Affaires T-713/22 et T-720/22

Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira),e.a.
et
Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira)

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 6 novembre 2024

« Aides d’État – Zone franche de Madère – Régime d’aides mis à exécution par le Portugal – Décision constatant la non-conformité du régime aux décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final, déclarant ce régime incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides versées en application de celui-ci – Notion d’“aide existante” au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 – Récupération – Confiance légitime – Sécurité juridique – Libre prestation des services – Liberté d’établissement – Libre circulation des travailleurs »

1. Aides accordées par les États – Aides existantes et aides nouvelles – Mesure portant modification d’un régime d’aides existantes – Mise en œuvre du régime en violation des conditions fixées dans la décision d’approbation de la Commission – Modification affectant la substance du régime – Qualification d’aide nouvelle

   [Art. 108 TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 1er, c)]

   (voir points 19, 80, 81)

2. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Aides visant au développement de régions déterminées – Aides au fonctionnement à finalité régionale en faveur de régions ultrapériphériques – Décision de la Commission autorisant un régime d’aides visant à promouvoir le développement de l’île de Madère – Conditions d’octroi des aides prévues par ce régime – Interprétation stricte – Activités réalisées en dehors de l’île de Madère par des sociétés enregistrées sur cette île – Activités ne pouvant pas bénéficier des aides prévues par le régime autorisé

   [Art. 107, § 3, a), TFUE ; communication de la Commission 2006/C 54/08]

   (voir points 33-60)

3. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Aides visant au développement de régions déterminées – Aides au fonctionnement à finalité régionale en faveur de régions ultrapériphériques – Décision de la Commission autorisant un régime d’aides visant à promouvoir le développement de l’île de Madère – Conditions d’octroi des aides prévues par ce régime – Interprétation stricte – Condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la région autonome de Madère – Condition non remplie

   [Art. 107, § 3, a), TFUE ; communication de la Commission 2006/C 54/08]

   (voir points 66-76)

4. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Pouvoir d’appréciation de la Commission – Adoption par celle-ci de lignes directrices encadrant l’examen de la compatibilité des aides avec le marché intérieur – Conséquences – Autolimitation de son pouvoir d’appréciation – Obligation d’examiner les circonstances exceptionnelles invoquées par l’État membre afin de solliciter une appréciation de la compatibilité des aides au seul titre de l’article 107, paragraphe 3, TFUE

   (Art. 107, § 3, TFUE ; communication de la Commission 2006/C 54/08)

   (voir points 85-90)

5. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Aides visant au développement de régions déterminées – Aides au fonctionnement à finalité régionale en faveur de régions ultrapériphériques – Compatibilité avec le marché intérieur – Condition – Respect du principe de proportionnalité

   [Art. 107, § 3, a), TFUE ; communication de la Commission 2006/C 54/08]

   (voir points 91-97)

6. Aides accordées par les États – Interdiction – Dérogations – Aides pouvant être considérées comme compatibles avec le marché intérieur – Appréciation au regard de l’article 107, paragraphe 3, TFUE – Effets restrictifs sur les libertés fondamentales d’une éventuelle décision d’incompatibilité – Absence de pertinence

   (Art. 107, § 3, TFUE)

   (voir points 98-103)

7. Aides accordées par les États – Récupération d’une aide illégale – Aide octroyée en violation des règles de procédure de l’article 108 TFUE – Confiance légitime éventuelle dans le chef des bénéficiaires – Absence sauf circonstances exceptionnelles

   (Art. 108 TFUE)

   (voir points 112-119)

8. Aides accordées par les États – Récupération d’une aide illégale – Violation du principe de sécurité juridique – Absence

   (Art. 108 TFUE)

   (voir points 122-134)

Résumé

Le Tribunal rejette les recours en annulation introduits par plusieurs sociétés contre la décision de la Commission européenne déclarant incompatibles avec le marché intérieur certaines aides versées à des entreprises établies sur l’île de Madère, en application d’un régime préalablement autorisé, et en ordonnant la récupération. Dans ce cadre, le Tribunal apporte des précisions sur l’articulation des libertés fondamentales consacrées par le traité FUE avec les règles de ce traité en matière d’aides d’État.

Afin de promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de l’île de Madère, la République portugaise a mis en place un régime d’aides en faveur d’une zone délimitée sur cette île, appelée la zone franche de Madère (ZFM).

Initialement approuvé par la Commission européenne en 1987 en tant qu’aide à finalité régionale compatible, ce régime a été modifié en 2002. En 2007, la Commission a autorisé un troisième régime qui a de nouveau été modifié et autorisé en 2013 ( 1 ) (ci-après le « régime III »).

Le régime III, tel qu’approuvé par la Commission, prenait la forme d’une réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux personnes morales sur les bénéfices résultant d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère, d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la ZFM, à concurrence de montants d’aide maximaux basés sur des plafonds fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par le bénéficiaire.

À la suite d’un exercice de surveillance dudit régime portant sur les années 2012 et 2013, la Commission a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue par l’article 108, paragraphe 3, TFUE. À l’issue de cette procédure, la Commission a constaté, par décision du 4 décembre 2020 ( 2 ), que le régime III, tel que mis en œuvre par le Portugal, était substantiellement différent de celui autorisé par les décisions de 2007 et de 2013. Qualifiant ce régime d’« aide nouvelle » exécutée illégalement et incompatible avec le marché intérieur, la Commission a ordonné sa récupération auprès des bénéficiaires.

Par leurs recours, quatre sociétés bénéficiaires d’aides versées en application du régime III, tel que mis en œuvre, demandent l’annulation de cette décision par le Tribunal.

Appréciation du Tribunal

À l’appui de leurs recours, les requérantes ont notamment soutenu que l’interprétation retenue par la Commission, dans la décision attaquée, des conditions d’accès au régime III violait les principes de libre circulation des citoyens et des travailleurs, de libre établissement et de libre prestation des services, en rendant l’exercice desdites libertés plus difficile ou plus coûteux pour les entreprises ayant bénéficié du régime III ou pour leurs salariés.

À cet égard, il importe de relever que, comme dans les arrêts T-95/21 ( 3 ) et T-131/21 ( 4 ), le Tribunal constate que la Commission a, sans commettre d’erreur, interprété les conditions d’accès au régime III, et estimé que ce régime, tel que mis en œuvre par le Portugal, était substantiellement différent de celui autorisé par les décisions de 2007 et de 2013, et, de ce fait, constituait un régime d’aide nouveau.

Ensuite, le Tribunal relève que les arguments des requérantes tirés de la violation des principes de libre circulation des citoyens et des travailleurs, de libre établissement et de libre prestation des services, visent, en substance, à remettre en cause le constat, figurant au considérant 198 de la décision attaquée, effectué par la Commission sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, quant au caractère incompatible avec le marché intérieur du régime III, tel que mis en œuvre.

Or, dans la mesure où cette argumentation vise à contester le constat d’incompatibilité du régime III, tel que mis en œuvre, le Tribunal relève qu’il résulte certes de la jurisprudence que, lorsque la Commission entend déclarer une aide compatible avec le marché intérieur, elle doit s’assurer que cette déclaration de compatibilité, qui autorise l’État membre à verser l’aide concernée, n’emportera pas violation d’autres dispositions du droit de l’Union et, en particulier, des principes de libre circulation.

Toutefois, cette jurisprudence ne saurait imposer à la Commission, qui entend déclarer une aide incompatible, de la déclarer compatible et donc d’en autoriser le versement, au motif qu’une éventuelle décision d’incompatibilité aurait des effets restrictifs sur les entreprises bénéficiaires de ladite aide, que ce soit en empêchant le versement de celle-ci ou en imposant sa récupération.

Autrement, l’interdiction des aides d’État incompatibles serait mise en échec par les principes de libre circulation des citoyens et des travailleurs, de libre établissement et de libre prestation des services, et cela alors même que les dispositions du traité FUE en matière de concurrence, et tout particulièrement celles relatives aux aides d’État, revêtent un caractère fondamental et constituent l’expression de l’une des missions essentielles conférées à l’Union.

Dès lors, le Tribunal conclut que les requérantes ne pouvaient pas utilement invoquer les principes de libre circulation des citoyens et des travailleurs, de libre établissement et de libre prestation des services à l’encontre de la décision attaquée en ce qu’elle constate, sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, le caractère incompatible du régime III, tel que mis en œuvre, et en ordonne la récupération.

Le Tribunal ajoute que, à supposer même que ces principes puissent être invoqués par les requérantes et que la décision attaquée – en ce qu’elle interprète les conditions d’accès au régime III de sorte que le régime, tel que mis en œuvre, s’avère incompatible et ordonne la récupération des aides versées en application de ce dernier régime – produise des effets restrictifs sur les libertés invoquées, ces effets sont, en tout état de cause, justifiés par l’objectif légitime poursuivi par le régime III visant à promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère, en tant que région ultrapériphérique, et sont proportionnés à cet objectif. À cet égard, le Tribunal souligne que le constat d’incompatibilité avec le marché intérieur du régime III, tel que mis en œuvre, tout comme la récupération des aides illégalement versées en application de ce régime, n’empêchent pas les sociétés enregistrées dans la ZFM de s’établir ou de fournir des services en dehors de la région autonome de Madère, voire de recruter des travailleurs résidant ou exerçant leur activité en dehors de cette région. Enfin, le Tribunal constate que la Commission n’était pas tenue de se prononcer sur un régime d’aides alternatif proposé par les requérantes. Sur ce point, ce dernier rappelle que, selon la jurisprudence, la Commission n’a pas à se prononcer abstraitement sur toutes les mesures alternatives susceptibles d’être envisagées, puisque, si l’État membre concerné doit exposer de façon circonstanciée les raisons ayant présidé à l’adoption du régime d’aide en cause, en particulier quant aux conditions d’éligibilité retenues, il n’est pas tenu de démontrer, de manière positive, qu’aucune autre mesure imaginable, par définition hypothétique, ne pourrait permettre d’assurer l’objectif poursuivi de meilleure manière. Si ledit État membre n’est pas soumis à une telle obligation, les requérantes ne sauraient être fondées à demander au Tribunal d’imposer à la Commission de se substituer aux autorités nationales dans cette tâche de prospection normative afin d’examiner toute mesure alternative envisageable.

Au vu de ces considérations, le Tribunal rejette comme non fondée l’argumentation des requérantes. Il écarte également l’ensemble des autres moyens invoqués et, par conséquent, rejette les recours dans leur ensemble.

( 1 ) Décisions de la Commission du 27 juin 2007, rendue dans l’affaire N 421/2006, et du 2 juillet 2013, rendue dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci-après les « décisions d’autorisation de 2007 et de 2013 »).

( 2 ) Décision (UE) 2022/1414 de la Commission européenne, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis en œuvre par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (Zona Franca da Madeira – ZFM) – Régime III (JO 2022, L 217, p. 49, ci-après la « décision attaquée »).

( 3 ) Arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère) (T-95/21, EU:T:2022:567).

( 4 ) Arrêt du 21 juin 2023, Região Autónoma da Madeira/Commission (T-131/21, EU:T:2023:348).