Affaire T-556/23

Swissgrid AG

contre

Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie

Arrêt du Tribunal (troisième chambre élargie) du 8 octobre 2025

« Énergie – Marché intérieur de l’électricité – Ligne directrice sur l’équilibrage du système électrique – Article 1er du règlement (UE) 2017/2195 –Plateforme européenne pour le processus de compensation des déséquilibres – Absence de participation du gestionnaire de réseau de transport suisse – Décision de l’ACER modifiant le cadre de mise en œuvre de la plateforme – Recours formé devant la commission de recours de l’ACER – Conditions et modalités particulières de recours – Article 28 du règlement (UE) 2019/942 – Irrecevabilité pour absence de qualité pour agir devant la commission de recours – Affectation directe et individuelle »

1. Énergie – Équilibrage du système électrique – Règlement 2017/2195 – Plateforme européenne pour le processus de compensation des déséquilibres – Champ d’application – Gestionnaires de réseau de transport suisses – Exclusion – Exceptions

   (Règlement de la Commission 2017/2195, art. 1er, § 2, 6 et 7)

   (voir points 24-39)

2. Agences de l’Union européenne – Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) – Procédure de recours – Recours devant la commission de recours de l’ACER – Conditions de recevabilité – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Décision de l’ACER modifiant le cadre de mise en œuvre de la plateforme européenne pour le processus de compensation des déséquilibres – Modification privant les gestionnaires de réseau de transport suisses de leur droit à participer à cette plateforme au titre d’accords conclus avant l’adoption de ladite décision – Décision produisant des effets sur la situation juridique desdits gestionnaires – Recevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2019/942, art. 28)

   (voir points 55-73)

Résumé

Par son arrêt, le Tribunal annule la décision de la commission de recours de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) rejetant, comme irrecevable, le recours introduit par un gestionnaire de réseau de transport d’électricité (ci-après le « GRT ») suisse contre une décision de l’ACER excluant sa participation à la plateforme européenne pour le processus de compensation des déséquilibres (ci-après la « plateforme IN ») au titre du règlement 2017/2195 ( 1 ). Ce faisant, le Tribunal se prononce sur le champ d’application de ce règlement ainsi que sur la qualité pour agir d’un tel gestionnaire contre une décision de l’ACER dont il n’est pas le destinataire.

La requérante, Swissgrid AG, en sa qualité d’unique GRT en Suisse, a participé, depuis 2012, à l’International Grid Control Cooperation (IGCC), une structure de coopération entre GRT ayant pour but d’optimiser la gestion automatisée des réserves de restauration de fréquence au moyen d’un processus de compensation des déséquilibres.

Le 2 août 2017, la Commission européenne a adopté le règlement 2017/2195, lequel prévoit, à son article 22, la création d’une plateforme européenne pour le processus de compensation des déséquilibres.

En application de cette disposition, l’ACER a adopté la décision 13/2020, portant sur la création de la plateforme IN, comprenant, en annexe, un cadre de mise en œuvre de cette plateforme (ci-après le « cadre de mise en œuvre »).

Le 30 septembre 2022, l’ACER a adopté la décision 16/2022 modifiant la désignation des entités qui exerceraient les fonctions qui sont définies dans le cadre de mise en œuvre. À cet égard, la définition de « GRT membre » qui visait auparavant « tout GRT qui rejoint la plateforme IN, y compris les GRT des zones [de réglage fréquence puissance] exploitées par plusieurs GRT de différents États membres ou pays tiers » a été modifiée pour viser désormais tout « GRT auquel le règlement 2017/2195 s’applique et qui a rejoint la plateforme IN, y compris les GRT issus de zones [de réglage fréquence puissance] multi-GRT ».

Estimant que cette modification entraînerait l’exclusion de sa participation à la plateforme IN, la requérante a formé un recours contre cette décision auprès de la commission de recours de l’ACER, qui l’a rejeté comme irrecevable au titre de l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942 ( 2 ). Selon cette commission, la participation à la plateforme IN est réservée aux GRT de l’Union, de sorte que la modification du cadre de mise en œuvre de cette plateforme n’affectait pas la situation juridique de la requérante en tant que GRT suisse.

C’est dans ce contexte que la requérante a saisi le Tribunal en vue de l’annulation de la décision de la commission de recours.

Appréciation du Tribunal

Le Tribunal commence par l’examen de la conclusion de la commission de recours selon laquelle le règlement 2017/2195 limite, en principe, la participation aux plateformes qu’il régit aux seuls GRT de l’Union et exclut par conséquent les GRT suisses de la plateforme IN.

En procédant à une interprétation littérale et contextuelle du règlement 2017/2195, le Tribunal relève que, si l’article 1er, paragraphe 2, de ce règlement ne se réfère pas explicitement aux seuls GRT de l’Union aux fins de déterminer son champ d’application, la possibilité reconnue à la Commission, en vertu des paragraphes 6 et 7 du même article, d’accepter la participation des seuls GRT suisses, à certaines plateformes et sous certaines conditions seulement, doit être interprétée comme une exception, révélatrice de l’absence d’une règle de principe incluant la participation des GRT extérieurs à l’Union aux plateformes prévues par le règlement 2017/2195, dont la plateforme IN.

Cette conclusion est renforcée par l’interprétation téléologique du règlement 2017/2195, en ce qu’il vise la création d’un marché intérieur de l’énergie pleinement fonctionnel et interconnecté, fondé sur des règles équitables communes. En l’occurrence, compte tenu du fait que la Confédération suisse n’a pas adhéré au marché intérieur de l’Union et que les GRT suisses ne sont par conséquent pas soumis aux mêmes règles que celles applicables aux GRT des États membres de l’Union, leur exclusion de la participation aux plateformes envisagées dans le règlement 2017/2195, sous réserve notamment d’un arrangement bilatéral alternatif qui reste toujours possible, est pleinement justifiée au regard de l’objectif poursuivi par ledit règlement.

Il en découle que la commission de recours n’a pas commis d’erreur de droit en considérant que la participation des GRT suisses, en dehors des hypothèses envisagées à l’article 1er, paragraphes 6 et 7, du règlement 2017/2195, était exclue.

En revanche, cette commission a méconnu l’article 28, paragraphe 1, du règlement 2019/942 en retenant que la décision 16/2022 ne modifiait pas de façon caractérisée la situation juridique de la requérante et en rejetant, en conséquence, son recours comme irrecevable.

En vertu de cette disposition, toute personne physique ou morale peut former un recours contre une décision de l’ACER dont elle est la destinataire ou contre une décision qui la concerne directement et individuellement. Interprétant cette disposition à la lumière de la jurisprudence afférente à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE dont elle est inspirée, le Tribunal rappelle qu’une personne physique ou morale autre que le destinataire d’un acte ne saurait prétendre être concernée individuellement que si elle est atteinte par l’acte en cause, en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l’individualise d’une manière analogue à celle dont le serait le destinataire de l’acte.

Au regard de ces clarifications, le Tribunal précise, à titre liminaire, que le motif de la décision de la commission de recours, tiré de ce que la situation juridique de la requérante était directement régie par le règlement 2017/2195 et non par les décisions 13/2020 et 16/2022, n’était pas à même de justifier la conclusion de l’irrecevabilité du recours présenté devant elle. En effet, dès lors que la décision 16/2022 était fondée sur l’article 22, paragraphe 1, du règlement 2017/2195, la requérante était en droit d’en contester la légalité, indépendamment de la portée dudit règlement. Ainsi, la circonstance que le règlement 2017/2195 ne prévoit pas la participation de la requérante à la plateforme IN constituait une considération pertinente pour l’examen au fond du recours, plutôt que pour l’appréciation de sa recevabilité.

En ce qui concerne l’affectation directe et individuelle de la décision 16/2022 sur la requérante, le Tribunal observe, premièrement, que cette dernière est partie à un accord (principal) concernant les plateformes d’équilibrage conclu avec d’autres GRT, mais est également « membre participant » d’un accord de coopération sur l’IGCC depuis le mois de mars 2012, que l’IGCC est le projet de mise en œuvre qui évolue vers la plateforme IN et que l’adoption d’un cadre de mise en œuvre de la plateforme IN n’a pas privé de pertinence les contrats auxquels la requérante est partie, ceux-ci continuant à régir le fonctionnement de ladite plateforme dans le prolongement de son cadre de mise en œuvre.

Deuxièmement, il ne ressortait pas clairement du cadre de mise en œuvre, tel qu’annexé à la décision 13/2020, que la requérante ne pouvait pas maintenir sa participation à la plateforme IN au titre de ses droits contractuels. Ce cadre de mise en œuvre définissait, alors, un « GRT membre » par le fait qu’il ait rejoint la plateforme IN et y incluait expressément les « GRT des zones [de réglage fréquence puissance] exploitées par plusieurs GRT de différents États membres ou pays tiers ».

Même une interprétation des dispositions pertinentes dudit cadre de mise en œuvre conforme au règlement 2017/2195 ne saurait être considérée comme ayant été susceptible de lever tout doute quant à la possibilité pour la requérante de continuer sa participation à la plateforme IN sur la base de ses droits contractuels. En effet, d’une part, l’article 1er du règlement 2017/2195 n’avait, alors, pas fait l’objet d’une interprétation par le juge de l’Union. D’autre part, la manière dont ce règlement est rédigé pouvait laisser penser à la requérante qu’elle avait la possibilité de maintenir sa participation à la plateforme IN vue, notamment, l’absence de référence aux seuls GRT de l’Union dans la définition de son champ d’application à l’article 1er, paragraphe 2, de ce règlement.

À la lumière de ces précisions, le Tribunal constate que ce n’est qu’avec l’adoption de la décision 16/2022 modifiant la définition de « GRT membre » figurant dans le cadre de mise en œuvre pour viser désormais seulement les GRT auxquels le règlement 2017/2195 s’applique qu’une prise de position formelle excluant explicitement la participation de la requérante à la plateforme IN a été adoptée par l’ACER.

En conséquence de la modification apportée par la décision 16/2022, la requérante ne pouvait donc plus maintenir sa participation à la plateforme IN au titre des accords dont elle était partie, de sorte que cette décision doit être considérée comme la privant de l’exercice de ses droits contractuels et, dès lors, comme produisant directement des effets sur sa situation juridique. De même, la requérante doit être considérée comme étant atteinte par la décision 16/2022 en raison de certaines qualités qui lui sont particulières et d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne.

En effet, dès lors que l’IGCC est, selon le cadre de mise en œuvre lui-même, le projet qui évolue vers la plateforme IN, la requérante, en tant que participante à cette plateforme depuis 2012, se trouve dans une situation différente par rapport à d’autres GRT de pays tiers n’ayant pas bénéficié d’une telle participation. En outre, en tant qu’unique GRT suisse, elle se trouve, compte tenu de l’objet du règlement 2017/2195, dans une situation différente de celle des GRT d’autres pays tiers, la Suisse présentant la spécificité géographique d’être, de facto, entourée de pays membres de l’Union.

Au vu de ce qui précède, le Tribunal annule la décision de la commission de recours.

( 1 ) Règlement (UE) 2017/2195 de la Commission, du 23 novembre 2017, concernant une ligne directrice sur l’équilibrage du système électrique (JO 2017, L 312, p. 6).

( 2 ) Règlement (UE) 2019/942 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019, instituant une agence de l’Union européenne pour la coopération des régulateurs de l’énergie (JO 2019, L 158, p. 22).