Affaire T-95/23

RWE Supply & Trading GmbH

contre

Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie

Arrêt du Tribunal (troisième chambre élargie) du 25 juin 2025

« Énergie – Marché intérieur de l’électricité – Règlement (UE) 2017/2195 – Décision de l’ACER sur la modification de la méthodologie de fixation du prix de l’énergie d’équilibrage – Imposition d’une limite de prix temporaire – Recours formé devant la commission de recours de l’ACER – Conditions et modalités particulières de recours – Article 28, paragraphe 1, et article 29 du règlement (CE) no 2019/942 – Irrecevabilité pour absence de qualité pour agir devant la commission de recours – Exception d’illégalité – Égalité en droit et protection juridictionnelle effective – Défaut d’affectation individuelle – Qualités ou situations de fait non invoquées – Délai de recours – Absence d’erreur excusable »

1. Procédure juridictionnelle – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Identification de l’objet du litige – Identification des moyens par leur substance et non par leur qualification formelle

   [Statut de la Cour de justice, art. 21 ; règlement de procédure du Tribunal, art. 76, d)]

   (voir points 21, 23)

2. Exception d’illégalité – Caractère incident – Formulation implicite mais claire dans la requête – Recevabilité

   (Art. 277 TFUE)

   (voir points 22, 24, 25)

3. Droit de l’Union européenne – Interprétation – Méthodes – Disposition ayant un libellé clair et précis – Obligation de garantir l’effet utile de la disposition

   (voir points 29-32)

4. Droit de l’Union européenne – Interprétation – Méthodes – Obligation d’interprétation du droit dérivé de l’Union conforme à une norme de force obligatoire supérieure – Limites – Interprétation contra legem – Inadmissibilité

   (voir points 33-35, 79, 80)

5. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes réglementaires – Actes ne comportant pas de mesures d’exécution et concernant le requérant directement – Décision de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) modifiant la méthodologie de fixation du prix de l’énergie d’équilibrage – Inclusion

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/942)

   (voir point 40)

6. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Conditions de recevabilité – Décision de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) modifiant la méthodologie de fixation du prix de l’énergie d’équilibrage – Acte instituant l’ACER prévoyant une voie de recours interne contre la décision de l’ACER – Recours en annulation introduit contre la décision de l’ACER sans épuisement de la voie de recours interne – Recevabilité – Condition – Requérant ne remplissant pas les conditions de recevabilité pour l’introduction du recours interne – Condition remplie – Violation des principes d’égalité et de protection juridictionnelle effective – Absence

   (Art. 263, 5e al., TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 20 et 41 ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/942, considérant 34 et art. 28, § 1, et 29)

   (voir points 41-43, 46, 53-74)

7. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation individuelle – Critères – Décision de l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) modifiant la méthodologie de fixation du prix de l’énergie de l’équilibrage – Recours d’une entreprise active sur le marché affecté par ladite décision – Entreprise n’ayant pas démontré l’affectation substantielle de sa position sur le marché – Irrecevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE)

   (voir points 96-116)

8. Agences de l’Union européenne – Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Décision de l’ACER – Procédure de recours interne devant la commission de recours – Recours devant le juge de l’Union – Compétence – Contrôle de la légalité des décisions de la commission de recours – Prise en compte des seuls éléments de fait et de droit présentés devant la commission de recours

   (Art. 263 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/942, art. 29)

   (voir points 120, 127)

9. Procédure juridictionnelle – Délais de recours – Forclusion – Erreur excusable – Notion – Portée

   (Art. 263, 6e al., TFUE)

   (voir points 133-141)

Résumé

Le Tribunal confirme la validité des décisions de la commission de recours de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) rejetant, comme irrecevables, les recours introduits par deux sociétés contre la décision de l’ACER concernant la modification de la méthodologie de fixation du prix de l’énergie d’équilibrage. Ce faisant, le Tribunal se prononce, d’une part, sur la qualité pour agir de personnes physiques ou morales devant la commission de recours de l’ACER, au titre de l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942 ( 1 ). D’autre part, il apporte des précisions quant à l’appréciation de l’affectation individuelle de personnes physiques ou morales dans le cas de décisions adoptées par l’ACER.

Par décision du 24 janvier 2020, l’ACER a adopté, sur proposition des gestionnaires de réseau de transport, une méthodologie de fixation du prix de l’énergie d’équilibrage qui prévoyait notamment que les prix de la fourniture d’énergie d’équilibrage ne devaient pas être supérieurs ou inférieurs à une limite de prix technique de plus ou moins 99999 euros par mégawattheure (MWh).

Par décision du 25 février 2022 (ci-après la « décision initiale »), l’ACER a modifié, à titre temporaire, ladite méthodologie, en remplaçant la limite de prix technique en question par une limite de prix d’un montant de plus ou moins 15000 euros/MWh, s’appliquant exclusivement aux échanges d’énergie d’équilibrage sur les plateformes européennes PICASSO et MARI, pour une durée de 48 mois à compter du 1er juillet 2022.

Les requérantes, RWE Supply & Trading GmbH et Uniper Global Commodities SE, sont deux fournisseurs d’énergie d’équilibrage actifs sur le marché allemand, sur lequel les plateformes européennes PICASSO et MARI sont opérationnelles.

S’estimant lésées par la décision initiale, elles ont chacune introduit un recours devant la commission de recours de l’ACER (ci-après la « commission de recours »). Par deux décisions du 9 décembre 2022 (ci-après les « décisions attaquées »), cette commission les a rejetés comme irrecevables pour défaut de qualité pour agir au titre de l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942.

En vertu de cette disposition, toute personne physique ou morale peut former un recours contre une décision de l’ACER dont elle est la destinataire ou contre une décision qui la concerne directement et individuellement. Les requérantes n’étant pas les destinataires de la décision initiale, la commission de recours a estimé que cette dernière les concernait certes directement, mais pas individuellement.

C’est dans ce contexte que les requérantes ont saisi le Tribunal en vue de l’annulation des décisions attaquées et, à titre subsidiaire, de la décision initiale.

Appréciation du Tribunal

À l’appui de leur recours, les requérantes reprochent notamment à la commission de recours d’avoir violé l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ( 2 ) en considérant qu’elles n’avaient pas la qualité requise pour introduire un recours devant elle contre la décision initiale. Cependant, cette décision constitue un acte réglementaire qui les concerne directement et ne comporte pas de mesures d’exécution. Partant, elle est attaquable devant le juge de l’Union en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

Selon les requérantes, afin d’être conforme au principe de protection juridictionnelle effective énoncé à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), tel que mis en œuvre par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, ainsi qu’au principe d’égalité en droit, consacré à l’article 20 de la Charte, l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942 aurait dû être interprété en ce sens qu’il leur permettait d’introduire un recours devant la commission de recours contre la décision initiale.

Le Tribunal constate, à titre liminaire, que ce premier moyen recouvre, en substance, un double grief tiré, pour le premier, d’une interprétation de l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942 non conforme aux principes de protection juridictionnelle effective et d’égalité en droit énoncés aux articles 20 et 47 de la Charte et, pour le second, d’une exception d’illégalité implicite de l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942 pour non-conformité à ces mêmes principes et articles de la Charte.

S’agissant du premier grief, il ressort d’une jurisprudence constante que l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union ne peut avoir pour résultat de retirer tout effet utile au libellé clair et précis de cette disposition. Ainsi, dès lors que le sens d’une telle disposition découle sans ambiguïté du libellé même de celle-ci, le juge de l’Union ne peut se départir de cette interprétation.

En l’espèce, il ressort du libellé clair et précis de l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942 que les requérantes, en tant que personnes morales non destinataires de la décision initiale, ne peuvent former un recours contre ladite décision que si celle-ci les concerne non seulement directement, mais également individuellement. S’il est vrai que la condition d’affectation individuelle ainsi énoncée par cette disposition doit être interprétée à la lumière des principes généraux du droit de l’Union, tels que garantis par la Charte, le recours à une interprétation large n’est possible que pour autant qu’elle soit compatible avec le texte de la disposition en cause et qu’elle n’aboutisse pas à une interprétation contra legem.

Il s’ensuit que, dans les décisions attaquées, la commission de recours était fondée à interpréter l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942 en ce sens qu’il n’autorisait les requérantes, en tant que personnes morales, à introduire un recours devant elle contre la décision initiale que si elles étaient non seulement directement, mais également individuellement affectées par ladite décision.

En ce qui concerne le second grief, le Tribunal note que, conformément à l’article 263, cinquième alinéa, TFUE, les actes créant des organes ou des organismes de l’Union peuvent prévoir des conditions et des modalités particulières concernant les recours formés par des personnes physiques ou morales contre des actes de ces organes ou de ces organismes destinés à produire des effets juridiques à leur égard.

Ainsi, le législateur de l’Union a prévu, aux articles 28 et 29 du règlement 2019/942, que les personnes physiques ou morales destinataires des actes de l’ACER ou concernées directement et individuellement par ces derniers doivent, pour des raisons de simplification de procédure, disposer d’un droit de recours auprès de la commission de recours. Dans ce contexte, il a décidé de ne pas inclure, parmi les personnes physiques ou morales pouvant saisir directement la commission de recours, celles relevant de la catégorie concernée par la troisième hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Ces dernières peuvent, dans le cas où l’ACER, comme en l’espèce, adopte un acte réglementaire, saisir directement le Tribunal d’un recours en annulation.

Dans ce cadre, le Tribunal exclut que l’article 29 du règlement 2019/942, qui exige l’épuisement des voies de recours internes avant de pouvoir saisir le juge de l’Union, empêcherait les requérantes de saisir directement le Tribunal d’un recours en annulation. En effet, cette disposition doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’applique qu’aux catégories de personnes physiques ou morales ayant qualité pour agir devant la commission de recours au sens de l’article 28 dudit règlement.

Il s’ensuit que les personnes physiques ou morales relevant de la catégorie concernée par la troisième hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE n’entrent pas dans le champ d’application de la procédure de recours préalable obligatoire instituée par les articles 28 et 29 du règlement 2019/942 et, partant, doivent introduire leurs recours directement devant le Tribunal.

C’est à la lumière de ces considérations que le Tribunal analyse, en premier lieu, si la différence de traitement instituée par l’article 28 du règlement 2019/942 entre les personnes physiques ou morales relevant de la troisième hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et les personnes physiques ou morales autorisées à saisir directement la commission de recours, et qui relèvent des première et deuxième hypothèses visées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, est compatible avec le principe d’égalité en droit consacré à l’article 20 de la Charte.

À titre liminaire, le Tribunal rappelle que la création d’une commission de recours s’inscrit dans une approche globale tendant à doter les agences de l’Union d’organes de recours lorsqu’un pouvoir de décision leur a été confié sur des questions complexes sur le plan technique ou scientifique. Ces organes de recours représentent un moyen approprié pour protéger les droits des parties concernées dans un contexte où, dès lors que les autorités de l’Union disposent d’un large pouvoir d’appréciation, notamment au regard d’éléments factuels d’ordres scientifique et technique hautement complexes, le contrôle du juge de l’Union doit se limiter à examiner si l’exercice d’un tel pouvoir n’est pas entaché d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir ou encore si ces autorités n’ont pas manifestement dépassé les limites de leur pouvoir d’appréciation.

Ainsi, en ne permettant pas aux personnes physiques ou morales relevant de la troisième hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE de saisir la commission de recours, l’article 28 du règlement 2019/942 établit une différence de traitement entre, d’une part, les personnes physiques ou morales qui, comme la requérante, ne pourront profiter que d’un contrôle restreint des décisions de l’ACER exercé par le Tribunal, notamment en ce qui concerne les appréciations scientifiques, techniques ou économiques complexes liées à l’énergie, et, d’autre part, celles qui pourront saisir directement la commission de recours et ainsi bénéficier d’un contrôle entier des décisions de l’ACER à l’égard desdites appréciations.

Cependant, une telle différence de traitement est justifiée par le lien plus ou moins intense entretenu par les différentes catégories de personnes physiques ou morales concernées avec les décisions de l’ACER. En effet, celles autorisées à saisir directement la commission de recours sont individualisées par lesdites décisions, en ce qu’elles en sont les destinataires ou en ce que ces décisions les atteignent d’une manière analogue dont le serait un destinataire. En revanche, ce n’est pas le cas des personnes physiques ou morales relevant de la catégorie concernée par la troisième hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

En outre, il ressort de la jurisprudence que, pour pouvoir reprocher une violation du principe d’égalité de traitement au législateur de l’Union, il faut que celui-ci ait traité d’une façon différente des situations comparables, entraînant un désavantage pour certaines personnes par rapport à d’autres. Or, le contrôle direct d’un acte de l’ACER effectué par le Tribunal ne peut être considéré comme étant désavantageux pour des personnes physiques ou morales qui ne peuvent pas saisir directement la commission de recours de l’ACER. En effet, ce moyen de contrôle doit être considéré comme approprié pour protéger les droits de personnes physiques ou morales qui entretiennent un lien moins intense avec ce même acte.

Il s’ensuit que le législateur de l’Union a institué, à l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942, une différence de traitement justifiée entre des personnes physiques ou morales qui ne sont pas placées dans une situation identique ou comparable au regard des décisions de l’ACER. Elles n’ont donc pas à être soumises aux mêmes conditions ou modalités particulières s’agissant des recours qu’elles forment contre lesdites décisions, de sorte que cette différence de traitement ne viole pas le principe d’égalité en droit consacré à l’article 20 de la Charte.

En second lieu, quant à la prétendue violation du principe de protection juridictionnelle effective et de l’article 47 de la Charte ( 3 ) eu égard à l’impossibilité de saisir la commission de recours pour les personnes physiques ou morales relevant de la catégorie concernée par la troisième hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, le Tribunal note que, dans la mesure où la voie du recours en annulation devant le Tribunal reste ouverte, il ne saurait être considéré que le législateur de l’Union a violé ledit principe lors de l’adoption des articles 28 et 29 du règlement 2019/942.

Le Tribunal ajoute que les éventuelles complications procédurales découlant de ce système de recours, notamment l’éventuelle introduction de recours parallèles contre les mêmes décisions de l’ACER devant la commission de recours et le Tribunal, ainsi que le caractère complexe de la notion d’« affectation individuelle », de laquelle dépend la compétence respective de la commission de recours et du Tribunal, ne sauraient suffire à constater que ce système est, en lui-même, contraire au principe de protection juridictionnelle effective.

Poursuivant son analyse du recours, le Tribunal rejette également le moyen tiré d’une violation de l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942 en ce que la commission de recours n’a pas constaté, dans les décisions attaquées, que les requérantes étaient individuellement concernées par la décision initiale en raison de qualités qui leur étaient particulières et qui les caractérisaient par rapport à toute autre personne.

Premièrement, le Tribunal précise que, afin d’apprécier l’affectation individuelle des requérantes, en vertu de l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942, il convient de se référer à la jurisprudence du juge de l’Union rendue au sujet de la deuxième hypothèse visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

En effet, les conditions et modalités particulières de recours établies par le règlement 2019/942 en vertu de l’article 263, cinquième alinéa, TFUE doivent rester en parfaite cohérence avec le régime général prévu par l’article 263 TFUE en ce qui concerne la compétence du juge de l’Union pour connaître des recours qui lui sont dévolus. Il s’ensuit que, lorsque les mêmes conditions de recevabilité existent dans le régime général prévu à l’article 263 TFUE et dans les conditions et les modalités particulières adoptées en vertu du cinquième alinéa de cette disposition, celles-ci doivent, en principe, être interprétées de manière uniforme.

Deuxièmement, s’agissant des qualités et des situations de fait que les requérantes ont invoquées devant le Tribunal afin de démontrer leur affectation individuelle, le Tribunal limite son examen à celles également soulevées devant la commission de recours et analysées par celle-ci dans les décisions attaquées. Certes, le Tribunal est appelé à vérifier la légalité de ces décisions en contrôlant l’application du droit de l’Union effectuée par la commission de recours eu égard, notamment, aux éléments de fait qui lui ont été soumis. En revanche, il ne saurait effectuer un tel contrôle en prenant en considération des éléments de fait nouvellement invoqués ou produits devant lui.

À la lumière de ces précisions, le Tribunal constate que, en ce qui concerne les qualités et les situations de fait que les requérantes ont soulevées devant la commission de recours, à savoir leur présence active sur le marché allemand de l’énergie d’équilibrage et leur place parmi les plus grands fournisseurs sur ce marché, puis développées dans le cadre du présent recours, en faisant valoir que leur position sur ce marché était substantiellement affectée par la décision initiale, les requérantes renvoient à la jurisprudence du juge de l’Union en matière d’aides d’État et de concentrations.

Toutefois, d’une part, les requérantes ne peuvent pas utilement se prévaloir de cette jurisprudence pour prétendre que leur position sur ce marché a été substantiellement affectée par ladite décision. En effet cette jurisprudence repose, à tout le moins partiellement, sur l’existence d’un rapport de concurrence, actuel ou potentiel, entre les bénéficiaires de la décision contestée, sur le marché concerné par celle-ci, et la partie requérante, dont la position sur le marché concerné ou des marchés voisins, en amont ou en aval, est, de manière spécifiquement identifiée, négativement et, le cas échéant, substantiellement affectée par ladite décision.

En l’espèce, les requérantes ne prétendent pas, ni a fortiori ne démontrent, être dans un rapport de concurrence, actuel ou potentiel, avec les destinataires et, selon elles, les véritables bénéficiaires de la décision initiale sur le marché allemand de l’énergie d’équilibrage sur lequel elles opèrent et qui est concerné par cette décision.

D’autre part et en tout état de cause, les qualités et les situations de fait invoquées par les requérantes n’étaient pas de nature à les individualiser par rapport à toute autre personne.

Les moyens soulevés par les requérantes ayant été écartés, le Tribunal rejette le recours en annulation contre les décisions attaquées.

Pour ce qui est des demandes subsidiaires tendant à l’annulation de la décision initiale, celles ci ayant été introduites au-delà du délai de recours imparti par l’article 263, sixième alinéa, TFUE, elles doivent être rejetées comme étant irrecevables. À cet égard, le Tribunal note qu’aucune erreur excusable, qui aurait permis de déroger à l’obligation de respecter le délai de recours imparti, n’est valablement invoquée par les requérantes dans les circonstances de l’espèce.

En conséquence, le Tribunal rejette le recours dans son intégralité.

( 1 ) Règlement (UE) 2019/942 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019, instituant une agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (JO 2019, L 158, p. 22).

( 2 ) Aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les actes dont elle est destinataire (première hypothèse) ou qui la concernent directement et individuellement (deuxième hypothèse), ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution (troisième hypothèse).

( 3 ) Tel que mis en œuvre par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE