 2014/23 ( 2 ) s’applique ratione temporis à des contrats attribués avant son entrée en vigueur lorsqu’une prorogation législative de ceux-ci introduit de nouvelles obligations aux parties contractantes privées après la date limite de transposition de cette directive. En effet, en prévoyant qu’elle doit être transposée au plus tard le 17 avril 2016, la directive est applicable à toute modification d’un contrat de concession opérée postérieurement à cette date.

En l’occurrence, la loi no 205/2017 a introduit des modifications consistant à renouveler le régime de prorogation technique et à l’étendre également aux concessions expirant pendant les années 2017 et 2018, tout en augmentant le montant de la redevance mensuelle. Si certaines obligations mentionnées par cette loi figuraient également dans les prorogations techniques adoptées antérieurement, il n’en demeure pas moins que la modification des contrats de concession opérée par ladite loi a prorogé l’ensemble de ces obligations et, plus généralement, le régime de prorogation technique auquel les concessionnaires sont à présent soumis. Or, de telles modifications ont été adoptées postérieurement à la date limite de transposition de la directive 2014/23. Ce faisant, celle-ci s’applique à l’ensemble des éléments du régime de prorogation technique.

En deuxième lieu, la Cour se prononce sur la possibilité pour le législateur national de proroger unilatéralement la durée d’une concession en contrepartie de différentes obligations, dont le paiement d’une redevance fixée forfaitairement.

Tout d’abord, la Cour rappelle que l’article 43 de la directive 2014/23 procède à une harmonisation exhaustive des hypothèses dans lesquelles, en cas de modification des conditions de la concession, soit l’organisation d’une nouvelle procédure d’attribution de concessions n’est pas nécessaire, soit celle-ci est requise.

Ensuite, elle relève qu’il ne ressort pas de cette disposition que celle-ci viserait uniquement les modifications effectuées à la suite d’une négociation entre le concessionnaire et le pouvoir adjudicateur, à l’exclusion des modifications imposées unilatéralement par la voie législative.

En outre, la Cour précise que c’est au terme d’une appréciation de l’ensemble des effets d’une modification des conditions d’exécution d’une concession, qu’il convient de déterminer si cette modification relève de l’un des cas de figure envisagés à l’article 43, paragraphe 1 ou 2, de cette directive.

En l’occurrence, après avoir écarté les autres hypothèses visées à l’article 43, paragraphe 1, de la directive 2014/23, la Cour constate qu’une modification ayant pour objet la prorogation de la durée d’une concession et, en contrepartie, l’introduction, premièrement, d’une obligation de verser une redevance mensuelle, dont le montant est augmenté par la suite, deuxièmement, d’une interdiction de transfert des locaux et, troisièmement, d’une obligation d’accepter ces prorogations afin, pour le concessionnaire concerné, d’être autorisé à participer à toute procédure de réattribution de ces concessions à l’avenir rend les caractéristiques de la concession substantiellement différentes de celles prévues initialement et que, par conséquent, une telle modification ne saurait relever de l’hypothèse visée à l’article 43, paragraphe 1, sous e), de la directive 2014/23.

Par suite, la Cour examine si cette modification peut néanmoins relever de l’hypothèse envisagée à l’article 43, paragraphe 2, de la directive 2014/23. Sur ce point, elle constate que, pour que tel soit le cas, la prorogation de la durée de la concession, majorée de la conversion en unités de temps des éventuels autres effets de cette modification sur les facteurs pris en compte afin de déterminer la valeur initiale de ladite concession, ne doit pas représenter plus de 10 % de la durée initiale de celle-ci.

Enfin, la Cour ajoute que, si la juridiction de renvoi devait constater dans l’affaire en cause au principal que l’article 43 de la directive 2014/23 s’oppose à une telle modification, une partie requérante ne saurait en tirer argument afin d’exiger que soient laissées inappliquées les seules dispositions par lesquelles le législateur national a augmenté le montant de la redevance. En effet, l’augmentation du montant de la redevance étant indissociable de la prolongation de la concession dès lors qu’elle en constitue la contrepartie, le fait de ne laisser inappliquée que celle-ci aurait pour conséquence d’opérer une modification de l’équilibre de la concession en faveur du concessionnaire.

En troisième lieu, la Cour fournit des précisions sur le pouvoir de l’autorité adjudicatrice d’engager une procédure administrative.

À cet égard, la circonstance que la directive 2014/23 définisse la notion de « concession de services » en tant que contrat pour lequel le concessionnaire concerné est réputé assumer le risque d’exploitation du service dans des conditions d’exploitation normales ne saurait servir de fondement pour exiger des États membres qu’ils accordent aux autorités adjudicatrices le pouvoir d’engager, à la demande d’un concessionnaire, une procédure administrative visant à modifier les conditions d’exploitation d’une concession, lorsque des événements imprévus et imprévisibles, indépendants de la volonté des parties, influent de manière significative sur le risque d’exploitation de cette concession.

De plus, si l’article 43 de la directive 2014/23 fait référence à l’hypothèse d’une modification rendue nécessaire par des circonstances qu’un pouvoir adjudicateur diligent ou une entité adjudicatrice diligente ne pouvaient prévoir, il le fait uniquement afin de préciser qu’une nouvelle procédure d’attribution n’est pas nécessaire, sans imposer au pouvoir adjudicateur d’engager une procédure de modification de la concession.

Cette conclusion est corroborée par le fait que l’article 43 de cette directive vise à clarifier les conditions dans lesquelles des modifications apportées à une concession en cours d’exploitation requièrent une nouvelle procédure d’attribution en énumérant un nombre limitatif de cas de figure pour lesquels l’ouverture d’une nouvelle procédure d’attribution n’est pas nécessaire, et non à imposer aux États membres de prévoir qu’une concession doit nécessairement pouvoir être modifiée dans chacun de ces cas de figure.

( 1 ) Legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 (loi no 205, portant budget prévisionnel de l’État pour l’année financière 2018 et budget pluriannuel pour la période triennale 2018-2020), du 27 décembre 2017 (GURI no 302 du 29 décembre 2017, supplément ordinaire no 62) (ci-après la « loi no 205/ 2017 »).

( 2 ) Directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur l’attribution de contrats de concession (JO 2014, L 94, p. 1).