Affaire T-681/22

Royaume d’Espagne

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (septième chambre élargie) du 11 juin 2025

« Politique commune de la pêche – Article 9 du règlement (UE) 2016/2336 – Règlement d’exécution (UE) 2022/1614 – Méthodes et critères de détermination des zones qui abritent ou sont susceptibles d’abriter des écosystèmes marins vulnérables – Établissement d’une liste des zones où la présence d’écosystèmes marins vulnérables est avérée ou probable – Établissement de zones de protection – Exception d’illégalité – Proportionnalité »

1. Pêche – Conservation des ressources de la mer – Protection des écosystèmes marins vulnérables – Liste des zones abritant ou susceptibles d’abriter de tels écosystèmes – Critères de détermination – Évaluation des effets néfastes notables des engins dormants dans chaque zone incluse dans cette liste – Exclusion – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   (Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1380/2013, art. 4, et 2016/2336, art. 9, § 4, 6 et 8 ; règlement du Conseil no 734/2008, art. 2 ; règlement de la Commission 2022/1614)

   (voir points 21-23, 30, 33-38, 40-48)

2. Pêche – Conservation des ressources de la mer – Protection des écosystèmes marins vulnérables – Liste des zones abritant ou susceptibles d’abriter de tels écosystèmes – Méthode de détermination – Pouvoir d’appréciation de la Commission – Établissement de zones tampons de protection – Admissibilité – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/2336, art. 9 ; règlement de la Commission 2022/1614)

   (voir points 72, 76, 82-87, 91)

3. Actes des institutions – Réglementation de base et réglementation d’exécution – Réglementation d’exécution ne pouvant ni modifier ni compléter les éléments essentiels de la réglementation de base – Qualification des éléments essentiels – Prise en compte des caractéristiques et des particularités du domaine concerné – Actes d’exécution établissant une liste des zones abritant ou susceptibles d’abriter des écosystèmes marins vulnérables – Concrétisation du régime de protection de ces écosystèmes adopté par la réglementation de base – Admissibilité

   (Art. 291, § 2, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/2336, art. 9, § 6)

   (voir points 106-109, 112-115)

4. Pêche – Conservation des ressources de la mer – Protection des écosystèmes marins vulnérables – Interdiction de la pêche avec tout engin de fond dans toutes les zones abritant ou susceptibles d’abriter des écosystèmes marins vulnérables – Violation des règles de la politique commune de la pêche – Absence – Violation de l’obligation de motivation et du principe de proportionnalité – Absence

   [Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1380/2013, art. 2, § 1 à 3 et 5, a), f), i) et j), et 4, § 1, points 8 et 9, et 2016/2336, art. 9, § 9 ; règlement du Conseil no 734/2008, art. 2]

   (voir points 121, 127, 129, 137-139, 142)

Résumé

Dans le cadre de deux recours en annulation visant le règlement d’exécution 2022/1614 ( 1 ), le Tribunal, statuant en formation élargie à cinq juges, précise les critères de détermination des zones qui abritent, ou sont susceptibles d’abriter, des écosystèmes marins vulnérables (ci-après les « EMV »), à la lumière des principes ressortant du règlement 2016/2336 ( 2 ) (ci-après le « règlement de base »).

Le règlement no 1380/2013 ( 3 ) relatif à la politique commune de la pêche (PCP) prévoit, entre autres, l’adoption de mesures pour la conservation et l’exploitation durable des ressources biologiques de la mer. Dans ce contexte, l’article 9, paragraphe 6, du règlement de base prévoit l’adoption d’actes d’exécution afin de dresser une liste des zones qui abritent ou sont susceptibles d’abriter des EMV (ci-après les « zones EMV »). Selon l’article 9, paragraphe 9, du règlement de base, la pêche avec les engins de fond est interdite dans de telles zones.

Le 15 septembre 2022, la Commission européenne a arrêté, par le règlement d’exécution 2022/1614, cette liste sur la base de deux avis du Conseil international pour l’exploration de la mer (CIEM).

Le Royaume d’Espagne, plusieurs sociétés de droit espagnol propriétaires de navires de pêche ainsi qu’une organisation de producteurs de produits de la pêche regroupant ces sociétés demandent au Tribunal l’annulation de ce règlement d’exécution, en ce qui concerne l’établissement de cette liste. À l’appui de leurs recours, ils invoquent, d’une part, la violation par le règlement d’exécution du règlement de base et de certains principes généraux du droit de l’Union européenne et, d’autre part, l’invalidité de l’article 9, paragraphes 6 et 9, du règlement de base.

Par ses arrêts, le Tribunal rejette les deux recours dans leur intégralité.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal examine si la Commission a violé le règlement de base, le principe de proportionnalité ou le principe de non-discrimination lors de l’établissement de la liste des zones EMV, dans le cadre de griefs liés à l’incidence de certains types d’engins de pêche, d’une part, et à la méthodologie de délimitation des zones utilisée, d’autre part.

S’agissant des types d’engins de pêche, le Tribunal procède, tout d’abord, à l’interprétation de l’article 9, paragraphe 6, du règlement de base afin de définir les critères de détermination des zones EMV et de déterminer si cette disposition exige une évaluation des effets néfastes notables de la pêche dans ces zones avec des engins de fond dormants, à savoir des engins de pêche fixés en un point précis du milieu marin. En effet, selon les requérants, la Commission aurait dû évaluer l’incidence de ces engins, dans la mesure où ceux-ci auraient un impact négatif moindre sur les EMV par rapport à des engins de fond mobiles. En outre, les requérantes dans l’affaire T 781/22 estiment que le traitement identique, sans raison objective, des engins de pêche dormants et mobiles viole le principe de non-discrimination.

Or, l’article 9, paragraphe 6, du règlement de base n’exige ni une telle évaluation ni une approche de gestion des pêches, voire de gestion comprenant l’évaluation des conséquences des mesures de protection des EMV concernés sur les activités de pêche et sur la vie économique et sociale.

En effet, premièrement, il découle des définitions prévues par le règlement de base et le règlement no 734/2008 ( 4 ) que la présence d’EMV est démontrée ou indiquée par des éléments liés à la nature et à la quantité des espèces rencontrées tant par des engins mobiles que par des engins dormants. En outre, la présence avérée ou probable des espèces protégées mène à la qualification des zones pertinentes de zones EMV de sorte à assurer leur protection contre les engins de fond en général. Une zone peut donc être qualifiée de zone EMV en raison des effets néfastes notables résultant de la seule utilisation des engins de fond mobiles ou de l’utilisation des engins de fond en général, sans que cette qualification puisse être mise en question par rapport aux engins de fond dormants. Or, dans de telles circonstances, l’établissement de la liste de ces zones ne saurait dépendre de l’analyse comparative des engins mobiles et dormants, même à considérer que ces derniers puissent présenter des risques moindres que les engins mobiles.

Deuxièmement, il ressort également des directives de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), auxquelles le règlement de base renvoie aux fins de l’évaluation annuelle des zones EMV, que la classification d’un écosystème marin comme vulnérable ne présuppose pas un examen des effets néfastes des engins de fond dormants, étant donné que cette classification s’appuie sur les caractéristiques de l’écosystème proprement dit.

Troisièmement, d’après une analyse téléologique et systémique de l’article 9, paragraphe 6, du règlement de base, il ne saurait être déduit de cette disposition qu’une approche de gestion, qui comprendrait l’exigence d’évaluer les conséquences des mesures de conservation des EMV sur les activités de pêche et sur la vie économique et sociale, devrait être appliquée par rapport à l’établissement de la liste des zones EMV. Au contraire, une telle approche serait incompatible avec la notion d’« acte d’exécution », dès lors qu’elle modifierait ou compléterait le règlement de base en ses éléments essentiels concernant la protection des EMV. En effet, la Commission ne pouvait pas procéder, dans le cadre des compétences qui lui étaient attribuées pour adopter un règlement d’exécution, à une quelconque mise en balance entre la protection des EMV et d’autres objectifs de la PCP.

Ensuite, dans la mesure où il convenait de se baser, lors de la création de la liste des zones EMV, sur les caractéristiques des écosystèmes proprement dits, en tenant compte du risque de dommages liés aux effets néfastes notables résultant, en général, de l’utilisation des engins de fond, l’absence d’analyse par le CIEM et par la Commission des effets nuisibles des engins dormants ne constitue pas non plus une violation du principe de proportionnalité. Enfin, la question du type concret d’engin utilisé pour la pêche, mobile ou dormant, ne déterminant pas la désignation de ces zones, l’argument portant sur la discrimination en raison de l’absence d’une telle analyse ne saurait pas non plus prospérer.

S’agissant de la méthodologie de détermination concrète des zones EMV, le Tribunal ne constate pas de violation du règlement de base ou du principe de proportionnalité. Le choix de la méthodologie relève, en effet, du large pouvoir d’appréciation dont la Commission jouit quant à l’application des critères d’établissement de la liste de ces zones. En l’occurrence, aucun élément ne permet de considérer que la Commission aurait manifestement dépassé sa marge d’appréciation en utilisant la méthodologie prise en considération par le CIEM dans ses avis, ou qu’elle n’aurait pas utilisé les meilleures informations scientifiques et techniques disponibles.

En second lieu, le Tribunal rejette l’exception d’illégalité soulevée par les requérants. D’une part, les requérants invoquent une violation de l’article 291 TFUE en ce que l’article 9, paragraphe 6, du règlement de base renverrait à un acte d’exécution pour compléter ses éléments essentiels. D’autre part, l’interdiction indiscriminée de la pêche avec tout engin de fond dans les zones EMV prévue à l’article 9, paragraphe 9, du même règlement violerait des règles de la PCP, le principe de proportionnalité et une éventuelle obligation de motivation spécifique aux choix opérés.

En ce qui concerne la question de savoir si l’article 9, paragraphe 6, du règlement de base effectue un renvoi à un acte d’exécution pour compléter ses éléments essentiels, ou même non essentiels, il convient de relever que les actes d’exécution mentionnés par cette disposition se limitent à préciser les zones EMV et donc à concrétiser ratione loci le régime de protection des EMV adopté par cet article. À cet égard, les éléments essentiels concernant la définition et les critères d’identification d’un EMV, les indicateurs d’EMV et la procédure d’établissement de la liste de ces écosystèmes ressortent déjà de l’article 9 du règlement de base.

Dès lors, la Commission a dressé la liste en application de critères matériels des EMV suffisamment clairs et précis et selon une procédure également définie par le règlement de base, tout en disposant, dans le même temps, d’un certain pouvoir d’appréciation, notamment lors de l’établissement de la méthodologie précise quant à l’application des critères prévus par le législateur. Par ailleurs, la Commission se situait bien dans le cadre de ses pouvoirs d’exécution et non de gestion de la PCP. Dans ce contexte, elle pouvait prendre en considération des éléments ayant trait aux opérations de pêche pratiquées afin d’apprécier la probabilité de l’existence (continue) d’EMV.

En ce qui concerne l’interdiction indiscriminée instituée par l’article 9, paragraphe 9, du règlement de base, sans prise en compte, notamment, de son impact économique et social, il résulte du règlement no 1380/2013 que la durabilité à long terme sur le plan environnemental des activités de pêche implique de réduire au minimum les incidences de ces activités sur l’écosystème marin, en appliquant l’approche de précaution en matière de gestion des pêches ainsi que l’approche écosystémique.

Or, dans le cadre de la mise en balance des intérêts en cause, qui est inhérente à l’adoption des mesures de conservation des ressources biologiques de la mer, le législateur jouit d’une large marge d’appréciation. Son choix d’adopter de telles mesures relève d’un contrôle du juge de l’Union devant se limiter à vérifier si la mesure en cause n’est pas entachée d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ou si le législateur n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation. Le législateur n’est pas obligé de procéder à une pondération spécifique et motivée de l’intérêt de la protection de l’environnement marin avec les intérêts des personnes menant des activités de pêche et les aspects socio-économiques de ces activités. En effet, dans le contexte de mesures techniques, l’auteur de l’acte n’est pas tenu de prévoir une motivation spécifique pour son choix si l’acte contesté fait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi, comme en l’espèce.

Selon le Tribunal, il n’est pas démontré que le législateur a manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation. Les requérants n’ont notamment pas apporté d’éléments de preuve suffisamment précis et convaincants de nature à établir que les engins dormants étaient dépourvus d’effets néfastes sur les EMV, excluant ainsi, dans une approche écosystémique et de précaution, le risque, étayé par la doctrine scientifique, que ces engins de pêche font courir aux EMV, en particulier lors de leur déploiement répété et de leur récupération.

Au vu de ce qui précède, le législateur de l’Union, en exerçant son large pouvoir d’appréciation en la matière, pouvait considérer comme nécessaire pour éviter le risque des effets nuisibles des engins dormants, malgré les effets négatifs socio-économiques probables, l’interdiction de la pêche avec des engins de fond en général dans les zones EMV.

( 1 ) Règlement d’exécution (UE) 2022/1614 de la Commission, du 15 septembre 2022, déterminant les zones existantes de pêche en eau profonde et établissant une liste des zones qui abritent ou sont susceptibles d’abriter des écosystèmes marins vulnérables (JO 2022, L 242, p. 1).

( 2 ) Règlement (UE) 2016/2336 du Parlement européen et du Conseil, du 14 décembre 2016, établissant des conditions spécifiques pour la pêche des stocks d’eau profonde dans l’Atlantique du Nord-Est ainsi que des dispositions relatives à la pêche dans les eaux internationales de l’Atlantique du Nord-Est et abrogeant le règlement (CE) no 2347/2002 du Conseil (JO 2016, L 354, p. 1).

( 3 ) Règlement (UE) no 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, relatif à la politique commune de la pêche, modifiant les règlements (CE) no 1954/2003 et (CE) no 1224/2009 du Conseil et abrogeant les règlements (CE) no 2371/2002 et (CE) no 639/2004 du Conseil et la décision 2004/585/CE du Conseil (JO 2013, L 354, p. 22).

( 4 ) Règlement (CE) no 734/2008 du Conseil, du 15 juillet 2008, relatif à la protection des écosystèmes marins vulnérables de haute mer contre les effets néfastes de l’utilisation des engins de pêche de fond (JO 2008, L 201, p. 8), et notamment son article 2, sous b) à d), concernant les notions d’« EMV », d’« effets néfastes notables » et d’« engins de fond ».